Отношения в сфере внутренней торговли в Российской

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона "О внутренней торговле"
Отношения в сфере внутренней торговли в Российской Федерации регулируются
нормами гражданского и административного законодательства. К первому относятся
Гражданский кодекс РФ (прежде всего параграфы «Розничная купля-продажа» и
«Поставка товара» главы «Купля-продажа») и Закон Российской Федерации «О защите
прав потребителей». Ко второму – Кодекс об административных правонарушениях РФ
(КоАП), федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)», федеральный
закон «О техническом регулировании» и принятые в соответствие с ним технические
регламенты (до их принятия – обязательные требования государственных стандартов),
федеральные законы «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О
государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции», «Об ограничении розничной продажи и потребления
(распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе», «Об ограничении курения
табака», а также федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления» №131-ФЗ от 06.10.2003.
ГК РФ определяет договор розничной купли-продажи как публичный договор и
достаточно детально регламентирует его существенные условия, договор же поставки не
имеет статуса публичного договора, поэтому его существенные условия практически
ничем не ограничены. Закон РФ «О защите прав потребителей», применительно к
внутренней торговле, выделяет из всей совокупности отношений по поводу розничной
купли-продажи наиболее массовые отношения с участием гражданина–потребителя, для
которого презюмируется его заведомое неравенство с предпринимателем-продавцом в
части товароведческой и юридической компетентности, которое компенсируется при
спорах сторон определенными преференциями гражданину-потребителю по сравнению с
общими нормами гражданского права.
КоАП устанавливает административную ответственность продавца за нарушение
обязательных
требований
действующего
законодательства,
содержащихся
в
перечисленных выше федеральных законах, а также в подзаконных актах, важнейшим из
которых являются Правила продажи отдельных видов товаров, утвержденные
Правительством РФ. Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)» определяет
порядок проведения надзорных мероприятий и ограничивает их частоту, в том числе в
сфере внутренней торговли.
Законодательство о техническом регулировании устанавливает обязательные
требования к товарам, предлагаемым поставщиком или продавцом к продаже,
направленные на обеспечение безопасности жизни и здоровья покупателей и
недопущение введения их в заблуждение относительно существенных потребительских
характеристик товара, и определяет порядок подтверждения соответствия товаров этим
требованиям. Это законодательство также устанавливает порядок разработки,
утверждения и применения стандартов разного уровня.
Отраслевые законы устанавливают разного рода ограничения права поставщика и
продавца свободно предлагать к продаже и предлагать товары, ограниченные в обороте, в
том числе ограничения на размещение торговых объектов, осуществляющих розничную
продажу алкогольной и табачной продукции, и наделяют органы государственной власти
субъектов РФ полномочия по регулированию их торгового оборота.
Наконец, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
определяет в качестве одного из вопросов местного назначения и, следовательно, одного
из полномочий органа местного самоуправления создание условий для обеспечения
соответствующего населения услугами торговли. Поскольку никакой иной федеральный
закон не относит эту задачу ни к вопросам регионального или федерального значения, ни
к предметам совместного ведения, именно органы местного самоуправления оказываются
ответственными за состояние сферы внутренней торговли на подведомственных
территориях.
Будучи ответственными за создание условий для обеспечения населения услугами
торговли, органы местного самоуправления в настоящее время не наделены какими-либо
полномочиями по регулированию в этой сфере, в том числе надзорными полномочиями.
не имеют полномочий по регулированию, за исключением регулирования розничной
продажи алкогольной продукции и табачных изделий, в том числе по надзору, в сфере
внутренней торговли и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В части надзора это существенно снижает соответствующий потенциал органов власти и
эффективность его использования, особенно низкую в сфере мелкорозничной торговли.
Общественные объединения потребителей, их ассоциации и союзы федеральным
законом «О защите прав потребителей» наделены правом контроля за соблюдением
продавцом правил торгового обслуживания и прав потребителей. Однако понятия
«надзор» и «контроль» в действующем законодательстве не определены и не разведены и
зачастую используются как синонимы, что создает значительные трудности
правоприменения, в том числе в оценке законности и обоснованности конкретных
контрольных мероприятий общественных объединений потребителей.
Регулирование исключительно с федерального уровня не способствует смягчению
неизбежных конфликтов между интересами крупного торгового бизнеса (как правило,
сетевого) и малого и среднего, не выдерживающего конкуренции торговых сетей. А это
приводит к сокращению самозанятости и занятости по найму, росту безработицы со всеми
их негативными социальными последствиями.
Теми же последствиями чревато и сокращение доли товаров отечественного
производства в валовом розничном товарообороте.
Действующее законодательство не содержит и каких-либо норм, способствующих
разрешению проблем в отношениях между продавцами и изготовителями, а также
другими поставщиками товаров продавцам. Так, продавец сейчас вправе требовать
возмещения в порядке регресса убытков в связи с исполнением им законных требований
покупателя, приобретшего у него товар ненадлежащего качества только от лица, с
которым он связан договором поставки данного товара. Если этот поставщик к моменту
регрессного требования продавца уже отсутствует или неплатежеспособен, продавец
лишается возможности законно возместить указанные убытки.
Со своей стороны, многие изготовители и другие поставщики товаров считают, что
подвергаются дискриминации торговых сетей, устанавливающих для них «плату за вход»
(бонусы), которая не имеет в настоящее время определенного правового статуса. А малый
и средний торговый бизнес имеет претензии к крупным отечественным производителям и
поставщикам товаров в части цен и условий поставки и оплаты, которые малые
предприниматели оценивают как дискриминационные. Такой оценке способствует
непубличный характер договора поставки товаров, допускающий эксклюзивность
существенных условий каждого конкретного договора.
Следует также отметить, что важнейший нормативный правовой акт
государственного регулирования в сфере внутренней торговли – Правила продажи
отдельных видов товаров, утвержденные Правительством РФ, содержит значительное
количество норм, ограничивающих права граждан, а такие нормы в соответствии с
Конституцией РФ должны устанавливаться федеральными законами.
Для устранения существующих пробелов и противоречий в нормативном правовом
регулировании в сфере внутренней торговли предлагается:
- значительно расширить полномочия субъектов Российской Федерации по
регулированию внутренней торговли;
- наделить органы местного самоуправления полномочиями по регулированию
внутренней торговли;
– определить функцию контроля как частичную по отношению к надзору, не
предусматривающую самостоятельное применение санкций за нарушения;
– определить порядок муниципального контроля и порядок общественного
контроля в сфере розничной торговли;
– установить публичность существенных условий договора поставки товара;
– наделить продавца правом на возмещение ущерба изготовителем или иным
поставщиком при его вине без наличия договора поставки данного товара между ними;
– определить правовой статус услуги по размещению продавцом товара в
соответствии с заявкой его поставщика;
– поднять на уровень Федерального закона обязательные требования к торговым
объектам, персоналу, торговому процессу, организации отдельных форм торговли
(самообслуживание, комиссионная торговля, дистанционная торговля и т.д.).
К полномочиям Российской Федерации по государственному регулированию
внутренней торговли в настоящее время относятся установление федеральными законами
специальных требований к внутренней торговле отдельными видами товаров,
лицензирование внутренней торговли отдельными видами товаров, а также
государственный надзор за выполнением продавцами в торговых объектах требований
законодательства о внутренней торговле и о защите прав потребителей.
Следовало бы дополнить этот перечень полномочиями по регулированию цен на
отдельные виды товаров, перечень которых устанавливается Правительством Российской
Федерации (возможно, ограничив методы такого регулирования установлением
предельного уровня цен либо установлением обязанности продавца предоставлять
потребителю информацию об отпускной цене изготовителя соответствующего товара), и
возможно, полномочиями по установлению максимальной допустимой доли импортных
товаров в общем объеме розничного торгового оборота продовольственных товаров
(кроме алкогольной продукции, табака и табачных изделий), обязательной для всех
продавцов таких товаров. В то же время, следовало бы исключить из компетенции
Российской Федерации государственный надзор в сфере мелкорозничной торговли,
передав его субъектам Российской Федерации.
В полномочия субъектов Российской Федерации в настоящее время входят только
установление законами субъекта Российской Федерации специальных требований к
розничной торговле алкогольной продукцией и ее лицензирование. Следовало бы, наряду
с передачей им государственного надзора за мелкорозничной торговлей, возложить на них
также полномочия по принятию и реализации региональных программ подготовки и
повышения квалификации кадров для розничной торговли.
Органы местного самоуправления, не имеющие сегодня полномочий по
регулированию внутренней торговли, следовало бы наделить следующими
полномочиями:
 по установлению норм территориальной доступности объектов розничной
торговли и обеспеченности ими населения, а также принятию мер, необходимых для
реализации этих норм;
 по организации торгового обслуживания отдельных категорий граждан, имеющих
установленные законодательством права на льготы в сфере розничной торговли;
 по установлению ограничений времени работы торговых объектов площадью
свыше 400 квадратных метров, в случае, если доля общей площади таких объектов
превышает половину общей площади всех торговых объектов, действующих на
территории городского поселения (это полномочие требует специального обсуждения, как
в принципе, так и – при одобрении его в принципе – в части конкретных параметров).