РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕТРОМ I КАДРОВОГО СОСТАВА И

РЕФОРМИРОВАНИЕ ПЕТРОМ I
КАДРОВОГО СОСТАВА И СТРУКТУРЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
Х.Х. ЛОЙТ, А.С. ХАЦКИЛОВ
Лойт Х.Х., доктор юридических наук, профессор.
Хацкилов А.С., аспирант кафедры государственного права СПбГУАП.
Считая кадровую политику и подготовку кадров для нового государственного аппарата
одними из важных вопросов, Петр I распорядился осуществлять ее в специальных школах и
академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и
образованием, специальной подготовкой. Высшим учреждением петровской администрации стал
Правительствующий сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу. Вместо сложной, запутанной и
бессистемной структуры приказов - рыхлого и нединамичного аппарата приказов и воевод Петр
создает высшие и центральные учреждения нового типа, положив начало переходу от
традиционной организации управления к административной системе, построенной с учетом
европейского опыта.
Образованный Указом Петра I от 2 марта 1711 г. <1> Правительствующий сенат определялся
как высшее учреждение по отношению ко всем другим учреждениям и лицам государства. Сенат
соединял в себе функции административного и судебного учреждения. Как высший орган
государственного управления он заменял государя и его власть во время отъездов царя в
отдаленные области России и за границу. При назначении сенаторов, как, впрочем, и на другие
должности, царь руководствовался не породой, а совсем иным принципом - служебной годностью.
Право стать сенатором предоставлялось лицам, обладавшим собственными достоинствами, заслуги предков во внимание не принимались. У этих людей ценились ум, служебное рвение,
образование и т.д., новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое
правительственного механизма. Это была новая знать. Она начинала свою родословную со времен
Петра и целиком была обязана своей карьерой царю. Но сенатора от его предшественника боярина
отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо
причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Отсюда проистекало важное
следствие - готовность проявлять служебное рвение. Сенаторы, как и прочие чиновники, получали
денежное жалованье. Прекращение службы влекло прекращение получения жалованья, а
перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, отражалось на размере
жалованья. В состав Сената лично царем было назначено 9 сенаторов. Сенатские решения
принимались коллегиально, на общем собрании и скреплялись подписями всех сенаторов.
Огромным делопроизводством ведала канцелярия Сената, возглавляемая обер-секретарем <2>.
Стоит отметить, что Сенат был руководящим контролирующим органом, но и за его
деятельностью был установлен надзор. С 1715 г. за работой Сената следил сенатский генералревизор (надзиратель указов), затем сенатский обер-секретарь и штаб-офицеры гвардии и,
наконец, с 1722 г. генерал-прокурор (П.И. Ягужинский) и обер-прокурор, они подчинялись только
царю, подлежали только его суду. Генерал-прокурор контролировал работу Сената, его аппарата,
канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление
<3>.
--------------------------------
<1> Государственная гражданская служба / Под ред. В.Г. Игнатова. 2005. С. 23 - 25.
<2> Павленко Н.И. Петр Великий. 1994. С. 434 - 437.
<3> История России с древности до наших дней / Под ред. М.Н. Зуева. М., 1998. С. 186 - 189.
Отраслевым коллегиям в системе органов управления принадлежало важное место.
Поначалу каждая коллегия руководствовалась собственным регламентом, но в 1720 г. был издан
обширный (56 глав) "Генеральный регламент" - устав гражданской государственной службы <4>.
Он детально определял их единообразное организованное устройство и порядок деятельности
обновленного административного аппарата. Отраслевое разделение управления являлось
рациональной мерой. Коллегии ведали сферами государственного управления в общероссийском
масштабе. Они упорядочили управленческий процесс по сравнению со старой громоздкой сетью
приказов, численность которых иногда доходила до 80. Управление отраслями посредством
специальных департаментов обоснованно представлялось Петру I более эффективным. Наряду с
созданием коллегий государь-реформатор рассчитывал освободить сферу управления от
самовластия и произвола чиновников <5>.
--------------------------------
<4> Ежов М.В., Ежова Г.В. История государственного управления и государственной
службы России. 2004. С. 30.
<5> Омельченко Н.А. История государственного управления в России. М., 2005. С. 187 - 190.
Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную
службу, правовой основой которой стала Табель о рангах всех чинов воинских, статских и
придворных от 24 января 1722 г. <6>. От этой даты обычно и отсчитывают начало
государственной службы России. Табель состояла из 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й самый высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. 1-й класс
был исключительным (за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек). Таким образом,
Табель разделила государственную службу на гражданскую, военную и придворную.
Предусматривались еще и высшие, почетные звания: статс-секретарь Его Величества, член
Государственного Совета, сенатор, почетный опекун. Форма обращения к чиновнику "титулование" также подчинялась табельной иерархии. При этом, однако, важно иметь в виду, что
вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей, ведь именно должность служила
основанием для производства служащего в соответствующий чин. Всякий получивший чин 8-го
класса по гражданской (статской) службе получал потомственное дворянство, а статские классные
чины с 14-го по 9-й давали его обладателю личное дворянство, высшие чины с 5-го по 1-й
присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом. Все дворяне
старой и новой формации получали земли и крепостных. Поэтому в Петровскую эпоху сотни
тысяч крестьян из числа государственных и дворцовых перешли в частное владение.
Обязательному привлечению дворян к службе способствовал и принятый в 1714 г. Указ о
единонаследии <7>, приравнявший поместья к вотчинам.
--------------------------------
<6> История России с древности до наших дней / Под ред. М.Н. Зуева. М., 1998. С. 132.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "История отечественного государства и права. Часть 1" (под ред. О.И. Чистякова)
включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье,
переработанное и дополненное).
<7> История отечественного государства и права. Ч. 1 / Под ред. О.И. Чистякова. 1999. С.
215 - 217.
Основное значение Табели о рангах состояло в том, что она принципиально разрывала с
предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и
устанавливала новый принцип назначения на государственную должность - принцип служебной
годности. Одновременно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий
контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада
государственных чиновников, как уже говорилось выше, сурово каралось использование
должностного положения с целью получения личной выгоды ("взяткобрательство" и
"взяткодательство").
Государственная гражданская служба получила правовую законодательную основу для
выделения в самостоятельную сферу профессионально-административной деятельности,
формирования гражданских государственных служащих в особую профессионально-социальную
группу. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм,
специализация, нормативность. Отрицательными чертами - его сложность, дороговизна,
негибкость, коррумпированность. Административные реформы Петра I начала XVIII века
установили в России систему высших и центральных органов управления, которая
характеризовалась строгим соподчинением, единообразным организационным устройством, имела
новый тип служащих в лице чиновников.
История государства и права,2007,№10