результаты оценки содержания и полноты информации о детях

Результаты
оценки содержания и полноты информации о детях-сиротах и детях,
оставшихся без попечения родителей, а также о государственных услугах,
предоставляемых в сфере семейного устройства, на официальных сайтах
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
ВВЕДЕНИЕ
На основании требований пункта 12 части 1 статьи 8 Федерального закона от 24 апреля
2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (в редакции Федерального закона от 2 июля
2013 г. 167-ФЗ) устанавливающих, что орган опеки и попечительства (орган исполнительной
власти субъекта РФ) обязан обеспечить "информирование граждан, выразивших желание
стать опекунами или попечителями либо принять ребенка, оставшегося без попечения
родителей, на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством
формах, о возможных формах устройства ребенка в семью, об особенностях отдельных форм
устройства ребенка в семью, о порядке подготовки документов, необходимых для
установления опеки или попечительства либо устройства детей, оставшихся без попечения
родителей, на воспитание в семью в иных установленных семейным законодательством
формах, а также оказание содействия в подготовке таких документов».
Порядок информирования населения1 установлен в постановлении Правительства
Российской Федерации от 29 марта 2000 г. № 275 (в редакции от 22 августа 2013 г.),
устанавливающего правила усыновления: «Орган опеки и попечительства через
официальный сайт органа опеки и попечительства в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет» и средства массовой информации информирует граждан о возможности
усыновить ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей, порядке усыновления и
детях, оставшихся без попечения родителей, которые могут быть усыновлены (производная
информация), а также ведет прием граждан, желающих усыновить ребенка (детей)».
Аналогичный текст содержат Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших
желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять
детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных
семейным законодательством Российской Федерации формах (постановление Правительства
Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 (в редакции от 2 июля 2013 г.).
Основная цель проводимой оценки - определить наличие и качество информации в сети
Интернет для граждан по вопросам семейного устройства детей, оставшихся без попечения
родителей, для наиболее полного удовлетворения потребностей граждан в содержательной,
достоверной и актуальной информации о детях, оставшихся без попечения родителей,
информации о государственных услугах, предоставляемых в сфере семейного устройства
детей.
Данное исследование проведено впервые. До настоящего момента не существовало ни
четких критериев оценки, ни отработанной методики оценки и моделей обработки
данных. В связи с этим данное исследование носит экспериментальный характер и,
Введены подпунктом «а» пункта 1, подпунктом «б» пункта 2 постановления Правительства
РФ от 14.02.2013 № 118 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской
Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на
воспитание в семьи». Формулировки в обоих постановлениях, устанавливающих порядок
информирования усыновителей и опекунов, идентичны.
1
1
прежде всего, служит для отработки механизмов оценки информационных ресурсов для
населения в социальной сфере. Составляемые по результатам оценки найденных сайтов
рейтинги носят информационный характер.
Учитывая, что исследование носит пилотный, экспериментальный характер, при
описании результатов оценки, примеров и ошибок не указывается конкретный перечень
регионов. Вместе с тем, эксперты, проводившие исследование, готовы дать
комментарии по возникшим вопросам.
Предполагаемые социальные результаты проведения оценки доступности сайтов:
1. Получить инструмент независимой оценки информационных ресурсов: методику,
технологию, выявить эффективные и неэффективные критерии, выявить сложности и
предложить пути улучшения и уточнения процесса оценки;
2. Дать региональным органам исполнительной власти инструмент для развития
информационных ресурсов и повышения эффективности информирования населения;
3. Показать типичные ошибки и недочеты, присущие большинству сайтов и дать
рекомендации по их устранению;
4. Выявить положительный опыт наиболее успешных создателей информационных
ресурсов и представить их как образцы;
5. Выработать рекомендации по поисковой и содержательной оптимизации
информационных ресурсов для граждан, желающих принять ребенка на воспитание в
семью.
В 2014 году планируется проведение повторной оценки информационных ресурсов, в ней
будут учтены выявленные в процессе проведения оценки сложности, неточности,
замечания субъектов Российской Федерации, специалистов и экспертов, полученные в
ходе проведения данной работы. В следующем исследовании может быть больше
критериев оценки качества и оценки удобства пользования информационным ресурсом
для посетителей.
Проведению оценки предшествовала разработка «Методики оценки официальных сайтов
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указанная Методика
была обсуждена на Экспертном совете Фонда поддержки детей, находящихся в трудной
жизненной ситуации, согласована Фондом и размещена на официальном портале Фонда для
ознакомления с нею субъектов Российской Федерации до начала проведения оценки.
Регионы были официально уведомлены о проведении оценки и ее сроках письмом Фонда.
Также для наиболее полного охвата имеющихся информационных ресурсов у субъектов
Российской Федерации Фондом была запрошена и получена информация об адресах
соответствующих сайтов.
Оценка проводилась в период с 6 октября по 20 октября 2013 г.
Оценка проводилась 10 экспертами-оценщиками из 6 НКО (Амурская региональная
общественная организация «Мамонтенок», г. Благовещенск, Свердловская региональной
общественная организация «Аистенок» г. Екатеринбург, Новосибирская городская
общественная организация «День аиста» г. Новосибирск,
Благотворительный фонд
«СЕМЬЯ», г. Москва, Школа приемных родителей при АНО ДПО «Институт развития
семейного устройства», Московская область, Региональный благотворительный фонд
«Сохраняя жизнь», г. Оренбург), давно и успешно занимающихся поддержкой семейного
устройства детей, оставшихся без попечения родителей, защитой прав опекунов,
усыновителей и детей-сирот.
2
По итогам проведения оценки составлены:
- Таблица Поисковая доступность сайтов в сети Интернет;
- Рейтинг № 1 сайтов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
информацией о государственных услугах, представляемых в сфере семейного устройства
детей;
- Рейтинг № 2 сайтов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
информацией о детях, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в передаче на
воспитание в семью.
Наличие и качество информации о детях, оставшихся без попечения родителей, и
государственных услугах в сфере семейного устройства на сайтах органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации оценивалось в период с 6 по 20
октября 2013 г. и отражает состояние дел только в указанный период времени.
I. ПРОВЕДЕНИЕ ОЦЕНКИ
Первым этапом при проведении оценки является поиск сайтов в сети Интернет. Поиск
осуществлялся в соответствии с согласованной «Методикой оценки официальных сайтов,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Поиск сайтов производился через две поисковые системы: Яндекс (http://yandex.ru) и Гугл
(https://www.google.ru) как наиболее распространенные в Российской Федерации и
отличающиеся по поисковым алгоритмам. Первой для оценки поисковой доступности
использовалась система Яндекс как наиболее используемая и ориентированная на поиск
русскоязычных сайтов.
Поиск осуществлялся по следующему алгоритму:
1. В поисковую систему поочередно вносятся поисковые запросы, отобранные для поиска.
Отбор фраз для осуществления поиска производился по статистической выборке частоты
употребления в указанных поисковых системах, кроме того они были обсуждены,
дополнены и утверждены экспертами на заседании Экспертного совета Фонда поддержки
детей в трудной жизненной ситуации. Эти фразы состоят из наиболее употребляемых
гражданами поисковых запросов:
1) Усыновление в … (указывается регион)
2) Как усыновить/принять под опеку ребенка в …(указывается регион)
3) Куда обратиться для усыновления/ опеки ребенка в …(указывается регион)
4) Требования для усыновителей/опекунов в …(указывается регион)
5) Что нужно, чтобы усыновить/взять в семью ребенка в …(указывается регион)
2. Как правило, граждане анализируют первый десяток ссылок полученных в выдаче
поисковой машины2. Однако нами было определено, что экспертами исследуются более
чем первые 10 результатов, в надежде на терпеливость и последовательность граждан,
которые хотели бы принять ребенка на воспитание в семью. Результаты каждого
поискового запроса эксперт проверяет на предмет обнаружения сайта, соответствующего
критериям отбора, до 30-ой строки включительно (проверяет, находится ли сайт в Топ
30). В анализ также включаются рекламные объявления в результатах поиска (на
основной части экрана).
Более подробно про работу поисковой машины Яндекс можно прочитать по ссылке http://company.yandex.ru/technologies/search_results/
2
3
При проведении поиска эксперт делает скриншоты экрана с результатом выдачи по
каждой фразе и сохраняет их в пакете соответствующего региона.
3. В случае обнаружения в результатах выдачи ссылки, в описании которой обозначено, что
сайт может попадать в категорию искомых сайтов, эксперт переходит по данной ссылке и
производит оценку найденной информации. Если ссылка приводит на сайт,
удовлетворяющий требованиям, заданным в Методике, этот сайт принимается к оценке.
Если ссылка приводит на сайт, не отвечающий критериям поиска, то эксперт переходит к
исследованию следующей ссылки, а при отсутствии подходящих ссылок берет
следующую поисковую фразу и продолжает поиск.
4. Критерии принятия ссылок для анализа экспертом:
1. Не принимаются как ссылки, являющиеся входными, которые приводят на:
a. ссылки, помеченные поисковыми системами как небезопасные,
b. федеральные ресурсы, в том числе сайт Федерального оператора банка данных
http://usynovite.ru и портал Государственных услуг;
c. федеральный портал «Государственные услуги» http://www.gosuslugi.ru в
раздел соответствующего субъекта Российской Федерации;
d. региональные порталы государственных услуг;
e. сайты органов местного самоуправления населенных пунктов и районов,
районных отделов органов опеки, организаций для детей;
f. сайты некоммерческих организаций, сайты добровольческих сообществ и
частных лиц, в том числе ссылающихся на органы исполнительной власти 3;
g. конференции на коммерческих и иных сайтах, за исключением конференций
на сайте органов власти субъекта федерации;
h. выкладки информации на сайтах СМИ (интернет СМИ, печатных,
телевизионных и прочих СМИ, даже если у них с органом власти заключен
договор по информированию граждан);
i. страницы, содержащие пустые экраны на порталах органов власти и сайтов
уполномоченных органов исполнительной власти региона;
j. страницы, показывающие ошибки 404 и другие виды ошибок;
k. страницы с перечнями региональных нормативных актов в общей массе, среди
которых есть акты, относящиеся к семейному устройству;
l. страницу со ссылкой на загрузку документа;
m. страницу, не содержащую информацию для граждан, но содержащую
информацию для специалистов.
2. Учитываются как входящие ссылки, которые приводят на:
n. разделы, посвященные семейному устройству детей на официальном портале
высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
o. разделы, посвященные семейному устройству детей, на сайте органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделенного
полномочиями по опеке и попечительству;
p. специализированные сайты органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, наделенного полномочиями по опеке и
попечительству, созданные для информирования граждан о детях,
Исключение составляют сайты, созданные НКО специально для органа исполнительной власти, на котором
указано, что это совместный проект органа власти и НКО, и зарегистрированные на орган власти.
3
4
нуждающихся в передаче на воспитание в семью, государственных услугах в
сфере семейного устройства;
q. сайты, созданные для информирования населения о семейном устройстве детей
в сотрудничестве с НКО при условии, что это прямо указано на сайте и
имеются полные реквизиты и координаты, указывающие, что это сайт органа
власти, подготовленный и/или сопровождаемый НКО.
5. Если эксперт, хотя бы по одному из перечисленных запросов в обеих поисковых
системах находит сайт, отвечающий установленным критериям, он останавливает поиск
и вносит в Оценочный лист: поисковую фразу, поисковую машину, поисковый запрос, с
помощью которых найден сайт, а также саму ссылку на сайт.
6. Если с помощью перечисленных запросов найти сайт не удаётся, эксперт имеет право
внести ещё один поисковый запрос и произвести дополнительный поиск.
Если после дополнительного поиска искомый сайт или раздел на портале субъекта
Российской Федерации не был найден, то эксперт не вносит в таблицу поисковой
доступности сайтов в сети Интернет данный регион и переходит к поиску сайта через
нижеследующие механизмы поиска (вне поисковых машин).
7. Эксперт находит портал органов государственной власти субъекта Российской
Федерации и производит на нем поиск раздела, посвященного семейному устройству
детей и предназначенного для граждан, по следующей технологии и критериям:
 просматривает меню сайта, не погружаясь в каталог более 3 уровня;
 просматривает баннеры аффилированных сайтов, соответствующих теме поиска;
 производит поиск в поисковой системе сайта по запросам: «усыновление», «опека».
Если по одному из указанных способов раздел или ссылка на специализированный сайт
были найдены, то эксперт переходит к оценке раздела (сайта).
Если для нахождения информации требуется более 3–х кликов с первой страницы
портала или сервис поиска сайта не выдаёт этот раздел на первой странице результатов,
то такой сайт или раздел считается недоступным для массового пользователя.
8. В случае отсутствия результата поиска, эксперт переходит к изучению сайта органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в сфере опеки
и попечительства, по процедуре, аналогичной указанной в пункте 7. Если по одному из
способов раздел или ссылка на специализированный сайт были найдены, то эксперт
переходит к оценке раздела (сайта).
9. При отсутствии результатов поиска эксперт берет адрес сайта, представленный в письме
органа исполнительной власти, направленный в ответ на запрос Фонда.
10. Критерии принятия к оценке сайта, взятого из письма органа власти субъекта:
3. Не принимаются адреса, которые ведут на:
a. федеральные ресурсы, в том числе сайт Федерального оператора банка данных
и портал Государственных услуг;
b. федеральный портал «Государственные услуги» http://www.gosuslugi.ru в
раздел соответствующего субъекта Российской Федерации;
c. региональные порталы государственных услуг;
d. сайты органов местного самоуправления населенных пунктов и районов,
районных отделов органов опеки, организаций для детей, иных организаций
районного подчинения;
5
e. сайты некоммерческих организаций, сайты добровольческих сообществ и
частных лиц;
f. конференции на коммерческих и иных сайтах, за исключением конференций
на сайте органов власти субъекта Российской Федерации;
g. сайты и выкладки информации на сайтах СМИ (интернет СМИ, печатных,
телевизионных и прочих СМИ, даже если у них с органом власти заключен
договор по информированию граждан);
h. неработающие сайты с уведомлениями «Сайт находится на реконструкции» и
аналогичные;
i. базы данных с перечнями нормативных актов;
j. сайты, содержащие общую информацию о деятельности органа власти, отчеты
и нормативную базу (не содержащие информационных ресурсов
предназначенных для потенциальных семей).
4. Учитываются как входящие ссылки, которые приводят на:
k. разделы, посвященные семейному устройству детей, на официальном портале
высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
l. разделы, посвященные семейному устройству детей, на сайте органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделенного
полномочиями по опеке и попечительству;
m. специализированные сайты органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, наделенного полномочиями по опеке и
попечительству, созданные для информирования граждан о детях,
нуждающихся в передаче на воспитание в семью, государственных услугах в
сфере семейного устройства.
n. сайты, созданные для информирования населения о семейном устройстве детей
в сотрудничестве с НКО при условии, что это прямо указано на сайте и
имеются полные реквизиты и координаты, указывающие, что это сайт органа
власти, подготовленный и/или сопровождаемый НКО.
11. Критерии отбора сайтов для проведения оценки
В случае, если по результатам поиска через поисковые системы, прямого поиска на
порталах органа власти или по адресу из письма субъекта Российской Федерации сайт,
удовлетворяющий условиям, был найден, производится его оценка по процедуре,
указанной в Методике. В случаях, когда найдено два или более сайтов, соответствующих
входным критериям отбора, к оценке принимается:
a. Сайты с информацией для граждан по вопросам принятия на воспитание детей,
оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью:
 сайт, оказавшийся первым в поиске как наиболее доступный для граждан.
Напомним, что основной целью работы является оценка доступности возможности
гражданам найти информацию, а не соревнование регионов по количеству
созданных сайтов. Если органом власти создан информационный сайт, однако
граждане его не находят или не могут воспользоваться, то основная цель
получения гражданами информации не достигнута, и хороший продукт не
является доступным;
 при прочих равных, сайт органа исполнительной власти, которому переданы
полномочия по опеке и попечительству (даже если функции по опеке и
попечительству переданы на муниципальный уровень, за региональным уровнем
6
остаются функции по методическому обеспечению этой работы и контролю, с
органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации не снимается
ответственность по информированию граждан и отслеживанию и анализу
ситуации с сиротством, поскольку это государственные функции).
b. Сайты с информацией о детях, оставшихся без попечения родителей и
нуждающихся в передаче на воспитание в семью:
 сайт, оказавшийся первым в поиске как наиболее доступный для граждан;
 сайт органа исполнительной власти, которому переданы полномочия по опеке и
попечительству (в случаях передачи функций на муниципальный уровень – см.
выше);
 сайт, созданный НКО для органов власти и зарегистрированный на орган власти,
когда правообладателем является собственно орган власти (при этом не принимаются
к оценке сайты, созданные НКО, добровольцами и размещенные на их же ресурсах в
виде доменов и субдоменов, даже если в описании таких сайтов указано, что это сайт
органа власти).
 при прочих равных сайт (раздел) с наибольшим количеством анкет детей,
нуждающихся в семейном устройстве.
Информация о поисковой доступности сайтов представлена в таблице. При этом необходимо
отметить, что в 21 регионе необходимые сайты по исследуемой тематике в информационных
системах по заданным критериям поиска и поисковым вопросам не находятся (остаются
недоступными для населения).
7
II. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
1. Информация по ответам регионов на запрос Фонда поддержки детей, находящихся в
трудной жизненной ситуации, о предоставлении информации об адресе сайта/сайтов, на
котором/которых в регионе размещена информация для потенциальных замещающих
родителей о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей, а также о
государственных услугах, предоставляемых в сфере семейного устройства детей (письмо
Фонда от 23 июля 2013 г. № 515-03-МГ):
a. 10 регионов не сообщили о наличии/отсутствии информационных ресурсов для
граждан.
b. двумя регионами присланы не ссылки на сайты, а адреса электронной почты.
c. среди указанных в письмах сайтов есть сайты нерабочие и с истекшим сроком
регистрации, выставленные на продажу или заблокированные. Один регион
сообщает, что сайт есть, но его адрес в письме не указан.
d. многие регионы указали адреса федеральных сайтов Усыновите.ру, сайты
общественных организаций, журналов, коммерческих электронных газет,
телевидения. Это свидетельствует о непонимании того, что размещение
информации на этих сайтах (даже очень качественно подготовленной) не
освобождает их от обязанности иметь официальную информацию,
предоставляемую гражданам органом власти.
Приведенные данные свидетельсвуют, что контроль за информированием граждан по
проблемам, связанным с семейным устройством детей, оставшихся без попечения
родителей, слабый – не проверяются адреса сайтов, даже не уточняется их наличие и
работоспособность.
Наличие соглашения о размещении информации на сайтах НКО и СМИ не превращает
эти сайты в сайты органов власти. К оценке могут быть допущены только сайты,
созданные для органа власти силами НКО или официальные совместные проекты на
выделенном в регионе ресурсе.
2. Найденные в поисковых системах сайты отличает то, что находятся они почти всегда по
первому запросу в ТОП10, реже – в ТОП20. В долях это выражено так: через поиск
Яндекс 55% сайтов было найдено в ТОП10, 23% - в ТОП20 и только 10% - в ТОП30.
Остальные 12% пришлись на поиск Гугл, где на ТОП 10 пришлось 8%. Это говорит о
нескольких важных обстоятельствах, которые можно легко проверить.
Во-первых, найденные в первых строках поисковиков сайты хорошо структурированы и
содержат тексты со значительным количеством ключевых фраз, по которым граждане
ищут информацию в сети интернет. Даже если такой сайт принудительно не был
проиндексирован при создании, граждане его находят, рекомендуют «из рук в руки», а
значит люди больше и чаще посещают такой сайт. Соответственно поисковые машины
отслеживают активность пользователей, быстро индексируют такие сайты, поисковые
роботы чаще посещают сайт и это поддерживает его в верхних строчках выдачи.
Во-вторых, очевидно, что сайт был проиндексирован в поисковых системах по заданию
заказчика (принудительно), а также включен в каталоги поисковых систем. То есть
заказчик подошел к созданию сайтов ответственно и грамотно, он не просто дал задание
на создание сайта, но и предусмотрел его оптимизацию и продвижение в поисковых
системах.
Имеется часть сайтов, которые вообще не находятся с использованием любого из 5
запросов, даже если сами сайты существуют. Такие сайты, как правило, имеют целый ряд
характерных особенностей и ошибок:
8
 отсутствует актуальная информация. Однажды залитые на сайт статьи или выдержки
устарели и долго не обновлялись. Поисковые роботы оценивают такой сайт
(разделы/страницы) как брошенный (неактуальный) и понижают в рейтинге и в
выдаче;
 никаких действий владельцем, заказчиком или исполнителем для продвижения сайта
не предпринималось: после создания сайта не производилась принудительная
индексация через сервисы поисковых машин для администраторов. Например, в
Яндекс
существует
сервис
«Сообщить
о
новом
сайте»
http://webmaster.yandex.ru/addurl.xml. Не заказывались услуги по прописке сайтов в
каталогах поисковых систем;
 в свойствах главной страницы сайта (это можно увидеть открыв html или php - код
страницы в программах для верстки сайтов) отсутствуют описание сайта и страниц.
Например, один из регионов разработал очень неплохой сайт, но по поиску он не
находится и не рейтингуется;
 в ряде регионов на сайтах вместо статей и текстов даны ссылки на скачивание
документов.
 названия ссылок даны не разговорным, а канцелярским языком. Например, вместо
слов «дети» употребляется термин «несовершеннолетние», вместо усыновители и
опекуны - «замещающие семьи». Несомненно, термины могут употребляться в
текстах, но граждане по таким терминам информацию не ищут и себя замещающими
семьями не называют. Имеется масса примеров, когда сайт, на котором информация
размещена, находится, но в выдаче присутствует не раздел сайта, а
проиндексированный поисковой машиной загруженный документ. Пользователи,
проходя по такой ссылке, вместо нужной информации и раздела получают документ
из базы, часто отчетного характера. Причина заключается в том, что эти документы
обширны и содержат множество ключевых слов и фраз, в то время как нужный
посетителям раздел в таких случаях содержит несколько строк и ссылок на
загружаемые документы.
3. Нередко регион представлен несколькими сайтами. При этом, почти на каждом сайте
есть только часть информации или информация дублируется. Например, общая
информации о деятельности по опеке и попечительству размещена на сайте органа
исполнительной власти региона, там же координаты органов опеки и информация о
формах устройства и материальной поддержке. И одновременно с этим информация о
семейных формах устройства, требованиях к будущим усыновителям и опекунам
размещается на сайте управления образованием или министерства соцзащиты региона
(другого органа исполнительной власти). При этом информация о детях может
находиться на третьем сайте.
Особо обращают на себя внимание следующие
характерные обстоятельства и ошибки:
 в случае передачи полномочий по опеке и попечительству от одного органа власти в
другой, например, из образования в социальную защиту, сайт, созданный
предыдущим ведомством, остаётся представлен в сети в неизменном виде. На нём,
как правило, отсутствует ссылка на новый сайт другого ведомства, не убраны
страницы с устаревшей информацией и не сделан автоматический редирект
(автоматическое перенаправление посетителей);
 создаются сайты под вновь создаваемые организации или проекты, деятельность
которых потом была прекращена. Эти сайты остаются в доступе граждан, однако не
поддерживаются и не содержат объявления, что эта организация уже прекратила свою
деятельность и нужно искать информацию по другому адресу;
9
 сайт создан под реализацию грантовой программы и по прекращению
финансирования брошен и имеет те же проблемы, что было уже описано выше;
 созданы сайты как органа исполнительной власти субъекта Федерации, так и
специализированного учреждения. Как характерный пример: имеется сайт
министерства образования края, дополнительно есть сайт регионального оператора
банка данных по детям, оставшимся без попечения родителей, есть сайт областного
центра помощи семье и детям, которому поручено оказывать помощь и производить
подготовку граждан, есть сайт областного центра усыновления и наконец,
совместный проект с НКО. Гражданам приходится разбираться, какая информация
более свежая, полная и достоверная.
Чаще всего эти разные сайты не связаны друг с другом или информация о других сайтах дана
баннерами с самыми замысловатыми лозунгами. Приходится отдельно искать эти сайты или
догадываться, что баннер в самом низу с названием «Чьи это дети?» ведет на сайт
регионального оператора (в тексте разделов ссылок на сайт регионального оператора нет).
4. Очевидно, что часть сайтов создана по принципам «Чтобы было» и «Чтобы отчитаться».
Доказать это сложно, но есть общие характеризующие их особенности. А возможно, что при
создании таких сайтов организаторы преследовали другие цели, вероятно, намеревались
быстро создать качественный сайт и начали над ним трудиться, однако пыл вскоре угас и
сайт оказался заброшен. Специфическими признаками таких сайтов, которые повторяются от
сайта к сайту, являются:
 кКрасивая оболочка, как правило, взятая из иностранных шаблонов, где изображена
веселая полная семья или дети. Очень красивые снимки и оформление, но видно, что
дети и семьи не российские. Рисунки детей, используемые для оформления страниц,
выполнены в стиле комиксов;
 информация по формам и процедурам скачана с других сайтов некритично, без проверки
её актуальности и поэтому сайты, созданные в 2012 и 2013 году, содержат информацию
по состоянию на 2008-2011 годы;
 информация для граждан фрагментарна и имеет разный уровень наполнения в
зависимости от темы, особенно это заметно на информации регионального уровня.
Прежде всего, отсутствует информация о порядке получения материальной и социальной
поддержки. Например, сайт содержит подробнейшее и узнаваемое (взятое с сайта
Минобрнауки России или иных сайтов) описание форм семейного устройства, менее
подробное описание порядка оформления ребенка в семью, чуть-чуть информации о
размере выплат и ничего о том куда, когда обращаться, какие документы представлять
для получения выплат, предоставления льгот и иной помощи;
 база данных анкет детей на таких сайтах тоже красиво оформлена, присутствуют
красивые слова и обращения к гражданам, однако всех анкет на сайте оказывается 1530, от силы 60 из сотен, а чаще полутора тысяч, числящихся в региональном банке
данных, и которые требуется разместить. Поиска анкет и других сервисов на сайте нет.
Информация о детях выложена одномоментно и более не обновлялась.
5. Поисковые сервисы на сайтах и порталах органов исполнительной власти регионов при
задании запроса по основным ключевым словам, например «усыновление», «усыновить»,
«опека», «приемная семья» и т.д., почти всегда выдают не то, что ищут граждане. Во-первых,
и чаще всего, это новости региона: увеличение выплат, мероприятия, новости, пресс релизы
о проведенных мероприятиях, а также публикации отчетов о деятельности органов опеки
или администрации. Во-вторых, это принятые региональные акты или отчетные материалы
уполномоченного органа власти за год, что практической ценности для граждан не имеет. А
ссылок на нужные страницы, разделы и сайты поисковые системы не дают.
10
6. На сайтах чаще всего плохо структурирована информация. Или она структурирована не по
потребностям посетителей, а по представлению создателя сайта. Много информации явно
лишней, например: «структура департамента», «О деятельности комиссии по делам
несовершеннолетних», «Организация работы по защите от жестокого обращения». В меню
часто можно встретить разные по уровню и содержанию ссылки, информация дублируется,
при этом между разделами нет перекрестных ссылок. Часто разделы сформированы
хаотично, без заранее заданной структуры. Видимо, они создавались по мере постановки
задачи, поэтому информация в разделах не просто дублируется, она дублируется
многократно - в разных разделах, на разных страницах.
7. Парадоксально, что на сайте региональных органов власти содержится минимум
информации, на сайтах районов и городов есть хотя бы фотографии детей и более подробная
информация по процедурам оформления ребенка в семью. Например, на сайте одного из
регионов нет специализированного раздела, посвященного усыновлению/опеке детей. Есть
только адреса органов опеки в неудобном для поиска и восприятия виде и страницы с
мерами социальной поддержки семей усыновителей и опекунов. Чтобы найти адреса
органов опеки и попечительства нужно представлять структуру департамента, эта
информация дана явно не для усыновителей, а описывает структуру департамента и его
работу.
8. В большинстве случаев информация по формам семейного устройства детей фрагментарная.
Например, рассказывается только об одной форме семейного устройства. Остальные либо не
описаны вообще, либо очень сокращенно. На сайте одного региона из форм семейного
устройства описана только опека, на сайте другого – усыновление, минимально - приемная
семья, подробно - про опеку. На сайте следующего - подробно про временную передачу
ребенка в семью, но практически нет информации о семейных формах устройства. Еще на
одном региональном сайте - только про усыновление, нет информации по опеке, приемной
семье. В большинстве регионов, где действуют региональные законы об отдельных видах
опеки – патронате, иных возмездных видах семейного устройства детей - описания этих
форм отсутствуют.
9. Нередко на сайте для граждан присутствуют разделы, не адресованные гражданам и
создающие у них ощущение, что «их сюда не звали» и им не доверяют. Например,
представлены документы по организации проверок по жестокому обращению, отчеты, планы
по организации работы, внутренние документы и рекомендации по заполнению форм. В
общем, в одном разделе все и для специалистов, и отчет для правительства, и информация
для граждан.
10. Почти на всех сайтах информация о требованиях к гражданам, желающим принять ребенка
на воспитание в семью, устаревшая и частично недостоверная. Особо обращает на себя
внимание, что в основном сайты содержат информацию на конец 2011 или 2012 года, что
дезориентирует граждан.
11. В текстах статей на исследуемых сайтах практически никогда не даются перекрестные
ссылки, например, на законодательные акты, даже при наличии этих актов на сайте. Нет
контекстных ссылок по ключевым словам для поиска в облаке тегов. Например, если в
тексте статьи встречается слово «усыновление», то при наличии сервиса «Облако тегов»
посетитель сайта, кликнув на это слово, получит в выдаче все статьи, которые относятся к
этому слову (процессу).
Самые частые проблемы:
 нет информации об обязательности подготовки граждан к принятию ребенка на
воспитание и исключениях, установленных законом (требование действует с 1 сентября
2012 года, а изменения в статью 127 и 146 СК РФ вносились 2 июля 2013 года);
11
 указаны устаревшие сроки действия медицинского освидетельствования - 3 месяца,
вместо 6 месяцев (изменения внесены 14 февраля 2013 года для опекунов и 02 июля 2013
года для усыновителей);
 в перечне документов указаны устаревшие формулировки по требованию к
подтверждению доходов для усыновителей (изменения внесены 14 февраля 2013 года);
кроме того, отсутствует новый документ «Справка из пенсионного фонда», который
появился с вступлением в силу постановления Правительства Российской Федерации от
2 июля 2013 года № 558.
Отсутствуют не только вновь введенные документы, но и одновременно с этим
присутствуют отмененные документы. Чаще всего это справки о соответствии жилищнобытовых условий для опекунов (отменены 14 февраля 2013 года).
Вместе с тем, в требованиях по предоставлению документов, подтверждающих возможность
быть усыновителем или опекуном, приемным родителем, а также для последующего
установления опеки, усыновления, создания приемной и патронатной семьи присутствуют
документы, не перечисленные ни в одном федеральном нормативном акте, указываются
сроки, не соответствующие требованиям нормативной документации для подготовки,
рассмотрения документов и принятия решения.
Чаще всего это:
 требование предоставления характеристики на заявителя с места работы или жительства;
 подтверждения доходов только в виде справки налоговой отчетности предприятия перед
налоговым органом по форме 2-НДФЛ (тогда как для работающих по гражданскоправовым договорам, индивидуальных предпринимателей, ведущих личное подсобное
хозяйство и пр., не состоящих в трудовых отношениях с работодателем, составление
такого документа не предусмотрено);
 согласия проживающих совместно с усыновителями членов семьи (кроме супруга), в
том числе детей, старше 10 лет (такое требование в соответствии с законом относится
только к опекунам и в нем тоже не имеется требования получать согласие детей, речь
идет только об учете их мнения);
 справки, подтверждающие, что у совместно проживающих в жилье граждан отсутствуют
опасные заболевания (такое требование в статье 127 СК РФ есть, однако доказывать это
должны не граждане, а до отмены этого требования 25 ноября 2013 г. это делалось путем
направления запросов органами опеки в ряд медицинских учреждений).
Часто встречается требование ненужных документов. Например, министерство одного из
регионов в перечне документов для опекунов требует представить: «производственная, либо
общественная характеристика опекуна (попечителя)», а для приемных родителей - «копия
трудовой книжки», «справка от участкового терапевта об отсутствии у совместно
проживающих членов семьи заявителя инфекционных заболеваний в открытой форме»,
«справка о составе семьи».
Сказанное чрезвычайно важно, поскольку, несмотря на оперативное нормативное
закрепление новых правил и требований по семейному устройству детей, введенных во
исполнение Указа Президента Российской Федерации по поддержке семейного устройства
детей, оставшихся без попечения родителей, эти, облегчающие прием ребенка в семью
правила, остаются для граждан неизвестными. Как следствие, на субъективном уровне, для
потенциальных усыновителей и опекунов, ситуация не изменилась.
12. Регулярно встречающаяся проблема - это бездумное копирование текстов, в том числе
рекомендации гражданам из нормативных актов, а также с других сайтов. В части случаев
это откровенный плагиат. Это проверялось через систему Антиплагиат Ру http://www.antiplagiat.ru/QuickCheck.aspx Такое копирование, помимо этического и
12
юридического аспекта, создает еще и специфические информационные проблемы для
пользователей сайта и его владельцев. Во-первых, чаще всего тексты скопированы из
устаревших источников и не являются полностью актуальными или содержат
ошибки/типичные заблуждения, во-вторых, поисковая видимость сайта резко понижается.
Поисковые машины при оценке страниц вычисляют оригинальность контекста и сайты,
имеющие оригинальный контент, повышают их в выдаче, в то время как имеющие
скопированные тексты - понижают. Так сайт, созданный сплошь из вторичных текстов,
имеет шанс вообще не попасть в первую сотню выдачи, а значит не может быть найден
пользователем через поиск. Видимо, этим частично объясняется тот феномен, что даже
имеющие подробные инструкции и другие материалы для граждан сайты не найдены ни
экспертами ни пользователями.
13. Довольно часто встречается, когда информация для граждан даётся сплошным свитком –
огромным длинным сплошным текстом на одной странице на 10-15 экранов. При этом текст,
очевидно, залит из какого-то документа, он не структурирован и даже не форматирован.
Чаще всего это относится к формам семейного устройства детей, требованиям,
предъявляемых к гражданам, желающим принять ребенка в семью, и процедурам. Такая
выкладка нечитабельна, информация не воспринимается, а у посетителя возникает паника,
потому что найти важное в этом тексте и осмыслить, например, 18-ти экранный документ
крайне сложно.
14. Распространенной ошибкой является выкладка информации только в виде закачиваемых
документов. В таких случаях даются перечни содержащихся на сайте документов и
предложения их скачать. Это существенно снижает поисковую видимость сайта и в выдаче
присутствует документ, по которому часто просто невозможно выйти на нужный раздел
сайта.
15. Вышеназванная ошибка также значительно усложняет их прочтение (например, с планшетов
и смартфонов это не всегда доступно и читабельно), а также уменьшает поисковую
видимость сайта. Наиболее грустным примером является выкладка анкет детей в виде
закачиваемых документов - «Анкеты за Ноябрь 2011 года». При такой выкладке неясно, кто
из детей устроен, а кто ещё продолжает нуждаться в передаче на воспитание в семью.
16. Очень мало информации по государственной поддержке семей. В основном отсутствует
информация по: видам выплат с обозначением, какие из них производятся при той или иной
форме семейного устройства; какие из них разовые, а какие регулярные; какие из них
региональные выплаты, а какие федеральные; нет информации о размере выплаты и порядке
назначения выплат. В большинстве случае нет описания льгот и порядка их предоставления.
Частой ситуацией является отсылка на сайты или документы социальной защиты, в которых
посетителю приходится разбираться на ещё одном сайте в регламентах. При наличии
описания льгот не указывается перечень документов, куда обращаться за их
предоставлением, когда они начинают и прекращают действовать.
17. Практически не встречается информации о возможности установления предварительной
опеки и граждане не знают о возможности принять ребенка в семью незамедлительно в
соответствующих случаях. Это ведет к задержке устройства детей, возникновению
конфликтов с органами опеки и попечительства, создаёт недоверие между органами власти и
заявителями.
18. Зачастую, даже если на сайте в том или ином виде отражена информация об обязательном
прохождении подготовки в Школе приемных родителей (ШПР), найти контакты самих школ
в регионе на сайте бывает сложно, а иногда и невозможно. Например, на сайте одного из
регионов есть информация о Школах приемных родителей всех регионов, кроме самой
республики, которой принадлежит сайт. А на портале другого региона из всей информации о
прохождении обучения можно найти только ссылки на нормативно-правовые документы в
формате Word.
13
Если информация о ШПР есть, то может не быть контактов ШПР, расписания занятий или
описания занятий вообще (сколько длятся, какие требования предъявляются к слушателям и
пр.).
19. Почти все сайты, выкладывающие информацию о детях, содержат анкеты детей старшего
возраста и не дают полную выкладку информации о детях. Например, сайт одного из
регионов на 6 октября 2013 г. содержал анкеты 108 детей из 1505 заявленных в банке данных
на конец 2012 года. Можно, конечно, ожидать снижения числа детей в банке данных
региона, но не в 14 раз.
20. Регулярно в выложенных анкетах детей встречается ограничение по возрасту. Чаще всего на
сайтах выложены анкеты детей от 3-х - 4-х лет до 12-14 лет, более младших детей
практически или совсем нет, как и старше 12 лет. Помимо этого, на сайтах, имеющих поиск
и сортировку анкет, часто стоит система с ограничением возраста поиска от 0 до 15 лет.
Анкеты детей старше 15 лет в принципе найти нельзя.
21. Системы поиска и сортировки анкет детей встречаются редко, преимущественно на сайтах
успешных в семейном устройстве регионов и на сайтах НКО. При этом часто такие системы
малопригодны или избыточны. Нет смысла пользоваться системой поиска по цвету волос,
глаз, если в банке данных 30 анкет или система поиска ищет анкету по коду, а код в анкете
не содержится.
22. Часто фотографии детей, нуждающихся в семейном устройстве, низкого качества и имеют
плохое разрешение (малый размер). Например, размещается информация на ребенка 4-х лет.
Ребенок сфотографирован в полный рост и представлен на фотографии размером 200х300
пикселей. Разглядеть лицо ребенка невозможно, фотография не увеличивается и ссылка на
более подробную информацию о ребенке или качественная фотография отсутствуют.
III. КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
Во-первых, общее состояние информирования населения по вопросам семейного
устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и о детях, нуждающихся в семейном
устройстве в России, находится в зачаточном состоянии и чрезвычайно зависит от
активности региона и его успешности в развитии семейного устройства. Можно сказать, что
качество сайта отражает состояние эффективности работы по ликвидации социального
сиротства в регионе. Исключения составили 2 региона, где низок уровень сиротства детей,
хорошо поставлена работа по семейному устройству, а информационные сайты получили
низкие уровни оценки.
Во-вторых, существует четкая корреляция, которая показывает, что наиболее
качественные и часто посещаемые сайты созданы в регионах, которые сейчас находятся на
активном этапе развития семейного устройства. Что лишний раз доказывает, что
качественная информация, а не только меры материальной поддержки являются основным
стимулирующим фактором для увеличения числа устроенных в семьи детей. При этом
прослеживается закономерность, что качественные сайты, особенно с информацией о детях,
нуждающихся в передаче в семью, как правило, созданы при участии НКО или
добровольцев.
В-третьих, массовой проблемой при создании информационных сайтов является
формальный подход. Такие сайты явно предназначены для отчета о проделанной работе, а не
для информирования граждан и создания поддерживающей среды для граждан, желающих
принять ребенка на воспитание в семью. Структура у таких сайтов не продумана, материалы
фрагментарны. Чаще всего приведены устаревшие, неполные и недостоверные сведения. Эти
сведения уточняются от случая к случаю.
14
В данной работе были отработаны основные принципы оценки и проверены гипотезы,
проведен общий анализ состояния информационных сайтов, по результатам оценки
подготовлены предложения для доработки методики оценки.
При проведении очередной оценки информационных сайтов считаем необходимым
оценивать не только качество содержательной части, но и дружественность интерфейса и
подачи материалов, а также принятые заказчиком/владельцем такого сайта усилия по его
продвижению в сети Интернет и увеличению доступности. Эти два параметра обеспечивают
наибольшую эффективность сайта в качестве информационного ресурса и отражают
заинтересованность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в
решении проблемы сиротства.
15