федеральное законодательство россии о праве общественных

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ О ПРАВЕ
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Г.А. КУДРЯВЦЕВА
Кудрявцева Галина Александровна
Кандидат юридических наук, специалист по гражданскому праву (правовые проблемы,
связанные с деятельностью общественных объединений).
Родилась 31 марта 1926 г. в д. Пестриково Коломенского р-на Московской обл. В 1949 г.
окончила юрфак МГУ.
1949 - 1961 гг. - научный редактор в изд-ве "Юридическая литература"; 1962 - 1972 гг. научный редактор, руководитель группы права в изд-ве "Прогресс"; с 1973 г. по настоящее время старший научный сотрудник Института государства и права АН РФ.
Автор многочисленных монографий, посвященных деятельности общественных
организаций, в т.ч. "Материальная основа деятельности общественных организаций на
современном этапе" (1988 г.), "Общественные организации, право и личность" (гл. VI) - 1981 г.,
неоднократно публиковалась в журнале "Советское государство и право" - "Имущественные права
органов общесоюзных фондов и движений" (1990. N 4), "Право собственности общественных
объединений по федеральному законодательству России" (1998. N 4) и др.
Переход к рыночной экономике в России привел к значительным изменениям в
хозяйственной деятельности. Появилась и получила распространение предпринимательская
деятельность. Основа правового регулирования предпринимательской деятельности Гражданский кодекс Российской Федерации, а также нормы иного законодательства,
относящегося к данной сфере.
В статье 2 ГК РФ содержится норма, являющаяся исходной для определения
предпринимательской деятельности, в которой дается не только определение
предпринимательской деятельности, но и раскрываются главные показатели, характеризующие
эту деятельность, а именно:
- она должна быть направлена на извлечение прибыли;
- должна осуществляться на свой риск;
- должна быть систематической, а не носить единовременный, разовый характер;
- должна осуществляться физическими или юридическими лицами, зарегистрированными в
качестве предпринимателей в установленном законом порядке.
Предпринимательская деятельность, осуществляемая общественными объединениями,
имеет свои особенности.
ПОНЯТИЕ "ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ"
Впервые появилось в Законе СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях"
<1>. До этого в законодательстве применялось, а в юридической литературе рассматривалось
только понятие "общественные организации". На сегодняшний день в Российской Федерации
деятельность общественных объединений регулируется Гражданским кодексом Российской
Федерации, Федеральными законами Российской Федерации: "Об общественных объединениях"
от 19 мая 1995 года <2>, "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 года <3>, "О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях" от 11 августа 1995 года <4>,
а также другими законами, регулирующими деятельность отдельных видов общественных
объединений.
--------------------------------
<1> Ведомости Совета народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 42. Ст.
839.
<2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<3> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<4> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.
Понятие "общественное объединение" является родовым, так как включает целую группу
организационно - правовых форм некоммерческих организаций, относящихся к числу
общественных объединений. Организационно - правовые формы общественных объединений
закреплены в Федеральном законе Российской Федерации "Об общественных объединениях" (ст.
7 - 12):
- общественные организации;
- общественные движения;
- общественные фонды;
- органы общественной самодеятельности;
- общественные учреждения.
Таким образом, общественные организации - это одна из организационно - правовых форм
общественных объединений. Поэтому нельзя отождествлять понятия "общественные
объединения" и "общественные организации".
Являясь некоммерческими организациями, общественные объединения, помимо своей
основной деятельности по выполнению целей и задач, предусмотренных в их уставах, имеют
право осуществлять также предпринимательскую деятельность.
Данное положение закреплено в статьях 117, 118 ГК РФ, в пункте 2 статьи 24 Федерального
закона Российской Федерации "О некоммерческих организациях", в статье 37 Федерального
закона Российской Федерации "Об общественных объединениях", в пункте 4 статьи 12
Федерального закона Российской Федерации "О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях", а также в ряде законов, регулирующих деятельность
отдельных видов общественных объединений <*>.
--------------------------------
<*> См., например, п. 7 ст. 24 Федерального закона Российской Федерации от 12 января
1996 года "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях". // СЗ РФ. 1993. N 4. Ст. 148.
До принятия в 1994 году части первой ГК РФ фактически общественным объединениям
разрешалось создавать свои предприятия, находящиеся в собственности общественных
объединений и действующие на праве полного хозяйственного ведения.
Право на создание таких производственных предприятий широко использовалось
общественными объединениями и, в первую очередь, общественными организациями. Их
деятельность служила важным источником доходов, направляемых на укрепление материальной
базы названных организаций. Кроме того, некоторые предприятия выполняли учебную функцию.
Так, задача учебно - производственных предприятий, созданных в республиканских обществах
слепых и глухих, состояла в приобщении незрячих, слабо видящих и людей с нарушением слуха и
речи к общественно полезному труду, их социальной реабилитации.
Гражданский кодекс Российской Федерации внес существенное изменение в порядок
создания и деятельности предприятий общественных объединений.
Согласно статье 113 ГК РФ в форме унитарных предприятий (т.е. предприятий, имущество
которых не является их собственностью, а принадлежит им на праве хозяйственного ведения или
на праве оперативного управления) могут быть созданы только государственные и
муниципальные предприятия. Поэтому в пункте 5 статьи 6 Федерального закона "О введении в
действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что предприятия,
созданные общественными организациями, объединениями, благотворительными фондами,
основанные на праве полного хозяйственного ведения, "подлежат до 1 июля 1999 года
преобразованию в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо ликвидации. По
истечении этого срока предприятия подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию
органа, осуществляющего государственную регистрацию соответствующих юридических лиц,
налогового органа или прокурора". До преобразования таких предприятий или их ликвидации к
ним применяются нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного
управления (ст. 113, 115, 296, 297), с учетом того, что собственниками имеющегося у них
имущества являются их учредители.
Таким образом, сегодня общественным объединениям предоставлено право осуществлять
предпринимательскую деятельность, но без права создания собственных унитарных предприятий.
Ныне действующее законодательство устанавливает ряд требований, соблюдение которых
обязательно для осуществления общественными объединениями предпринимательской
деятельности.
Главное - чтобы предпринимательская деятельность не являлась основной уставной
деятельностью общественного объединения, т.е. не включалась в круг его основных уставных
целей. В противном случае общественное объединение из некоммерческой организации
превратится в коммерческую, что будет противоречить закону (ст. 50 ГК РФ).
Кроме того, ГК РФ устанавливает, что общественные объединения вправе осуществлять
предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и
соответствующую этим целям (ст. 117, 118). Примерно такое же положение записано в
Федеральном законе Российской Федерации "Об общественных объединениях". Согласно статье
37 этого Закона "общественные объединения могут осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей, ради которых
они созданы, и соответствовать этим целям".
Из приведенных формулировок законов следует, что предпринимательская деятельность
общественных объединений должна отвечать двум условиям:
- во-первых, должна служить достижению целей, записанных в уставе общественного
объединения, способствовать их реализации, расширять возможности общественного
объединения для выполнения своих уставных целей;
- во-вторых, должна соответствовать уставным целям общественного объединения.
Первое условие означает, что доходы от предпринимательской деятельности
общественного объединения должны служить источником формирования имущества этого
объединения, используемого для реализации уставных целей. Данное положение подкрепляется
статьей 37 Федерального закона "Об общественных объединениях", согласно которой "доходы от
предпринимательской деятельности общественных объединений не могут перераспределяться
между членами или участниками этих объединений и должны использоваться только для
достижения уставных целей". Указанные доходы поступают в собственность общественного
объединения.
Исключение составляет использование доходов на благотворительную деятельность. На
благотворительные цели общественные объединения вправе использовать свои средства, в том
числе и в виде доходов от предпринимательской деятельности, даже если это не указано в их
уставах (см. ст. 37 Федерального закона РФ "Об общественных объединениях").
Второе условие осуществления предпринимательской деятельности общественным
объединением можно трактовать так: предпринимательская деятельность общественного
объединения по своей направленности должна быть ограничена только сферой уставных целей
общественного объединения и не может выходить за рамки данной сферы.
Необходимо обратить внимание на то, что в Федеральном законе Российской Федерации "О
некоммерческих организациях" записано только первое условие - "некоммерческая организация
может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых она создана" (ст. 24). Второе же условие о необходимости
соответствия предпринимательской деятельности уставным целям общественного объединения в
названном законе не указано, что явно не соответствует статьям 117, 118 ГК РФ.
По-видимому,
это
объясняется
тем,
что
требование
соответствия
всякой
предпринимательской деятельности некоммерческих организаций их уставным целям
применительно к отдельным видам некоммерческих организаций не является бесспорным.
ПРИМЕРЫ ИЗ ПРАКТИКИ
Если общественная организация инвалидов имеет мастерскую по ремонту инвалидной
техники и протезов, такая предпринимательская деятельность будет соответствовать уставным
целям данного общественного объединения, поскольку оказание названных услуг будет
соответствовать уставным целям данной организации <*>. Следовательно, указанная
предпринимательская деятельность будет вполне законной с точки зрения приведенных выше
норм законодательства.
--------------------------------
<*> См., например, пункты 3, 4 Устава
характеризующие основные цели и задачи общества.
Всероссийского
общества
инвалидов,
Но предположим, что та же общественная организация становится участником
акционерного общества (акционером), направление деятельности которого не соответствует
уставным целям данной общественной организации. Исходя из названных норм ГК РФ, ее участие
в таком акционерном обществе является противозаконным. Однако возникает вопрос,
справедливо ли лишать общественные объединения возможности получать доходы от такого
рода предпринимательской деятельности, если, конечно, они будут направлены на достижение
целей, для которых общественные объединения были созданы. В этой связи формулировка статьи
24 Федерального закона Российской Федерации "О некоммерческих организациях"
представляется более удачной, чем соответствующие формулировки в статьях 117, 118 ГК РФ.
Предпринимательская деятельность общественных объединений может иметь самую
различную направленность в зависимости от уставных целей того или иного объединения.
Поэтому перечислить в законодательстве все направления предпринимательской
деятельности общественных объединений невозможно. B то же время, общие положения,
касающиеся направлений предпринимательской деятельности некоммерческих организаций,
имеются в Федеральном законе Российской Федерации "О некоммерческих организациях". Так, в
соответствии с пунктом 2 статьи 24 указанного Закона предпринимательской деятельностью
некоммерческих организаций "признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг,
отвечающие целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация
ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и
участие в товариществах на вере в качестве вкладчика".
Исходя из этого общего положения, предпринимательскую деятельность общественных
объединений можно разделить на:
- предпринимательскую деятельность, осуществляемую непосредственно общественным
объединением;
- предпринимательскую деятельность, осуществляемую за пределами своего объединения
посредством создания предусмотренных законом коммерческих организаций и участия в них.
Предпринимательская деятельность, осуществляемая непосредственно общественным
объединением, может быть выражена в получении доходов от сдачи в аренду помещений,
принадлежащих на праве собственности общественному объединению, от заключения иных
сделок, в частности купли - продажи, в том числе от приобретения и реализации ценных бумаг,
оказания различного рода услуг и т.д.
Что касается второго вида предпринимательской деятельности, то в соответствии со статьей
66 (п. 4) ГК РФ и статьей 24 Федерального закона Российской Федерации "О некоммерческих
организациях" некоммерческие организации вправе участвовать в хозяйственных обществах и в
товариществах на вере в качестве вкладчика. Общественные объединения, являясь
некоммерческими организациями, также обязаны руководствоваться указанной нормой.
Согласно статье 118 ГК РФ и статье 7 Федерального закона Российской Федерации "О
некоммерческих организациях" некоммерческие фонды вправе создавать только хозяйственные
общества или участвовать в них.
Благотворительные общественные объединения также вправе учреждать только
хозяйственные общества (п. 4 ст. 12 Федерального закона РФ "О благотворительной деятельности
и благотворительных организациях").
Пункт 4 статьи 66 ГК РФ предусматривает, что финансируемые собственником учреждения
могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения
собственника, если иное не установлено законом. Следовательно, и общественные учреждения
вправе быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах только с
разрешения собственника имущества.
На практике общественными объединениями широко используется установленная статьей
66 ГК РФ возможность создания хозяйственного общества одним лицом, которое становится его
единственным участником. В данной форме во многих общественных объединениях
осуществляется и преобразование производственных предприятий, действовавших до принятия
ГК РФ на праве полного хозяйственного ведения, в хозяйственные общества. Такое
преобразование производится на основании постановления, принятого органом управления
общественного объединения в соответствии с его уставом.
Например, Всероссийское общество слепых (ВОС) в соответствии с Постановлением
президиума Центрального правления от 2 февраля 1998 года преобразовало Котласское учебно производственное предприятие в общество с ограниченной ответственностью.
Согласно уставу этого общества единственный его учредитель и участник - Всероссийское
общество слепых. Имущество названного общества с ограниченной ответственностью создается за
счет вклада учредителя и за счет передачи ему учредителем части своего имущества на
безвозмездной основе, а также имущества, приобретенного в процессе своей деятельности.
Указанное общество с ограниченной ответственностью является собственником принадлежащего
ему имущества, включая имущество, переданное ему учредителем в качестве вклада в уставной
капитал либо на безвозмездной основе (ст. 4, 8 Устава). В уставе указано, что учредитель данного
общества с ограниченной ответственностью, т.е. ВОС имеет право на получение чистой прибыли,
полученной по результатам работы за год. При этом решение о распределении прибыли
определяется учредителем на основании постановления президиума Центрального правления
ВОС (ст. 9 Устава).
Большинство общественных объединений имеет в различных регионах страны свои
структурные подразделения - отделения (организации), представительства, филиалы.
Например, существуют общероссийские и межрегиональные общественные объединения.
Согласно статье 14 Федерального закона Российской Федерации "Об общественных
объединениях" под общероссийским общественным объединением понимается объединение,
осуществляющее свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории более
половины субъектов Российской Федерации и имеющее там свои структурные подразделения, а
под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое
осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории менее
половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения.
Так, во Всероссийском обществе слепых для осуществления уставных задач в субъектах
Российской Федерации решением президиума Центрального правления создаются
республиканские, краевые, областные, Московская городская и Санкт - Петербургская
региональные организации (отделения) ВОС (ст. 8 Устава ВОС). Аналогичную структуру имеет
Всероссийское общество глухих (ст. 15 Устава ВОГ).
В связи с такой многозвенностью структур общественных объединений возникают
некоторые вопросы о правах и возможностях осуществления предпринимательской деятельности
данными структурными подразделениями. Эти вопросы возникают прежде всего потому, что они
не урегулированы в действующем законодательстве.
Права структурных подразделений общественных объединений определяются в настоящее
время уставами общественных объединений, а также Положением о региональных структурных
подразделениях, утверждаемым высшим или постоянно действующим коллегиальным органом
управления конкретного общественного объединения.
Например, во Всероссийском обществе слепых региональные организации действуют на
основании единого устава ВОС и они вправе создавать хозяйственные общества и участвовать в
них только при наличии соответствующего постановления президиума Центрального правления
ВОС.
Однако уставом общественного объединения или Положением о региональных структурных
подразделениях общественного объединения структурным подразделениям - отделениям
(организациям) могут быть предоставлены и более самостоятельные права в области
предпринимательской деятельности, в частности самим решать вопрос о создании хозяйственных
обществ и участии в них, а также об использовании прибыли от предпринимательской
деятельности на цели данного структурного подразделения.
Что касается таких структурных подразделений общественных объединений, как
представительства и филиалы, то, поскольку они согласно статье 55 (п. 3) ГК РФ не являются
юридическими лицами, им не может быть предоставлено право осуществлять
предпринимательскую деятельность самостоятельно. В то же время они вправе вести
предпринимательскую деятельность по доверенности и от имени общественного объединения,
структурным подразделением которого они являются.
Несмотря на то, что закон предоставил общественным объединениям право на
осуществление предпринимательской деятельности, он одновременно предусмотрел ряд норм,
ограничивающих в определенных пределах такую деятельность.
Так, в пункте 2 статьи 24 Федерального закона Российской Федерации "О некоммерческих
организациях" указано, что "законодательством Российской Федерации могут устанавливаться
ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных
видов". Совершенно понятно, что данная норма распространяет свое действие и на
предпринимательскую деятельность общественных объединений, поскольку они относятся к
числу некоммерческих организаций.
Существуют и конкретные нормы закона, ограничивающие в определенной степени
предпринимательскую деятельность некоторых видов общественных объединений.
Примером такого ограничения предпринимательской деятельности является пункт 4 статьи
12 Федерального закона Российской Федерации "О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях", согласно которому не допускается участие благотворительной
организации в хозяйственных обществах совместно с другими лицами.
Из данной, хотя и недостаточно четкой формулировки, можно сделать вывод, что
общественное объединение, относящееся к числу благотворительных, не вправе участвовать в
хозяйственных обществах, если в них состоят другие организации, не являющиеся
благотворительными.
Ограничительными следует признать и нормы законов о предоставлении общественным
фондам и благотворительным общественным объединениям права учреждать только
хозяйственные общества (ст. 118 ГК РФ; п. 4 ст. 12 Федерального закона РФ "О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях").
Кроме того, согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона Российской Федерации "О
некоммерческих организациях" "отдельные виды деятельности могут осуществляться
некоммерческими организациями только на основании специальных разрешений (лицензий).
Перечень этих видов деятельности определяется законом".
Из данной нормы следует, что отдельные виды предпринимательской деятельности могут
также осуществляться общественными объединениями только на основании специальных
разрешений (лицензий). При этом нарушения данной нормы закона влекут последствия,
предусмотренные ГК РФ. Так, сделка, совершенная общественным объединением, не имеющим
лицензии на занятие соответствующей предпринимательской деятельностью, может быть
признана судом недействительной по статье 173 ГК РФ.
Таким образом, нормы законов, ограничивающие в определенных пределах
предпринимательскую деятельность общественных объединений, направлены прежде всего на
то, чтобы эта предпринимательская деятельность не стала препятствием для осуществления
общественными объединениями своей основной уставной деятельности, а также чтобы оградить
общественные
объединения
от
возможных
злоупотреблений
в
использовании
предпринимательской деятельности вне рамок тех задач, которые определены для
некоммерческих организаций законодательством Российской Федерации.