Савкин Б.М. Отдельные аспекты ограничения деятельности
реклама
B.M. SAVKIN, the senior lieutenant of militia, the legal adviser of Legal branch of the Department of Internal Affairs across Ryazan SEPARATE ASPECTS OF RESTRICTION OF ACTIVITY OF THE FOREIGN ORGANIZATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION Having given to the foreign organizations possibility to carry out the activity in territory of Russia, the legislator at the same time has provided a number of restrictions and interdictions for some kinds of activity. It is a question of strategically and economically important relations connected with manufacture of the electric power, nuclear materials, control over using bowels and natural resources, realization of intermediary operations with securities and currency values. Key words: licensing, accreditation, registration in tax departments, social and economic interests of the Russian Federation, foreign private investments. Б.М. САВКИН, старший лейтенант милиции, юрисконсульт Правового отделения УВД по г. Рязани ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОГРАНИЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Предоставив иностранным организациям возможность осуществлять свою деятельность на территории России, законодатель в то же время предусмотрел ряд ограничений и запретов на некоторые виды деятельности. Речь идет о стратегически и экономически важных отношениях, связанных с производством электроэнергии, ядерных материалов, контролем над пользованием недрами и природными ресурсами, осуществлением посреднических операций с ценными бумагами и валютными ценностями. Ключевые слова: лицензирование, аккредитация, регистрация в налоговых органах, социально-экономические интересы Российской Федерации, иностранные частные инвестиции. Законодательные ограничения можно рассматривать как элементы допуска иностранных организаций для осуществления своей деятельности в России. Но конкретных норм об условиях или критериях допуска иностранных организаций в российском законодательстве не содержится. Не определено и содержание выражения «допуск иностранной организации для осуществления своей деятельности на территории России». При этом не вызывает сомнения, что закрепление дефиниции «допуск», определение и регламентация действий лиц, в компетенцию которых входит лицензирование, аккредитация, регистрация в налоговых органах и иные действия, по существу реализующие допуск, является важным. В первую очередь, это обусловлено тем, что осуществление иностранными организациями своей деятельности в России непосредственно связано с обеспечением социально-экономических интересов Российской Федерации. Интересно проанализировать закрепленную в Руководстве по регулированию иностранных инвестиций 1992 г.1 норму о праве государств осуществлять допуск иностранных частных инвестиций. Указанная норма регулирует допуск не собственно иностранных организаций, а иностранных инвестиций, однако представляет интерес рассмотрение вопроса о допуске в аспекте исследуемой проблемы. В соответствии со ст. 2 Руководства каждое государство сохраняет за собой право регулировать допуск иностранных частных инвестиций. При формулировании норм и их применении государства должны принимать во внимание, что допуск возможен в рамках отраслей, «открытых» для иностранных инвестиций. Существование ограниченного числа отраслей и видов деятельности, «закрытых» для иностранных инвестиций, необходимость оценки условий допуска и регламентация лицензирования обеспечивают наиболее Разработанное Мировым Банком Руководство по регулированию прямых иностранных инвестиций (Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment // Legal Framework for the Tretment of Foreign Investment. V. II. The World Bank. 1992. 1 эффективный контроль над допуском2. Из данного положения следует, что для допуска должен быть сформулирован перечень ограниченного числа отраслей, а также определенных видов деятельности, «открытых» для иностранных инвестиций, а следовательно, и для иностранных организаций, осуществляющих инвестирование. При моделировании схемы допуска иностранных организаций, осуществляющих деятельность на территории России, исходными могут быть также списки отраслей и видов деятельности, «открытых» и «закрытых» для иностранных субъектов. В настоящее время не проводится четкого разграничения регулирования доступа иностранных инвестиций, т.е. деятельности инвестиционной и доступа иностранной организации на рынок России. Ведь иностранная организация может действовать в России опосредованно – при создании юридических лиц с участием иностранных инвестиций, и непосредственно – через филиалы и представительства. В первом случае сделки на территории России совершают и исполняют российские организации, созданные с иностранным участием в уставных (складочных) капиталах; во втором – действуют сами иностранные организации через свои подразделения. В свою очередь, нет разграничения предпринимательской деятельности как продолжения инвестиционной (например, филиалов, в имущество которых вложены инвестиции) и предпринимательской деятельности, которой инвестиции не предшествуют. Существует некоторое противоречие между положениями ГК РФ о возможности иностранных лиц на равных условиях с российскими гражданами и юридическими лицами участвовать в предпринимательской деятельности на территории России (ст. 2 ГК РФ), Законом об иностранных 2 Там же. инвестициях3, требующим обязательной официальной аккредитации филиалов иностранных инвесторов, и Налоговым кодексом РФ, ст. 364 (далее – НК РФ), в соответствии с которым иностранные организации осуществляют предпринимательскую представительства, деятельность но и через не только иные через подразделения филиалы и иностранного юридического лица, а также через третьих лиц (российских граждан, организаций) – представителей иностранных юридических лиц. По смыслу НК РФ для их деятельности на территории России достаточно постановки на налоговый учет в налоговых органах Российской Федерации. Однако иные публичные интересы (помимо фискальных) участников рынка требуют информационного обеспечения любой постоянно осуществляемой на территории России деятельности. Покупатель – российский контрагент иностранной организации, должен иметь возможность получить информацию о ней как изготовителе товаров и услуг, его финансовом положении, организационно-правовой форме и др. Необходимо разграничивать легитимацию субъекта деятельности (независимо от вида этой деятельности) и легитимацию вида деятельности этого субъекта на территории России. По Закону об иностранных инвестициях требуется официальная аккредитация любого филиала, создаваемого иностранным юридическим лицом-инвестором. Легитимация вида деятельности осуществляется в форме лицензирования. На практике бывают случаи, когда после получения свидетельства об аккредитации иностранной организации отказывают в выдаче лицензии. Например, предприятие Киргизское (МГАТП-7) международное получило грузовое свидетельство автотранспортное об аккредитации Государственной регистрационной палаты от 27 января 2000 г. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-Ф «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 14 июля. 4 Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ; часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Российская газета. 1998. 6 августа; 2000. 10 августа. 3 Расходы на открытие подмосковного филиала грузового автотранспортного предприятия составили свыше 5 тысяч долларов. Были проведены государственные экспертизы на соответствие документов и деятельности киргизской фирмы российскому законодательству, итогом которых стала аккредитация филиала. Однако в выдаче лицензии филиалу было отказано по мотиву: филиал не является юридическим лицом. Суд первой инстанции, апелляционная и кассационная инстанция предпринимательскую лицензирующий орган подтвердили деятельность – право на МГАТП территории Министерство транспорта осуществлять России. РФ, Однако отказалось выполнить решение суда и вновь отказало в выдаче лицензии. МГАТП вынужден был снова обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительным отказа в выдаче лицензии МГАТП. Суд признал недействительным отказ в выдаче лицензии. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда по протесту заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ отменил ранее принятые в пользу МГАТП судебные акты5. Судебные тяжбы длились более двух лет. Очевидно, что такая практика правоприменения не способствует улучшению имиджа нашей страны на международной экономической арене. Помимо норм ограничительного характера могут быть предусмотрены стимулирующие нормы в виде конкретных льгот в сферах налогообложения, таможенной деятельности, валютного контроля. Положение, закрепляющее право устанавливать ограничения и предусматривать льготы для иностранных организаций, содержится в Законе РФ 1999 г. «Об иностранных инвестициях». Что касается видов и порядка предоставления льгот, то Закон 1999 г. «отсылает» решение этих вопросов к другим федеральным законам. Вместе с тем анализ законодательства показывает, что в Российской Федерации отсутствует конкретная система льгот, которая стимулировала бы приток 5 Российская газета. 2002. 5 декабря. иностранных организаций в Россию. В сложившейся ситуации субъекты РФ в пределах своих полномочий сами создают необходимый для иностранных организаций инвестиционный климат, заинтересовывая их в инвестировании производства и предпринимательской деятельности6. Особенности ведения деятельности иностранными организациями не исчерпываются ограничениями, установленными Специфика отношений, связанных субъектами своей деятельности, с в законодательстве. осуществлением определяется иностранными в процессе правоприменительной деятельности. В России назрела необходимость учета и закрепления в законодательстве тех особенностей, которые обусловлены осуществлением иностранцами своей деятельности. Использование аналогии права и аналогии закона позволяет вносить коррективы и восполнять пробелы. Однако этого явно недостаточно для эффективного правового регулирования. Различные особенности могут быть закреплены не только в национальном законодательстве государств, но и в международных договорах. В качестве примеров международных договоров можно привести соглашения об устранении двойного налогообложения, защите иностранных капиталовложений, региональные конвенции о защите прав инвестора, универсальные конвенции, направленные на создание системы гарантий иностранным инвесторам некоммерческих рисков. Большое значение для России имеет Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное Россией и Европейским союзом 24 июня 1994 г. и ратифицированное 25 ноября 1996 г.7 Вместо норм, устанавливающих конкретные предписания для Бурьянов Б.В., Епанешников А.С. Некоторые аспекты правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации и субъектах РФ (на примере Оренбургской области) // Московский журнал международного права. 2000. № 3. C. 50. 7 Федеральный закон от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ «О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и государствам и членами, с другой стороны» // СПС «Консультант плюс». 6 иностранных юридических лиц, в Соглашении сформулирован принцип взаимоотношений между коммерческими организациями государств- участников. Почти во всех государствах – членах СНГ в конце 90-х годов были приняты законы, содержащие нормы об условиях допуска иностранных инвестиций. Факт того, что организации с иностранными инвестициями, зарегистрированные на территории России, относятся к российским юридическим лицам, в то же время не противоречит тому, что вложение инвестиций иностранными субъектами также опосредует участие иностранных юридических лиц в экономической деятельности. Именно это обусловливает использование в качестве аналогии закона норм об иностранных инвестициях при регулировании отношений, возникающих в связи с деятельностью иностранных организаций (норм, регулирующих режим деятельности, порядок образования филиалов и т.п.). Пробел в законодательстве РФ, регулирующем допуск иностранных организаций, не означает отсутствия норм, закрепляющих особенности деятельности иностранных субъектов в России. Законодатель, не употребляя термина «допуск», устанавливает ограничения и запреты на осуществление иностранными организациями определенных видов деятельности. К сожалению, эти ограничения не систематизированы. В связи с этим анализ особенностей правового регулирования связан с выявлением правовых актов, различных по сфере действия и по юридической силе, которые прямо или косвенно касаются деятельности иностранных организаций. Нормы российского законодательства в исследуемой области следует оценивать с учетом характера ограничений, закрепленных в нормах об иностранных организациях. В законодательстве РФ можно выявить ограничения, не противоречащие международным принципам и противоречащие международным обязательствам Российской Федерации в части проведения экономических реформ и обеспечения свободного доступа на российский рынок. Среди ограничений, относящихся к «допустимым», можно выделить те, что касаются деятельности иностранных кредитных организаций. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 08.04.2008, с изм. от 27.10.2008.) квота участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации установлена федеральным законом по предложению Правительства Российской Федерации, согласованному с Банком России. Банк России прекращает выдачу лицензий на проведение банковских операций филиалам иностранных банков при достижении установленной квоты. Банк России вправе по согласованию с Правительством устанавливать для филиалов иностранных банков ограничения на осуществление банковских операций. Это правомочие в соответствии с ст. 18 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» используется в качестве реторсий – ответных мер по отношению к иностранным государствам, устанавливающим соответствующие ограничения для российских предприятий и их филиалов. Банку России предоставлено право устанавливать дополнительные требования к филиалам иностранных банков по вопросам обязательных нормативов, порядка предоставления отчетности, утверждения состава руководства, перечня осуществляемых банковских операций, а также относительно минимального размера капитала вновь регистрируемых филиалов. Следует отметить, что ограничения в банковской сфере являются обоснованными, вытекают из полномочий Центрального банка РФ в сфере денежно-кредитной политики, валютного регулирования и контроля в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Именно поэтому указанные ограничения воспринимаются (Международным международными Валютным экономическими фондом, организациями Международным Банком реконструкции и развития) как необходимая мера регулирования в сложившихся экономических условиях. Некоторые ограничения, установленные российским законодателем для иностранных организаций, вызывают критику не только российской, но и мировой общественности. Речь идет об ограничениях, установленных в связи с деятельностью иностранных организаций в области добычи полезных ископаемых. Российская Федерация, представляя документы о вступлении во Всемирную торговую организацию, признала, что к числу ограничений, противоречащих международным обязательствам по обеспечению свободного доступа на российский рынок, относится положение, закрепленное в ст. 7 Федерального закона 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» о преимущественном праве российских юридических лиц перед иностранными лицами на участие в выполнении работ по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на основании контрактов, заключаемых с инвесторами8. К числу подобных дискриминационных ограничений можно отнести и другую норму ст. 7 названного Закона, в соответствии с которой стороны должны включать в соглашение условие о том, что определенная часть технологического оборудования для добычи полезных ископаемых и их переработки (если это предусматривается соглашением), закупаемая инвестором с последующей компенсацией затрат, должна производиться на территории Российской Федерации. Если в первом случае можно оспорить мнение о необоснованности предоставления российским организациям преимущественного права на участие в выполнении работ, поскольку отечественные субъекты должны иметь возможность пользоваться преимущественным правом во всем, что касается работы, то во втором случае комментировать целесообразность сформулированного ограничения значительно сложнее. Дело в том, что определенное технологическое оборудование в ряде случаев не производится в Российской Федерации, 8 WTO Working Party on WT/ACORUS/S/add. 1 of 21/11/1997. the Accession of Russian Federation: поэтому условие о возможности покупки технологического оборудования, произведенного только на территории России, не только необоснованное, но и невыполнимое. Итак, приходится констатировать, что, к сожалению, регулирование правовое допуска иностранных организаций к деятельности на территории России нуждается в систематизации и тщательной доработке законодательства. Для разрешения этой проблемы и выработки конкретных предложений полезно использовать опыт зарубежных стран. Библиографический список: 1. Бурьянов Б.В., Епанешников А.С. Некоторые аспекты правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации и субъектах РФ (на примере Оренбургской области) // Московский журнал международного права. 2000. № 3. C. 50. 2. Разработанное Мировым Банком Руководство по регулированию прямых иностранных инвестиций (Guidelines on the Treatment of Foreign Direct Investment // Legal Framework for the Tretment of Foreign Investment. V. II. The World Bank. 1992.
