Игнатьева Е. * Проблемы правовых гарантий реализации прав
реклама
Е. ИГНАТЬЕВА, старший преподаватель кафедры «Общеобразовательных дисциплин» филиала Уральского Государственного экономического университета в г. Челябинске ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ Правовые гарантии осуществления прав субъектами жилищных правоотношений не только представляют профессиональный интерес для правоведов-исследователей, но и имеют существенное правовое значение для большинства населения Российской Федерации, поскольку правоотношения, возникающие в жилищной сфере, касаются каждого человека. Значимость правовых гарантий для широкого круга субъектов жилищных правоотношений обусловливает актуальность данной темы, которая в связи с реформированием сферы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации не только не ослабевает, но и возрастает год от года. Экономические преобразования в значительной степени влияют на права и обязанности субъектов жилищных правоотношений, что выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей, несоблюдении прав, невозможности осуществления прав и затруднениях, препятствующих реализации правомочий субъектами жилищных правоотношений. В этой связи существенная выступающим в роль виде должна отводиться инструментов, правовым способствующих гарантиям, действенной реализации управомоченными субъектами жилищных правоотношений своих прав, а также должному поведению в виде установленных законодательством обязанностей. Рассмотрение правовых гарантий осуществления прав субъектами жилищных правоотношений направлено на анализ их практического значения как обеспечительных правовых средств, установленных законодательством для действенной реализации прав в жилищной сфере. В современной России необходимость существования правовых гарантий осуществления прав субъектами жилищных правоотношений обусловлена тем, что «жилище является одним из основных материальных благ и условий существования человека, и, одновременно, его приобретение и надлежащее содержание требует в современных рыночных условиях от человека значительных материальных затрат, при этом система жилищного обеспечения в России имеет сложную структуру и характеризуется несогласованными действиями субъектов системы»1. В связи с этим важнейшая конституционная гарантия права каждого на жилище, предусмотренная ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, а также гарантия, устанавливающая обязанности для органов государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище, закрепленная в ч. 2 названной статьи2, имеют проблемы при реализации, что может привести к выводу о декларативном характере этих основополагающих гарантий. Наиболее острые правовые проблемы возникают с гарантиями осуществления прав такими субъектами жилищных правоотношений, как несовершеннолетние дети, бывшие члены семьи собственника жилого помещения, военнослужащие, ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды, лица, имеющие психические заболевания, лица, освободившиеся из мест лишения свободы после отбывания наказания. Надо отметить, что правовые гарантии осуществления прав в жилищной сфере имеют обеспечительный характер не только для социально незащищенных групп населения и иных определенных субъектов, они значимы для всех без исключения субъектов жилищных правоотношений. Цит. по: Берг Л.В. Жилищные гарантии в системе жилищных отношений: Дисс. … канд. экон. Наук. Томск, 2005. С. 35. 2 Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237. 1 Одна из наиболее уязвимых социальных групп в жилищных правоотношениях – несовершеннолетние, которые имеют целый ряд прав в жилищной сфере, но, в силу своего возраста, психологического и физиологического развития, не могут в полной мере осознавать значения этих прав. Именно несовершеннолетних поэтому субъектов особенности правового жилищных положения правоотношений устанавливаются гражданским и семейным законодательством Российской Федерации. Но, несмотря на это, нарушения прав несовершеннолетних в жилищной сфере допускаются, что подтверждается обширной судебной практикой3, докладами уполномоченных органов и должностных лиц4, сообщениями средств массовой информации5. Отмечается, что серьезной проблемой в Российской Федерации является то, что государственный гарант соблюдения гражданских, жилищных и семейных прав ребенка – органы опеки и попечительства, нередко способствуют нарушению жилищных прав несовершеннолетних в результате ненадлежащего исполнения своих обязанностей6. Контроль органов опеки и попечительства над сделками с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, служит гарантией обеспечения реализации прав детей в жилищной сфере. В силу социальной значимости соблюдения прав детей контролирующая деятельность органов опеки и попечительства необходима во всех случаях проживания детей в жилом помещении независимо от того, каким правом они обладают на жилое помещение, с которым планируется совершать сделку. См.: Судебная практика по жилищным спорам. Сборник постановлений, решений и определений федеральных судов.– М.: Статут, 2006. 4 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2006 год. Раздел 4. Защита прав и законных интересов ребенка // Российская газета. 2007. № 4341. 5 См.: Дети в России становятся бездомными «по закону» // Интернет-журнал Point.Ru, http://news.mail.ru/economics/1299493/. 6 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2006 год. Раздел 4. Защита прав и законных интересов ребенка // Российская газета. 2007 г. № 4341. 3 Контрольно-разрешительные функции органов опеки и попечительства приобрели особую значимость в связи с внесением поправки7 в п. 4 ст. 292 Гражданского кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005 г.8, которая отменила в некоторых случаях необходимость обязательного получения разрешения органов опеки и попечительства на совершение сделок с жилыми помещениями, где проживают несовершеннолетние. Однако одного только законодательного признания необходимости контроля органов опеки и попечительства над соблюдением прав детей при проведении сделок с жильем как действенной правовой гарантии явно недостаточно. Главная проблема состоит в том, чтобы деятельность органов опеки и попечительства была эффективным средством защиты от возможных злоупотреблений в отношении прав несовершеннолетних при их реализации в жилищной сфере – государства, полноценным правовым гарантом со стороны способствующим законному осуществлению прав несовершеннолетних. В деятельности органов опеки и попечительства в отношении контроля над сделками с жилыми помещениями с участием несовершеннолетних выделяются такие проблемы, как: - отсутствие законодательно установленного перечня оснований, при которых орган опеки и попечительства дает согласие на совершение сделок с жилыми помещениями с участием несовершеннолетних9. В отсутствие законодательного перечня условий (критериев), при которых сделка признается соответствующей интересам ребенка, органы опеки и попечительства дают согласие на сделки, не отвечающие интересам детей; См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 39. 8 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 9 См.: Александрова А.Л. Защита прав несовершеннолетних при сделках с недвижимым имуществом // Адвокат. 2004. № 10. 7 - отсутствие единых правил, регламентирующих деятельность органов опеки и попечительства, что порождает формальный подход к даче заключений без проведения проверок10 и подробного анализа ситуации; - отсутствие законодательно установленной ответственности органов опеки и попечительства в случае принятия незаконного решения в отношении сделок с жилыми помещениями с участием несовершеннолетних; - существующее федеральное законодательство в части деятельности органов опеки и попечительства по контролю над совершением сделок с жильем с участием несовершеннолетних характеризуется разрозненностью норм и их рассредоточенностью по разным отраслям права – гражданского, семейного, жилищного; - региональное законодательство обусловило наличие в отдельных муниципальных образованиях разных подходов к решению рассматриваемого вопроса. Практическое разрешение обозначенных проблем позволит значительно повысить эффективность деятельности органов опеки и попечительства. Для этого необходимо на уровне федерального законодательства определить структуру, порядок и принципы деятельности (функции, права и обязанности, ответственность) органов опеки и попечительства, сроки и формы принятия решений по сделкам с жилыми помещениями с участием несовершеннолетних. Реализация этих мер будет способствовать тому, чтобы органы опеки и попечительства стали действительным правовым гарантом соблюдения прав несовершеннолетних в жилищной сфере. См.: Ефремова А. Дети в сделках с недвижимостью. Правовые вопросы недвижимости. М., 2004. 10 Особой правовой охране права несовершеннолетних детей подлежат и в случае прекращения семейных отношений между родителями ребенка, один из которых является собственником жилого помещения, где ребенок проживал до распада семьи. Определенные правовые гарантии осуществления прав субъектов жилищных правоотношений в случае прекращения семейных отношений установлены для защиты не только детей, но и прав собственника жилого помещения и бывшего супруга собственника жилого помещения. Эти гарантии представляют особый исследовательский интерес, поскольку абсолютному праву собственности субъекта противопоставляется право пользования жилым помещением, признаваемое за бывшими членами семьи собственника, что оценивается специалистами в области права по-разному, и, кроме того, эти правовые гарантии имеют значительный общественный резонанс. Согласно ч. 2 ст. 31 Жилищного кодекса РФ, члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользоваться жилым помещением наравне с его собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи11. В соответствии с нормами прежнего жилищного законодательства такие лица сохраняли право пользования жилым помещением при прекращении семейных отношений с собственником жилого помещения (ст. 127 Жилищного кодекса РСФСР)12. Но в настоящее время действует иное правило: при прекращении семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется. В возникающих жилищных правоотношениях в результате правовой неурегулированности нормами жилищного законодательства обозначилась Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14. 12 Жилищный кодекс РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. 11 проблема в отношении прав детей, поскольку законодателем не было определено, кого следует считать бывшим членом семьи собственника жилого помещения. В сложившийся ситуации должны были проявиться такие правовые гарантии осуществления прав субъектов жилищных правоотношений, как государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ), гарантия права каждого на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ), гарантии особой защиты материнства, детства, семьи (ч. 1 ст. 38 Конституции РФ). Посредством высшего судебного органа по гражданским, административным, уголовным и иным делам – Верховным Судом РФ было разъяснено, что «в том случае, если ребенок по соглашению родителей остается проживать с тем из родителей, у которого в собственности жилья не имеется, он является бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 31 ЖК РФ»13. Это разъяснение стало ярким примером того, как судебный орган не только не использовал законодательные меры обеспечения реализации прав граждан, которыми являются правовые гарантии, но и пренебрег ими, что еще более усугубило ситуацию. Вполне справедливо данное разъяснение Президиума Верховного Суда РФ было охарактеризовано как «беспрецедентное с точки зрения нарушения прав детей, Конвенцией установленных о правах Конституцией ребенка и Российской Семейным кодексом Федерации, Российской Федерации»14. См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2005 г. «Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных федеральных законов», вопрос 18 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 3. 14 См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве от 26 марта 2007 г. «О деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2006 году» // СПС «Консультант Плюс». 13 Официальная позиция правоприменительного органа позволила выселять детей фактически на улицу даже в том случае, когда один из родителей ребенка имел в собственности жилое помещение. А суды по всей России, ссылаясь на разъяснения Президиума Верховного Суда РФ, выносили решения о прекращении права пользования жилыми помещениями в отношении бывших членов семьи собственника. Около двух лет понадобилось Верховному Суду РФ для того, чтобы изменить свою правовую позицию в отношении детей собственника жилого помещения, и в результате было дано иное разъяснение, а именно: «…права ребенка и обязанности его родителей сохраняются и после расторжения брака родителей ребенка. Исходя из этого лишение ребенка права пользования жилым помещением одного из родителей – собственника этого помещения может повлечь нарушение прав ребенка. Поэтому в силу установлений Семейного кодекса Российской Федерации об обязанностях родителей в отношении своих детей право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, должно сохраняться за ребенком и после расторжения брака между его родителями»15. На первый взгляд права ребенка в жилищной сфере защищены. Но следует помнить, что отношения между проживающими в жилом помещении лицами регулируются, помимо норм Семейного кодекса РФ, нормами Гражданского кодекса РФ, положения п. 2 ст. 292 которого устанавливают такое основание для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, как переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу, если иное не установлено законом16. Это положение реализуется следующим образом: в случае отчуждения квартиры собственник жилого помещения выселяет всех проживающих с См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2007 г. «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2007 года» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 2. 16 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 15 ним лиц (членов семьи и др.). В этой ситуации уже другой правоприменитель – Конституционный Суд РФ – занял непоследовательную позицию, заключающуюся в следующем. Конституционность п. 2 ст. 292 Гражданского кодекса РФ в прежней редакции (до изменений), признававшей сохранение права пользования жилым помещением членами семьи собственника, была подтверждена Конституционным Судом РФ, который в Определении № 274О от 21 декабря 2000 г. указал: «…статьей 292 ГК РФ предусмотрено, что члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством, и могут требовать устранения нарушений их прав на жилое помещение от любых лиц, включая собственника помещения. Тем самым гражданское законодательство наряду с правами собственника жилого помещения признает и защищает права владельцев и пользователей такого помещения, что соответствует общему конституционному принципу недопустимости нарушения прав и свобод одних лиц осуществлением прав и свобод других (статья 17 Конституции РФ)»17. Надо отметить, что все внимание правоприменителей было сосредоточено на ч. 4 и ч. 5 ст. 31 ЖК РФ и п. 2 ст. 292 ГК РФ. Специалисты справедливо отмечали, что законодатель «усилил» право собственности путем упразднения права пользования остальных членов семьи прежнего собственника, что лишило этих субъектов жилищных правоотношений гарантируемого Конституцией РФ права на жилище, поскольку «законодатель нарушил хрупкий баланс между правом собственности и правом пользования»18, обозначив абсолютный характер права собственности. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ореховой Натальи Петровны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 135 и 136 Жилищного кодекса РСФСР» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2. 18 См.: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. № 12. 17 Обращения в Конституционный Суд РФ по поводу конституционности п. 2 ст. 292 ГК РФ и ч. 4 ст. 31 ЖК РФ были отклонены ввиду того, что решение вопроса о конституционности указанных законоположений связано с оценкой всего комплекса фактических обстоятельств дела, что «не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена Приведенный в статье пример 125 Конституции Российской непоследовательности Федерации»19. правовой позиции правоприменителя (как указано ранее, Конституционный Суд РФ п. 2 ст. 292 ГК РФ в прежней редакции признавал соответствующим Конституции РФ, а в действующей редакции уклонился от решения этого вопроса) негативным образом отражается на правовых гарантиях реализации прав конкретными субъектами жилищных правоотношений (бывшими членами семьи собственника жилого помещения и его детьми). Один из вариантов разрешения данной правовой проблемы реализации гарантий осуществления прав субъектами жилищных отношений, в частности, кроме возможного изменения законодательства, – это применение субъектами п. 1 ст. 558 ГК РФ, устанавливающего особенности продажи жилых помещений, что заключается в установлении законодателем существенного условия договора продажи жилого помещения, квартиры, части жилого дома или квартиры, в которых проживают лица, сохраняющие в соответствии с законодательством право пользования этим жилым помещением. Таким обязательным условием является перечень этих лиц с См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 ноября 2006 г. № 455-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Слободского районного суда Кировской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также жалоб граждан В.А. Вахрамеевой и Е.В. Кожанова на нарушение их конституционных прав этими нормами» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2; Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 г. № 815-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Митрофановой Натальи Анатольевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 7 и частью 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 2. 19 указанием их прав на пользование продаваемым жилым помещением20. В противном случае при несоблюдении этого условия сделка, как не соответствующая требованиям закона, ничтожна (ст. 168 ГК РФ)21. Однако в целях полноценного действия правовых гарантий осуществления прав субъектами жилищных правоотношений необходимо внести изменения в данную норму. Поскольку норма устанавливает обязательное составление перечня лиц с их правами только для продажи жилых помещений, следует предусмотреть такое же требование и для других сделок по отчуждению жилого помещения, и в этом случае правовые гарантии будут эффективны в отношении большего круга сделок с жильем. Правовой интерес представляют не только рассмотренные категории субъектов жилищных правоотношений, но и особые категории граждан, например, такие, как военнослужащие, ветераны Великой Отечественной войны. Правоприменительная практика реализации жилищных гарантий военнослужащих, основанная на применении положений Жилищного кодекса Российской Федерации, выявляет проблемы жилищного законодательства. Одной из таких проблем является вопрос о применении к военнослужащим подп. 5 п. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этой нормой граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома22. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 21 Там же. 22 Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14. 20 Применение приведенной нормы в отношении военнослужащих имеет трудности. Жилищным кодексом РФ установлено, что жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных данным Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами (ст. 10 ЖК РФ)23. Правовые гарантии осуществления прав военнослужащими как субъектами жилищных правоотношений установлены Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в соответствии с п. 1 ст. 15 которого государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации24. Следовательно, ст. 15 вышеназванного Федерального закона регулирует жилищные правоотношения с участием военнослужащих. Результатом практической реализации этой правовой нормы должно стать осуществление правовых гарантий, установленных для военнослужащих, в виде предоставления военнослужащему жилого помещения или выделения денежных средств на приобретение жилого помещения. Реализация правовых гарантий в отношении военнослужащих имеет конкретные формы выражения: предоставление жилья внаем, обеспечение служебным жилым помещением, получение военнослужащим государственного жилищного сертификата при увольнении и пр. Право на предоставление земельного участка для жилищного строительства, предусмотренное абз. 14 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»25, не является Там же. См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 25.12.2009) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. 25 Там же. 23 24 предоставлением жилого помещения (или выделением денежных средств на его приобретение), хотя, без сомнения, предоставление земельного участка для жилищного строительства направлено на реализацию жилищных прав военнослужащих. Именно поэтому снятие военнослужащего, обеспеченного земельным участком для жилищного строительства, с учета нуждающихся в жилых помещениях не может признаваться законным, поскольку гарантий обеспечения военнослужащего жилым помещением в таком случае нет. Снятие с учета военнослужащего, получившего земельный участок, возможно лишь при условии завершения жилищного строительства и государственной регистрации недвижимости. В связи с этим в подп. 5 п. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации следует внести дополнения, указав, что граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома, за исключением военнослужащих26. Надо заметить, что гарантировать осуществление права на жилье военнослужащему, имеющему землю для жилищного строительства, может предоставление военнослужащему целевой безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета на строительство этого самого жилья. Такая правовая гарантия реализации права военнослужащего как субъекта жилищных правоотношений была предусмотрена в п. 7 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»27 и действовала до 1 января 2005 г., но в настоящее время этот пункт статьи Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14. 27 См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 25.12.2009) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. 26 признан утратившим силу и, следовательно, этой правовой гарантии для военнослужащих нет28. С датой 1 января 2005 г. связана еще одна проблема, имеющая непосредственное отношение к реализации правовых гарантий прав военнослужащих как участников жилищных правоотношений, которая была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, подчеркнувшего, что сложившаяся правоприменительная практика противоречит нормам п. 14 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»29 и п. 4 постановления Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей»30. Конституционный Суд РФ отметил, что рассматриваемые нормы не препятствуют получению гражданами, вставшими на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. и уволенными с военной службы после этой даты, ежемесячной денежной компенсации за наем жилья. Эти лица находятся в равных условиях с военными, уволенными со службы до 1 января 2005 г., «иное истолкование нормы означало бы установление различий в условиях приобретения права на получение компенсации за наем жилых помещений бывшими военнослужащими См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 01.02.2010) // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. 29 См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 25.12.2009) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331. 30 См.: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы и членам их семей» (ред. от 05.09.2008) // СЗ РФ. 2005. № 2. Ст. 165. 28 исключительно в зависимости от даты их увольнения с военной службы (до или после 1 января 2005 года)»31. Безусловно, существуют общие и специальные правовые гарантии осуществления прав субъектами жилищных правоотношений. Компенсация за наем жилья является специальной гарантией реализации права на жилье, установленной для определенного круга субъектов жилищных правоотношений – военнослужащих, поэтому эта правовая гарантия для конкретного круга лиц не может ставить этих лиц в неравное положение между собой, а любые различия в их правах должны быть объективно обоснованы. Кроме этого, данный практический пример, помимо специальной правовой гарантии, раскрывает действие и общих правых гарантий, касающихся всех субъектов жилищных правоотношений, а именно: в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ), каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), а также гарантия права каждого на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ). Наиболее ярким примером реализации правовой гарантии каждого на жилище в настоящее время является обеспечение нуждающихся ветеранов Великой Отечественной войны жильем. В рассматриваемой ситуации в отношении правовых гарантий осуществления прав ветеранами как субъектами жилищных правоотношений существует важнейший момент, который заключается в том, что реализации гарантии права нуждающихся ветеранов на жилище способствует личный и непосредственный контроль со стороны Президента РФ, являющегося гарантом прав и свобод человека и Цит. по: Конституционный Суд вернет плату за жилье отставнику. Закон, оспариваемый Сергеем Глушковым, оставлен в силе, но его дело будет пересмотрено // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации / КС РФ в прессе. Пресс-служба, http://www.ksrf.ru/Press-srv/Smi/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=1967, 04.02.2010. 31 гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Именно Президент РФ выступил с правовой инициативой обеспечить жильем ветеранов Великой Отечественной войны и членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, до 1 мая 2010 г.32 Помимо принятия Указа Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов», Президент РФ постоянно контролирует и координирует весь процесс реализации правовых гарантий, установленных для ветеранов Великой Отечественной войны в части улучшения жилищных условий33. В данном случае своевременной реализации правовых гарантий способствуют и иные виды гарантий, а именно: - политические гарантии – в виде действий Президента РФ; - финансовые гарантии – в целях обеспечения жильем ветеранов распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 1000-р34 средства федерального бюджета на 2009 г. (55,8 млрд. руб.), выделенные на обеспечение жильем ветеранов, перечислены Минрегионом России в бюджеты субъектов Российской Федерации в объеме 40,2 млрд. руб. Нераспределенный остаток (резерв) составляет 15,6 млрд. руб.35; См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2008 г. № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов» (ред. от 09.01.2010) // СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2116. 33 См., например: Совещание по вопросам социального обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов // Официальный сайт Президента РФ. Выступления и стенограммы, http://www.kremlin.ru/transcripts/6879, 15.02.2010. 34 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 1000-р // СЗ РФ. 2009. № 30. 35 См.: Совещание по вопросам социального обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов // Официальный сайт Президента РФ. Выступления и стенограммы, http://www.kremlin.ru/transcripts/6879, 15.02.2010. 32 - информационные гарантии – деятельность по обеспечению ветеранов Великой Отечественной войны жильем активно освещается средствами массовой информации36. В рассматриваемом случае наравне с действием правовых гарантий реализуются и иные виды гарантий, поскольку, как верно отмечается в правовой литературе, гарантии выступают условиями и средствами, обеспечивающими реализацию какого-либо явления, при этом правовые гарантии являются одним из видов гарантий наряду с политическими, экономическими, духовными37. Совместное действие различных гарантий способствует эффективной реализации прав ветеранов Великой Отечественной войны и должному поведению обязанными лицами как субъектами жилищных правоотношений. Важнейшим моментом реализации правовых гарантий, установленных Президентом РФ для ветеранов Великой Отечественной войны в части улучшения жилищных условий, является систематический скрининг проблемных вопросов, возникающих в связи с реализацией ветеранами Великой Отечественной войны своих жилищных прав. Анализ проблем проводится на уровне высших государственных органов. Так, Президент РФ отмечает, что «наиболее характерными для всех субъектов Российской Федерации являются следующие проблемы, связанные с реализацией Указа: не обеспечение жильем ветеранов, по тем или иным причинам, не вставших на учет до 1 марта 2005 г., что порождает социальное напряжение в среде данной категории граждан. Анализ обращений показывает, что населением положения Указа воспринимаются как распространяющиеся на всех См., например: Петрова О. В Мурманске не всех нуждающихся в жилье ветеранов ставят на учет. Прокуратура занялась нарушениями // Сайт Комсомольской Правды. Мурманск, http://murmansk.kp.ru/online/news/624699/, 27.02.2010; Локоть А. Без федерального участия проблему обеспечения ветеранов жильем не решить // Вести.Ru, http://www.vesti.ru/doc.html?id=328966, 02.12.2009. 37 См.: Лошкарев А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 12. 36 ветеранов Великой Отечественной войны, независимо от даты постановки на учет»38. Обозначенная в обращениях ветеранов Великой Отечественной войны и озвученная Президентом РФ проблема находит свое разрешение в поручении, данном Председателю Правительства РФ, поскольку именно Правительство РФ осуществляет меры обеспечения прав и свобод граждан (ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Поручение касается реализации правовых гарантий в жилищной сфере и заключается в следующем: «С целью обеспечения до 1 мая 2010 г. жилой площадью ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, решить вопрос о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, позволяющих предоставить жилье ветеранам, вставшим на учет после 1 марта 2005 г.»39. Данный пример действенной реализации правовых гарантий соблюдения прав субъектами жилищных правоотношений подтверждает фактическую возможность полноценного, эффективного и незамедлительного действия правовых гарантий в правовой системе Российской Федерации как правовых средств и инструментов решения законодательных задач. Такой «бурной» практической правоприменительной деятельности способствует особая и абсолютная социальная значимость решаемого вопроса, а именно вечный долг живущих поколений и российского государства перед ветеранами Великой Отечественной войны, победившими фашизм. Поэтому возникает вполне резонный вопрос: если другие проблемы, присущие жилищным правоотношениям, которые тоже обеспечены Цит. по: Совещание по вопросам социального обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны 1941–1945 годов // Официальный сайт Президента РФ. Выступления и стенограммы, http://www.kremlin.ru/transcripts/6879, 15.02.2010. 39 Цит. по: День Победы и Великая Отечественная война // Блог Дмитрия Медведева, http://community.livejournal.com/blog_medvedev/33450.html. 38 правовыми гарантиями, не имеют явной социальной значимости и на их разрешение могут уходить десятилетия, то можно ли признавать эффективными обеспечительными правовыми средствами существующие гарантии?
