Баранов М. * Правительство России как центральный орган
advertisement
М. БАРАНОВ, кандидат юридических наук ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ КАК ЦЕНТРАЛЬНЫЙ ОРГАН ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Исполнительная власть - абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Исполнительная власть осуществляется в форме государственного управления, одним из этапов которого является контрольно-надзорная деятельность. Закрепление в Конституции РФ 1993 г. нового для того периода политико-правового института разделения властей породило значительное количество проблем психологического необходимостью согласования и практического, юридического, идеологического реорганизации действовавшей характера, системы системы связанных государственных права с моральнос органов, положениями новой Конституции и потребностью переосмысления системы сложившихся понятий, категорий, отражающих различные аспекты «властного» бытия. Отказ от патерналистской концепции государства повлек за собой смену парадигмы и соответственно переход от детальной регламентации и мелочной «опеки» общества к минимальному, объективно необходимому государственному вмешательству в его дела. В этих условиях существенно актуализируется проблема усиления контрольных начал в деятельности государства и особенно органов исполнительной власти, функционально призванных практически обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Пока же, несмотря на все усилия, предпринимаемые руководством страны, сформировать исполнительную власть как единое целое в соответствии с частью 2 ст. 77 Конституции РФ не удалось, хотя необходимость совершенствования существующей системы органов исполнительной власти очевидна, и понимание поможет в решении многих общенациональных задач, будет способствовать более эффективной деятельности контрольно-надзорных органов государства. Логическим следствием преобразований в сфере государственной власти стала реформа органов исполнительной власти. Действовавшая до административной реформы система исполнительной власти отличалась неоправданной сложностью, громоздкостью, наличием множества жестких субординационных связей, дублированием функций государственных органов, несовершенством правового регулирования системных отношений и вследствие этого недостаточной эффективностью. Системно-структурная свидетельствует практика перестройка ее исполнительной реализации, проходит власти, с как немалыми затруднениями. Целью реформы является создание эффективной системы исполнительной власти, что невозможно без оптимального распределения задач, функций и властных полномочий среди государственных органов. Закрепленная в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 трехзвенная система органов исполнительной власти (министерство - федеральная служба - федеральное агентство) подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольно-надзорных и иных управленческих функций и полномочий. Однако, как показала практика реформирования, избежать коллизий в нахождении оптимального распределения функций и полномочий не всегда удается. Уже в мае, потом в июле и сентябре 2004 года в вышеупомянутый Указ Президента РФ вносились изменения. 1 См.: Российская газета. 2004. 12 марта. Все это свидетельствует о том, что реформирование продолжается, и проблема нахождения организационного и функционального оптимума системы исполнительной власти, таким образом, остается актуальной. Очевидно, что без основательного научного обоснования, выявления объективных закономерностей, на основе которых формируются системные и структурные связи и отношения в системе исполнительной власти, административная реформа в России будет обречена идти путем проб и ошибок. Сложности реформирования и совершенствования нормативной фиксации системы определенными исполнительной власти технико-юридическими и сопряжены также обусловленными с ими гносеологическими проблемами. Действующая Конституция РФ оперирует различными терминами: «государственная власть», «органы государственной власти», «система государственной органы власти», государственной «исполнительная власти», власть», «исполнительные «система исполнительной власти», «система органов исполнительной власти». Вместе с тем ни Конституция РФ, ни действующее законодательство, регулирующее отношения, связанные с организацией системы органов исполнительной власти, распределением между ними полномочий, не содержат легальных дефиниций этих высокозначимых понятий.2 Исполнительная власть с момента выделения её в самостоятельную ветвь государственного механизма всегда занимала в нём особое положение. Многообразие ресурсов, которыми она располагает, особая и разветвлённая система органов, дающая ей возможность оказывать чрезвычайно большое влияние на все основные направления жизнедеятельности общества, позволяют характеризовать её как весьма важную составляющую Кроме того, технико-юридические особенности Конституции РФ провоцируют вольную трактовку ее статей и стремление извлечь из нее те свойства, которыми она не обладает. Наряду с закрепленными в ст. 10 Конституции РФ ветвями власти предпринимаются попытки «конструирования» новых - президентской, прокурорской, контрольной, информационной. 2 политического механизма исполнительной власти современного способен государства. придать Именно политическому облик режиму государства тоталитарный, авторитарный или демократический характер. Ещё более важную роль исполнительная власть начинает играть в условиях трансформирующегося общества, где происходит зачастую быстрый и неподготовленный слом старых политических институтов и ценностей, и внедрение начал нового политического строя. Практика стран Латинской Америки, Южной и Восточной Европы, в своё время переживших переход от тоталитарно-авторитарных политических режимов к демократическому политическому режиму, как правило, подтверждает сильное воздействие исполнительной ветви власти на их политическую систему. Исключительная роль исполнительной ветви власти, сосредоточивающей в ответственные моменты развития этих обществ всю фактическую политическую власть, таит в себе и исключительную опасность реставрации старого политического строя, что также неоднократно подтверждалось на практике.3 С трудностями подобного рода сталкивается и современная Россия. При этом, говоря о «современной России», мы имеем в виду весь период постсоветского становления и развития страны (до наших дней включительно), в рамках которого оформились основные черты российской политической системы, в том числе и ключевой для данного исследования институт исполнительной власти. Официальные наименования правительства в разных странах неодинаковы: например, Федеральное правительство - в Германии, Совет министров (Правительство) - во Франции, Государственный совет - в Китае, Федеральный совет - в Швейцарии и т.д. В правовом регулировании каждое слово и их взаимосвязь имеют большое смысловое значение. Они в См., напр.: Иванов А.С. Исполнительная власть современной России: демократические и недемократические тенденции становления / Дисс… канд. полит. наук. – Уфа, 2004. – С. 8. 3 совокупности создают правовую норму, которая должна иметь точное и ясное содержание, подлежащее адекватному практическому исполнению. Само слово «правительство» многогранно по содержанию и состоит из корня, отражающего разные общественные явления и отношения. Как отмечал В. Даль, «правительство - ср. правленье или управленье, начальствование; правительствовать, быть правителем, править землей, государствовать, княжить, начальствовать, править, управлять». Примечательно, что в этом же ряду однокоренных слов он называет «право» - уверенье в истине чего-либо; «правильный» - согласный с правилами, на них основанный, им отвечающий; «правда» - истина на деле и др.4 Принятие Конституции России в 1993 г. знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти, для характеристики которого определяющее значение имеют положения Конституции, согласно которым Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в России наряду с Президентом Российской Федерации, с Федеральным Собранием Российской Федерации и судами Российской Федерации (ст.ст. 10 и 11 Конституции). В текст новой Конституции России не была включена формула прежней Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту, поскольку Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти.5 В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть России осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"6 Правительство Российской Федерации - это высший исполнительный орган государственной власти России, См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4-х томах. Т. 3. М., 2000. С. 377, 379. 5 См.: Дмитриев С.А. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 34. 4 C3 РФ. 1997. № 51. ст. 5712; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6206 (далее - ФКЗ о Правительстве РФ). 6 возглавляющий обеспечивающий единую ее систему единство, исполнительной направляющий власти и в стране, контролирующий деятельность органов государственной власти. Что же представляет собой конституционный статус Правительства Российской Федерации? Ответ дан в научной литературе: а) функционирование Правительства как самостоятельного государственного учреждения; б) назначение Председателя Правительства с согласия Государственной Думы; в) политические формы ответственности Правительства; г) право Правительства на уход в отставку; д) конституционно установленные формы участия Правительства в законотворческом процессе7. Естественно, такая характеристика отражает современный конституционный статус Правительства, поскольку объем его полномочий меняется. Возглавляя исполнительную власть Российской Федерации, Правительство Российской Федерации представляет собой особую структуру государства - орган государственной власти, который призван, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.8 Управленческой деятельностью, так или иначе, занимаются все органы государственной власти. Но если законодательная власть (представленная Федеральным Собранием Российской Федерации), например, разрабатывает стратегию управления государством, выражая ее в законах, а судебная власть (представленная судами) разрешает споры, имеющие юридическое значение, 7 См.: Котенков А.Н. Конституционное право в российском праве // Правоведение. 1998. № 1.С.20. 8 См.: Дмитриев С.А. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 36. то Правительство Российской Федерации (как высший орган исполнительной власти в Российской Федерации) осуществляет текущее повседневное управление всеми вопросами государственной важности. При этом деятельность носит распорядительный характер, т.е. осуществляется в форме руководства целым комплексом органов и учреждений специальной компетенции, занимающихся вопросами управления отдельными отраслями экономики и иными сферами общественных отношений9. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, обладает следующими контрольными полномочиями: а) осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти (для организации контроля за исполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образован Аппарат Правительства РФ);10 б) руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; в порядке реализации этого полномочия Правительство: - утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; - в случае необходимости отменяет акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливает их действие (ст. 12 ФКЗ о Правительстве РФ). Данное полномочие Правительства РФ распространяется как на нормативные, так и на индивидуальные акты федеральных органов См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2001. С. 238. 10 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260 (ред. от 30.04.2009) "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"// С3 РФ. 2004. № 23. ст. 2313; 2009. № 19. ст. 2346. 9 исполнительной власти. Основанием для отмены или приостановления могут служить несоответствие этих актов федеральным конституционным и федеральным законам, нарушение процедуры принятия актов и правил юридической техники,11 нарушения в области реализации полномочий самими органами, ошибки в принятии управленческих решений. Представляется, что оценка соответствия нормативных актов указанных органов федеральным конституционным и федеральным законам по своей природе является полномочием, присущим органам судебной власти; в) контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль (ст. 15 ФКЗ о Правительстве РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 25.12.2008 г., с изм. от 22.06.2009 г.)12 была установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство федеральная служба - федеральное агентство), которая подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольнонадзорных и организационно-хозяйственных функций.13 Федеральное министерство и федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Федеральное министерство, помимо функций по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию, осуществляет координацию и контроль Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным соответствующим Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (в ред. от 17.03.2009), в частности, должны проходить антикоррупционную экспертизу // СЗ РФ. 1997. № 33. ст. 3895; 2009. № 12. ст. 1443. 12 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366. 13 См.: Гусева T.A., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справ.- учеб. пособие. - М.: Волтерс Клувер. - 2005. - С. 34. 11 деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности. Под функциями по контролю и надзору понимаются: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными, федеральными законами, и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Контрольно-надзорная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. «Контроль» и «надзор» как понятия не являются тождественными, вместе с тем они тесно взаимосвязаны. Именно поэтому рассмотрение контрольнонадзорной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим возникает насущная необходимость исследования контрольно- надзорной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти. Только комплексное изучение составляющих общего понятия «контрольно-надзорная функция государственной власти» может способствовать повышению эффективности контрольно-надзорной деятельности, открыть новые пути ее совершенствования.14 Исследование и раскрытие контрольных полномочий федеральной исполнительной власти невозможно осуществить без анализа государственно-правовых и административно-политических аспектов (проблематики) организации системы и структуры органов исполнительной власти как общефедерального уровня, так и их территориальных подразделений. Рассматривая актуальные проблемы организации системы и структуры федеральной исполнительной власти с позиций государственноправовой науки, следует, прежде всего, четко обозначить принципиальные конституционные новеллы, предопределяющие как характер, так и способ проспективного исследования. При этом мы исходим из концептуального согласия с тем, что «изменение Конституции не представляется неотложной и первоочередной задачей»,15 а в качестве последней следует рассматривать гарантированное исполнение действующего Основного Закона, его духа и буквы. В соответствии со статьей 71 («г») Конституции Российской Федерации в ведении федеральной государственной власти находится установление системы Федеральных органов исполнительной власти, порядка ее организации и деятельности, формирование этих органов. См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) / Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 38. 14 См.: Владимир Путин: Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 декабря. С. 5. 15 В то же время в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). Вместе с тем, согласно первой части той же статьи система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.16 Обращает на себя внимание, что до сих пор не принят Федеральный закон о системе федеральных органов исполнительной власти, отсутствие которого лишь частично и не вполне эффективно компенсировал в свое время Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» и компенсируют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"17 и от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".18 Нельзя, однако, не отметить, что преамбула данного Указа не может быть признана юридически корректной в силу того, что в ней прямо записано следующее обоснование необходимости установления системы федеральных органов исполнительной власти, а именно: «В целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 19 октября. С. 4-5. 17 См.: СЗ РФ. 2004 г. № 11. Ст. 945. 16 18 См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290. власти и в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации...». Налицо явная подмена понятия «система» структурой, что, собственно говоря, подтверждается и самими пунктами Указа. Это стало возможным в силу того, что на уровне Конституции РФ не установлены ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, ни отличия последних по правовому статусу. Конституционные нормы регламентируют лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, которое согласно статье 110 осуществляет общефедеральную исполнительную власть; устанавливают состав Правительства РФ, а также предусматривают права федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (статья 78, часть 1). Как сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации «...до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы Федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности...»19. Однако такого рода акты, как сказано там же, не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1 Конституции России). Окончательное толкование Конституционным Судом России системы и структуры федеральных органов исполнительной власти свелось к следующим правовым постулатам (которые, заметим, не могут расцениваться как догмы, не допускающие законодательного развития в части, не противоречащей официальному толкованию), а именно: 19 См.: Российская газета. 1999.10 февраля. С. 5. - в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов; - понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Причем реорганизация структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с указанным актом конституционного толкования может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год. Таким образом, мы ясно видим, что нынешнее законодательство содержит существенные пробелы, оставляя неурегулированными нормами закона проблемы четкого понимания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, что позволяет каждому новому главе государства и руководителю правительства в конкретной практике осуществления государственного управления действовать по собственному усмотрению, опираясь на дискреционный характер своих полномочий в этой сфере. Анализ правовых систем и практики большинства зарубежных стран, в которых есть президентская власть, показывает, что ни в одной из них нет такой «вольницы» и путаницы в трактовании и формировании системы и структуры государственных органов исполнительной власти. В указанном контексте следует согласиться с видным российским государствоведом И.Л. Бачило, справедливо подчеркнувшей, что изъятие из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции 17 декабря 1997 г.) нормы об установлении системы федеральных органов исполнительной власти (далее ФОИВ) федеральным законом (бывшая статья 5) лишь усугубило проблему, оставив открытым как этот вопрос, так и сроки формирования Правительства России20. Компромисс, который был необходим и уместен в 1997 г., сегодня представляется уже тормозом для становления легитимной системы ФОИВ. Сегодня вполне обоснованно ставить вопрос о возвращении исключенной статьи. Шагом к оптимизации и рационализации системы ФОИВ должно стать и издание Президентом России юридически более совершенного Указа о системе ФОИВ при одновременной отмене прежнего акта. Дальнейшая консервация отсутствия узаконения системы ФОИВ чревата нестабильностью и неэффективностью государственного управления. К тому же утрирование самой дефиниции «система ФОИВ» отнюдь не способствует рациональному решению проблемы. Ведь в действующих указах Президента РФ (от 14 августа 1996 г. № 1176 и от 6 сентября 1996 г. № 1326) система ФОИВ представлена как совокупность следующих видов органов: министерств РФ (федеральных министерств) и иных ФОИВ, государственных комитетов РФ, федеральных комиссий, федеральных служб России, российских агентств и федеральных надзоров России. Этот же документ содержит определение правового статуса указанных федеральных органов исполнительной власти, а именно: 1) Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в установленных законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. докт. юрид. наук И.Л. Бачило. - М.: Юристъ. 1998. С. 127-128; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 1998. 20 Возглавляется министерство Министром РФ (федеральным министром), входящим в состав Правительства РФ в качестве его члена.21 Министерство осуществляет отраслевой (внутриведомственный) контроль, который проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют (подведомственных), а контроль руководители в отношении подчиненных (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль над деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Например, в 2006 г. была начата проверка российского музейного комплекса Министерством культуры РФ, которая продлилась до 2011 г.22 Подведенные промежуточные итоги данной масштабной проверки поражают. Так, всего в музейных фондах числится 84 млн. экспонатов, установлено, что 1542 экспоната утрачено, 2563 - разрушено из-за не отвечающих нормативным требованиям условий хранения, а 1191 предмет передан в другие места хранения без оформления соответствующей документации. В установленной сфере деятельности с целью реализации полномочий именно Министерство культуры РФ осуществляет контроль за деятельностью подведомственных Министерству организаций.23 Министерство, считает В.М. Манохин, - понятие (категория), устоявшееся веками. Это орган исполнительной власти, администрация, не законодательный и не судебный, с другой стороны, не структурное Преемственность министерской системы управления в России находит проявление и в тех проблемах, которые приходится решать современным российским министерствам. Ключевая задача современных министерств, как и двести лет назад, состоит в создании наилучших условий для внутреннего, прежде всего, социально-экономического развития страны. Совершенно ясно, что эта идея в высшей степени востребована в наши дни. 21 См.: Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апр. № 56 (4880). См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 406 (ред. от 27 января 2009 г.) "О Министерстве культуры Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. 2 июня. № 22. Ст. 2583; 2009. 9 фев. № 6. Ст. 738. 22 23 подразделение, входящее в другой государственный орган власти. В конечном счете, министерство из органа, бывшего основной формой отраслевого управления, стало единственной формой этого самого управления. Министерство имеет в качестве объекта управления отрасль...24 Федеральное министерство: а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами См.: Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. 24 Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов; 2) Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России федеральный - орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет возглавляет председатель Госкомитета РФ; 3) Федеральная служба России, российское агентство. Федеральный надзор России осуществляющие - федеральные специальные органы исполнительной (исполнительные, власти, контрольные, разре- шительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство - генеральный директор, федеральный надзор начальник. Федеральная служба закрепляется как федеральный орган исполнительной власти, который: а) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации; в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Заключительным элементом системы исполнительной власти в Российской Федерации является федеральное агентство, которое: а) осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации; в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Представленная система исполнительной власти стала одним из результатов деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 гг.»25 для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы было принято решение о создании Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Основными задачами Комиссии являлись: - обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской организациями и Федерации, общественными а также с заинтересованными объединениями при проведении Правительство Российской административной реформы; - предварительное Федерации) (до рассмотрение внесения проектов в федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращения избыточного государственного регулирования; исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; - развитие экономики; 25 системы саморегулируемых организационное СЗ РФ. 2003. 28 июля. № 30. Ст. 3046. разделение организаций функций, в области касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; - оптимизация структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.26 Вышеупомянутым Указом Президента РФ были установлены приоритетные направления административной реформы на ближайшие годы. Подчеркивалась необходимость исключения дублирующих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание уделялось принципам исполнительной власти, разделения функций касающихся федеральных регулирования органов экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и оказания государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Таким образом, современная система исполнительной власти сильно отличается от ранее действовавшей, закрепленной Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которая была представлена как многоуровневая система, состоящая из федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий служб, агентств, надзоров, характеризующейся разноплановостью компетенции и разнонаправленностью подчиненности тех или иных видов федеральных органов исполнительной власти. 26 См.: СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150. Как видно, из упомянутых актов Президента РФ сложно вывести удовлетворяющую современным требованиям науки государственного управления и методологии системного подхода целостную эффективную систему ФОИВ. Очевидно, требуется возврат к уточнению классификации ФОИВ и стабилизации их иерархии с четкой дифференциацией правового статуса. Безусловно, назрел и вопрос принятия специального федерального закона о системе федеральной исполнительной власти с учетом вышесказанного. На основании ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных ФОИВ и контролирует их деятельность. Однако согласно статье 32 того же Закона деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий руководит Президент Российской Федерации, а Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных ФОИВ. Тем самым мы имеем «двойное» руководство деятельностью ФОИВ. Тенденция все большей передачи общего и непосредственного руководства системой ФОИВ от Правительства РФ к Президенту РФ наглядно прослеживается в Указе Президента России от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».27 Из этого документа и приложения к нему вытекает, что из общего числа (58) ФОИВ практически каждое третье (18) находится под руководством (в подчинении) Президента Российской Федерации, в том числе каждое пятое (5 из 24) федеральное министерство и 8 из 13 федеральных служб (свыше 60%). 27 См.: Российская газета. 2000. 20 мая. С. 2.
