Пр.решений
реклама
Лекция 1 Роль государственного управления в обеспечении устойчивого развития Государственное управление играет определяющую роль в жизни общества. Только при помощи четко организованной системы управления возможно осуществление общегосударственных задач. Неизмеримо возрастает роль государственного управления при поиске путей выхода из общецивилизационного кризиса, к положительному результату в решении этой проблемы могут привести только согласованные действия всех государств. Разумеется, с помощью общепланетной надгосударственной системы управления данную задачу можно было бы осуществить гораздо проще, но исходя из реальной ситуации, решение следует искать на пути межгосударственных соглашений и жесткой государственной политики по обеспечению устойчивого развития. Рассмотрим государственное управление с точки зрения выражения общественных интересов по обеспечению выживаемости и сохранения общества в условиях цивилизационного кризиса. 1. Общественные деятельности Человек - существо отношения - биосоциальное, основа его управленческой жизнедеятельность осуществляется не только в окружающей среде (биосфере, природе), но и в обществе (социуме). Общество - форма существования человечества, его следует определять не как множество людей, а как совокупность общественных отношений. В настоящее время обществоведы выделяют четыре функции общественных отношений [42]. Эти функции заключаются в том, что: 1 общественные отношения составляют собственно само общество, выступая в качестве «клеточек», образующих социальный организм; разновидности общественных отношений (производственные, политические, нравственные, юридические, и т.д.) образуют все социальные институты общества; тип общественных отношений обусловливает природу каждого исторически определенного типа общества как целостного социального организма и характер всех его элементов (общественных групп разного рода и уровня, государства, права, иных социальных институтов); общественные отношения обусловливают общественное положение, а следовательно, и социальную судьбу, биографию каждого индивида. С позиций социальной экологии, эту классификацию можно дополнить еще одной, самой важной функцией, а именно, - общественные отношения обусловливают судьбу самого общества и той среды обитания в которой оно существует.. Для существования общества, как целостного образования, необходимо, чтобы элементы, образующие его, действовали согласованно. Источником средств организации и координации действий элементов общества (как коллективных, так и индивидуальных) является культура. Культурная норма стала неотъемлемым признаком бытия человеческого коллектива, этим определяется близость понятий «общество» и «культура». Первое выражает морфологию, структуру социального организма, второе функционирование, способ его деятельности. Наиболее важные и существенные отношения, складывающиеся между людьми, либо группами людей в ходе их взаимодействий, фиксируются культурой и институционализируются, т.е. выделяются в самостоятельную систему общепринятых обязательных стандартов, норм и правил поведения. Таким образом, культура создает необходимые и достаточные условия для 2 возникновения институтов государства и права. Государство и право основополагающие исходные институты, необходимые для функционирования современного общества и осуществления в нем процессов управления. Истории известны два типа общественных связей - кровнородственный, характерный для первобытно - общинного строя и вещный, обменный, характерный для эпохи цивилизации. Государство и право возникают в процессе и в соответствии с законами развития общества. По мере распада родоплеменных связей, причиной чему послужило установление табу на кровосмешение и, как следствие, возникновение семьи и частной собственности, выделенные из рода семьи (а затем и индивиды) начали вступать в обменные отношения и оказались объединенными в общество, основанное на рыночных связях [55, 38]. В этих сообществах, объединенных совместным проживанием на определенной территории не могли не возникнуть коллективные потребности, такие как защита от внешнего врага, решение коллективных проблем, выходящих за рамки возможностей отдельной семьи, установление правил и норм коллективного общежития и обеспечение их исполнения, регулирование отношений между социально неоднородными группами и т.п. Таковы предпосылки возникновения государства. Для осуществления успешного товарообмена необходимы следующие условия: частная собственность, личная свобода и равенство участников обмена. Чтобы обеспечить нормальное функционирование обменных отношений в обществе, появилась необходимость институционализировать и защитить юридически права участников товарообмена. Эта необходимость - предпосылка возникновения права. Приведем определения понятий «государство» и «право» в том виде, в котором они даны Л.И. Спиридоновым [42]. «Государство есть политико-территориальная организация общества, основанного на обменных связях людей, которая характеризуется публичной властью, призванной решать общие дела и осуществляющей свою деятельность на собираемые с населения налоги». «Право - система исторически возникших правил поведения, являющихся масштабом свободы равных субъектов, отношения между которыми социально значимы, являются частью общественного порядка и потому обеспечиваются государством при выполнении им общих дел населения». 3 Государственное управление и государственное право - важнейшие факторы обеспечения устойчивого развития и осуществления перехода к информационному обществу. 2. Государственное управление устойчивого развития. как средство достижения В самом широком смысле слова управление может быть определено как деятельность групп людей, соединяющих свои усилия для достижения общих целей. По мнению Г.А. Саймона и др. “Когда два человека совместными усилиями передвигают камень, который в одиночку с места не сдвинуть, то здесь уже возникают зачатки управления. Простое действие приобретает два основополагающих свойства, становясь тем, что именуется управлением. Эти свойства - цель (передвинуть камень) и совместные действия (несколько человек соединяют свои усилия для выполнения задачи, которая невыполнима без такого соединения). Управление объективно, оно порождено обществом и постоянно им воспроизводится в процессе общественных отношений” [41, 9]. В литературе встречаются самые различные определения понятия «управление» и это безусловно продиктовано объективными обстоятельствами. Управление настолько разнообразно и многогранно, что его почти невозможно определить однозначно. Так, например, управление автомобилем, или токарным станком весьма существенно отличается от управления симфоническим оркестром, или сложной кибернетической системой и уж тем более от управления крупной предпринимательской организацией, или управления государством. Тем не менее, при всем разнообразии формулировок и определений общим для них является то, что управление есть целенаправленное регулирующее и организующее воздействие, на систему (объект управления) 4 с целью изменения ее параметров в желаемом направлении (достижении заданного состояния). Согласно одному из определений, управление в обществе может быть квалифицировано как целеполагающее (сознательное, направляющее, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную, групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, кооперативы, фирмы, предпринимательские организации, ассоциации и т.д.) [8, 19]. С позиций системного подхода, управление может быть представлено в виде схемы, изображенной на рисунке 1.1. Применительно к управлению в обществе, или более конкретно государственному управлению, каждый из элементов этой системы является весьма сложной и многогранной системой понятий, процессов, норм, взглядов, действий и т. п. Государственное регулирующее управление воздействие - практическое государства на организующее и общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или изменения в желаемом направлении, опирающееся на властную силу. Это одна из форм деятельности, направленная на осуществление задач и функций государства. Государство - явление многомерное и в жизни каждого человека может проявляться в различных аспектах в зависимости от конкретных обстоятельств и отношений, в которые вступает с ним данный индивид. Тем не менее государство имеет ограниченное поле деятельности и влияния, оно не определяет все процессы протекающие в обществе, да и не должно этого делать. 5 Окружающая Возмущение Объект управления Результат Управляющее воздействие Обратная связь Управляющая система среда Рисунок 1.1 - Управление как система (по Ф.П. Тарасенко) Основными элементами системы управления являются: объект управления (управляемая система); субъект управления (управляющая система); цель (желаемое состояние управляемой системы); исходное состояние управляемой системы; управляющее воздействие (перевод управляемой системы в желаемое состояние); результат (действительное состояние управляемой системы после исполнения управляющего воздействия); обратная связь (канал информации о степени рассогласования желаемого и действительного состояния управляемой системы); окружающая среда (система более высокого уровня, включающая рассматриваемую нами систему в качестве подсистемы); возмущение (нецеленаправленное, стохастическое воздействие окружающей среды на управляемую систему). 6 В современном гражданском обществе выделяют три уровня общественных отношений [42]: * первый уровень связан с производством самого человека и охватывает сферу семьи быта и культуры; * второй уровень охватывает область экономики, включая в себя производство, распределение, обмен и производительное потребление. Субъектами отношений здесь выступают индивиды, социальные группы, образующие социальный состав общества и различные объединения индивидов (например общество потребителей). Эти субъекты устанавливают между собой связи помимо государства (договорные), позволяющие обеспечивать развитие общества без вмешательства государства как политической силы; * на третьем уровне гражданского общества его члены вступают в политическую жизнь. Политика - область общественных отношений, в которых реализуется борьба за участие в общих делах населения, осуществляемых государством и в определении направлений его деятельности. Субъектами политического процесса являются индивиды, их политические объединения - организации и государство. Г.В. Атаманчук говорит, что важнейшая функция государства заключается в том, чтобы выражать наиболее общие, жизненно-важные для всех его граждан потребности, интересы и цели. В этом смысле роль государства видятся в том, чтобы создавать и поддерживать в «работоспособном» состоянии организационные и правовые механизмы, позволяющие своевременно и полно выявлять потребности, интересы и цели общества, волнующие его проблемы, вырабатывать и проводить в жизнь соответствующие правила (нормы) поведения и деятельности людей, их коллективов, и сообществ [7, 12]. Об этом же говорит и В.И. Стрюковский в докладе “Рациональность как регулятивный принцип социального управления”: “Государственное управление осуществляется не само по себе, а в системе общественных отношений как важнейшая составляющая и даже цементирующая органическая часть социального управления.” [37, 26]. Социальный механизм нормирования и реализации государственного управления принято изображать графически в виде схемы, приведенной на рисунке 1.2. 7 Обратная связь. Потребность удовлетворена / не удовлетворена Потребности. Интересы. Цели. Решения (воля). Действия. Информация Знания Ресурсы Идеи Экспертиза Результат. Рисунок 1.2 - Социальный механизм нормирования и реализации государственного управления. 8 Из схемы видно, что этот механизм направлен на достижение результата, ориентированного на удовлетворение потребностей возникающих в обществе. Потребности порождают интересы. Интересы отдельных людей, групп, слоев, сообществ могут не только не совпадать, но и быть прямо противоположными, поскольку общество экономически, социально, ментально и т.д. неоднородно. Так, интерес крестьянина, живущего урожаем с обрабатываемого участка земли, не совпадает с интересом предпринимателя, отторгающего эту землю под строительство завода, или автострады. Возникают конфликты интересов. Громадную роль в конфликте интересов играет возможность одних людей удовлетворять свои потребности за счет других, эта возможность порождает самые уродливые формы конфликтов, худшими из которых являются войны. Стремление реализовать интересы, направленные на удовлетворение потребностей, приводит к формированию целей. Очевидно, что цели, формируемые различными группами и слоями общества, будут самыми различными. Сложность управленческого целеполагания состоит в том, чтобы из этого множества отобрать цели социально-ориентированные и реальные, то есть те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Любой субъект общественного действия при столкновении интересов и воли пытается сделать доминирующими именно свой интерес и свою волю. Государственному управлению приходится проводить в жизнь, главным образом, общий интерес и общую волю. Согласно [7], цели, которые ставятся перед обществом в целом, должны отвечать следующим требованиям: 9 быть объективно обусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей; быть социально мотивированными, т.е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать понимание; быть обеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном потенциале; быть системно организованными, включать в определенной последовательности цели общие и частные, промежуточные и конечные, непосредственные, близкие и отдаленные и т.д. В рассматриваемом контексте, цель - устойчивое развитие общества отвечает всем приведенным требованиям. Она объективно обусловлена, социально мотивирована, основывается на реальном потенциале и без особых проблем может быть системно организована. В государственном целеполагании нельзя ориентироваться на потребности и интересы отдельных групп, слоев, сословий или классов, оно должно отражать интегрированные потребности и интересы общества. Применительно к теме данной работы заметим, что цель - устойчивое развитие, полностью отражает интересы общества в целом. Вряд ли найдется класс, слой, или группа людей, заинтересованных в уничтожении жизни на Земле в течение одного - двух поколений. Тем не менее есть еще не мало людей, считающих, что удовлетворение их антиэкологичных, антиприродных групповых либо индивидуальных интересов ни в коей мере не скажется на экологическом кризисе в целом. Государство, вставшее на путь устойчивого развития, не должно ориентироваться на такие групповые интересы не зависимо от того какими влиятельными кругами они преследуются. 10 3. Принятие управленческих решений Целеполагание органически переходит в этап принятия решения. Собственно говоря сам факт выбора цели из множества альтернативных вариантов - есть принятие решения. Рассмотрим процесс принятия управленческого решения и определим на каких стадиях этого процесса влияние общественных экологических движений может быть максимально эффективным и полезным. Управленческое решение - это результат конкретной управленческой деятельности. Принятие решений является основой управления. И.Н. Герчикова [18] утверждает, что выработка и принятие решений - это творческий процесс в деятельности руководителей любого уровня, включающий: * выработку и постановку цели; * изучение проблемы на основе получаемой информации; * выбор и обоснование критериев эффективности (результативности) и возможных последствий принимаемого решения; * обсуждение со специалистами различных вариантов решения проблемы (задачи); * выбор и формулирование оптимального решения; * принятие решения; * конкретизацию решения для его исполнителей. Управленческие решения всегда связаны с необходимостью воздействия на объект управления с целью приведения его в желаемое состояние и, так как это требует затрат времени, можно с полным основанием говорить о процессе принятия решений. В технологии менеджмента принято рассматривать этот процесс состоящим из трех стадий: подготовка решения, принятие решения, реализация решения. Основным элементом каждого процесса принятия решений является 11 проблема, под которой понимается несоответствие фактического состояния управляемого объекта желаемому или заданному, то есть цели или результату деятельности. Выработка плана действий по устранению проблемы составляет сущность процесса принятия решений. Проблема всегда связана с совокупностью условий или факторов, которые создают ситуацию. Проблемная ситуация характеризует проблему, возникшую под воздействием сложившейся ситуации. Выявление проблемной ситуации представляет собой исходный момент для постановки задачи принятия решений. Описание проблемной ситуации, как правило, содержит две части: характеристику самой проблемы и ситуационные факторы, приведшие к появлению проблемы. Эти факторы могут быть внешними и внутренними по отношению к управляемой системе. Если проблема несложна, а ситуационные факторы ясны и управляемы, процесс принятия решения может быть достаточно прост. В том случае, когда проблемная ситуация не так очевидна, а ее решение неоднозначно, процесс принятия решения требует структуризации, которая позволит определить этапы и процедуры, направленные на ее решение. В самом общем, упрощенном виде этот процесс можно изобразить в виде схемы (рисунок 1.3.). Появление Оценка Разработка проблемы. ситуации. решений. Оценка и принятие решения. Обратная связь Рисунок 1.3. Этапы процесса принятия решения (по И.Н. Герчиковой) Учитывая современную экологическую ситуацию, представляется обоснованным, если органы государственной власти всех уровней 12 организуют этот процесс таким образом, чтобы на всех этапах подготовки и принятия управленческого решения учитывалось общественное мнение. Управленческие решения могут быть обоснованными, принимаемыми на основе всестороннего анализа и многовариантного расчета, и интуитивными, которые хотя и экономят время, но содержат в себе вероятность ошибок и неопределенность. Количество разрабатываемых и рассматриваемых вариантов зависит от многих факторов и прежде всего от имеющихся в распоряжении разработчиков времени, ресурсов, и информации. В идеальном случае, принимаемые решения должны основываться на достоверной текущей и прогнозируемой информации, анализе всех факторов, оказывающих влияние на решение, с учетом предвидения его возможных последствий. Однако, количество информации, которую необходимо учесть и переработать для выработки решения настолько велико, что давно превышает человеческие возможности. Кроме того главным ограничителем, как правило, является время, в течение которого должно быть принято решение. Поэтому решение нередко принимается путем выбора лучшего из тех вариантов, которые были подготовлены и рассмотрены в запланированный период времени. Сложность выбора управленческого решения и прогнозирования его последствий усугубляется и тем, что этот процесс практически всегда осуществляется в условиях факторов неопределенности и риска. Это еще более повышает ответственность лиц, принимающих решения. Поскольку руководитель имеет возможность выбирать решения, он несет ответственность за их исполнение и последствия. 13 Возникновение ситуации 1. Постановка проблемы Появление проблемы ее определение Модификация Описание проблемной ситуации Определение необходимых ресурсов Сбор и обработка информации Обратная связь Формирование критериев решения Выработка курса действий Получение Сбор Анализ Оценка 2. Формирование решений Варианты Допустимые решения Выбор Полезные решения Возможные последствия принятого решения План действий по реализации решений Выполнение принятого решения Результаты контроля хода реализации 3. Выбор и реализация решения проблемы Рисунок 1.4. Схема процесса принятия управленческого решения (по Румянцевой и др.) 14 Лица, принимающие решения (ЛПР), называются субъектами решения.. Субъекты решения действуют не сами по себе и не в изоляции, их деятельность исходит из потребностей общества, происходит в обществе и в конечном итоге осуществляется для общества. При принятии управленческого решения на любом уровне, и в первую очередь на государственном, лица, принимающие решения, испытывают давление со стороны различных групп и слоев общества. Эти группы (слои) пытаются сделать свои интересы доминирующими и извлечь из данной ситуации выгоду. Как правило давление осуществляется не непосредственно населением (слоями группами или классами), а через посредников. Такие посредники называются группами давления. Различают пять функций осуществляемых группами давления: Передача настроения и требований населения (части населения) государственным органам. Влияние на законодательный процесс, инициирование принятия законов и нормативных актов. Подбор экспертов и специалистов в группы подготовки проектов решений. Контакт с гос. органами при подготовке и разработке государственных целевых программ. Оказание поддержки гос. органам и мобилизация людей на реализацию государственных планов. Осуществляя посредническую деятельность, группы давления выполняют заказ определенных слоев (групп) населения. Эта деятельность может осуществляться как бесплатно, так и за деньги или другое вознаграждение. Группы давления имеются во всех ветвях власти и на всех уровнях государственного управления. В литературе вопрос о группах давления проработан недостаточно, поэтому сложившейся классификации пока не существует. 15 По характеру организации на данном этапе различают следующие группы давления: * институционализированые - научные советы, комитеты, комиссии, которые создаются при органах управления. Такие образования способствуют продвижению интересов тех, кто связан с данными органами управления, зависит от них либо находится в подведомственных им структурах, с другой стороны члены таких советов, комитетов, комиссий могут отстаивать интересы каких то предпринимателей или других лиц, которые влияют на этих ученых и других членов комиссий; * аномические - группы, действующие без опоры на нормативные акты, неформальные, не имеющие официального статуса. В первую очередь к таким группам относятся криминальные группы, действующие методами подкупа, шантажа, физического давления на гос. служащих. Влиятельные группировки могут способствовать продвижению чиновника по службе либо организовать «смену кресел» в органе управления. К этой же категории относятся и некриминальные группы (например «движение обманутых вкладчиков»), использующие экстремистские формы давления; * ассоциированные - группы действующие на каких то нормативных началах, но неорганизованно. В настоящее время к этой категории можно отнести большинство местных и региональных общественных экологических движений, * неассоциированные - группы действующие стохастически и разрозненно, для решения отдельных единичных вопросов. По интересам различают группы экономические, профессиональные, идеологические, экологические, молодежные, женские и т.д. Механизм влияния групп давления на органы управления, по современным представлениям, включает пять составляющих: Формирование и создание общественного мнения. Влияние на результаты выборов, например путем финансирования посредников тех блоков, которые выражают интересы данных групп, либо финансирования средств массовой информации. Влияние на выработку платформ политических партий Влияние на законодательные органы, разработку и принятие законодательных и нормативных актов Контроль реализации принятых законов и нормативных актов, посредством сотрудничества с государственными органами. Действия групп давления часто являются причиной принятия на разных уровнях государственной власти управленческих решений, отражающих интересы отдельных слоев или групп населения и имеющих антисоциальную, антиобщественную и антиэкологическую направленность. 16 Общественные экологические движения по сути своей выражают интересы, отражающие интересы общества в целом, но не имея в рамках государства какой-либо четкой организационной структуры и не обладая, подобно другим группам давления, действенными рычагами воздействия на органы государственного управления, они не всегда в состоянии оказать существенное влияние на процесс принятия управленческого решения. 17
