комментарий, структурированный в виде таблицы

О проекте федерального закона «Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»,
подготовленном ФСКН
Настоящий комментарий, структурированный в виде таблицы, не охватывает всех новелл законопроекта, достаточно
объемного, значительно превосходящего по этому параметру закон «О полиции» (в последнем 56 статей, тогда как в проекте —
123 статьи, большая их часть посвящена статусу, обеспечению, карьерному продвижению и другим важным для ведомства и его
сотрудников социальным и организационным сюжетам, которые в этом кратком обзоре не рассматриваются). Здесь отмечены
наиболее ощутимые для окружающей ФСКН действительности проектные положения, регулирующие права и обязанности этой
службы.
В этой части законопроект представляет собой гибрид законов «О полиции» и «О Федеральной службе безопасности»,
суммируя предусмотренные ими полномочия, относимые и даже не относимые к декларируемым целям уже десятилетнего
существования наркоконтроля. ФСКН берет себе (пока еще — хочет взять) полномочий с лихвой, пытаясь вместить, помимо
компетенции правоохранительного органа, не свойственные таковому функции Минздрава и Роспотребнадзора. Все это заметно
расширит сферы контроля и поле деятельности наркополиции.
Наделение сотрудников ФСКН большими правами, чем полиции, отражает идеологию законопроекта, ставящего
наркополицию выше полиции. Между тем полицейские наравне с наркополицейскими ведут оперативно-розыскную и
следственную работу по делам о наркотиках. Во всем, что относится к борьбе с наркопреступностью, полиция и наркоконтроль
решают одни и те же задачи. Непонятно, почему при этом сотрудники ФСКН должны иметь больше прав и меньше
ограничений.
Права полиции по Федеральному закону «О полиции»
и наркополиции по законопроекту «Об органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»
№пп
ФЗ О полиции. Статья 13 «Права полиции»
Проект о ФСКН. Статья 16 «Права органов
наркоконтроля»
Комментарий
1
2) проверять документы, удостоверяющие
личность граждан, если имеются данные,
дающие основания подозревать их в
совершении преступления или полагать, что
они находятся в розыске, либо если имеется
повод к возбуждению в отношении этих
граждан
дела
об
административном
правонарушении, а равно если имеются
основания для их задержания в случаях,
предусмотренных федеральным законом;
проверять у граждан, должностных лиц,
общественных объединений и организаций
разрешения (лицензии) и иные документы на
совершение определенных действий или на
осуществление
определенного
вида
деятельности, контроль (надзор) за которыми
возложен на полицию в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
4) проверять документы, удостоверяющие
личность граждан, если имеются основания
подозревать их в совершении преступления
или полагать, что они находятся в розыске,
либо если имеется повод к возбуждению в
отношении
этих
граждан
дела
об
административном правонарушении, а равно
если имеются основания для их задержания в
случаях,
предусмотренных
федеральным
законом; проверять у граждан, должностных
лиц,
общественных
объединений
и
организаций разрешения (лицензии) и иные
документы на совершение определенных
действий или на осуществление определенного
вида деятельности, контроль (надзор) за
которыми возложен на органы наркоконтроля;
Необоснованно расширяются
контрольные полномочия
наркополиции.Органы наркоконтроля
наделяются правом проверять
документы граждан, подозреваемых в
совершении любых преступлений и в
связи с любыми административными
правонарушениями.
2
5)
беспрепятственно
по
предъявлении
служебного удостоверения посещать в связи
с расследуемыми уголовными делами и
находящимися в производстве делами об
административных правонарушениях, а также
в связи с проверкой зарегистрированных в
установленном
порядке
заявлений
и
сообщений
о
преступлениях,
об
административных
правонарушениях,
о
происшествиях,
разрешение
которых
отнесено
к
компетенции
полиции,
государственные и муниципальные органы,
общественные объединения и организации,
знакомиться с необходимыми документами и
материалами, в том числе с персональными
данными граждан, имеющими отношение к
расследованию уголовных дел, производству
по
делам
об
административных
правонарушениях, проверке заявлений и
сообщений
о
преступлениях,
об
административных
правонарушениях,
о
происшествиях;
1) беспрепятственно входить на территории и в
помещения,
занимаемые
федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации
и
органами
местного
самоуправления, а также предприятиями,
учреждениями и организациями независимо от
форм собственности, и иметь доступ к их
документам и материалам в целях проверки
находящихся в производстве сообщений о
преступлениях,
административных
правонарушениях
или
расследованиях
уголовного дела;
Порядок доступа сотрудников ФСКН в
помещения органов и организаций и к
их документации упрощается (в
сравнении с законом «О полиции»).
3
13) доставлять граждан, то есть осуществлять
их принудительное препровождение, в
служебное помещение территориального
органа или подразделения полиции, в
помещение муниципального органа, в иное
служебное помещение в целях решения
вопроса о задержании гражданина (при
невозможности решения данного вопроса на
месте); установления личности гражданина,
если имеются основания полагать, что он
находится в розыске как скрывшийся от
органов дознания, следствия или суда, либо
как уклоняющийся от исполнения уголовного
наказания, либо как пропавший без вести;
защиты гражданина от непосредственной
25)
осуществлять
задержание
лиц
и
доставлять
их
в
помещения
органов
наркоконтроля
либо
в
помещения
территориальных
подразделений
органов
внутренних дел (полиции), а также в
медицинские учреждения для производства
медицинского освидетельствования в порядке,
установленном
нормативными
правовыми
актами Российской Федерации;
Сотрудники полиции пользуются
правом принудительно доставлять
граждан в полицию только при
наличии определенных законом
условий. Законопроект же наделяет
сотрудников ФСКН правом по
собственному усмотрению
задерживать и доставлять граждан в
служебные помещения и на
медицинское освидетельствование.
угрозы его жизни и здоровью в случае, если
он не способен позаботиться о себе либо
если опасности невозможно избежать иным
способом, а также в других случаях,
предусмотренных федеральным законом, - с
составлением
протокола
в
порядке,
установленном частями 14 и 15 статьи 14
настоящего Федерального закона;
4
14) доставлять граждан, находящихся в
общественных
местах
в
состоянии
алкогольного, наркотического или иного
токсического
опьянения
и
утративших
способность самостоятельно передвигаться
или
ориентироваться
в
окружающей
обстановке, в медицинские организации;
доставлять по письменному заявлению
граждан в медицинские организации либо в
служебное помещение территориального
органа
или
подразделения
полиции
находящихся совместно с ними в жилище
граждан
в
состоянии
алкогольного,
наркотического или иного токсического
опьянения, если есть основания полагать, что
они могут причинить вред жизни и здоровью
граждан,
нанести
ущерб
имуществу;
направлять
и
(или)
доставлять
на
медицинское
освидетельствование
в
соответствующие медицинские организации
граждан для определения наличия в
организме алкоголя или наркотических
средств, если результат освидетельствования
необходим
для
подтверждения
либо
опровержения
факта
совершения
преступления
или
административного
правонарушения, для расследования по
уголовному
делу,
для
объективного
рассмотрения дела об административном
26)
осуществлять
медицинское
освидетельствование
в
медицинских
учреждениях (медицинских подразделениях)
органов наркоконтроля, либо направлять на
медицинское
освидетельствование
в
медицинские учреждения иной ведомственной
принадлежности на безвозмездной основе лиц,
в отношении которых имеются достаточные
основания полагать, что они находятся в
состоянии наркотического опьянения либо
потребили
наркотическое
средство
или
психотропное вещество без назначения врача;
Возложение на сотрудников
наркополиции проведения
медицинского освидетельствования
не соответствует их
профессиональному статусу, так как
сотрудники органов наркоконтроля не
являются медицинскими работниками.
КоАП в статье 27.12 разграничивает
«освидетельствование» и
«медицинское освидетельствование».
Освидетельствование (с
использованием алкотестера) может
осуществляться полицией при
проверке на алкогольное опьянение.
Медицинское освидетельствование,
согласно КоАП и здравому смыслу,
может осуществляться только
квалифицированными медицинскими
работниками.
Связанное с этим правомочием
предложение об образовании в
структуре ФСКН медицинских
подразделений, создаст еще одну
категорию «врачей в погонах»,
обслуживающих ведомственные
интересы, как это имеет место в
структуре ФСИН. Логическое развитие
данной идеи может привести к
созданию «медицинских отрядов» в
правонарушении,
а
также
проводить
освидетельствование указанных граждан на
состояние
опьянения
в
порядке,
установленном Правительством Российской
Федерации;
МВД и ФСБ.
5
16) осуществлять в порядке, установленном
законодательством об административных
правонарушениях, личный досмотр граждан,
досмотр находящихся при них вещей, а также
досмотр их транспортных средств при наличии
данных о том, что эти граждане имеют при
себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию,
взрывчатые вещества, взрывные устройства,
наркотические
средства,
психотропные
вещества или их прекурсоры либо ядовитые
или радиоактивные вещества, изымать
указанные предметы, средства и вещества
при отсутствии законных оснований для их
ношения или хранения; принимать участие в
досмотре пассажиров, их ручной клади и
багажа на железнодорожном, водном или
воздушном транспорте, метрополитене либо
осуществлять такой досмотр самостоятельно
в целях изъятия вещей и предметов,
запрещенных для перевозки транспортными
средствами;
5) осуществлять в порядке, установленном
законодательством
об
административных
правонарушениях, личный досмотр граждан,
досмотр находящихся при них вещей, а также
досмотр их транспортных средств при наличии
данных о том, что эти граждане имеют при себе
наркотические средства и психотропные
вещества, либо сильнодействующие или
ядовитые вещества, изымать указанные
предметы, средства и вещества при отсутствии
законных оснований для их хранения;
принимать участие в досмотре пассажиров,
их ручной клади, багажных и почтовых
отправлений на железнодорожном, водном
или воздушном транспорте, метрополитене
либо
осуществлять
такой
досмотр
самостоятельно в целях изъятия вещей и
предметов, запрещенных для перевозки
транспортными
средствами,
для
чего
использовать
на
безвозмездной
основе
помещения
на
указанных
объектах
транспортной инфраструктуры;
Наделение сотрудников ФСКН
непосредственно действующим
правом досмотра почтовых
отправлений нарушает статью 23
Конституции РФ, допускающей
ограничение тайны переписки,
почтовых и иных сообщений только на
основании судебного решения.
Кроме того, не может служить
основанием личного досмотра
граждан наличие данных о
находящихся у них
сильнодействующих веществах, так
как их хранение не запрещено, не
влечет ни уголовной, ни
административной ответственности и
не представляет опасности в
общественных местах.
6
17) истребовать для проведения экспертиз по
письменному
запросу
уполномоченных
должностных лиц полиции от организаций
независимо
от
форм
собственности
предоставление образцов и каталогов своей
продукции, техническую и технологическую
документацию и другие информационные
материалы, необходимые для производства
экспертиз;
проводить
исследования
7)
осуществлять
экспертнокриминалистическую деятельность в целях
обеспечения
оперативно-розыскной
и
уголовно-процессуальной
деятельности
в
рамках
выявления,
предупреждения
и
пресечения преступлений и правонарушений,
отнесенных законодательством Российской
Федерации к подследственности органов
наркоконтроля;
Закон «О полиции» обуславливает
истребование у организаций
материалов для исследования
наличием признаков
подготавливаемого, совершаемого или
совершенного противоправного
деяния. Законопроект же исключает
это условие, что дает наркополиции
законное право беспрепятственно
7
предметов и документов при наличии
признаков подготавливаемого, совершаемого
или совершенного противоправного деяния;
проводить
экспертизу
(исследование)
изъятых у граждан и должностных лиц
документов, имеющих признаки подделки, а
также вещей, изъятых из гражданского
оборота или ограниченно оборотоспособных,
находящихся у них без специального
разрешения, и по результатам такой
экспертизы (исследования) возвращать эти
документы и вещи владельцам, либо
приобщать их в качестве доказательств по
делу,
либо
уничтожать
в
порядке,
установленном Правительством Российской
Федерации, либо передавать по назначению в
установленном порядке;
8) истребовать для проведения экспертиз по
письменному
запросу
уполномоченных
должностных лиц органов наркоконтроля от
организаций
независимо
от
форм
собственности предоставление образцов и
каталогов своей продукции, техническую и
технологическую
документацию
и
иные
информационные материалы, необходимые
для
производства
экспертиз;
проводить
исследования
предметов
и
документов,
изъятых из оборота;
вмешиваться в хозяйственную и иную
деятельность любых организаций.
20) … временно ограничивать или запрещать
дорожное движение, изменять организацию
движения на отдельных участках дорог при
проведении
публичных
и
массовых
мероприятий и в иных случаях в целях
создания
необходимых
условий
для
безопасного движения транспортных средств
и пешеходов либо если пользование
транспортными
средствами
угрожает
безопасности дорожного движения; временно
ограничивать или запрещать дорожное
движение на железнодорожных переездах, не
отвечающих правилам их содержания в
безопасном
для
дорожного
движения
состоянии;
выдавать
в
установленном
порядке разрешения на установку на
транспортных средствах устройств для
подачи специальных световых и звуковых
сигналов, условных опознавательных знаков
(сигналов);
31) временно ограничивать или запрещать
передвижение граждан и транспортных
средств по отдельным участкам местности
(на
отдельных
объектах),
обязывать
граждан оставаться там или покинуть эти
участки (объекты) в целях защиты жизни,
здоровья и имущества граждан, проведения
неотложных следственных действий или
оперативно-разыскных мероприятий;
В этой части проектные права
наркополиции существенно
превосходят права полиции.
Временное ограничение или
запрещение движения транспорта по
отдельным участкам территории
может быть введено только в условиях
чрезвычайного положения (что и
предусмотрено законом о ЧП.
Фактически это право сотрудников
наркополиции уравнивает их
полномочия с полномочиями
Президента РФ и даже наделяет их
большими правами, поскольку
Президент РФ определяет конкретные
меры режима ЧП только с согласия
Совета Федерации РФ и не более чем
на 2 месяца (проект же никак не
регламентирует допустимый срок
«ограничения передвижения»).
Пункт 31 статьи 16 проекта буквально
повторяет пункт «з.2» части первой
статьи 13 закона о ФСБ. Но, вопервых, данное правомочие
госбезопасности также не
соответствует Конституции, а, вовторых, оно предоставляется все же
не каждому сотруднику ФСБ, а
федеральным и региональным
органам.
Также, только в условиях ЧП возможен
«запрет передвижения граждан». В
других случаях это называется
задержанием. Можно согласиться, что
при определенных обстоятельствах
ограничение передвижения допустимо
на отдельных объектах, но не на
участках местности.
При этом целью законных
ограничений прав может быть защита
жизни, здоровья и законных интересов
граждан, но никак не «проведение
неотложных следственных действий
или оперативно-разыскных
мероприятий». Следственные
действия и ОРМ являются средствами,
а не целью.
Специальные права сотрудников наркоконтроля
8
Статья 16 проекта о ФСКН
Комментарий
3) производить осмотр земельных участков,
на которых возможно культивирование
наркосодержащих растений, мест разработки,
производства, изготовления, переработки,
Культивирование определенных сортов наркосодержащих растений в промышленных
целях возможно (допускается законом без специального разрешения) на любых
земельных участках, принадлежащих юридическим лицам и индивидуальным
предпринимателям, т. е. в том числе и частным лицам (статья 18 Федерального закона
хранения,
отпуска,
реализации,
распределения, приобретения, использования
и уничтожения наркотических средств и
психотропных веществ;
«О наркотических средствах и психотропных веществах»). А значит по буквальному
смыслу проекта сотрудники ФСКН наделяются правом без каких-либо дополнительных
оснований вторгаться на такие участки.
9
16)
объявлять
физическому
лицу
обязательное для исполнения официальное
предостережение о недопустимости деяний,
создающих условия для совершения
преступлений,
предварительное
расследование
по
которым
отнесено
законодательством Российской Федерации к
подследственности органов наркоконтроля;
Данный пункт дает сотрудникам ФСКН возможность вынесения необоснованных
предостережений гражданам, так как «деяния, создающие условия» можно
интерпретировать как угодно. В законодательстве РФ такая формулировка нигде не
используется.
10
29) проводить специальные операции по
пресечению деятельности организованных
групп или преступных сообществ (преступных
организаций),
осуществляющих
противоправную деятельность в сфере
незаконного оборота наркотических средств и
психотропных веществ;
Необоснованно расширяет права наркополиции в сравнении с правами полиции, т. к. в
ФЗ «О полиции» никаких специальных операций не предусмотрено (это не означает,
конечно, что какие-либо законные мероприятия полиции не могут называться на
ведомственном уровне «спецоперациями»).
11
35) опечатывать помещения в целях
воспрепятствования доступу к наркотическим
средствам и психотропным веществам;
Такое полномочие, никак разумно не ограниченное, позволит сотрудникам ФСКН по
собственному усмотрению, в силу предоставленного законом права, опечатывать
помещения больниц, аптек и т.п.
12
37)
реализовывать
иные
права,
предоставляемые органам наркоконтроля
законодательством Российской Федерации.
Закон о полиции не содержит такой нормы, так как все права сотрудников
правоохранительных органов должны исчерпывающим образом указываться в законе,
регламентирующем деятельность соответствующих структур. Любое «и т.п.»
применительно к правам «силовиков» делает их права фактически безграничными.При
обоснованной необходимости расширения или уточнения таких прав должны вносится
изменения именно в тот закон, который регулирует деятельность соответствующей
службы.
Обязанности органов ФСКН
Статья 15 проекта о ФСКН
13
К
основным
обязанностям
Комментарий
органов
См. № 4 данной таблицы. В дополнение
соответствующим правам, в обязанности
наркоконтроля относятся:
<...>
4)
организация
и
осуществление
медицинского
освидетельствования
на
состояние
опьянения
(алкогольного,
наркотического и иного токсического);
наркополиции необоснованно включаются организация и осуществление медицинского
освидетельствования не только на наркотическое, но и на алкогольное опьянение, что
приведет к дублированию функций ГИБДД. Еще более странным является возложение на
наркоконтроль
обязанности
организовывать
и
осуществлять
медицинское
освидетельствование на токсическое опьянение, что входит в компетенцию скорой
помощи и других медицинских служб.
14
10) розыск денежных средств и иного
имущества, приобретенных в результате
совершения преступлений, отнесенных к
подследственности органов наркоконтроля;
Понятия «розыск денежных средств» в российском законодательстве нет. Превращение
одного из компонентов оперативно-розыскной и следственной деятельности в
самостоятельную обязанность ничем не оправдано.
15
22)
определение
эффективности
и
целесообразности расходов государственных
средств в рамках региональных целевых и
муниципальных
программ
в
сфере
профилактики наркомании, противодействия
незаконному
обороту
наркотиков,
комплексной
реабилитации
и
ресоциализации наркопотребителей;
Сформулирована эта обязанность таким образом, будто государственные расходы на
профилактику и реабилитацию сами по себе должны вызывать сомнения в
эффективности и целесообразности такой траты денег.
Почему-то именно ФСКН берется проверять эффективность медицинских программ. В
таком случае Минздрав должен контролировать эффективность оперативно-розыскной
деятельности ФСКН и определять целесообразность государственных расходов на эту
службу.
16
Статья 16 часть 6: При исполнении
сотрудником служебных обязанностей не
допускаются его привод, задержание, личный
досмотр и досмотр его вещей, а также
досмотр личного и используемого им
транспорта без официального представителя
органов наркоконтроля или решения суда.
Эта привилегия скопирована из закона о ФСБ. Полиция подобным иммунитетом не
обладает. Не пользуются ими и члены Правительства: министр может быть задержан на
месте преступления без обязательного присутствия при этом другого министра.
Специфическая неприкосновенность наркополицейских, обеспечиваемая по типу
круговой поруки, будет служить препятствием выявлению фальсификаций, коррупции,
незаконного оборота наркотиков, что иногда случается среди сотрудников в ФСКН.
Полномочия Директора
17
Статья 6 проекта о ФСКН
Комментарий
Директор Федеральной службы Российской
Федерации по контролю за оборотом
наркотиков:
… 5) принимает решения о приостановлении
оборота
на
территории
Российской
Федерации
веществ,
обладающих
По сути речь здесь идет не столько о полномочиях директора, сколько о формировании
еще одного перечня ограниченных в обороте веществ и еще одном поле
государственного контроля. Контроль со стороны полицейской структуры(в отличие,
скажем, от фитосанитарного контроля) неизменно обрастает уголовными статьями,
проверочными закупками и рейдами.
Наделение директора ФСКН правом контролировать и ограничивать оборот любых
воздействием на организм человека, схожим
с наркотическим или психотропным, в
порядке,
определяемом
Правительством
Российской Федерации.
попавших под подозрение веществ превращает его в «гигантского Онищенко»,
обладающего, в отличие от Главного санитарного врача, обширным силовым аппаратом
и несопоставимой возможностью давления на субъектов предпринимательской и иной
деятельности.
Лев Левинсон,
эксперт Института прав человека,
член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации