УДК 340.132.8 Воронцова Н.Л.., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории

УДК 340.132.8
Воронцова Н.Л.., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории
и истории государства права
ОБЩЕСТВЕНЫЙ КОНТРОЛЬ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Необходимо начать с того, что в юридической науке не сложилось
однозначного и ясного понятия контроля. В работах правоведов часто
обсуждаются вопросы о системе контроля, органах контроля, его видах и
формах. При этом объектом анализа в большей степени выступает
государственный контроль.
Рассмотрение понятия «общественный контроль» целесообразно
начать с определения содержания терминов его составляющих – это
общественный и контроль. При этом контроль выступает в данном сочетании
как ключевая (функциональная) категория, а общественный как видовая
категория.
Контроль - это процесс наблюдения за чем-либо или кем-либо с целью
проверки.1
Контроль в Большой советской энциклопедии определяется как
проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений.2
Согласно Энциклопедическому словарю конституционного права
контроль – это вид деятельности, осуществляемый в целях организации
выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний
вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования
финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями,
заявлениями и жалобами граждан и т.д.3
Таким образом, из определений следует, что контроль, прежде всего,
предполагает наличие объекта и субъекта.
Термин «общественный контроль» указывает на источник его
осуществления, то есть общественный предполагает исходящий,
порождаемый обществом. При этом важной чертой данного способа
контроля необходимо считать его коллективный или общий характер. В
подтверждении этому можно привести различные варианты подобного
применения термина «общественный»: общественное мнение, общественное
движение, общественная организация.
Однако необходимо понимать, что даже в условиях демократического
государства есть правовые рамки, которые в определенных случаях могут
1 Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.В. Дмитриева. - М.: ООО «Издательство
Астрель»: «Издательство АСТ», 2003. С.864.
2 Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978 // http:
//dic.academic.ru/
3 Энциклопедический словарь конституционного права. 2011. // http: //dic.academic.ru/
свести содержание понятия общественный до понятия контроль со стороны
граждан. Речь идет о контроле над органами власти. Так, например, членом
Общественной палаты Российской Федерации может быть только гражданин
РФ, достигший возраста восемнадцати лет4. Из сказанного представляется
возможным сделать вывод о необходимости отдельного выделения понятия
«гражданский контроль» как более конкретного, исходящего из понятия
«общественный контроль».
Возможна и другая трактовка сущности гражданского контроля,
характеризующаяся
более
широким
подходом,
основанным
на
необходимости рассмотреть понятие гражданского контроля в качестве
общественного явления. С этой позиции А.А. Гончаров определяет
гражданский контроль как общественное явление, направленное на
совершенствование права, государственного управления и обеспечение
справедливости, при котором общественность определяет основные
направления внутренней и внешней политики государства, контролирует и
корректирует процесс её реализации, участвует в решении всех общественно
значимых вопросов на всех уровнях и имеет реальную возможность влиять
на эти решения.5
Цель общественного контроля - обеспечивать работу закона, заставить
органы власти ответственно и компетентно исполнять функции и
полномочия.
На основании вышесказанного следует заключить, что общественный
контроль возможно рассматривать: во-первых, как общественное явление;
во-вторых, как вид деятельности; в-третьих, средство контроля за
соблюдением законности.
По мнению А.В. Новикова контроль над государственными органами
также выступает как: функция управления государственной службой;
элемент административно-правового регулирования государственной
службы, средство получения информации об эффективности работы
государственных органов; механизм самоорганизации кадровой системы,
проявления саморегулирования, самоконтроля, самовоспитания чиновникауправленца; сложное социально-психологическое явление, существенно
влияющее на поведение, на формирование в коллективе органа власти
здоровой морально-психологической атмосферы; процесс проверки
фактически произведенных расходов на предмет их достаточности с точки
зрения заявленных социальных целей.6
Перечень механизмов осуществления общественного контроля был
утвержден Правительством РФ в 2005 году в Концепции административной
П.1 Ст.7 Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате
Российской Федерации» (в ред. от 23.07.2013 г.) // Российская газета. 2005. 7 апреля.
5
Гончаров А.А. Понятие и сущность гражданского контроля // Управление
общественными и экономическими системами. - 2011. - № 2.
6
Новиков А.В. Функция контроля в системе государственной службы / Государственная
служба России: проблемы становления и развития. Материалы методологического
семинара. М., 2001. С. 122.
4
реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. В перечень были
включены:
- раскрытие информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления;
- проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;
- проведение общественной экспертизы социально значимых решений
органов исполнительной власти;
- включение представителей гражданского общества в коллегии
надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке
нормативных правовых актов и иных решений, затрагивающих права и
законные интересы граждан;
- создание и деятельность при органах исполнительной власти
общественных советов с участием представителей гражданского общества;
- определение рейтингов органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления по критерию открытости.
Правовая основа общественного контроля, в первую очередь, заложена
в нормах Конституции РФ (ст.3), где речь идет о народе как единственном
источнике власти. Более подробную регламентацию данная идея нашла в
части 1 статьи 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан Российской
Федерации участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей. Не следует обходить
вниманием и статью 33, которая посвящена праву граждан обращаться
лично, а также направлять коллективные или индивидуальные обращения в
органы власти.
На сегодняшний день заметна активизация законодателя в направлении
правового оформления общественного контроля. При этом данная тенденция
прослеживается и на уровне субъектов Российской Федерации. Так в
субъектах РФ действуют законы о региональных общественных палатах и
иных институциональных формах общественного контроля. Подобные
законы были приняты в Московской области (2009г.), в Республики Коми
(2006г.), Удмуртской Республике (2006г.), Республике Башкортостан
(2009г.) и других регионах. Активно развивается институт молодежных
общественных
палат.
Действуют
ведомственные
положения
об
общественных советах при органах исполнительной власти, научноконсультативных или научно-методических советах. На муниципальном
уровне существуют положения об общественных палатах, общественных
советах муниципальных районов, городских округов и т.п. В качестве
примеров муниципального нормативного правового акта можно привести
Постановление Главы города Сочи № 3000 от 07 октября 2005 г. «Об
утверждении Положения «Об Общественной палате города Сочи»7.
Стоит отметить тот факт, что в декабре 2011 года был принят Закон
Пермского края «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском
крае». В такой ситуации представляется особенно важным установление
7
http:// op-sochi.ru/
единых правовых рамок общественного контроля на федеральном уровне.
Речь идет о необходимости скорейшего принятия Федерального закона «Об
общественном контроле в Российской Федерации», проект которого
обсуждается с 2012 года. Целью проекта является создание правовой основы
общественного контроля с помощью структурообразующего нормативного
правового акта, устанавливающего базовые правила его организации и
осуществления: систему, принципы, правовую природу, задачи и основные
формы общественного контроля, функции и полномочия его основных
институтов.
Вступление в силу проекта спровоцирует цепочку изменений в
действующее законодательство и необходимость разработки и принятия
новых нормативно-правовых актов. Кроме того, после принятия ФЗ «Об
общественном контроле в Российской Федерации» возникнет необходимость
появления федеральных законов об общественном контроле в отдельных
сферах, об отдельных формах общественного контроля, а также
необходимость привести региональное законодательство в соответствие с
федеральным.
На данный момент ждет окончательного одобрения в Государственной
Думе проект закона «Об общественном контроле за обеспечением прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Рассматривая правовую основу общественного контроля, созданную на
федеральном уровне, целесообразно вести речь о двух группах источников.
Первую группу составляют нормативно-правовые акты, которые, как и
Конституция России, имеют одной из задач закрепить основы демократии. К
этой группе следует отнести Федеральный закон «Об обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы
местного
самоуправления»8;
Федеральный
закон
«О
системе
9
государственной службы РФ» ; Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации»10; Федеральный закон «О порядке
рассмотрения обращения граждан РФ»11, Федеральный закон «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации» 12,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»13, Федеральный закон от 9
февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
Гл. 4 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Российская газета. 1996. 4 декабря.
9
Ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. ст. 2063.
10
Ст.4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации» (в ред. от 22 октября 2013 г.) // Российская газета. 2007. 7 марта.
11
Российская газета. 2006. 5 мая.
12
Российская газета. 2006. 29 июля.
13
Российская газета. 2003. 8 октября.
8
деятельности
государственных
органов
и
органов
местного
14
самоуправления» и другие.
Втору группу составляют Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»15, Федеральный закон
от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам,
находящимся в местах принудительного содержания»16, предметом
регулирования которых непосредственно является общественный контроль,
его формы.
Помимо указанных законов также следует привести ФЗ от 10 января
2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»17 и ФЗ от 23.11.1995 г. №
174-ФЗ «Об экологической экспертизе»18. Эти источники права
предусматривают возможность общественного экологического контроля.
В статье 50 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О
полиции»19 также закреплена возможность осуществления общественного
контроля в отношении полиции. Этот контроль осуществляется наряду с
государственным контролем и прокурорским надзором. В указанной статье
говорится о том, что граждане Российской Федерации и общественные
объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью
полиции в соответствии с федеральным законом. Данный контроль
осуществляют непосредственно граждане, общественные объединения, а
также Общественная палата Российской Федерации, общественные
наблюдательные комиссии и, общественные советы, формируемые при МВД
России и его территориальных органах.
Среди основных форм такого контроля выделяются следующие:
проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий; выдача
заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации;
проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных
правовых актов; приглашение руководителей МВД России на пленарные
заседания Общественной палаты; направление членов Общественной палаты
для участия в заседаниях коллегии МВД России; направление запросов
Общественной палаты в МВД России по вопросам деятельности полиции.
Новой группой субъектов, наделенных правом осуществления
общественного контроля за деятельностью полиции, выступают
общественные советы при МВД России и его территориальных органах.20
Российская газета. 2009. 13 февраля.
Российская газета. 2005. 7 апреля.
16
Российская газета. 2008. 18 июня.
17
Российская газета. 2002. 12 января.
18
Российская газета. 1995. 30 ноября.
19
Российская газета. 2011. 8 февраля.
20
См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об
общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его
территориальных органах» // Российская газета. 2011. 27 мая.
14
15
На сегодняшний день существует ряд проблем, тормозящих переход
общественного контроля на новый качественный уровень. Особо
актуальными представляются: гражданское самосознание, уровень
взаимодействия негосударственных структур и органов государственной
власти, уровень влияния институтов гражданского общества на власть,
качество нормативно-правовой базы.
Итак, актуальность создания законодательства об общественном
контроле обусловлена необходимостью, во-первых, содействовать
вовлечению общественности в процессы модернизации страны, во-вторых,
обеспечить максимальную открытость государства для гражданского
участия, в-третьих, повысить уровень защищенности общественных
интересов и прав граждан в деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления, в-четвертых, стимулировать повышение
взаимного доверия между властью и обществом, в-пятых, консолидировать
общество
на
конституционных
принципах
верховенства
права,
народовластия и приоритета прав человека за счет широкого вовлечения
граждан в процессы принятия, исполнения и корректирования
управленческих решений.
Анализ развития общественного контроля в зарубежных государствах
показывает, что существуют различные формы прямого способа его
осуществления. При этом опыт демонстрирует, что только прозрачность
деятельности власти и неукоснительно наступающая ответственность могут
побудить государственных и муниципальных служащих устоять от
многочисленных соблазнов и искушений, заставить их обеспечивать работу
закона. Именно прозрачность и ответственность принуждает чиновников
корректировать свои действия и работать эффективнее, повышая
компетентность.