Резниченко М. * Некоторые исторические аспекты торгов в России

ЮРИДИЧЕСКИЙ АРХИВ
М. РЕЗНИЧЕНКО,
аспирант кафедры административного, финансового
и информационного права ФГУ ВПО «Хабаровская
государственная академия экономики и права»
НЕКОТОРЫЕ ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ТОРГОВ В РОССИИ
В отличие от мировой практики, в России процесс привлечения
капиталов и предприимчивых лиц к обеспечению государственных нужд на
определенных условиях стал осуществляться лишь с середины XVII века.
Естественное развитие социальных и экономических отношений в нашей
стране привело к возникновению различных форм контактов между
государством и частным предпринимательством. Эти контакты складывались
стихийно, но по накоплению некоторого опыта возникла необходимость их
законодательного регулирования.
Самым ранним сохранившимся документом, затрагивающим сферу
государственных
закупок
в
России,
является
указа
царя
Алексея
Михайловича от
7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в
Смоленск муки и сухарей». В данном приказе закреплялись условия, на
которых подрядчик должен отвезти товар в Смоленск, освобождаясь при
этом от пошлины.
Как отмечает Е. Гончаров, в данном случае конкурса как такового еще
нет, но уже появляются его основные пункты - поиск исполнителей, условия
выполнения контракта и получения вознаграждения1.
Особое значение институт поставок для государственных нужд получает
во времена Петра Великого.
1
Е. Гончаров, журнал «Конкурсные торги» 1998г № 8.
Ведение активной военной и политической деятельности Петром
Первым привело к усилению внутригосударственной политики, в том числе в
сфере обеспечения сильно возросших в то время государственных нужд.
Государством применяется новый для того времени метод публичных
конкурсов в области отбора поставщиков. Для привлечения большего
количества претендентов использовали специальный публичный способ их
оповещения о грядущих конкурсах - объявления о конкурсе вывешивались на
всех городских воротах, что бы лица, входящие или покидающие город,
могли с ними ознакомиться, и таким образом каждое заинтересованное лицо
имело возможность быть в курсе дела.
С этого времени и вплоть до революции большинство контактов казны
и частного капитала происходило именно на стезе поставок для военного
ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на
положениях, разработанных в военных министерствах и было тесно связано с
военными реформами.
Использование торгов в то время рассматривалось в качестве меры,
препятствующей нерациональному расходованию государственных средств,
в связи с чем, развивалась и усиливалась, наряду с экономической,
административно-контрольная функция торгов. Еще в указах начала XVIII
века
публичный
характер
торгов
объявлялся
мерой
пресечения
злоупотреблений должностными лицами, с одной стороны, и сговоров
подрядчиков в определении цены исполнения государственных заказов – с
другой 2.
В 1758 году
при Елизавете Петровне издается документ – Регул
провиантского правления. Как отмечает Е. Гончаров, особое внимание в этом
документе уделено закупкам именно у производителей. В данном документе
закреплялись основные принципы проведения торгов3.
А.П. Копкова «Историко-правовые аспекты развития института торгов в России» журнал
«Юриспруденция» № 1, 2003г.
3
Е. Гончаров, журнал «Конкурсные торги» 1998г № 8.
2
Анализируя
законодательство
восемнадцатого
столетия,
можно
заметить, что в законодательных актах, касающихся государственных торгов
наблюдаются распоряжения репрессивного или устрашающего характера.
Это свидетельствует о достаточно неотработанной системе проведения
торгов, организации поставок, исполнения контрактов.
Однако, в системе государственных закупок девятнадцатого века
произошли значительные изменения, плоть до того, что для внесения
предложений соискателям уже не нужно было лично являться в Казенную
палату, достаточно было послать заявку на участие в торгах по почте,
соблюдая формальности. Участники или их доверенные лица пребывали
непосредственно только на торги.
Устав о провианте продовольственных войск 1802 года пришел на
смену «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного
документа явилось введение нового инструмента в системе государственных
подрядов
- «справочной цены». Устав закреплял исчисление цены и
определял справочную цену основным показателем при объявлении и
проведении торгов. Наряду с Уставом был издан Указ 1815 года, согласно
которому особо крупные подряды государственные заказчики распределяли
по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою
актуальность и на сегодняшний день. Подобная политика заказчиков в лице
государства
могла
оказать
поддержку
субъектам
малого
предпринимательства4.
В 1830 году приняты «Положения об обязательствах, заключаемых
казною и частными людьми по подрядам и поставкам», составленные лично
Николаем I. Документ представлял собой единое и подробное руководство
для государственного чиновника в области проведения государственных
закупок, что послужило основной конструкцией для многочисленных правил
торгов в различных областях императорского хозяйства.
С.М. Яруллин «История возникновения и развития государственного заказа в России»
журнал «История государства и права», № 20.2010г.
4
С
некоторыми
изменениями
«Положения
об
обязательствах,
заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам»
действовали вплоть до 1914 года.
Война 1914-1918
годов показала недостатки,
существующие
в
организации государственных закупок на тот период времени.
Одной из причин низкого качества работ признавалось распределение
заказов на изустных торгах (аналог современного аукциона) и смешанных
конкурсов. Не имея достаточного времени на обдумывание, участники
выкрикивали нереальные цены. Получив заказ, они были вынуждены
выполнять его с отступлениями от требований. Торги по запечатанным
объявлениям приводили к более успешным результатам.
Английская система государственных закупок была введена в России
для совершенствования процесса конкурсного отбора. С этой целью каждое
ведомство вело списки предприятий, признанных подходящими казне
контрагентами по своей надежности и солидности.
Анализ объявлений начала двадцатого века о проведении торгов на
поставку товаров и выполнение работ показывает, что в них присутствуют
практически все положения торгов, используемые и сегодня5.
1 сентября 1928 года принимается Программа Коммунистического
Интернационала, Е. Гончаров в своих трудах отмечает, что концепция
отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше
удельный вес мелкого хозяйства, тем значительнее и универсальнее методы
непосредственного планового руководства и в области производства и в
области распределения.
Рыночные отношения в условиях пролетарской
диктатуры несут в своем развитии собственную гибель, способствуя
вытеснению
частного
капитала,
переделке
крестьянского
хозяйства,
дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках
пролетарского государства.
Г. Веденеев, Г. Кобзев, Е. Гончаров «Откуда есть пошли торги». Журнал «Московские
торги» №1 2001 г.
5
В декабре 1930 года газета «Известия» не поместила ни одного
объявления о торгах, так как все необходимое для функционирования
государства
производилось
на
государственных
предприятиях
и
организациях. С 20 мая 1932 года постановлением ЦИК и СНК ССР частная
торговля признается уголовно наказуемой6.
По
мере
ослабления
коммунистического
режима
и
планово-
распределительной системы в начале 90-х годов приходит понимание
эффективности торгов и необходимости их возрождения.
Как
отмечает
И.Абрамов,
целесообразно
разрешить
проводить
аукционы ряду организаций и предприятий, легализуя их деятельность путем
регистрации в органах власти уставов и положений о них, так, имея
стремительное развитие законодательного процесса, надо поспевать за ним в
создании механизма правового регулирования, своевременно отменять
устаревшие нормы. Опыт уже показал, что отсутствие таких механизмов
мешает в полную силу работать новым законам и синхронно с этими
законами
разрабатывать
новые
механизмы
деятельности
отдельных,
особенно новых структур, что в полной мере относится и к аукционной
торговле7.
Сложность решения многих вопросов заключалась в том, что эта тема
не раскрывалась. О торгах не говорилось ни в Основах гражданского
законодательства Союза ССР, ни в республиканских гражданских кодексах.
В 1999 году принимается Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах
на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг
для
государственных
нужд».
Закон
регулировал
отношения,
возникающие между организатором и участником конкурса в процессе
проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.
В Письме Федеральной налоговой службы отмечено, что Закон «О
конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ,
6
7
Е. Гончаров, журнал «Конкурсные торги» 1998г № 8.
И. Абрамов «Аукцион», журнал Коммерческий вестник № 4, 1991г.
оказание услуг для государственных нужд» при подготовке и проведении
конкурсов представлял заказчику широкие возможности для установления
условий (критериев) при выборе участника – победителя, предложившего
лучшие условия поставки продукции 8.
21 июля 2005 года подписан Федеральный закон № 94 - ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд», который действует до сих
пор. Сегодня законодательство в области размещения государственных
заказов совершенствуется и меняется значительными темпами, поскольку
развитие мировых информационных технологий позволило государственным
заказчикам и участникам размещения заказов выйти на новый уровень
проведения торгов в электронной форме, что неизбежно приводит и к
изменениям в действующем законодательстве и к необходимости принятия
новых нормативных актов, регулирующих данную область отношений.
Однако многие, как чиновники федерального уровня, так и их коллеги
из органов местного самоуправления, критикуют действующий Закон о
размещении заказов за его несовершенство и как следствие - за низкую
эффективность государственных закупок. Нет реальной экономии, конечный
результат закупки не всегда соответствует реальной потребности заказчика,
не проработаны вопросы закупки инновационной продукции и научных
исследований, высокий уровень коррупции в сфере государственного заказа,
отсутствие
плановой
и
прогнозной
составляющей
и
т.д.
В начале 2011 года президент Дмитрий Медведев поручил разработать
новые положения Закона о размещении заказов с учетом требования
инновационного развития. Результатом работы двух независимых рабочих
групп - Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной
службы
(ФАС)
-
стали
две
альтернативные
концепции
будущего
государственного заказа в России. Так, Министерство экономического
Письмо ФНС от 26.10.2005г. № ВЕ-6-17/906 «Сравнительный анализ федеральных
законов о поставках продукции для государственных нужд».
8
развития Российской Федерации вышло с проектом закона о федеральной
контрактной системе, который предусматривает фактическую отмену ныне
существующего закона о размещении заказов. ФАС в свою очередь
предлагает внести необходимые изменения и дополнения в действующий
закон о размещении заказов, рассматривая его как неотъемлемую часть
планируемой федеральной контрактной системы.
Отмечу, что Россия обладает богатейшим опытом в области управления
правоотношениями, связанными с государственными закупками. Весь этот
ценный опыт должен быть рационально использован на благо современного
общества в Российской Федерации.