Ю.В. Бабина ЗАДАЧИ И СТРУКТУРА ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
реклама
Ю.В. Бабина ЗАДАЧИ И СТРУКТУРА ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Общей целью формирования экономического механизма природопользования является установление и регулирование финансово-экономических отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды между органами государственной власти, с одной стороны, и природопользователями, с другой, а также между природопользователями, в том числе использующими различные виды природных ресурсов. Понятие экономического механизма природопользования обычно формулируется в литературе с позиций обеспечения экологической безопасности и мотивации соблюдения экологических требований, что, безусловно, является его приоритетными задачами. Вместе с тем, регулирование экономических отношений в области природопользования затрагивает более широкий круг задач, включая экономическую защиту государственных интересов в сфере природопользования, обеспечение условий для вовлечения природных ресурсов в хозяйственную деятельность, экономическую ответственность за изъятие и нанесение ущерба природным ресурсам, перераспределение доходов от их эксплуатации и т.п. в сочетании с применением экономических инструментов для достижения экологически сбалансированного развития. Развитие рыночных отношений и глубокая структурная перестройка экономики России, затрагивающая все социально-экономические процессы, в том числе в области использования природно-ресурсного потенциала, определяют необходимость упорядочения финансовых взаимоотношений природопользователей с государственными органами управления на основе принципа платности природопользования. Это вызвано в первую очередь ограниченностью (дефицитностью) природно-ресурсного потенциала, включая ассимиляционный потенциал окружающей среды, которая по мере роста объемов эмиссии отходов жизнедеятельности начинает утрачивать способность к самоочищению и по достижении определенного предела уже не способна компенсировать техногенные воздействия. В условиях истощения природно-ресурсного потенциала и превышения ассимиляционной емкости природной среды они приобретают экономическую ценность, что определяет необходимость установления и взимания налогов и платежей в области природопользования и охраны окружающей среды. При осознании общей ограниченности и, соответственно, ценности ресурсов природной среды наиболее очевидной остается экономическая ценность собственно природных ресурсов, определяемая потенциальной или реальной возможностью 1 получения при их эксплуатации дополнительного дохода, прямо не связанного с трудовой или предпринимательской деятельностью, а обусловленного в основном естественными (природными) свойствами эксплуатируемых ресурсов, т.е. рентного дохода. Традиционно рентный доход полностью принадлежал собственнику природных ресурсов. Но со временем, в результате определенных процессов социально- экономического развития (включая расширение участия государства в решении экономических задач, связанных с крупными инвестициями и требующих устойчивой базы финансирования, развития представлений о некой социальной справедливости, связанных с некоторым перераспределением доходов, а также с распространением концепции экологически сбалансированного природопользования, связанного с целенаправленными мерами по экономии природных ресурсов) во многих странах стала формироваться тенденция к изъятию эксплуатации природных ресурсов государством части с использованием рентного дохода от инструментов платного природопользования, причем независимо от форм собственности на природные ресурсы, хотя большая часть ренты сохраняется, как правило, за собственником ресурсов. В Российской Федерации экономически значимая часть природных ресурсов остается в собственности государства, поэтому приоритетное значение имеет обеспечение условий для получения государством как собственником природных ресурсов соответствующего рентного дохода от эксплуатации этих ресурсов. При этом органы государственного управления при реализации прав собственности на природные ресурсы и осуществлении функций регулирования природопользования несут определенные расходы, компенсация которых должна осуществляться за счет части дохода, полученного от природопользования. Кроме того, неизбежны государственные субсидии на подготовку природных ресурсов к эксплуатации и их поддержание в эксплуатационном состоянии, непосредственный эффект от которых получают природопользователи. Это предполагает последовательную реализацию принципов платного использования природных ресурсов на основе укрепления государственной собственности на важнейшие виды этих ресурсов и перенос основных рычагов управления природопользованием в финансовую сферу. Причем помимо повышения регулирующей роли платежей и иных финансовых выплат за пользование природными ресурсами резко усиливаются их фискальные функции. Учитывая преимущественно ресурсный характер российской экономики с преобладанием в структуре экспорта минеральных продуктов (в 2001 г. в страны вне СНГ - 54,7%, из них нефть и нефтепродукты 36%), а также металлов и изделий из них (20,2%), очевидна необходимость изменения системы налогообложения со сдвигом центра тяжести налогового бремени с традиционных объектов налогообложения (доходы физических лиц, 2 прибыль, имущество) на сферы деятельности, связанные с использованием ресурсного потенциала. Несмотря на продолжающийся процесс реформирования экономического механизма природопользования, к настоящему времени уже заложены его правовые основы, отвечающие указанным задачам. Правовые нормы, отражающие принципы и методы экономического регулирования, содержатся в различных актах природноресурсного и природоохранительного законодательства, включая Водный и Лесной кодексы РФ, Федеральные законы «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления». При наличии некоторых различий в экономических механизмах использования отдельных видов природных ресурсов и охраны отдельных компонентов окружающей среды в целом их структура характеризуется определенной общностью. Начальным элементом экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды является планирование природоохранной деятельности, непосредственно связанное с бюджетным процессом и определяющее перспективы финансирования природоохранных мероприятий. Основу экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды составляют экологические и природно-ресурсные платежи и налоги, экономические санкции за нарушение законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды, а также экономическое стимулирование природоохранной деятельности. В общем виде выделяются 5 групп природно-ресурсных платежей и налогов в зависимости от объекта обложения: - плата при пользовании недрами; - платежи за пользование лесным фондом; - плата за пользование водными объектами; - плата за землю; - плата за пользование объектами животного мира. По отдельным видам природных ресурсов порядок взимания платы регламентируется правовыми нормами специальных законодательных актов. Экологические платежи, как известно, взимаются за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов. Все платежи за разрешенные виды природопользования носят регулярный характер, и обеспечение экономической заинтересованности природопользователей в 3 сокращении деятельности, наносящей ущерб природно-ресурсному потенциалу, является лишь одной из функций этих платежей (наряду с фискальной функцией в качестве источника дохода бюджетов различных уровней). Поэтому экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды включает также инструменты принуждения и поощрения с более целенаправленным характером воздействия на природопользователей для побуждения их к действиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. К таким инструментам относятся, с одной стороны, меры экономической ответственности за нарушения законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды и за нанесенный ущерб в результате таких нарушений, а с другой, - меры экономического стимулирования определенных действий по охране окружающей среды или природоохранной деятельности в целом. Меры обеспечения экономической ответственности за нарушения при- родоохранительного законодательства и за нанесение ущерба, причиненного этими нарушениями, базируются на нормах различных отраслей права и могут быть реализованы только при наличии соответствующих оснований для применения, юридически закрепленных в этих нормах, т.е. рассматриваемая ответственность в значительной степени носит по существу юридический характер, но выражается в денежной форме (см. раздел 2). Несколько иной характер носят меры экономического стимулирования природоохранной деятельности. Эти меры, безусловно, в большой степени связаны с организационной и финансово-экономической деятельностью органов власти субъектов Федерации и особенно органов местного самоуправления. Вместе с тем, в отношении инструментов экономического стимулирования следует отметить, что они, несмотря на наличие соответствующих норм в Законе «Об охране окружающей среды», имеют весьма ограниченное распространение или вообще не применяются. Инструменты стимулирования природоохранной деятельности, основанные на финансовых льготах, имели широкое распространение только в системе внебюджетных экологических фондов, где повсеместно практиковалось зачисление в счет погашения платежей за загрязнение окружающей среды средств, фактически использованных предприятиями на выполнение природоохранных мероприятий, предусмотренное порядком корректировки разме-^f ров платежей. В настоящее время такая практика резко ограничена, а в большинстве регионов полностью прекращена. 4 Собственно налоговые льготы при осуществлении природоохранной деятельности, предусмотренные федеральным законодательством, крайне незначительны. В новом Налоговом кодексе РФ (ст. 67) предусмотрен инвестиционный налоговый кредит при проведении научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения производства, направленных на защиту окружающей среды. Некоторые льготы установлены также в Законе «О налоге на имущество предприятий» (ст. 6, п. «б»). В то же время имеются достаточно широкие возможности для установления налоговых и иных льгот на региональном и местном уровне. Само собой разумеется, что эти льготы распространяются только на ту часть налогов, которая подлежит зачислению в бюджет того уровня, на котором эти льготы установлены. Налоговые льготы для предприятий, осуществляющих определенные виды природоохранной деятельности, установлены в ряде субъектов Федерации, но собственно экологические результаты использования этих льгот далеко не всегда являются однозначно положительными. При этом главная проблема заключается в отсутствии законодательно закрепленного организационного и финансово-экономического механизма, обеспечивающего использование высвобождаемых средств по целевому назначению, т.е. на осуществление приоритетных для города или региона природоохранных мероприятий с заданным экологическим эффектом. Для решения этой проблемы может быть предложена разработка и законодательное утверждение соответствующих целевых программ, в которых должны быть состыкованы цели, конкретные адресные мероприятия, ресурсы и средства контроля за их целевым использованием. Особые налоговые режимы, которые по существу являются льготными, установлены при выполнении соглашений о разделе продукции, но они ориентированы не на стимулирование охраны окружающей среды, а на привлечение капитала в освоение сложных для эксплуатации и удаленных месторождений полезных ископаемых. 5
