Тема 4. Сбалансированность бюджета МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE
advertisement
МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Тема 4. Сбалансированность бюджета Цель изучения данной темы — рассмотреть состояния, в которых может находиться бюджет, изучить сущность и функции государственного кредита, принципы и методы управления государственным долгом. Достижение цели предусматривает решение следующих задач: рассмотрение сущности дефицита и профицита бюджета; изучение теории бюджетной сбалансированности; рассмотрение сущности и функций государственного кредита; рассмотрение классификации государственных займов; изучение методов управления государственным долгом. Содержание 4.1. Понятия дефицита и профицита бюджета ...........................................................1 4.2. Теории бюджетной сбалансированности .............................................................3 4.3. Сущность и функции государственного кредита .................................................3 4.4. Классификация государственных займов............................................................6 4.5. Принципы и методы управления государственным долгом ................................8 Вопросы для самопроверки ...................................................................................... 10 Литература ................................................................................................................ 10 4.1. Понятия дефицита и профицита бюджета Практическое использование бюджетных отношений для реализации возложенных на государство функций позволяет говорить о трех возможных состояниях бюджетного фонда — дефицитном, профицитном и сбалансированном. Они отражают различное соотношение доходной и расходной частей бюджета. Дефицит бюджета — расходы бюджета превышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо. Профицит бюджета — положительное сальдо бюджета — представляет собой превышение доходов над расходами. Сбалансированным является бюджет, в котором расходная и доходная части равны. Дефицит бюджета — категория денежного хозяйства, которая выражает объективные экономические отношения, возникающие между участниками воспроизводственного процесса при использовании государством денежных средств сверх имеющихся бюджетных доходов. Основная причина возникновения бюджетного дефицита кроется в отставании темпов роста бюджетных доходов по сравнению с увеличением бюджетных расходов. Причины этого отставания могут быть различными, в частности: кризисные явления в экономике; неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране; чрезвычайные обстоятельства (войны, крупные стихийные бедствия); осуществление крупных централизованных вложений в развитие производства и изменение его структуры; 1 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE чрезмерное увеличение темпов роста социальных расходов по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что текущие расходы бюджетов субъекта РФ и местного бюджета не могут превышать объем доходов соответствующих бюджетов. При этом размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5 % объема доходов его бюджета (без учета финансовой помощи из федерального бюджета). Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 % объема доходов местного бюджета (также без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов). Размер дефицита федерального бюджета не может ненефтегазового дефицита федерального бюджета. превышать размера Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета не может превышать 4,7 процента прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. (Вступает в силу с 1 января 2011 года.) Сбалансированность федерального бюджета РФ 1995-2003 гг. (% от ВВП) Годы Расходы Доходы Дефицит(-), профицит(+) 1995 17,9 15,1 - 2,8 1996 18,6 14,9 - 3,7 1997 17,7 13,9 - 3,8 1998 17,4 12 - 5,4 1999 14,0 12,9 - 1,1 2000 14,5 16 + 1,5 2001 14,6 17,6 + 3,0 2002 19,1 19,7 + 0,6 2003 17,9 18,5 + 0,6 Источниками финансирования дефицита федерального бюджета Российской Федерации являются: 1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов: государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации; 2 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; 2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов: кредиты государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов. Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета. 4.2. Теории бюджетной сбалансированности В условиях увеличения доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, одной из важнейших задач современной бюджетной политики большинства государств мира стало решение проблем стимулирования экономического роста в стране и проблем сбалансированности бюджетов различных уровней. Современные финансовые теории допускают наличие бюджетного дефицита на определенном этапе экономического развития страны, поскольку содержание антициклической фискальной политики государства заключается в дефицитности бюджета во время спада (с целью стимулирования совокупного спроса) и наличии компенсирующего профицита в период подъема и стабилизации. Иначе говоря, достаточно, чтобы бюджет был сбалансирован на протяжении экономического цикла, ежегодная же сбалансированность бюджета ослабляет стабилизирующее значение фискальной роли государства и снижает возможности властей по стимулированию экономического роста. Признание возможности использования несбалансированных государственных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к увеличению значения механизмов государственного кредита и расширению сферы его использования. 4.3. Сущность и функции государственного кредита Государственный кредит — это совокупность финансовых отношений, в которой одной из сторон является государство, а другой (кредиторами или заемщиками) — физические и юридические лица. 3 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Государство может выступать: Заемщиком. Кредитором, предоставляя виды ссуд иностранным государствам, юридическим или физическим лицам. Государство направляет свои кредиты (в том числе и на льготных условиях) в те отрасли экономики, развитие которых по каким-либо причинам особо стимулируется правительством, или же в социально значимые отрасли, не имеющие достаточной инвестиционной привлекательности для частного капитала. Гарантом по обязательствам различных физических или юридических лиц. Государство принимает на себя ответственность за погашение их обязательств. Если лица, по обязательствам которых государство выступило гарантом, не смогут их выполнить, то обязанность по выполнению этих обязательств переходит к государству. В отличие от банковского кредита государственный характеризуется прежде всего тем, что средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют инвестиционного характера, т. е. не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создание новой стоимости, а трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы и идут на покрытие всей совокупности государственных расходов. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства. Функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга. Представители западной экономической мысли дают определения государственного долга посредством анализа дефицита государственного бюджета. С. Л. Брю считает, что «государственный долг — общая сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства, за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране». Финансово-кредитный энциклопедический словарь дает следующее определение: «долговые обязательства государства перед юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникающие из государственных займов (заимствований), договоров и соглашений (в том числе международных) о предоставлении бюджетных кредитов и ссуд, пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, принятых на себя государством гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя государством обязательства третьих лиц». Учитывая российскую специфику, можно полагать, что государственный долг — это вся сумма неоплаченных финансовых обязательств государства с процентами, начисленными на них, к определенному моменту времени. Иными словами, государственный долг — это вся сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики, т. е. неоплаченный госзаказ, задолженность по заработной плате перед работниками бюджетной сферы и т. д. Практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, на который вдобавок не выплачиваются проценты. 4 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE Анализ содержания государственного кредита позволяет сделать ряд выводов: сущность государственного кредита заключается в перераспределении капитала от частного сектора к государству на условиях cpoчности, платности и возвратности. Вся сумма неоплаченных обязательств государства представляет собой величину государственного долга; современная фискальная политика признает возможным использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики. Основным фактором, обусловливающим возникновение и рост государственного долга, является дефицит бюджета; возникновение дефицита бюджета, обусловливающего наличие и государственного долга, порождается именно временной неравномерностью развития экономической активности и чрезвычайными обстоятельствами; государственный кредит оказывает на экономику регулирующее воздействие посредством влияния на уровень инвестиций, кредитную политику коммерческих банков, общий объем денежной массы. Кроме того, процентные ставки по государственным ценным бумагам лежат в основе системы процентных ставок по банковскому кредиту и корпоративным ценным бумагам (долговым обязательствам). Основные функции государственного кредита. 1. Образование денежных фондов — привлечение средств с рынка ссудных капиталов в централизованные денежные фонды государства на основе принципов возвратности, срочности и платности. При этом условием добровольного предоставления инвестором своих средств в распоряжение государства является обязательство заемщика вернуть к определенном моменту времени сумму заимствования с процентами. Финансирование государственного долга в современных условиях посредством привлечения средств инвесторов осуществляется с использованием различных финансовых инструментов. Основным таким инструментом являются государственные ценные бумаги, которые выпускаются в виде срочных долговых обязательств. 2. Использование денежных фондов — функция, вытекающая из необходимости возврата привлеченных средств, который обеспечивается как за счет налоговых и неналоговых доходов бюджета, так и за счет механизма рефинансирования — погашения задолженности по ранее выпущенным обязательствам за счет средств, полученных от размещения новых обязательств. 3. Контроль — функция государственного кредита, которая выражается во влиянии на уровень ликвидности коммерческих банков, структуру платежеспособного спроса, темпы экономического роста, объем денежной массы в обращение. Государственный кредит играет важную роль в: перераспределении финансовых ресурсов в процессе перелива капитала из сферы производства в сферу обращения. Государство, являясь активным участником рынка капиталов и выступая на нем чаще всего в качестве заемщика, оказывает существенное влияние на уровень кредитной ставки. Оно выступает конкурентом для участников рынка, стремящихся привлечь кредитные ресурсы, и обусловливает изменение минимального уровня доходности для инвестиционных проектов в реальном секторе; повышении эффективности использования средств. Государственный кредит обеспечивает необходимость максимально эффективного 5 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE использования государственных средств при наличии «кассового разрыва» между моментами их поступления и использования как в случае недостатка, так и в случае избытка финансовых ресурсов; ускорении концентрации финансовых ресурсов путем создания возможности для государства привлечь значительные финансовые ресурсы, в том числе для финансирования чрезвычайных расходов, в самое короткое время. 4.4. Классификация государственных займов Государственные займы можно классифицировать по следующим признакам: 1. По месту размещения займы могут подразделяться на внешние и внутренние. Внешние займы — это обязательства государства перед нерезидентами, а внутренние — перед резидентами. В течение длительного времени в СССР разделение государственных займов на внешние и внутренние проводилось не на основе резиденства, а по принципу валютирования, т.е. на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним займом считался заем, произведенный и номинированный в иностранной валюте, а внутренним — номинированный в национальной валюте. Растущий уровень глобализации современной экономики и допуск нерезидентов на рынок рублевых обязательств обусловили переход от критерия валютирования к критерию резидентства кредитора. 2. По способу обращения займы могут быть подразделены на рыночные и нерыночные. Рыночные займы — это займы, оформленные в такие ценные бумаги, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. В промышленно развитых странах доля таких займов составляет до 70% всех долговых обязательств государства. Нерыночные государственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т. е. они покупаются инвестором у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже. Основная цель, которую преследует эмитент, выпуская в обращение нерыночные бумаги, — привлечение в качестве кредитных ресурсов мелких сбережений населения. Выпуская такие ценные бумаги, правительства промышленно развитых стран оказывают влияние на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, поскольку нерыночные ценные бумаги государства выступают альтернативой вложению средств на депозиты частных кредитных учреждений. 3. По сроку заимствования средств займы подразделяются на краткосрочные (со сроком обращения бумаг продолжительностью до одного года), среднесрочные (со сроком обращения бумаг от одного года до пяти лет) и долгосрочные (со сроком обращения бумаг свыше пяти лет). 4. По способу обеспечения возвратности кредитных ресурсов займы могут быть подразделены на закладные и беззакладные. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком. 5. По форме выплаты дохода государственные займы можно разделить на следующие виды: процентные займы, доход по которым устанавливается в виде фиксированного процента от номинала. Этот тип займа является 6 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE основным, именно в процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах; дисконтные займы, доход по которым инвестор получает за счет приобретения их с дисконтом и погашением по номинальной стоимости по окончании срока предоставления заемщику средств; выигрышные займы, доход по которым устанавливается на основе тиражей выигрыша, они наименее привлекательны для инвестора, поскольку не предоставляют гарантированного дохода к определенному моменту времени; индексационные займы, доход по которым выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг. 6. По принципу наличия обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займа. Обязательства, эмитированные заемщиком, можно разделить на обязательства без права досрочного погашения и обязательства с правом досрочного погашения. Выпуск обязательств с правом досрочного погашения означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств. Такое право может быть выгодно эмитенту при значительном снижении стоимости заемных ресурсов на рынке ссудного капитала. В этом случае эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, и за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. При этом достигается экономия средств, направляемых на обслуживание долга. Если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупить свои долговые обязательства и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду. 7. По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно, и займы, подлежащие оплате частями. При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие варианты его погашения: равными долями на протяжении оговоренного срока; увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (подобная форма наиболее удобна в случае, если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта; соответственно, по мере реализации инвестиционного проекта идет и рост поступлений от объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств); уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока. 8. По способу определения дохода эмитент может предложить займы с постоянным фиксированным уровнем дохода и займы с переменным уровнем дохода. Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту — заранее известную стоимость обслуживания долга. Однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностях прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов. Эта проблема возникает, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке. Своеобразной страховкой для инвесторов в подобной ситуации и выступает заем с переменным уровнем дохода, который изменяется в привязке к какомулибо экономическому индикатору, например, ставке по межбанковским кредитам в стране. 7 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE 9. По направлениям использования заемных средств займы могут быть подразделены на целевые и нецелевые. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, рефинансирование текущей задолженности или же другие нужды согласно решению уполномоченных органов власти и управления. 4.5. Принципы и методы управления государственным долгом Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъекта Российской Федерации, у которого доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет превышала 60 %, предельный объем долга не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Для муниципального образования, у которого доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет превышала 70 %, предельный объем муниципального долга не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Управление государственным долгом — это совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга. В основе управления государственным долгом лежат следующие принципы: безусловности — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий; единства учета — учета в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; единства долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям; 8 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE согласованности — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика; снижения рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить риски как кредитора, так и инвестора; оптимальности — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны; гласности — предоставление достоверной и своевременной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям. Реструктуризация долга — это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смыслах. Управление государственным долгом в широком смысле предполагает: формирование политики в отношении государственного долга; определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности; определение основных направлений воздействия на микрои макроэкономические показатели; определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т. д. Определение политики в отношении государственного долга и установление его верхнего предела осуществляются законодательными органами власти, а оперативное управление им — исполнительной властью. Важное значение для управления государственным долгом имеет финансовая репутация страны-заемщика. В настоящее время репутация заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых соответствующим странам специальными агентами согласно международным правилам рейтингования. Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине. Методы управления государственным долгом: рефинансирования государственного долга, т. е. погашения основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов; новации — соглашения между заемщиком и кредиторами по замене обязательств по указанному кредиту другими обязательствами; унификации — решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, при этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа; 9 МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE конверсии — односторонние изменения доходности займов, т. е. объявления государством о снижении для кредиторов доходности по займам, полученным государством; консолидации — изменения условий обращения займов в части срока их погашения, т. е. решения государства о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок; отсрочки погашения займов — консолидации при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам; аннулирования государственного долга — отказ государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Таким образом, целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Вопросы для самопроверки 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Каковы возможные состояния бюджета? Что такое бюджетный дефицит? Какие теории бюджетного дефицита существуют? Какова сущность государственного кредита? Что означает государство-гарант? Каковы классификации государственных займов? Каковы принципы управления государственным долгом? Каковы методы управления государственным долгом? Литература 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Т. Д. «Элит-2000», 2005. 2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. Под ред. проф. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, проф. Н. Г. Ивановой. — М.: Юрайт, 2004, с. 24-35. 3. Финансы: Учебник/ С. А. Белозеров, С. Г. Горбушина, В. В. Иванов и др. Ред. В. В. Ковалев. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2006. 4. www.budgetrf.ru 5. www.minfin.ro 10
