Статус участника

Статус участника боевых действий: проблемы и противоречия
В.М. Корякин, начальник юридической службы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил
Российской Федерации, полковник юстиции, кандидат юридических наук
Вооруженная борьба с незаконными вооруженными формированиями на территории Чеченской Республики в 1994
– 1996 гг. и продолжающиеся с августа 1999 г. по сегодняшний день контртеррористические операции в СевероКавказском регионе Российской Федерации актуализируют проблему правового регулирования социальной защиты
участников боевых действий и членов их семей. Важность данной проблемы обусловлена также значительным числом
граждан Российской Федерации, в разное время принимавших участие в войнах и вооруженных конфликтах на
территориях различных государств мира. По подсчетам историков, советские (российские) военные специалисты за
последние 50 лет командировались по линии 10-го Главного управления Генерального штаба Вооруженных Сил
Российской Федерации и Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны
Российской Федерации в более чем 120 стран мира1 . Если к этому числу присовокупить значительное количество
военнослужащих, прошедших «горячие точки» на территориях республик бывшего СССР, а в новейшее время – через
вооруженный конфликт на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации2 , то социальная
значимость решения данной проблемы предстает еще более рельефной и масштабной. Тенденция активного участия
российских военнослужащих в вооруженных конфликтах продолжается и сегодня и, как представляется, сохранится
на ближайшую и среднесрочную перспективу: достаточно сказать, что лишь в последнем десятилетии ХХ в.
зарегистрировано 93 военных конфликта с участием 70 стран мира3.
Таким образом, есть все основания утверждать, что обеспечение социальных гарантий участников боевых
действий, а также членов их семей является одним из наиболее значимых и актуальных направлений современной
военно-социальной политики.
В широком спектре проблем, имеющихся сегодня в указанной сфере, наиболее значимыми являются: проблема
критериев отнесения военнослужащих к категории участников и ветеранов боевых действий; вопрос
законодательного закрепления их статуса; проблема совершенствования нормативно-правовой базы их социальной
защиты, устранение имеющихся пробелов и противоречий в данном законодательстве.
Значимость проблемы критериев отнесения военнослужащих к категории участников и ветеранов боевых действий
в контексте военно-социальной политики обусловлена тем, что именно официальное нормативное закрепление факта
участия военнослужащего в боевых действиях является основанием для предоставления ему дополнительных льгот,
гарантий и компенсаций, обусловленных выполнением им боевых задач, сопряженных с риском для жизни и
здоровья.
Следует отметить, что данная проблема в отечественной юридической науке проработана весьма слабо. Пожалуй,
едва ли не впервые по-настоящему остро этот вопрос был поставлен учеными-историками А. Усиковым и В.
Яременко4 . Указанные авторы совершенно справедливо отмечают, что факт пребывания лишь в 16 из 120 государств
в период ведения в них боевых действий дает отечественным воинам-интернационалистам законное право считать
себя ветеранами боевых действий, а значит – пользоваться установленными законодательством дополнительными
правами и льготами. Сюда относится около 60 тыс. военнослужащих, которые в строго очерченные временные рамки
находились в странах, где с помощью СССР велись боевые действия (приложение к Федеральному закону «О
ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ): Алжир, Ангола, Афганистан, Бангладеш, Венгрия, Вьетнам, Египет,
Йеменская Арабская Республика, Камбоджа, Китай, Корея, Лаос, Ливан, Мозамбик, Сирия, Эфиопия. В этом списке
нет ни одного из нынешних суверенных государств, ранее входивших в состав СССР, где в конце 80-х – начале 90-х
гг. велись достаточно активные боевые действия с участием российских военнослужащих (Азербайджан, Армения,
Грузия, Молдова, Таджикистан и др.).
Наличие данной проблемы признано и на государственном уровне постановлением Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации от 26 апреля 2001 г. № 1477-III ГД принято обращение «К
Президенту Российской Федерации В.В. Путину об установлении Дня ветеранов боевых действий». «После окончания
Второй мировой войны, – говорится в данном обращении, Советский Союз согласно взятым на себя обязательствам в
рамках военной помощи принимал участие в 27 вооруженных конфликтах. 1425036 военнослужащих и гражданских
специалистов оказались задействованными в боевых действиях, 26122 человека погибли 5 . Война – это всегда война,
как бы официально она ни именовалась: интернациональная помощь или контртеррористическая операция, потому
что на войне гибнут и получают увечья, теряют боевых товарищей».
Отсутствие определенности в трактовке понятия «участник боевых действий» напрямую связано с
неоднозначностью трактовки понятия «боевые действия». Анализ показывает, что в законодательстве, регулирующем
вопросы военно-социальной политики в отношении участников боевых действий, отсутствует единое толкование
1
См.: Яременко В., Усиков А. Послевоенные годы, полные войн // Независимое военное обозрение. – 1999. – № 17. – С. 6.
Например, по данным газеты «Московский комсомолец», через участие в вооруженном конфликте в Чеченской Республике с 1994 г. по настоящее
время прошли более полумиллиона российских граждан (Московский комсомолец. – 2002. – 2 апреля).
3
См.: Яременко В., Усиков А. Указ. соч.
4
См.: Яременко В., Усиков А. Указ. соч.
5
Следует обратить внимание на существенные различия между количественными данными, характеризующими участие советских и российских
граждан в боевых действиях на территориях других государств, содержащимися в упомянутом постановлении Государственной Думы, и данными,
приводимыми историками А. Усиковым и В. Яременко. Но это только подтверждает факт недостаточной изученности данного вопроса.
2
указанных понятий (см. приложение). Ранее для обозначения указанной категории граждан употреблялось понятие
«воин-интернационалист», которое носило не столько юридический, сколько идеологический смысл6 .
Военный энциклопедический словарь определяет боевые действия как организованные действия частей,
соединений, объединений всех видов Вооруженных Сил при выполнении поставленных задач 7 . Понятия «участник
боевых действий» в указанном словаре не содержится вовсе. Исходя из приведенного выше определения боевых
действий, видимо, под участниками боевых действий следует понимать конкретных военнослужащих воинских
частей, соединений и объединений, осуществляющих организованные, согласованные действия по выполнению
боевых задач.
Однако такое определение данного понятия является достаточно условным. Во-первых, важен вопрос о
продолжительности участия военнослужащего в боевых действиях, а во-вторых – о степени и форме этого участия.
Обратимся вновь к рассуждениям А. Усикова и В. Яременко, ставящих в упоминаемой выше статье вполне резонные
вопросы на этот счет. Кто может считаться ветераном и участником боевых действий? Тот, кто действительно ходил в
атаку, отражал воздушные налеты, совершал разведывательно-поисковые рейды, непосредственно входил в
боестолкновения с противником? Тот, кто прибыл в страну или соответствующий регион для непосредственного
участия в возможных боевых действиях? Тот, кто, формально не участвуя в боях, подвергался опасности, работая в
тыловых и вспомогательных частях? Или же тот, кто хотя бы один день провел в стране или регионе, где велись
(ведутся) боевые действия?
В основе Федерального закона «О ветеранах» лежит как раз последний критерий. Сегодня равноправными
ветеранами боевых действий, со всеми вытекающими из этого последствиями относительно права на дополнительные
меры социальной защиты, считаются и тот, кто месяцы и даже годы находился в Афганистане, и тот, кто хотя бы на
пару дней прилетал в относительно спокойный Кабул. К сожалению, этот же критерий положен законодателем в
основу Федерального закона «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах» от 27 ноября
2002 г. № 158-ФЗ8 , которым определены меры социальной защиты лиц, участвовавших в боевых действиях на
территории Чеченской Республики и прилегающих к ней территориях в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г., а
также в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 г. Вряд ли такое
положение можно считать справедливым.
Весьма полезным для поиска истины в рассматриваемой проблеме представляется проведение лексического
анализа понятий «участник» и «ветеран».
Согласно Словарю русского языка С.И. Ожегова участник – это тот, кто участвует в чем-нибудь9 (в нашем случае
– в боевых действиях). Подчеркнем главное, принципиальное содержание данного определения: участник – это тот,
кто участвует в чем-либо сегодня, сейчас, сию минуту, а не участвовал в чем-либо вчера или позже. Следовательно,
того военнослужащего, который месяц, неделю, день назад вернулся из Чеченской Республики, в строгом смысле
этого слова уже нельзя называть участником контртеррористической операции или боевых действий. Точно так же
вполне правомерно выразить сомнение в легитимности широко используемого в Федеральном законе «О ветеранах»,
других нормативных правовых актах понятия «участник Великой Отечественной войны», поскольку данная война
давно окончилась. Юридически правильным и терминологически более точным является употребление в отношении
указанных лиц понятия ветеран, которое словарь С.И. Ожегова определяет как: 1) старый, опытный воин и 2) старый,
заслуженный деятель, работник10 . В связи с вышеизложенным мы полагаем ошибочной точку зрения авторов
«Юридического справочника участников вооруженных конфликтов и членов их семей»11 , которые предлагают
рассматривать понятия участника и ветерана боевых действий как тождественные.
По нашему мнению, ветераном боевых действий не может автоматически считаться каждый, кто в прошлом
принимал участие в боевых действиях; данное звание должно присваиваться только на основаниях, установленных
Федеральным законом «О ветеранах». Заметим при этом, что в п. 6 ст. 2 Федерального закона «О статусе
военнослужащих» упоминается еще одна категория ветеранов: «ветераны, исполнявшие обязанности военной службы
в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах». Но именно только упоминается, поскольку ни
в данном Законе, ни в других нормативных правовых актах об указанной категории ветеранов не говорится. Можно
предположить, что под данной категорией подразумеваются лица, подпадающие под действие Закона Российской
Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на
территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в
условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» от 21 января 1993 г. № 4328-1. Однако в данном
Законе, во-первых, отсутствует само понятие «ветеран», а во-вторых, все дополнительные гарантии и компенсации,
установленные им, рассчитаны только на период непосредственного выполнения военнослужащими задач в условиях
чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.
К сожалению, еще больше усугубляет ситуацию уже упоминавшийся Федеральный закон «О внесении изменения
и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах», в соответствии с которым Перечень государств, городов,
территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации (приложение к
6
См.: Льготы ветеранам войны, воинам-интернационалистам и другим категориям граждан СССР: Сборник нормативных актов. – М., Юрид. лит.,
1991.
7
См.: Военный энциклопедический словарь. – М.: Воениздат, 1984. – С. 89.
8
См.: Российская газета. – 2002. – 30 ноября.
9
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1986. – С. 734.
10
См. там же. – С. 67.
11
См.: Юридический справочник участников вооруженных конфликтов и членов их семей. – М.: «За права военнослужащих», 2001. – С. 13 – 14.
указанному Закону) дополнен участием в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского
региона Российской Федерации с августа 1999 г. Это приведет к тому, что с 1 января 2004 г. каждый прибывший в
указанный регион для участия в контртеррористических операциях автоматически станет ветераном боевых действий.
С достаточной долей вероятности можно спрогнозировать, что отсутствие в Законе четко очерченных временных
рамок проведения контртеррористических операций неизбежно приведет к необоснованному расширению круга лиц,
претендующих на льготы и гарантии, к жалобам и судебным искам, и в конечном счете отрицательно скажется на
уровне социальной защищенности лиц, действительно нуждающихся в помощи со стороны государства.
Проблема определения критериев отнесения военнослужащих к категории ветеранов боевых действий может быть
реализована только через корректировку и совершенствование нормативно-правовой базы военно-социальной
политики в отношении указанных категорий граждан.
Следует обратить внимание на норму, содержащуюся в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах», согласно
которой Правительству Российской Федерации предоставлено право определять порядок и условия отнесения к
ветеранам боевых действий других лиц, не указанных в данном Законе, а также определять объем их прав и льгот по
истечении шести месяцев с начала участия граждан Российской Федерации в боевых действиях на территориях
других государств и не позднее одного месяца со дня их окончания. Нам уже приходилось обращать внимание на то
обстоятельство12 , что в полной мере предоставленное Правительству Российской Федерации право относить к
ветеранам боевых действий других лиц, не указанных в Законе, а также определять объем их прав и льгот, не может
быть реализовано, так как, на наш взгляд, в указанной статье данного Федерального закона содержится существенное
противоречие. Ветеранами боевых действий можно считать только тех граждан, которые участвовали в боевых
действиях на территориях государств (регионов Российской Федерации), исчерпывающий перечень которых, а также
строго очерченные временные рамки участия в них российских граждан приведены в приложении к указанному
Закону. С учетом того, что внесение изменений в законодательство – исключительная прерогатива Федерального
Собрания Российской Федерации, правомерен вывод, что Правительство Российской Федерации неправомочно своим
решением расширять круг лиц, относящихся к ветеранам боевых действий.
В идеале система правового регулирования социальной защиты военнослужащих и других граждан, принимающих
(принимавших) участие в боевых действиях, представляется в следующем виде:
Условия прохождения военной службы
I. Повседневная деятельность в мирных условиях
II. Участие в боевых действиях (войны, вооруженные
конфликты, миротворческие и контртеррористические
операции и т.п.)
III. После окончания участия в боевых действиях
Нормативный акт, регулирующий социальную защиту
Федеральный закон «О статусе военнослужащих»
Федеральный закон «О статусе участников боевых
действий» Федеральный закон «О статусе военнослужащих»
Федеральный закон «О ветеранах» Федеральный закон «О
статусе военнослужащих»
Действие предложенной системы видится таким.
I. В мирных, повседневных условиях деятельности войск система социальной защиты военнослужащих строится
на основе Федерального закона «О статусе военнослужащих», который апробирован почти десятилетней практикой,
постоянно совершенствуется и достаточно эффективно обеспечивает социальную и правовую защиту
военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
II. В случае привлечения военнослужащих к выполнению задач в условиях военного или чрезвычайного
положения, вооруженных конфликтов, к участию в миротворческих или контртеррористических операциях, вступает
в силу специальное законодательство о дополнительных гарантиях и компенсациях указанным военнослужащим,
предусматривающее льготное исчисление выслуги лет, повышенные оклады денежного довольствия, дополнительные
денежные выплаты за участие в боевых действиях, специальные нормы продовольственного и вещевого обеспечения
и т.д. Указанные гарантии и компенсации предоставляются дополнительно к тем, которые установлены для всех
военнослужащих. Этим целям, по нашему мнению, должен служить закон «О статусе участников боевых действий»,
который пока не принят.
В настоящее время данную задачу частично решает Закон Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и
компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и
Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных
конфликтах», однако в силу ряда причин, о которых мы уже говорили 13, в полной мере обеспечить правовое
регулирование военно-социальной политики в отношении участников боевых действий данный Закон Российской
Федерации не может. Данное обстоятельство определяет актуальность проблемы разработки и принятия закона «О
статусе участников боевых действий».
III. После окончания участия военнослужащего в боевых действиях действие в отношении него закона «О статусе
участников боевых действий» прекращается, и он вновь остается в сфере действия только Федерального закона «О
статусе военнослужащих». При этом при наличии оснований, установленных законодательством, такой
военнослужащий может подпадать под действие Федерального закона «О ветеранах».
12
См.: Акинфиев К.Б., Корякин В.М. Комментарий к Федеральному закону «О ветеранах». – М.: «За права военнослужащих», 2001. – С. 25 – 26.
См.: Корякин В.М. Комментарий к Закону РФ «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на
территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и
при вооруженных конфликтах» // Право в Вооруженных Силах. 2000, № 12, 2001, № 1; Корякин В. Нужна защита закона. Статус участника боевых
действий иллюзорен // Независимое военное обозрение. 2001, № 27.
13
Ныне действующая редакция Федерального закона «О ветеранах» позволяет осуществлять социальную защиту
только: а) участников боевых действий на территориях государств и регионов России, перечисленных в приложении к
данному Закону (ст.ст. 3 и 16); б) граждан, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья,
полученных при исполнении обязанностей военной службы (ст.ст. 4 и 14); в) членов семей военнослужащих,
погибших при исполнении обязанностей военной службы (ст. 21).
Для того чтобы предложенная система социальной защиты участников и ветеранов боевых действий работала в
полном объеме, необходимо внесение в Федеральный закон «О ветеранах» ряда дополнений, связанных с
определением оснований отнесения граждан, принимавших участие в боевых действиях, к ветеранам боевых
действий. По нашему глубокому убеждению, как уже отмечалось выше, сообразуясь с принципом социальной
справедливости, нельзя каждого, кто побывал в зоне вооруженного конфликта, автоматически считать ветераном
боевых действий. Безусловно, в период нахождения лица в данной зоне, на него в полной мере должны
распространяться дополнительные гарантии и компенсации, которые должны быть установлены законом «О статусе
участников боевых действий». Но после окончания участия в боевых действиях при определении вопроса отнесения
данного лица к числу ветеранов боевых действий обязательно должны учитываться продолжительность его участия в
боевых действиях (нахождения в зоне вооруженного конфликта), степень и форма этого участия, а также его личные
заслуги.
В качестве вариантов можно предложить следующие основания присвоения военнослужащим звания «Ветеран
боевых действий»:
а) наличие суммарного времени участия в боевых действиях (нахождения в зоне вооруженных конфликтов),
например, 12 месяцев и более. При выполнении боевых задач в составе специальных, разведывательных, десантноштурмовых и т.п. подразделений и групп, перечень которых определяется руководителями федеральных органов
исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, указанный срок может быть
уменьшен;
б) награждение орденами или медалями СССР или Российской Федерации за подвиги и отличия, связанные с
непосредственным участием в боевых действиях, а также получение ранения, травмы, контузии непосредственно в
ходе выполнения боевых задач – независимо от продолжительности участия в боевых действиях (нахождения в зоне
вооруженных конфликтов).
Может быть также рассмотрен и вариант использования принципа «отсроченного» предоставления
дополнительных прав и льгот ветеранам боевых действий, который используется в Федеральном законе «О
ветеранах» при определении мер социальной защиты ветеранов военной службы. В этом случае звание «Ветеран
боевых действий» присваивается всем гражданам, участвовавшим в боевых действиях, вне зависимости от
продолжительности участия и личных заслуг, но меры социальной защиты, установленные ст. 16 данного Закона,
распространяются на указанных граждан при достижении ими возраста, дающего право на получение пенсии по
старости.
Понятно, что предложенные меры требуют самой тщательной проработки, финансово-экономического
обоснования, но бесспорно одно: проблема нормативного закрепления критериев отнесения граждан к ветеранам
боевых действий как никогда актуальна и требует своего разрешения.
В числе актуальных проблем военно-социальной политики в отношении участников и ветеранов боевых действий
важное место занимает проблема устранения пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем
социальную защиту указанных граждан, а также членов их семей. В чем они заключаются?
Первое. Правовые нормы о социальной защите участников боевых действий содержатся главным образом в
подзаконных нормативных правовых актах – указах Президента Российской Федерации, постановлениях
Правительства Российской Федерации, ведомственных актах. Единого законодательного акта, регулирующего данные
вопросы, в настоящее время не имеется. В целях исключения этого пробела представляется необходимым разработать
и принять федеральный закон «О статусе участников боевых действий», которым предусмотреть законодательное
закрепление дополнительных гарантий и компенсаций участникам боевых действий на период их участия в боевых
действиях, вооруженных конфликтах, миротворческих и контртеррористических операциях.
Следует отметить, что Комитетом по обороне Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации проводится активная работа по разработке законопроекта, определяющего статус участника боевых
действий. Однако первая попытка, предпринятая в 2001 г., была не вполне удачной. Разработанный законопроект «О
статусе участников боевых действий», механически вобрав в себя практически в полном объеме правовые нормы,
содержащиеся в Законе Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим,
проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также
выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах», в ст.ст. 14, 16 и 21
Федерального закона «О ветеранах», некоторых других законах и подзаконных нормативных правовых актах,
получился громоздким, сложным по структуре и неудобным для практического применения. Кроме того, в нем был
нарушен важнейший принцип законотворческой деятельности: вновь принимаемые законы не должны дублировать
правовые нормы, содержащиеся в других законах. На эти существенные недостатки обратили внимание
законодателей участники парламентских слушаний по данному законопроекту, состоявшихся в Государственной
Думе 2 ноября 2001 г.
С учетом указанных замечаний данный законопроект был существенно доработан и под новым названием – «О
статусе участников вооруженных конфликтов и участников боевых действий» в соответствии с постановлением
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 сентября 2002 г. № 2984-III ГД включен
в примерный план законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 2002 г.
Второе. Неурегулированным в правовом отношении остается порядок проведения комплексной реабилитации
участников боевых действий и иных чрезвычайных ситуаций. С учетом актуальности данной проблемы можно было
бы предложить два варианта ее решения:
а) разработать и принять специальный закон «Об основах государственной системы комплексной реабилитации
военнослужащих – участников боевых действий и других чрезвычайных ситуаций» (такой законопроект был
разработан Комитетом по обороне Государственной Думы еще в 1997 г., однако до сих пор не принят);
б) в уже упоминавшемся законопроекте «О статусе участников боевых действий» предусмотреть специальные
главу или раздел, регулирующие порядок проведения реабилитации пострадавших участников боевых действий.
Предпочтительнее выглядит второй вариант, так как он позволяет избежать весьма существенного изъяна
нынешней нормотворческой практики: множественности нормативных правовых актов по сходным предметам
правового регулирования.
Третье. Требует нормативного закрепления соответствующими подзаконными актами порядок реализации
правовых норм Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ, регулирующих
социальную защиту участников контртеррористических операций. Данным Федеральным законом (ст. 20)
предусмотрено возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу лиц, участвующих в борьбе с
терроризмом. В частности, установлено, что в случае гибели лица, принимавшего участие в борьбе с терроризмом,
при проведении контртеррористической операции членам семьи погибшего и лицам, находящимся на его иждивении,
выплачивается единовременное пособие в размере 100 000 рублей. В случае если лицо, принимавшее участие в борьбе
с терроризмом, при проведении контртеррористической операции получило увечье, повлекшее за собой наступление
инвалидности, этому лицу за счет средств федерального бюджета выплачивается единовременное пособие в размере
50 000 рублей. Если лицо при проведении контртеррористической операции получило ранение, не повлекшее за собой
наступление инвалидности, ему выплачивается единовременное пособие в размере 10 000 рублей.
Однако порядок производства указанных выплат ни правительственными, ни ведомственными актами до сих пор
не определен. Не прояснен также в нормативном порядке вопрос о том, производятся ли указанные выплаты в
дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию военнослужащих, или же они
выплачиваются по выбору пострадавших лиц.
Четвертое. В настоящее время сложилась ситуация, когда к членам семей военнослужащих, погибших при
различных обстоятельствах исполнения ими обязанностей военной службы (боевые действия в Афганистане,
вооруженный конфликт немеждународного характера в Чеченской Республике 1994 – 1996 гг.,
контртеррористические операции в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации с августа 1999 г., катастрофа в
августе 2000 г. АПРК «Курск», гибель в марте 2001 г. воинов-десантников 6-й роты 104-го парашютно-десантного
полка 76-й воздушно-десантной дивизии и др.) применяются различные подходы при определении размеров
оказываемой им материальной помощи, в том числе – и за счет внебюджетных средств.
Следует заметить, что Правительством Российской Федерации принимаются меры по устранению возникших
противоречий в данной сфере. Подтверждением этого может служить принятие постановления Правительства
Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 712, в соответствии с которым на детей военнослужащих, погибших и
пропавших без вести в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике в 1994 – 1997 гг., с 1 января 2002 г.
распространено право на получение до совершеннолетия ежемесячного пособия в размере 200 рублей. Ранее это право
имели только дети военнослужащих, погибших или пропавших без вести на территории Северо-Кавказского региона
после 1 августа 1999 г.
Однако ряд противоречий в данном вопросе по-прежнему остаются неразрешенными. Что имеется в виду? Выше
уже говорилось о принятии постановления Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 712, в
соответствии с которым дети военнослужащих, погибших и пропавших без вести в период вооруженного конфликта в
Чеченской Республике в 1994 – 1997 гг., с 1 января 2002 г. получают ежемесячное пособие в размере 200 рублей.
Однако одновременно продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 12 июня 1996 г. № 861,
которым предусмотрена выплата несовершеннолетним детям (инвалидам с детства – независимо от возраста),
нетрудоспособным супругу и родителям пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного
конфликта в Чеченской Республике военнослужащих ежемесячных пособий в размере 100 рублей каждому. В связи с
этим остались неурегулированными и непроясненными в правовом отношении следующие вопросы:
имеют ли дети военнослужащих, пропавших без вести в Чеченской Республике в 1994 – 1997 гг., право на два
пособия, т.е. 100 рублей в месяц по Указу Президента Российской Федерации от 12 июня 1996 г. № 861 и 200 рублей в
месяц по постановлению Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 712 (итого – 300 рублей в
месяц)? Если имеют, то в ущемленном положении оказываются дети военнослужащих, пропавших без вести при
выполнении задач в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации после 1 августа 1999 г., так как в
соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 936 им подлежит
выплате ежемесячное пособие в размере 200 рублей, а нормы Указа Президента Российской Федерации от 12 июня
1996 г. № 861 на них не распространяются;
в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 июня 1996 г. № 861 нетрудоспособным супругу
и родителям пропавших без вести при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской
Республике военнослужащих ежемесячно подлежит выплате пособие в размере 100 рублей каждому. Родители же
военнослужащих, пропавших без вести в ходе контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе после 1
августа 1999 г., права на такое пособие не имеют.
Пятое. Требует совершенствования система пенсионного обеспечения семей погибших военнослужащих. Прежде
всего, речь идет о предоставлении военным пенсионерам из числа родителей погибших (умерших) военнослужащих,
проходивших военную службу по контракту, права на получение второй пенсии – по случаю потери кормильца,
установленной Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. № 4468-1.
В настоящее время в соответствии со ст. 7 указанного Закона родители военнослужащих, проходивших военную
службу по контракту, умерших (погибших) при исполнении обязанностей военной службы, имеют право получать две
пенсии по двум законам – пенсию по случаю потери кормильца в соответствии с Законом Российской Федерации «О
пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной
противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» и пенсию по
старости (по инвалидности) в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»
от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ. Получение же двух пенсий (за выслугу лет и по случаю потери кормильца) по одному
и тому же Закону Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в
органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их семей» не предусмотрено. Указанное положение приводит к тому, что, например,
военный пенсионер, офицер запаса, получающий в соответствии с данным Законом пенсию за выслугу лет, у которого
в ходе боевых действий в Чеченской Республике погиб сын-офицер, права на получение второй пенсии – по случаю
потери кормильца – не имеет. В то же время отцу офицера погибшего, при таких обстоятельствах, получающему
пенсию в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», назначается вторая
пенсия – по случаю потери кормильца – по Закону Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц,
проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе,
учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
О явной несправедливости указанного положения свидетельствуют многочисленные обращения, поступающие в
государственные органы, органы военного управления.
Шестое. Не в полной мере урегулированным остается вопрос социальной защиты семей военнослужащих,
пропавших без вести в период боевых действий, контртеррористических и миротворческих операций.
Как это ни парадоксально, в базовом законодательном акте о социальной защите военнослужащих и членов их
семей – Федеральном законе «О статусе военнослужащих» – правовые нормы на этот счет отсутствуют. В
соответствии с п. 8 ст. 2 указанного Федерального закона военнослужащим гарантируется сохранение их статуса в
случае захвата в плен или в качестве заложников, а также интернирования в нейтральных странах. Понятий
«военнослужащий, пропавший без вести» или «безвестно отсутствующий военнослужащий» данный Закон не
содержит.
Существенный правовой пробел частично компенсирован постановлением Правительства Российской Федерации
от 14 июля 2000 г. № 524, которым утверждены Правила выплаты супруге (супругу) или другим членам семьи
денежного довольствия военнослужащих, захваченных в плен или в качестве заложников, интернированных в
нейтральных странах либо безвестно отсутствующих. Однако порядок удовлетворения семей пропавших без вести
военнослужащих другими видами материального обеспечения до сих пор не определен. Постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 641 регламентирован порядок материального и иных
(кроме денежного довольствия) видов обеспечения членов семей военнослужащих, захваченных в плен или в качестве
заложников, а также интернированных в нейтральных странах. В отношении семей военнослужащих, пропавших без
вести, данное постановление не действует, так как в нем нет прямого указания на эту категорию военнослужащих.
Такой вывод подтверждается и изданным во исполнение указанного постановления приказом Министра обороны
Российской Федерации от 24 октября 2001 г. № 429, согласно которому материальное и иные виды обеспечения семей
указанных военнослужащих осуществляются на основании приказа соответствующего командира (начальника) о
факте захвата военнослужащего в плен или в качестве заложника либо интернирования в нейтральных странах.
Приказ же может быть издан только в том случае, когда доподлинно известен факт захвата военнослужащего в плен
или в заложники либо его интернирования. Если таких сведений и доказательств не имеется, военнослужащий
считается безвестно отсутствующим и, следовательно, в отношении его семьи постановление Правительства
Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 641 не действует.
Седьмое. Определенные нестыковки имеются между нормативными правовыми актами, определяющими
временные рамки отнесения территории Чеченской Республики и прилегающих к ней территорий к зоне
вооруженного конфликта, участие в котором дает право на дополнительные гарантии и компенсации. Так,
Федеральным законом от 27 ноября 2002 г. № 158-ФЗ определены меры социальной защиты лиц, участвовавших в
боевых действиях на указанных территориях в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. Этот же период указан и в
постановлении Правительства Российской Федерации «О зонах вооруженных конфликтов» от 26 декабря 2001 г. №
896. В то же время в уже упоминавшемся выше постановлении Правительства Российской Федерации от 11 октября
2001 г. № 712, которым определены меры социальной защиты детей погибших и пропавших без вести
военнослужащих, период вооруженного конфликта в Чеченской Республике датируется 1994 – 1997 гг.
Восьмое. В связи с принятием Федерального закона «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон
«О ветеранах» возникла потребность внесения соответствующих изменений и дополнений в Инструкцию о порядке и
условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных
категорий граждан, установленных Федеральным законом «О ветеранах», утвержденную постановлением
Министерства труда Российской Федерации от 11 октября 2000 г. № 69. Предлагаемые изменения и дополнения
должны определить порядок отнесения лиц к числу ветеранов боевых действий из числа граждан, принимавших
участие в выполнении задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской
Республике в 1994 – 1996 гг. и в контртеррористических операциях в Северо-Кавказском регионе Российской
Федерации, проводимых с сентября 1999 г.
Таким образом, мы рассмотрели наиболее актуальные проблемы правового регулирования военно-социальной
политики в отношении ветеранов и участников боевых действий. Наиболее важной из них, несомненно, является
разработка и принятие федерального закона «О статусе участника боевых действий».
Приложение
Сравнительно-терминологический анализ
законодательства по трактовке понятий, связанных с боевыми действиями
Наименование законов
Закон Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим
военную службу на территориях государств Закавказья,
Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и
при вооруженных конфликтах» от 21 января 1993 г. №
4328-1
Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной
службе,
учреждениях
и
органах
уголовноисполнительной системы, и их семей» от 12 февраля
1993 г. №4468-1
Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г.
№ 5-ФЗ
Федеральный закон «О распространении действия
Закона Российской Федерации «О дополнительных
гарантиях
и
компенсациях
военнослужащим,
проходящим военную службу на территориях
государств Закавказья, Прибалтики и Республики
Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях
чрезвычайного положения и при вооруженных
конфликтах» на военнослужащих, а также лиц
рядового и начальствующего состава, курсантов и
слушателей учебных заведений Министерства
внутренних
дел
Российской
Федерации,
выполняющих и выполнявших задачи в условиях
вооруженного конфликта в Чеченской Республике»
от 16 мая 1995 г. № 75-ФЗ Федеральный закон «О
статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ
Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25
июля 1998 г. № 130-ФЗ
Федеральный
конституционный
закон
«О
чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ
Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ
Употребляемая терминология
Боевые действия войск
Участники боевых действий
Вооруженный
конфликт; Военнослужащий, выполняющий
чрезвычайное
положение; задачи
в
условиях
вооруженный конфликт не- чрезвычайного положения и при
международного характера в вооруженных
конфликтах;
Чеченской Республике и на военнослужащий, выполнявший
непосредственно прилегаю- задачи в условиях вооруженного
щих к ней территориях Се- конфликта
немеждународного
верного Кавказа, отнесенных характера
в
Чеченской
к зоне вооруженного кон- Республике и на непосредственно
фликта
прилегающих
к
ней
территориях Северного Кавказа,
отнесенных к зоне вооруженного
конфликта
Великая Отечественная вой- Участник Великой Отечестна; защита Родины; пребыва- венной войны
ние на фронте; прохождение
службы за границей в государствах, где велись боевые
действия
Великая Отечественная вой- Ветеран Великой Отечественной
на; боевые действия на тер- войны;
ветеран
боевых
ритории СССР, Российской действий на территории СССР,
Федерации и территориях на
территории
Российской
других государств; воору- Федерации
и
территориях
женный конфликт; контртер- других
государств
(ветеран
рористические операции
боевых действий)
Вооруженный конфликт в Военнослужащий, выполняющий
Чеченской Республике
и
выполнявший
задачи
в
Военное время; период мо- условиях
вооруженного
билизации;
чрезвычайное конфликта
в
Чеченской
положение;
вооруженный Республике
конфликт
Военнослужащий, проходящий
военную службу в военное
время, в период мобилизации;
ветеран,
исполнявший
обязанности военной службы в
условиях
чрезвычайного
положения и при вооруженных
конфликтах; ветеран боевых
действий;
ветеран
Великой
Отечественной войны
Борьба
с
терроризмом; Лицо, участвующее в борьбе с
контртеррористическая опе- терроризмом
рация
Чрезвычайное положение
Лицо, участвовавшее в обеспечении режима чрезвычайного
положения
Военное положение; военные Понятие не раскрыто
действия