Инструменты стратегического управления развитием

Рисин И.Е.
д.э.н., профессор, зав. кафедрой региональной экономики и территориального
управления Воронежского государственного университета
Бунин Д.А.
аспирант Воронежского института экономики и социального управления
ИНСТРУМЕНТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
ПРОМЫШЛЕННОСТИ КРУПНОГО ГОРОДА
Ключевые слова: стратегическое управление, промышленное развитие,
крупные города России.
Повышение эффективности публичного управления развитием индустриальных
комплексов крупных городов России сопряжено, по нашему мнению, с апробацией
инструментария стратегического управления.
Следует, однако, учесть, что Федеральным законом Российской Федерации от 28
июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
отраслевые
стратегии
определены
в
качестве
программного
документа,
разрабатываемого в обязательном порядке только на федеральном уровне. Для
муниципального уровня ввод инструментов стратегического управления, во-первых,
регламентируется диспозитивной нормой, т.е. не является обязательным. Во-вторых, их
состав ограничен только стратегией развития муниципального образования и планом
мероприятий по ее реализации.
Тем не менее, полагаем, что крупные города России, реально располагающие
значительным индустриальным потенциалом, могут и должны в рамках стратегии
социально-экономического развития муниципального образования иметь субстратегию
развития промышленности. Приставка суб- призвана акцентировать производность
названной отраслевой стратегии, ее детерминированность целевыми установками и
стратегическими приоритетами развития муниципального образования в целом. Вместе
с тем, следует учитывать, что отраслевая стратегия будет изначально иметь высокий
уровень
конкретизации
целей
развития
промышленности
и
предусматривать
селективный выбор инструментов, обеспечивающих их эффективное достижение.
В основе нашего предложения о целесообразности разработки стратегии
развития промышленности крупного города – учет полномочий, закрепленных
Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ, за
1
органами местного самоуправления в сфере стратегического планирования. К ним
отнесены: определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и
социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с
приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и
субъектов
Российской
Федерации;
разработка,
рассмотрение,
утверждение
и
реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к
полномочиям органов местного самоуправления; мониторинг и контроль реализации
документов
стратегического
планирования,
утвержденных
органами
местного
самоуправления.
Эффективность применения такого инструмента стратегического управления
развитием экономики муниципального образования, как отраслевая стратегия,
сопряжена с четким определением необходимого и достаточного состава задач,
которые должны быть решены ее разработчиками.
Заметим, что указанным федеральным законом установлена структурная
композиция
только
стратегии
социально-экономического
развития
Российской
Федерации, обязательными элементами которой являются: оценка текущей ситуации;
определение целей, задач и направлений развития; показатели; ожидаемые результаты;
оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии; информация о
государственных программах.
Полагаем, что как для этого вида стратегии, так и для стратегий иных уровней
экономики, предложенный законодателями формат не является достаточным.
По
нашему
мнению,
технология
разработки
стратегии
развития
промышленности крупного города, обеспечивающая необходимый уровень ее качества,
должна включать ряд обязательных этапов и соответствующих им задач:
1. Этап предплановый, включающий решение следующих основных задач:
1.1. Оценка современного состояния промышленности крупного города и
устойчивых трендов ее развития.
1.2. Оценка степени достижения целей развития промышленности города,
предусмотренных действующими программными документами регионального и
муниципального управления (Стратегией социально-экономического развития субъекта
РФ, Программой социально-экономического развития субъекта РФ, Программной
социально-экономического развития города, целевыми программами регионального и
местного уровней).
1.3. Оценка экономического потенциала развития промышленности города.
1.4. Прогноз развития промышленности на долгосрочный период.
2
2. Этап плановый, включающий решение следующих основных задач:
2.1. Постановку целей развития промышленности города на долгосрочный
период и определение состава целевых показателей.
2.2. Оценку условий и факторов достижения целей развития промышленности
города.
2.3. Оценку существующих и прогнозируемых
ограничений и рисков
достижения целей.
2.4. Определение стратегических альтернатив развития промышленности города,
их ресурсного, в том числе, финансового обеспечения и ожидаемых результатов.
2.5. Обоснование и содержательную характеристику стратегии развития
промышленности (стратегические направления и сферы реализации, ожидаемые
результаты).
2.6. Ожидаемые социально-экономические результаты (эффекты) реализации
стратегии развития промышленности.
3. Этап, обеспечивающий реализацию стратегии, включающий решение
следующих основных задач:
3.1. Обоснование механизма реализации стратегии развития промышленности
города.
3.2.
Определение
системы
индикаторов
достижения
целей
развития
промышленности города.
3.3. Установление временных интервалов контроля соответствия плановых и
фактических результатов.
3.4. Разработка «дорожной карты» реализации стратегии.
3.5. Установление порядка коррекции целевых установок и ресурсного
обеспечения стратегии промышленного развития города.
Необходимым методическим моментом является определение требований к
качеству результатов, полученных при решении указанных выше задач. В этой связи,
сфокусируем внимание на следующем.
1. Оценка современного состояния промышленности крупного города должна
обеспечить характеристику:
- ее институциональной структуры (распределение организаций по формам
собственности, организационно-правовым формам предпринимательской деятельности,
участие организаций в перспективных формах пространственной организации бизнеса
– кластерах, технопарках и др.);
3
- ее технической базы (стоимость и структура основного капитала, его износ и
нынешний темп обновления, фондоотдача, масштабы и сферы применения технологий
разных технологических укладов);
- ее воздействия на экосистему региона (дифференцированно по видам
экономической деятельности);
- условий труда работников (соответствующих санитарно-гигиеническим
нормам), их доходов (соотношение доходов со средней заработной платой в экономике
региона);
- производительности труда;
- привлеченных инвестиций (объем, структура, тип инвестора и др.);
-
инновационной
деятельности
(использование
передовых
технологий,
внедрение технологический новаций, выпуск инновационной продукции, услуг).
2. Оценка экономического потенциала промышленности крупного города
должна обеспечить характеристику ее:
- производственного потенциала и уровень его использования (величина
основного капитала, его технологическая структура, новые технологии; наличие и
возможности
развития
импортозамещающего
и
экспортоориентированного
производства);
- трудового потенциала (численность занятых, профессиональная и возрастная
структура рабочей силы; распределение трудовых ресурсов по видам экономической
деятельности);
- инвестиционного потенциала (объем и структура инвестиций в основной
капитал, в технологические инновации; объем финансирования целевых программ
федерального и регионального уровней в развитие промышленности);
- инновационного потенциала (число организаций, выполнявших исследования и
разработки; численность персонала, занятого исследованиями и разработками;
внутренние затраты на исследования и разработки; число созданных передовых
технологий; число использованных передовых технологий; устойчивость связей
индустриального сектора с научными организациями и вузами, широта сферы
распространения наукоемких производств и др.).
3. Состав прогнозируемых условий и факторов, ограничений и рисков
достижения
целей
развития
промышленности
города
должен
включать
детерминирующие их достижение характеристики ее внутренней и внешней
(включающей национальный и глобальный уровни анализа) среды.
4
4. В состав целей развития промышленности должны быть включены
экономические, социальные, экологические характеристики ее основных параметров.
Состав показателей развития отрасли должен соответствовать установленным целям.
Основные показатели развития промышленности должны быть даны по отдельным
видам экономической деятельности. Показатели реализации стратегии и их значения
устанавливаются для каждого этапа реализации стратегии развития отрасли.
5. К разработке стратегии должны быть привлечены основные группы
стейкхолдеров, способных своими ресурсами и действиями оказать воздействие на
реализацию стратегии (представители крупного бизнеса, стратегические инвесторы,
представители институтов гражданского общества - торгово-промышленной палаты,
эксперты и др.).
6. Состав ожидаемых эффектов реализации стратегии должен учитывать
разнообразие сфер их проявления (на макро и мезо- уровнях), и основные интересы
участников этого процесса.
7. Механизм реализации стратегии должен включать методы и инструменты,
посредством которых органы власти совместно с менеджментом хозяйствующих
субъектов
способы
промышленности.
обеспечить
Важно
достижение
конкретизировать
поставленных
положения,
целей
развития
раскрывающие
состав
инструментов управления и рекомендуемые алгоритмы их использования.
8.
Порядок
предусматривать
организации
этапы,
мониторинга
применительно
к
реализации
которым
стратегии
осуществляется
должен
проверка
соответствия фактической траектории развития отрасли плановой, предусмотренной
стратегией развития отрасли. Этапы реализации стратегии выделяются с учетом
установленной периодичности бюджетного планирования: три года (для первого этапа
реализации стратегии и текущего периода бюджетного планирования) и три - шесть лет
(для последующих этапов).
9. Разработка «дорожной карты» реализации стратегии предусматривает
определение основных мер, реализуемых органами власти (субъекта РФ, местного
самоуправления),
в
том
числе,
совместно
с
менеджментом
промышленных
предприятий и организаций, участвующих в развитии их экономического потенциала.
10. Результаты мониторинга могут явиться основанием для обоснованной
корректировки Стратегии, включая индикаторы и меры по их достижению.
Основанием для корректировки могут служить:
- изменения условий и факторов развития промышленности крупного города,
носящие объективный характер;
5
- цели и задачи Стратегии развития субъекта РФ, расширяющие зону
ответственности органов публичной власти региона;
- необходимость и возможность изменения скоростей реализации целей,
поставленных в Стратегии развития промышленности.
В развернутой характеристике нуждаются инструменты, впервые вводимые в
муниципальную
практику
и
востребованные
в
решении
отдельных
задач
стратегического управления.
В их составе обратим внимание на инструменты, обеспечивающие реализацию
технологии разработки стратегии с привлечением большого количества людей,
представляющих разные группы населения. Речь идет о краудсорсинге, позволяющем
использовать потенциал современных информационно-коммуникативных технологий
для сбора информации, поступающей от жителей и других стейкхолдеров, учет мнений
и оценок которых востребован в обосновании целей промышленной политики и
механизма ее реализации.
Полагаем, что потенциал краудсорсинга в стратегическом планировании может
быть реализован посредством использования таких каналов и средств связи, как:
- опросы общественного мнения, в том числе, проводимые в социальных сетях и
семинары, организуемые муниципалитетом с целью обсуждения их результатов;
- разработка и поддержание специального интерактивного веб-сайта для
распространения информации о целях и векторах развития города, в том числе,
связанных с промышленностью и ее воздействием на различные социальноэкономические процессы (занятость, доходы, экология и др.);
- Интернет-конференции по проблемам промышленного развития с участием
представителей органов публичного управления, бизнеса, институтов гражданского
общества;
-
тематические
дискуссии
по
сценариям
промышленного
развития,
общественные презентации стратегии и «дорожной карты» в режиме он-лайн; общение
с руководителями городской администрации по вопросам промышленного развития в
Интернете и др.
Другой инструмент – «Дорожная карта», который в последнее время осваивается
в практике государственного управления на федеральном уровне. По нашему мнению,
его организационный потенциал может быть повышен, если будет модифицирована
структура «Дорожной карты». Полагаем, что ее необходимыми компонентами должны
быть:
- стратегические цели;
6
- состав основных мероприятий, реализуемых для достижения целей;
- состав органов исполнительной власти администрации города, ответственных
за реализацию мероприятий;
- долевое участие органов власти и бизнеса в реализации значимых
капиталоемких мероприятий;
- основные социально-экономические эффекты, ожидаемые от реализации
мероприятий;
- целевые индикаторы с привязкой к временным интервалам.
Полагаем, что состав основных стратегических целей в «Дорожной карте»
может быть представлен следующим образом:
- повышение уровня инновационности промышленности крупного города;
- повышение производительности труда в промышленности;
- повышение уровня занятости и доходов работников;
- повышение уровня интеграции промышленности крупного города в
национальную и мировую экономику;
- повышение уровня экологизации промышленного производства.
В составе инструментов, обеспечивающих реализацию стратегии развития
промышленности крупного города, важную роль призваны сыграть проекты,
основанные на партнерских отношениях органов публичной (государственной и
местной) власти и бизнеса. Их целесообразно определять как проекты общественночастного партнерства (ОЧП).
На наш взгляд, такие проекты должны разрабатываться с учетом следующих
требований:
1. В составе участников их разработки и реализации – органы местного
самоуправления,
органы
регионального
управления,
бизнес.
Целесообразно
следующим образом распределить между ними основные функции:
А) органы местного самоуправления – инициирование проекта; определение его
предмета,
целей
и
ожидаемых
социально-экономических
результатов;
оценка
ресурсных возможностей местного бюджета; мобилизация частных инвестиций;
организация и контроль реализации проекта;
Б) органы государственного управления субъектом РФ – субсидиарная
финансовая поддержка проекта; мобилизация частных инвестиций;
В) бизнес - инициирование проекта; участие в определении его предмета, целей
и
ожидаемых
социально-экономических
7
результатов;
оценка
объема
частных
инвестиций; мобилизация частных инвестиций; организация и контроль реализации
проекта.
2. В состав основных целей, реализуемых посредством проектов ОЧП,
оправданно включить следующие:
- создание новых точек экономического роста, обеспечивающих появление
промышленных производств, развивающих существующие в индустриальном секторе
конкурентные
преимущества
муниципального
образования
и
региона,
или
формирующих новые;
- формирование сетевых структур, основанных на межотраслевой интеграции и
предусматривающих участие субъектов хозяйствования других муниципальных
образований. Такие проекты должны содержать необходимое институциональное
обеспечение таких «точек» (кластеры, технопарки, промышленные парки и др.), а для
включения других муниципальных образований – определение конкретной формы
межмуниципального сотрудничества;
- техническая модернизация действующих предприятий и освоение ими новых
видов
конкурентоспособной
продукции,
расширяющей
импортозамещения или диверсифицирующей структуру экспорта.
8
возможности