Социальные аспекты развития мировой электроэнергетики
advertisement
09.02.2012 Социальные аспекты развития мировой электроэнергетики. С начала 1990-х гг. в мире начался процесс дерегулирования электроэнергетики – отказ от регулирования отрасли государством. В большинстве стран мира до проведения реформ электроэнергетика имела регулируемую вертикально интегрированную монопольную структуру, которая по причине экономической неэффективности практически повсеместно привела к стабильному росту цен на электроэнергию и острому дефициту инвестиций в модернизацию и новое строительство генерирующего и сетевого оборудования. В современном мире электроэнергетика нацелена на работу по новой модели, основой которой являются рыночные отношения – конкуренция в производстве электроэнергии и снабжении конечных потребителей при сохранении регулирования в сегментах передачи и распределения. Конкурентная среда должна обеспечить потребителю надежность и качество электроснабжения в сочетании с приемлемыми ценами на электроэнергию. С другой стороны, конкурентный энергорынок должен давать возможности полного покрытия текущих затрат энергокомпаний и получения приемлемой доходности на инвестированный капитал, что может привести к формированию высокого уровня цен на электроэнергию для конечных потребителей. В отношении части населения с низким уровнем доходов цены на электроэнергию могут оказаться слишком высокими, что приведет к обострению социальных противоречий в обществе. Для решения этой проблемы внедряются новые формы и механизмы регулирования, направленные как на контроль естественных монополий, так и на защиту прав и интересов потребителей. 09.02.2012 Содержание: 1. Инструменты защиты прав потребителей 1.1 Политика защиты потребителей на либерализованном электроэнергии. Обзор существующих мер рынке 1.1.1 Основные положения 1.1.2 Выбор поставщика потребителем 1.1.3 Регулирование цен для конечных потребителей 1.2 Институты по защите прав потребителя 1.3 Энергоэффективность как способ сократить затраты на электроэнергию 2. Уязвимые потребители 2.1. Определение уязвимого потребителя 2.2. Политика защиты уязвимых потребителей 3. Заключение 1. ИНСТРУМЕНТЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ. 1.1 Политика защиты потребителей на либерализованном рынке электроэнергии. Обзор существующих мер. 1.1.1 Основные положения. На либерализованном рынке электроэнергии защита прав потребителей осуществляется с учетом взаимного влияния трех факторов: конкуренции на рынке, заставляющей поставщиков предлагать лучшие цены и качество услуг потребителям; регуляторного контроля энергокомпаний для обеспечения надежности и качества электроснабжения для всех потребителей по доступным ценам; влияния ассоциаций потребителей, представляющих и защищающих интересы потребителей, на органы регулирования и поставщиков. 09.02.2012 Для эффективного контроля детализированное определение: энергокомпаний необходимо взаимных обязательств потребителя и поставщика электроэнергии; параметров качества поставляемой электроэнергии; правил защиты уязвимых категорий потребителей. Эти положения могут быть зафиксированы в законодательстве, постановлениях, указах и/или лицензиях1 распределительных и энергосбытовых компаний – на практике соответствующие положения часто фиксируются в общих правилах обслуживания, которые являются неотъемлемой частью лицензии. Степень защищенности потребителя определяется следующими критериями. в большинстве случаев Возможности доступа к сети. Все потребители должны иметь возможность недискриминационного подключения к электрической сети для получения электроэнергии. Поскольку управление сетью является монопольным видом деятельности, то существует опасность отказа компании – владельца сети подключать к сети, например, бытовых потребителей в малонаселенных районах, где затраты на подключение и последующее обслуживание высоки. Поэтому на операторов распределительных сетей регулирующими органами может быть возложено обязательство по подключению к сети всех желающих. Стандартизация заключаемых договоров. Общие условия и положения договоров купли-продажи подлежат одобрению со стороны регулирующего органа для обеспечения минимального объема стандартизации и защиты потребителей. В качестве альтернативы государственные органы могут законодательно устанавливать подобные нормы. Унификация форм и способов оплаты счетов. Счета являются основным документом для потребителей о количестве потребляемой ими электроэнергии и ее стоимости. Счета должны регулярно предоставляться потребителям и содержать исчерпывающую информацию, позволяющую потребителю анализировать основные параметры своего электропотребления и делать выбор в пользу наиболее оптимальных вариантов. Совмещенная лицензия для распределения и сбыта или отдельные лицензии для поставок и распределения. Распределение и поставки электроэнергии должны осуществляться на основании общих официальных положений и условий. 1 09.02.2012 К этой же теме относятся процедуры оплаты и отсрочки платежей, условия прерывания электроснабжения и отключения потребителя от сети, правила подачи жалоб и урегулирования споров. Общие условия электроснабжения, определяющие надежность и качество поставляемой электроэнергии, в большинстве развитых стран стандартизованы, в то время как в государствах с развивающейся экономикой разработка таких условий еще не завершена. 1.1.2 Выбор поставщика потребителем Эффективно функционирующие энергетические рынки обеспечивают население и предприятия возможностью выбора поставщика. Этот механизм является одним из важных факторов стимулирования рынка и развития конкуренции, при которой потребитель устанавливает на рынке реальную дисциплину. В странах – членах ЕС с 1 июля 2007 года выбор поставщика возможен во всех государствах за исключением Кипра, Мальты и Греции. Эта мера привела к значительному расширению тарифных предложений со стороны энергосбытовых компаний, что позволяет потребителю в среднем экономить около 100 € в год за счет перехода на более дешевый тариф или в результате смены поставщика2. Однако, чтобы механизм смены поставщика работал эффективно, потребители должны более активно действовать на конкурентном рынке. К сожалению, во многих странах этого не происходит, и смена поставщика остается номинальной возможностью. В качестве примера регуляторной деятельности по защите прав потребителей, можно рассмотреть работу Комиссии по регулированию энергетики (CER)3 Ирландии, которая добилась высокого уровня смены поставщика потребителем. Основой деятельности CER является создание необходимого информационного пространства, в рамках которого потребитель получает доступ к информации о том, что необходимо для участия в конкурентном Исследование функционирования розничных рынков электроэнергии для потребителей в ЕС, проведенное Европейским консорциумом оценки потребительских рынков 2010. http://ec.europa.eu/consumers/strategy/ facts_en.htm 3 Приведенные ниже данные предоставлены Комиссией по регулированию энергетики (CER) - независимым органом надзора за регулированием электроэнергетической и газовой отраслей Ирландии. CER была учреждена в 1999 г., ее деятельность призвана обеспечить потребителям преимущества от внедрения конкуренции в электроэнергетике. Единый электроэнергетический рынок (ЕЭР) на острове Ирландия регулируется CER и Администрацией по регулированию деятельности коммунальных предприятий Северной Ирландии (NIAUR). 2 09.02.2012 рынке и какие выгоды он может из этого извлечь. Работа ведется по следующим ключевым направлениям. на постоянной основе проводятся мониторинг рынка и разъяснительные кампании. Потребители информируются о возможности заключения сделок на наиболее выгодных для них условиях, что обеспечивает готовность потребителей к участию в рынке; поскольку цена остается главным мотивом смены поставщиков, для потребителя создается независимый сервис по сравнению цен и наборов услуг, предлагаемых энергокомпаниями. Действует механизм аттестации коммерческих сайтов, который обеспечивает потребителей информацией о надежных сервисах и стимулирует конкуренцию между провайдерами услуг. Аналогичный механизм действует и в Великобритании; порядок смены поставщика является простым и понятным для потребителя и содержит дополнительные разъяснения по сложным для потребителей вопросам. Регулирующий орган осуществляет надзор за жалобами, связанными со сменой поставщиков, и принимает необходимые меры для решения возникающих проблем. Важно отметить, что на потребителя также накладываются обязательства, например, в части информирования нового поставщика о текущей задолженности по оплате и показаниях счетчика; поскольку счета представляют собой удобный механизм взаимодействия и являются главным документом по энергопотреблению и расходам на оплату электроэнергии для потребителя, на их основе поставщик формирует ежегодную справку с данными об энергопотреблении и сравнением цен. На оборотной стороне выставляемых потребителю счетов поставщик размещает данные об энергопотреблении за последние 12 месяцев нарастающим итогом; кроме регулирующих органов потребителей активно информируют и сами энергосбытовые компании. Чтобы обеспечить полноту предоставляемых данных, разработана Памятка для потребителей по реализации услуг энергосбытовых компаний торговыми агентами на дому; для того чтобы информация была полезной, она должна быть представлена в доступном формате, с учетом потребностей людей, которым требуются специальные возможности для общения, в том числе инвалидам по зрению и слуху. Своего рода унификация информации использование простых формулировок и стандартизированных форматов, понятного объяснения специальных терминов и использования всех возможных каналов ее передачи - 09.02.2012 представляет собой концепцию универсального дизайна, которую используют все энергосбытовые компании. 1.1.3 Регулирование цен для конечных потребителей. Несмотря на то, что полностью открытые рынки с исправно функционирующим механизмом конкуренции в долгосрочной перспективе не смогут сосуществовать с регулируемыми ценами на энергию для конечных потребителей, в настоящий момент регулирование цен попрежнему осуществляется во многих европейских странах и является средством защиты бытовых потребителей. Таблица 1. Общие сведения об открытости рынков и регулировании цен в открытых сегментах рынка на 1 января 2010 г. Страна АВСТРИЯ БЕЛЬГИЯ БОЛГАРИЯ ХОРВАТИЯ КИПР ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА ДАНИЯ ЭСТОНИЯ ФИНЛЯНДИЯ ФРАНЦИЯ ГЕРМАНИЯ ГРЕЦИЯ ВЕНГРИЯ ИСЛАНДИЯ ИРЛАНДИЯ ИТАЛИЯ ЛАТВИЯ ЛИТВА ЛЮКСЕМБУРГ МАЛЬТА Открытие рынка Дата окончатель ного открытия рынка 2001 янв.07 Регулирование цен на 1 января 2010 г. Бытовые Малые потребит предпр ели иятия Средние Энергоё и крупные мкие предприят отрасли ия 2006 2003 2009 1997 июл.07 1998 июл.07 июл.07 2005 июл.07 июл.07 июл.07 июл.07 I/2013 I/2013 IV/2010 IV/2010 2 X/2010 I/2015 I/2013 X/2010 09.02.2012 НИДЕРЛАНДЫ НОРВЕГИЯ ПОЛЬША ПОРТУГАЛИЯ РУМЫНИЯ СЛОВАЦКАЯ РЕСПУБЛИКА СЛОВЕНИЯ ИСПАНИЯ ШВЕЦИЯ СОЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО Регулирование цен: 2004 1995 июл.07 2006 июл.07 июл.07 I/2011 XII/2012 июл.07 2003 1996 1990 I/2010 2 VII/2009 VII/2008 XII/2012 VII/2009 Изменения в период с июля 2008 по январь 2010 г. Регулирование цен для конечных потребителей в открытых сегментах рынка упразднено в период с июля 2008 по январь 2010 г. НЕТ Закрытый рынок Нет данных М/ГОД I/2010 Запланированная дата отказа от регулирования цен Сегмент закрыт по состоянию на июль 2008 г. Таблица 1 показывает, что в двух третях стран рынок для бытовых потребителей открыт, но вместе с тем функционирует система регулирования цен на электроэнергию. По мнению Европейской группы регуляторов по электроэнергетике и газу (ERGEG), регулирование цен на энергию для конечных потребителей мешает созданию корректно функционирующего механизма конкуренции, искажает работу рынка и создаёт угрозу для надёжности энергоснабжения. В связи с чем, ERGEG призывает все страны отказаться от регулируемых цен. На момент переходного периода предлагается использовать механизм дорожной карты движения к конкурентным рынкам и привести регулирование цен в соответствие с рыночными условиями. Дорожная карта – это принципиальная схема перехода к конкурентному рынку с нерегулируемыми ценами для конечных потребителей на электроэнергию, которая должна включать с себя четко сформулированные и 09.02.2012 реально осуществимые меры по созданию условий, необходимых для нормальной работы рынка и механизма конкуренции. Дорожная карта разрабатывается и утверждается индивидуально для каждого государства. Здесь важно отметить, что регулируемые тарифы для малообеспеченных групп потребителей являются отдельным вопросом, и их не следует смешивать с регулированием тарифов для остальных групп потребителей. Защита особенно уязвимых категорий потребителей относится к понятию защиты потребителей в узком смысле и будет рассматриваться далее. 1.2 Институты по защите прав потребителя. Регулирующий орган и ассоциация по защите прав потребителей являются двумя основными институтами по защите прав потребителей на либерализованном рынке электроэнергии. Нормативная правовая база защиты потребителей основана на документах об обеспечении социального благополучия, законодательстве о защите потребителей или нормах регулирования конкуренции. Органами, принимающими участие в этом процессе, являются соответствующие министерства и правительство, а функции регулирующих органов, в основном, связаны со стимулированием конкуренции на энергетических рынках и регулированием монопольной деятельности сетевых компаний. Регулирование электроэнергетики должно рассматриваться как любой другой вид государственного регулирования и получать должное освещение в соответствующих официальных публикациях. Регулирующие органы должны публиковать свои решения для обеспечения прямого доступа участников рынка к актуальной информации. Для небольших бытовых потребителей особую ценность представляют решения регулятора по контролю цен на электроснабжение, которые могут публиковаться или освещаться в СМИ. Аналогично, компании – поставщики электроэнергии должны информировать каждого потребителя о порядке и условиях обслуживания, а также их изменениях по почте, в СМИ и/или посредством публикаций в сети Интернет и предоставлять свободный доступ к такой информации в своих отделениях. 09.02.2012 1.3 Энергоэффективность электроэнергию. как способ сократить затраты на Наиболее эффективный способ снижения расходов на электроэнергию для потребителя – это снижение уровня ее потребления. В условиях роста цен на электроэнергию, фактическое потребление электроэнергии бытовой техникой становится важным критерием для потребителя. В странах ЕС существуют нормативные требования об энергетической маркировке электроприборов, определяющие максимальные пределы потребления энергии электрическими и электронными приборами в режиме работы, ожидания и в выключенном состоянии или, к примеру, требования к оснащению электродвигателей регулируемыми скоростными режимами. Нормативный подход положил начало рассмотрению фактора затрат не с точки зрения фактической цены товара, а с точки зрения долгосрочных затрат покупателей с учетом их энергопотребления. Такая схема выгодна как бизнесу, так и потребителям в связи с изменениями потребительских характеристик продукции и повышением информированности покупателя о возможной экономии в потреблении энергии. Эти меры имеют ограниченное влияние на электропотребление малообеспеченных слоев населения в силу более высокой стоимости энергосберегающих товаров в настоящее время. 2. УЯЗВИМЫЕ ПОТРЕБИТЕЛИ. 2.1. Определение уязвимого потребителя. Впервые термин «уязвимый потребитель» появился в документах Евросоюза для обозначения отдельной категории потребителей с ограниченными возможностями. Несмотря на его употребление и в документах Евросоюза, и в законодательстве ЕС, его определение отсутствует. Общим признаком при определении уязвимых потребителей является то, что они не способны обеспечивать себя и свои семьи вследствие объективных условий недостатка финансовых средств, который может быть постоянным или временным, и нуждаются в системе мер поддержки со стороны государства. В контексте определения уязвимых потребителей часто используется термин «энергетическая бедность». Определение энергетической бедности зависит от средних экономических показателей и климатических условий конкретной страны или региона. В большинстве определений энергетической бедности указывается пороговое значение ресурса – максимально допустимая доля дохода домохозяйства, расходуемая на оплату энергопотребления. 09.02.2012 Одним из важных вопросов, тесно связанных с определением категории уязвимых потребителей является оценка платежеспособности населения – возможности домохозяйств удовлетворять потребность в электроэнергии посредством выделения на эти цели социально приемлемой доли своего годового дохода. Также необходимо определить и учитывать минимальный объем потребления, достаточный для удовлетворения базовых потребностей. В целом уязвимый потребитель может быть определен как лицо, которое по объективным причинам, обусловленным социальными или личными факторами, находящимися за пределами его контроля, не в состоянии оплатить счет за электроэнергию. Вследствие неуплаты эти лица подвергаются риску отключения электроснабжения. Термин «уязвимый потребитель» используется не во всех странах, однако, системы поддержки потребителей, находящихся в стеснённом материальном положении или с определённого рода потребностями (инвалиды и т. п.), как правило, существуют. Организация подобных систем различается и зависит от социальной политики государства. 2.2. Политика защиты уязвимых потребителей. На практике политика по защите уязвимых потребителей является составной частью общей социальной политики или представлена в форме непосредственной помощи уязвимым категориям потребителей. Некоторые страны выбрали целевую экономическую поддержку по конкретным видам ресурсообеспечения, таким как электроснабжение и газоснабжение, другие предпочли оказывать малообеспеченным категориям населения поддержку общего характера. Основными мерами в электроснабжении являются: социальные тарифы; скидки; нормативы по поставке бесплатной электроэнергии; государственные льготы и субсидии; выдача талонов или гарантийных писем; особые регулируемые цены на электроснабжение для определенных категорий потребителей; гарантия неотключения; комбинации тарифных и нетарифных механизмов предоставления помощи. 09.02.2012 Таблица 2. Действует ли в рамках энергетической отрасли специальная система обязательной экономической поддержки уязвимых потребителей (страны ЕС)? Электроснабжение Да Нет АВСТРИЯ X БЕЛЬГИЯ БОЛГАРИЯ X X ХОРВАТИЯ ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА ДАНИЯ ЭСТОНИЯ X ФИНЛЯНДИЯ X X X X ФРАНЦИЯ ГЕРМАНИЯ X ВЕЛИКОБРИТАНИЯ ГРЕЦИЯ X X X ВЕНГРИЯ ИРЛАНДИЯ ИТАЛИЯ ЛАТВИЯ ЛИТВА X X X X X ЛЮКСЕМБУРГ НОРВЕГИЯ ПОЛЬША X X ПОРТУГАЛИЯ X РУМЫНИЯ СЛОВАЦКАЯ РЕСПУБЛИКА СЛОВЕНИЯ ИСПАНИЯ ШВЕЦИЯ X X X X X X НИДЕРЛАНДЫ ИТОГО 10 X 17 09.02.2012 Как видно из Tаблицы 2, в большинстве стран системы оказания помощи малоимущим группам населения не привязаны конкретно к энергетике - они предусматривают оказание финансовой поддержки, в частности, в виде социальных пособий, нематериальной помощи, например, в виде гарантий неотключения. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой в качестве средства защиты уязвимых потребителей чаще всего используют тарифы минимального потребления - сниженную до определенного предела составляющую тарифа на электроэнергию. Этот предел обычно установлен на достаточно низком уровне, примерно соответствующем минимальному или жизненно необходимому объему потребления электроэнергии. Тарифы минимального потребления обладают рядом преимуществ, связанных с прозрачностью, предсказуемостью и простотой применения. При широкой доступности соответствующего источника энергии они также обеспечивают охват значительного числа потребителей, поскольку любой потребитель, который пользуется этим видом энергии, может воспользоваться тарифом. Однако, это также является и его основным недостатком, поскольку в результате не обеспечивается целевое применение тарифа. С точки зрения затрат на предоставление льгот малоимущим домохозяйствам тарифы минимального потребления могут быть связаны со значительными расходами. Они также приводят к прямому искажению цен. Европейский Союз не рекомендует применять тарифные системы для защиты потребителей, поскольку это ставит под угрозу конкуренцию на рынке и приводит к дискриминации потребителей, то есть к перераспределению средств между определенными категориями потребителей. Однако социальные тарифы в явном виде не запрещены, поэтому они используются рядом стран. Одним из способов защиты потребителей является наличие гарантирующего поставщика и (или) автоматически назначаемого поставщика4 или иной системы защиты тех потребителей, у которых может не оказаться возможности обеспечивать оплату энергоснабжения. В большинстве стран термин «автоматически назначаемый поставщик» чаще всего употребляется в тех случаях, когда потребитель пассивен и не выбрал поставщика (например, при переезде или при открытии рынка для конкуренции) или когда потребитель не смог найти себе на рынке поставщика, поставщик обанкротился, истек срок действия договора. В разных странах «автоматически назначаемый поставщик» выбирается: либо оператором распределительной системы, либо регулирующим органом, либо Правительством, др. гос. органами. Исследования показали, что автоматически назначаемого поставщика электроэнергии чаще всего выбирает регулирующий орган. В тех странах, где существует определение понятия гарантирующего поставщика, гарантирующий поставщик чаще всего задействуется в случае банкротства основного поставщика. Следует также отметить, что нередко гарантирующий поставщик выступает одновременно и в роли автоматически назначаемого поставщика, и наоборот. 4 09.02.2012 Такая концепция является крайне важным элементом защиты прав потребителя. Однако следует иметь в виду, что понятия гарантирующего поставщика и автоматически назначаемого поставщика в различных странах трактуются по-разному, поскольку в соответствующих документах Евросоюза определение этих понятий отсутствует. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Глобальный процесс либерализации, который начался более чем два десятилетия тому назад, привел к значительным изменениям в электроэнергетике, в том числе к повышению цен на электроэнергию, что поставило проблему защиты социально уязвимых потребителей в число приоритетных направлений деятельности органов регулирования. В настоящее время в энергетическом сообществе отсутствует стандартный подход к решению этой проблемы. Специализированными международными и национальными организациями разрабатываются механизмы финансовой поддержки и защиты прав потребителей с учетом социально-экономического развития и специфики ситуации каждой страны с точки зрения доступности источников энергии и наличия альтернативных энергетических ресурсов. Механизмы оказания поддержки в разных государствах могут различаться. В некоторых странах предусмотрены системы оказания поддержки определённым категориям потребителей в электроэнергетике, в других – программы поддержки (например, в виде социальных пособий) носят общий характер и не имеют отраслевой принадлежности. Нетарифные решения (обычно с использованием или внедрением системы социального обеспечения) являются предпочтительными, поскольку они не препятствуют функционированию рыночных механизмов. Однако тарифные решения (регулируемые тарифы для определенных групп потребителей) по различным причинам могут быть единственно возможным вариантом, по крайней мере, в течение определенного периода. Следует помнить, что в становлении энергетического рынка конкуренция играет важную роль, особенно для малоимущих потребителей и потребителей с особыми потребностями. Какую бы систему поддержки не избрала для себя та или иная страна, эта система не должна мешать конкуренции, стимулируя все категории потребителей к активному участию в работе либерализованного рынка для того, чтобы воспользоваться более выгодными предложениями и иметь возможность подобрать для себя оптимальный тариф.
