А. КАРЛИН, соискатель К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. КАРЛИН,
соискатель
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВА
СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
В настоящее время в ходе проводимой социальноэкономической и правовой реформы в России остро встают проблемы совершенствования законодательства, регулирующего деятельность органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Одним из таких проблемных
вопросов, закладывающих основы надлежащего функционирования всего института государственной регистрации в нашей стране,
является формирование согласованной и прозрачной системы органов, обеспечивающих государственную регистрацию прав на
недвижимость.
При государственной регистрации сделка выступает самостоятельным объектом регистрации (договоры, подлежащие государственной регистрации) и основанием для государственной регистрации перехода права (исполненные договоры отчуждения недвижимости). Подлежащий государственной регистрации договор
считается заключенным с момента его регистрации (п. 3 ст. 433
ГК РФ). С этого времени, если иное не установлено законом, возникают обязательственные отношения между участниками договора. В этом случае зарегистрированная сделка выступает как правоотношение. Если сделка с недвижимостью не подлежит государственной регистрации, то договор считается заключенным с момента подписания его сторонами и обязательственное правоотношение возникает без акта государственной регистрации сделки.
Исполнение сторонами условий договора отчуждения недвижимости, т. е. передача вещи приобретателю, должна быть признана лишь «условием возникновения права собственности у приоб-
ретателя и прекращения его у отчуждателя»1. Право на отчуждаемую недвижимость возникает с момента государственной регистрации права (п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 223 ГК РФ), если иное не установлено законом. В этом случае исполненный сторонами договор
независимо от того, зарегистрирован он или считается заключенным без регистрации, выступает как юридический факт.
Однако проверка законности сделки должна быть проведена
учреждениями юстиции в любом случае независимо от того, подлежит ли регистрации сам договор либо таковой служит лишь основанием для регистрации перехода права. Например, государственной регистрации подлежат договоры купли-продажи жилых
помещений (ст. 558 ГК РФ) и предприятий как имущественных
комплексов (ст. 560 ГК РФ). Для заключения договоров куплипродажи иной недвижимости (зданий, сооружений, нежилых помещений, садовых и дачных домов, земельных участков) государственной регистрации не требуется. Но в обоих случаях регистрироваться должен переход права к покупателю (ст. 551 ГК РФ), поэтому проверка законности договора купли-продажи как основания
для регистрации перехода права должна быть осуществлена независимо от вида проданной недвижимости. Примечательно, однако,
то, что законодатель в ст. 551 ГК РФ, предусматривающей необходимость государственной регистрации прав на недвижимое имущество, говорит о переходе права собственности. В то же время
ст. 223 ГК РФ, содержащая общие положения о моменте возникновения права собственности у приобретателя по договору, гласит о
возникновении права собственности.
Нельзя не отметить, что в юридической литературе причины
употребления данного термина были объяснены В.А. Рясенцевым,
который говорил о некоей его условности. По мнению ученого,
передается (переходит) вещь, а не право. «Права и обязанности —
категория идеологическая, движение как перемещение в пространстве им не присуще, и поэтому физически переходить от одного
См.: Рахимович В.А. О праве собственности на вещь, отчужденную неуправомоченным лицом добросовестному приобретателю (к вопросу о
приобретении права от неуправомоченного лица) // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. — М.: Городец, 2000. —
С. 134, 135.
1
5
лица к другому они не могут. «Переход права собственности» как
специальное юридическое понятие в действительности означает,
что при известных юридических фактах (например, при договоре
купли-продажи) правовые нормы предусматривают прекращение
права собственности у одного лица и причинно-связанное возникновение его у другого, в том или ином содержании»1. Примерно
такой же точки зрения придерживался и В.П. Грибанов, считавший, что передача прав есть не что иное, как ряд последовательных актов прекращения одних и возникновения других прав, что
акты распоряжения собственника, в первую очередь сделки,
направленные на отчуждение имущества, влекут прекращение
права у отчуждателя и возникновение его у приобретателя2.
Впоследствии эта позиция была подвергнута критике Б.Б. Черепахиным, заявившим, что переход субъективного права и юридической обязанности — это специальное юридическое понятие3,
суть которого заключается в том, что оно опосредует переход права от прежнего правообладателя к последующему в порядке правопреемства, которое может быть универсальным или сингулярным. По мнению ученого, «преемство в праве собственности…
означает переход этого права в порядке производного правоприобретения от одного субъекта к другому»4. И это, конечно, так, поскольку на государственном уровне видятся только этапы становления собственника.
Если с этим согласиться, тогда следует признать и то, что переход права собственности — это процесс, имеющий продолжительность во времени, равную времени существования правоотношения, выступающего способом возникновения права собственности.
Однако что это за процедура — «передача права»? Как правильно
отмечает В.А. Белов, можно передать (вручить) вещь, а право ни
См.: Советское гражданское право: Учебник для вузов / Отв. ред. проф.
В.А. Рясенцев. — М.: Юридическая литература, 1986. — С. 283, 284.
2
См.: Грибанов В.П. Правовые последствия перехода имущества по договору купли-продажи в советском гражданском праве // Советское государство и право. — 1955. — № 8. — С. 68.
3
См.: Черепахин Б.Б. Юридическая природа и обоснование приобретения
права собственности от неуправомоченного отчуждателя // Труды по
гражданскому праву. — М.: Статут, 2001. — С. 312.
4
Там же. — С. 339.
1
6
физически, ни символически вручить невозможно1. Вместе с тем в
настоящее время в литературе не подвергается сомнению, что
гражданский оборот — это оборот не только вещей, но и движение
прав, способных к существованию обособленно от личности
участника гражданских правоотношений, в частности прав имущественного характера2.
Говоря о пределах проверки учреждениями юстиции по регистрации прав законности сделок с недвижимостью, следует обратить внимание на сделки, которые удостоверяются нотариусом.
Законом о регистрации не установлено какого-либо ограничения
компетенции учреждения юстиции при проверке законности сделки в зависимости от ее формы. В связи с этим представляется, что
правовая экспертиза и проверка законности должны проводиться и
в случаях нотариального удостоверения сделок. В юридической
литературе по этому поводу иногда высказывается мнение, что ревизия нотариально удостоверенных сделок с недвижимостью по
вопросам соблюдения материального права при удостоверении
незаконна3. Вместе с тем практика показывает, что криминогенная
обстановка в сфере недвижимости чрезвычайно сложная4. В ход
идет все: «липовые» договоры приватизации, справки ЖСК, поддельные печати, в том числе и нотариусов5, да и «фальшивые» нотариусы. Например, только в Смоленской области в 2003 году к
См.: Белов В.А. Сингулярное правопреемство в обязательстве. 2-е изд.,
стереотип. — М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2001. — С. 24.
2
См., напр.: Чеговадзе Л. Акт распоряжения вещным правом и его последствия // Хозяйство и право. — 2003. — № 3. — С. 102.
3
См.: Бех О.В. Отдельные вопросы применения Федерального закона «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним» в судебной практике // Нотариус. — 1999. — № 3. — С. 15.
4
См., напр.: Мухин Е. Могила на дому // Российская газета. — 2003. —
18 апреля; Серов С. Сколько жулья на метр жилья? // Российская газета. — 2000. — 19 января; Лыков В. Сирота? — иди на улицу // Щит и
меч. — 1999. — 20 мая.
5
См.: Сазонова М.И. Взаимодействие нотариата и регистрационных органов как дополнительная функция по защите прав граждан и юридических лиц в сфере недвижимости // В сб.: Регистрация прав на недвижимость. — М., 2002. — Вып. № 7. — С. 15.
1
7
уголовной ответственности были привлечены три нотариуса1. Поэтому трудно признать обоснованным утверждение О.В. Беха по
поводу незаконности ревизии нотариально удостоверенной сделки2.
В соответствии со ст. 28 и 29 ГК РФ, если собственниками (долевыми собственниками) имущества являются несовершеннолетние, не достигшие 14 лет (малолетние), или недееспособные граждане, от их имени договор подписывается родителями, усыновителями или опекунами. Если собственниками (долевыми собственниками) имущества являются несовершеннолетние в возрасте от
14 до 18 лет или ограниченно дееспособные граждане, договор
подписывается ими самостоятельно (ст. 26 и 30 ГК РФ) с письменного одобрения или согласия родителей, усыновителей или попечителей (ст. 26 ГК РФ). При этом всегда требуется письменное согласие органов опеки и попечительства (ст. 37 ГК РФ).
Проведенное исследование показало, что во всех случаях согласия органов опеки и попечительства выдаются «под условием».
Например, при согласии на продажу квартиры с одновременным
приобретением другого жилого помещения ответственность за соблюдение прав несовершеннолетних, по существу, перекладывается на учреждение юстиции по регистрации прав. Более того, согласие — это акт органа местного самоуправления, который не может
быть совершен под условием. Совершение действий, влекущих
правовые последствия, под отменительным или отлагательным
условием — категория гражданского права: под условием может
быть совершена сделка, но не решение административного органа
местного самоуправления.
Практика показывает, что в основном все учреждения юстиции
по регистрации прав соблюдают данные условия, но обеспечить
«одновременную покупку» можно только в случае нахождения отчуждаемого и приобретаемого жилья в одном регистрационном
округе. Думается, в такой ситуации можно рекомендовать в случае
предъявления заявителем «согласия под условием» просить предъ1
2
8
См.: Архив Смоленского областного суда за 2003 год.
См.: Бех О.В. Указ. соч. — С. 15.
явить зарегистрированный учреждением юстиции (возможно, и в
другом субъекте Федерации) договор приобретения нового жилья.
Однако представляется, что такой договор должны требовать органы опеки и попечительства, проверяя соблюдение прав несовершеннолетних и давая согласие на сделку.
Анализ практики и результаты проведенного исследования
свидетельствуют о том, что опыт, полученный в процессе формирования института государственной регистрации прав, требует
научного осмысления. Практика функционирования института показала, что принятые ранее и ныне действующие нормативные
правовые акты не только недостаточно подробно и последовательно регулируют ряд существенных вопросов организации этой системы, но и содержат пробелы, противоречия и несогласованность
в сфере самой регистрации.
Например, при применении Федерального закона от 21 июля
1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации)
были выявлены и недостатки, и противоречия другим нормативным правовым актам федерального уровня. В частности, в соответствии с абзацем третьим п. 2 ст. 13 Закона о регистрации «государственная регистрация перехода права на объект недвижимого
имущества, его ограничения (обременения) или сделки с объектом
недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в
Едином государственном реестре прав». Однако, согласно ст. 4
Федерального закона от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»1, «внесение недвижимого имущества организаций
федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал
единого хозяйствующего субъекта осуществляется без предварительной государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права хозяйственного ведения или права оперативного управления организаций федерального железнодорожного транспорта на указанное имущество».
1
См.: СЗ РФ. — 2003. — № 9. — Ст. 805.
9
Имеются и другие расхождения Закона о регистрации с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»1 (далее — Закон об ипотеке), например, в вопросе приостановления регистрации прав. Так, если в ст. 19 Закона
о регистрации говорится о приостановлении регистрации прав, то в
аналогичной ст. 21 Закона об ипотеке сказано об отложении регистрации. Согласно ст. 19 Закона о регистрации, приостановление
регистрации прав возможно при:
— наличии у регистратора сомнений в наличии оснований для
регистрации прав (п. 1 ст. 19) или в подлинности представленных
документов (п. 2 ст. 19);
— поступлении письменной просьбы (заявления) правообладателя с указанием причин, при этом по умолчанию предполагается,
что причины должны быть исключительно уважительные (п. 3
ст. 19);
— наличии определения или решения суда (п. 4 ст. 19).
Закон об ипотеке расширяет основания для приостановления
регистрации прав. Поэтому в силу приоритета специальной нормы
перед общей применяется ст. 21 Закона об ипотеке, согласно которой основаниями для приостановления являются:
а) непредставление каких-либо необходимых документов согласно п. 2 и 3 ст. 20 Закона об ипотеке;
б) несоответствие договора об ипотеке, закладной или приложенных к ним документов требованиям законодательства;
в) необходимость проверки подлинности представленных документов;
г) наличие спора в судебных органах по поводу прав на имущество, являющееся предметом ипотеки, или по поводу обращения на
него взыскания (до разрешения спора судом).
Заметим, что вытекающие из ст. 21 Закона об ипотеке такие
основания для приостановления регистрации прав, как непредставление необходимых документов или необходимость проверки подлинности представленных документов, отвечают соответствующим нормам ст. 19 Закона о регистрации. А вот несоответствие
требованиям законодательства договора об ипотеке, закладной или
1
См.: СЗ РФ. — 1998. — № 29. — Ст. 3400.
10
приложенных к ним документов должно вызвать, согласно ст. 20
Закона о регистрации, отказ регистрирующего органа. Однако в
этом случае применяется ст. 21 Закона об ипотеке, приостанавливающая регистрацию с целью исправления правообладателем обнаруженных несоответствий. Кроме того, анализ нормативных
правовых актов учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость Рязанской, Тульской, Белгородской, Смоленской,
Тамбовской, Тверской и других областей показал, что в регионах
нет единообразия в проведении правовой экспертизы документов,
поступающих на регистрацию, нет единого перечня документов,
необходимых для регистрации той или иной сделки.
Поэтому результаты проведенного исследования позволяют
очертить круг самых проблемных вопросов, касающихся регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также отметить пробелы и противоречия в действующем законодательстве1.
Одна из основных проблем, как представляется, — определение пределов проверки учреждениями юстиции законности сделок
с недвижимостью и перечня дополнительных документов, необходимых для государственной регистрации сделок и прав на их совершение. Введенные Законом о регистрации понятия «правовая
экспертиза», «сомнения в наличии оснований для государственной
регистрации» оказывают субъективное влияние на процедуру регистрации: должностные лица учреждений юстиции требуют у заявителя документы, часто не имеющие отношения к приобретению
и регистрации прав на недвижимость.
См.: Пискунова М.Г. Проверка законности сделки и документы, необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним // Правовое регулирование рынка недвижимости. —
2000. — № 1.
1
11
Как известно, любая сделка возникает не бесцельно (causa)1, а
по поводу присвоения или потребления какого-либо социального
блага, при этом правовые последствия может иметь только действительная сделка. В юридической науке выделяют следующие
условия действительности сделки: правосубъектность сторон (обладание правоспособностью и дееспособностью, необходимыми
для данной сделки); соответствие субъективной воли сторон ее
объективному волеизъявлению; соблюдение установленной законом или соглашением сторон формы сделки; правомерность, законность сделки (соответствие требованиям закона или иных правовых актов).
Таким образом, законность сделки является одним из условий
ее действительности. Однако, согласно ст. 168 ГК РФ, сделка, не
соответствующая требованиям закона или иных правовых актов,
ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима,
или не предусматривает иных последствий нарушения. Таким образом, не всякая сделка, не соответствующая требованиям закона,
ничтожна, — в установленных законом случаях она может быть
оспорена и признана недействительной только в судебном порядке. Представляется, что до момента признания судом такой сделки
недействительной она является действительной и порождает те
правовые последствия, на которые была направлена. Однако обращает на себя внимание то, что государственная регистрация как
юридический акт признания и подтверждения государством пра-
В современной литературе понятие causa принято отождествлять с понятием правовой цели, к достижению которой стремятся субъекты. См.,
например: Гражданское право: Учебник. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — М.: БЕК, 1998. — С. 337. Подобное отождествление критиковалось в свое время Д.Д. Гриммом, который понимал под causa объективный результат, который должен быть достигнут исполнением сделки, в
противоположность цели, ради которой совершается сделка. См.:
Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права. — СПб., 1907. — С. 95, 96.
1
12
вомерности сделок и перехода прав вводит более строгий правовой
режим сделок с недвижимостью1.
Соблюдение формы договора — необходимое, но недостаточное, на наш взгляд, условие действительности сделки. Несмотря на
то что нотариус проверяет законность удостоверяемого им соглашения, учреждение юстиции по регистрации прав все же должно
провести проверку законности сделки, разумеется, кроме тех случаев, когда нотариус подтверждает бесспорный юридический факт,
например свидетельство о наследстве. Что касается перечня дополнительных документов, необходимых для государственной регистрации сделок и прав на их основании, то обращает на себя
внимание следующее.
В соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона от 21 июля
1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» дополнительные документы
должны быть представлены в случаях, установленных законом.
Определить, требуется ли данный документ на стадии приема документов на государственную регистрацию, не всегда можно. Это
может быть установлено при проведении экспертизы. Однако в
этом случае регистратор прав должен направить письменное уведомление лицам, обратившимся за регистрацией прав, с указанием,
какие именно документы необходимо представить дополнительно.
А это, в свою очередь, вызывает неудобства для лиц, обратившихся за регистрацией прав. Кроме того, в этом случае могут отодвигаться сроки регистрации прав, что также может отрицательно сказываться в определенных жизненных ситуациях (например, лицу,
обратившемуся за регистрацией прав, необходимо срочно переехать на другое место жительства). Именно поэтому можно утверждать, что вопросы экспертизы и проверки должны быть организованы самостоятельно и независимо от органов государственной
регистрации. Вместе с тем представляется, что понятие «сомнения
Так, пункт 1 ст. 13 Закона о регистрации к компетенции учреждений
юстиции относит проверку законности сделки с недвижимостью, которая
осуществляется независимо от того, влечет ли несоответствие закону ничтожность сделки либо допускает ее оспоримость, например, при совершении сделки по распоряжению недвижимым имуществом, заключенной
несовершеннолетним старше 14 лет без согласия законных представителей (ст. 175 ГК РФ).
1
13
в наличии оснований для государственной регистрации», указанное в п. 1 ст. 19 Закона о регистрации, предполагает отсутствие
необходимого дополнительного документа1.
Последние изменения в Закон о государственной регистрации
были внесены относительно недавно — Федеральным законом от
3 июля 2006 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты
недвижимого имущества»2. Введены несколько новых оснований
для регистрации права собственности на недвижимое имущество,
изменены некоторые положения закона, касающиеся процедуры
регистрации прав и подачи документов. Кроме того, были переработаны и другие законы, в которых, так или иначе, затрагиваются
вопросы регистрации. Изменена ст. 222 ГК РФ: теперь право собственности на самовольную постройку не может быть признано в
судебном порядке за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке. Настоящий Закон вступил в
силу с 1 сентября 2006 г., однако уже сейчас можно сказать о некоторых серьезных недоработках.
Итак, упомянуты наиболее серьезные противоречия и лакуны
законодательства о государственной регистрации. Очевидно, что
российское законодательство, посвященное государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, находится в стадии развития. Многие проблемы были вызваны переходным периодом, когда после полного отсутствия какой-либо системы государственной регистрации права собственности новые правила оказались запутанными, противоречивыми. Отсутствие едиПрактика показывает, что больше всего дополнительные документы
требуются учреждениями юстиции по регистрации прав в случаях, когда
предметом сделки является жилое помещение. И это понятно, так как в
этой сфере сегодня совершается значительное количество преступлений,
например, только в 2006 г. в России было совершено около двух тысяч
преступлений в сфере жилищных правоотношений, ущерб от которых не
идет ни в какое сравнение со всеми другими преступлениями.
2
Федеральный закон от 3 июля 2006 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений
в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу
оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты
недвижимого имущества» // Российская газета. — 2006. — № 146.
1
14
ного механизма формирования системы государственной регистрации привело к различиям в процедурах регистрации в различных регионах. Не секрет и то, что для большинства граждан России государственная регистрация до сих пор не очевидная потребность, а скорее вынужденная необходимость. Как известно, Закон
от 3 июля 2006 г. № 102-ФЗ имеет неофициальное название «О
дачной амнистии» в связи с тем, что не только преследовал фискальные цели, а был принят в расчете на то, что многие граждане
смогут оформить в собственность надлежащим образом земельные
участки и самовольно возведенные постройки на них в упрощенном порядке. Показательно и то, что в закон внесли норму о продлении бесплатной приватизации жилья. Как указывает руководитель Главного Управления Росрегистрации по г. Москве, за 15 лет
приватизации жилья свое право собственности зарегистрировали
75 процентов горожан, остальные обратились в органы государственной регистрации только после принятия Жилищного кодекса
Российской Федерации1, который ограничил срок бесплатной приватизации до 2010 г.
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188ФЗ // Российская газета. 2005. — № 1.
1
15