СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Принято на заседании Совета

СОВЕТ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО КОДИФИКАЦИИ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
103132, Москва, ул. Ильинка, д. 8, стр. 2
Телефон: 606-36-39, факс: 606-36-57
Принято на заседании Совета
7 февраля 2011 г.
(протокол № 90)
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона
«О внесении изменения в статью 292
части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
На экспертизу в Совет по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства письмом заместителя министра образования
и науки Российской Федерации М.В. Дулинова от 30 декабря 2010 года за №
МОН-П-3289 направлен проект федерального закона
«О внесении
изменений в статью 292 Гражданского кодекса Российской Федерации»
(далее – законопроект).
Как указывается в пояснительной записке к законопроекту, его
разработка велась во исполнение Постановления Конституционного Суда РФ
от 8 июня 2010 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 4
статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой
гражданки В.В. Чадаевой" (далее – Постановление КС № 13-П). Названным
Постановлением пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской
Федерации (далее – ГК) признан в части, определяющей порядок отчуждения
жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи
собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их
права или охраняемые законом интересы, не соответствующим Конституции
2
Российской Федерации, ее статьям 38 (часть 2), 40 (часть 1), 46 (часть 1) и
55 (части 2 и 3), в той мере, в какой содержащееся в нем регулирование - по
смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением
жилых
помещений,
в
которых
проживают
несовершеннолетние,
обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту
прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или
попечительством
или
к
оставшимся
(по
данным
органа
опеки
и
попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения,
но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению
жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей,
при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом
обязанностям родителей - нарушает права и охраняемые законом интересы
несовершеннолетнего.
Положения статьи 292 ГК неоднократно претерпевали изменения. В
соответствии с первоначальной редакцией статьи 292 ГК отчуждение жилого
помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи
собственника, во всех случаях допускалось только с согласия органа
опеки и попечительства. При этом само право пользования жилым
помещением, возникшее у любого из членов семьи собственника, не
прекращалось с переходом права собственности на жилое помещение к
другому лицу.
Федеральным законом от 15 мая 2001 г. № 54-ФЗ статья 292 ГК была
изменена. Был дополнительно установлен запрет отчуждения без согласия
органа опеки и попечительства помещений, где проживают недееспособные
или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, однако во всех
случаях получение согласия органа опеки и попечительства требовалось,
если отчуждение «затрагивает права или охраняемые законом интересы
указанных лиц». Неопределенность этой формулировки на практике
привела к тому, что согласие на отчуждение жилого помещения фактически
3
испрашивалось
во
всех
случаях продажи
жилых
помещений,
где
проживали вышеперечисленные лица.
Наконец, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ
радикальным образом переформулировал статью 292 ГК, изменив прежде
всего саму конструкцию права члена семьи собственника жилого помещения.
Это право в связи с введением в действие названного Федерального закона
прекращается при переходе права собственности на жилое помещение. При
этом необходимость получения предварительного согласия органа опеки и
попечительства
на
отчуждение
собственником
жилого
помещения
существует лишь при наличии следующих условий:
в помещении проживают находящиеся под опекой или попечительством
члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без
родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника;
об отсутствии родительского попечения над несовершеннолетними
членами семьи известно органу опеки и попечительства;
отчуждение «затрагивает» права или охраняемые законом интересы
указанных лиц.
Рассматриваемый законопроект предлагает по существу вернуться к
изначально существовавшей в ГК при его принятии норме, в соответствии с
которой согласие органа опеки и попечительства требуется на
отчуждение
любого
жилого
помещения,
в
котором
проживают
несовершеннолетние члены семьи собственника. При этом для защиты
интересов совершеннолетних членов семьи собственника сохраняются
условия, сформулированные действующим законодательством (член семьи
собственника находится под опекой или попечительством, органу опеки и
попечительства об этом известно, отчуждение «затрагивает» права или
охраняемые законом интересы указанных лиц).
Отмечая чрезвычайно важное значение для отечественной правовой
системы положений о праве членов семьи собственника жилого
помещения пользоваться таким помещением, признавая необходимость
4
создания
надлежащих
гарантий реализации
и
защиты
прав
и
интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи,
Совет не считает возможным рекомендовать принять представленный
законопроект по следующим причинам.
1.
Такие
кардинальные
изменения
законодательных
решений
осуществления одного из важнейших конституционных положений – нормы
о праве каждого на жилище, притом изменения на протяжении короткого
времени, по сути своего рода «законодательная чехарда», в демократическом
социальном государстве, каким является Россия, абсолютно недопустимы.
Это несовершенство принимавшихся в 2001 и 2004 годах законодательных
решений имеет в своей основе одну и ту же причину – отказ от защиты
«права на жилище», ясно предусмотренного Конституцией Российской
Федерации. До тех пор, пока закон не будет исходить из того, что
недееспособные и ограниченно дееспособные члены семьи собственника
жилого помещения имеют определенное право на жилище, на проживание в
этом помещении, такой закон не только не может быть признан
соответствующим Конституции, но вообще не может представлять собой
осуществимое законодательное решение, поскольку направлено оно на
защиту не признаваемого этим законом субъективного права.
Возвращая законодателя к прежним формулировкам пункта 2 статьи 292
ГК, авторы законопроекта не учитывают того обстоятельства, что
накопленный опыт деятельности органов опеки и попечительства по выдаче
разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных граждан
(статья 37 ГК), несовершеннолетних граждан (пункт 3 статьи 60 Семейного
кодекса Российской Федерации) и, наконец, опыт выдачи согласия на
отчуждение жилого помещения, в котором проживают члены семьи
собственника (п.4 статьи 292 ГК), продемонстрировал неспособность
системы опеки и попечительства контролировать исполнение тех условий, на
которых такие разрешения (согласия) выдаются.
5
Органы опеки и попечительства не выполняют и не могут выполнять
функций органов, осуществляющих государственную регистрацию прав.
Кроме того, условия выдаваемого органом опеки и попечительства согласия
на совершение сделки по отчуждению жилого помещения, в котором
проживают несовершеннолетние дети, не могут юридически связывать
собственника при совершении им сделки по приобретению другого жилого
помещения или тем более обязать его такую сделку по приобретению
имущества совершить. Между тем несоблюдение предъявленных органом
опеки и попечительства условий может при определенных обстоятельствах
рассматриваться как дефект сделки по отчуждению жилого помещения, что,
однако, не способствует защите жилищных прав детей в тех случаях, когда
оспорить совершенную с нарушением этих условий сделку и возвратить
стороны в первоначальное положение невозможно по причинам, связанным с
добросовестностью приобретателя жилого помещения.
В результате принятия проекта всякий гражданин – собственник жилого
помещения, будучи даже вполне добросовестным и имея самые лучшие
намерения (например, улучшить жилищное положение своей семьи), перед
отчуждением жилого помещения будет вынужден обращаться за получением
согласия в орган опеки и попечительства. В силу части 5 статьи 21
Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ
"Об опеке и
попечительстве", отсылающей к части 3 этой же статьи, предварительное
разрешение органа опеки и попечительства или отказ в выдаче такого
разрешения должны быть предоставлены в письменной форме не позднее
чем через пятнадцать дней с даты подачи заявления о предоставлении такого
разрешения. Отказ органа опеки и попечительства в выдаче такого
разрешения должен быть мотивирован. Предварительное разрешение,
выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого
разрешения могут быть оспорены в судебном порядке.
Соблюдение указанной процедуры со всей очевидностью создаст
дополнительные трудности и риски для граждан – участников рынка жилой
6
недвижимости, которые, как правило, используют в этих правоотношениях
такой способ обеспечения исполнения обязательств по предварительным
договорам, как задаток, и рискуют этот задаток утратить в случае, если орган
опеки и попечительства не предоставит согласия на сделку.
Однако
указанные
трудности
и
риски
не
сопровождаются
дополнительными гарантиями прав и интересов несовершеннолетних членов
семьи, которые могут остаться без жилого помещения как в случае
несоблюдения их родителями (или иными родственниками) требований,
предъявленных к сделке органом опеки и попечительства, так и в случае,
когда такие требования соблюдены, но по причинам объективного порядка
(рост цен на жилье, отказ другой стороны от совершения сделки)
приобретение
нового
жилого
помещения
взамен
отчуждаемого
не
состоялось.
Следует признать, что в подавляющем большинстве случаев согласие
органа опеки и попечительства на совершение сделки превратилось в
формальную процедуру, занимающую немало времени, но не создающую
ожидаемых от нее механизмов правовой защиты несовершеннолетних
граждан.
В
свою
очередь
ретроспективных
законопроект
последствий
не
совершения
предусматривает
никаких
собственником
жилого
помещения сделки с нарушением условий, выдвинутых органом опеки и
попечительства, а также совершения им сделки в обход вводимого правила
(без предварительного согласия органа опеки и попечительства). Между тем
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении № 13-П, упомянутом
выше, указал на отсутствие в сложившейся практике мер эффективной
государственной, в том числе судебной, защиты прав отдельных групп
несовершеннолетних граждан в случаях, когда совершаемые их родителями
сделки
нарушают
права
и
охраняемые
законом
интересы
несовершеннолетних, то есть отметил недостаточность мер защиты
нарушенных уже совершенной сделкой прав ребенка.
7
Кроме
того,
законопроект, внешне
содержащий
положения,
направленные на защиту несовершеннолетних граждан, не способен создать
надлежащую правовую защиту интересов для тех из них, кто уже лишен
права пользования жилым помещением в результате его отчуждения
собственником. Проект не содержит положений, имеющих обратную силу,
поэтому предполагаемый эффект от его введения может сказаться лишь на
правах
тех
несовершеннолетних
детей,
которые
приобретут
право
пользования жилым помещением после введения его в действие.
Для продуманного и в действительности эффективного решения
проблемы
защиты
интересов
как
несовершеннолетних,
так
и
совершеннолетних, но нетрудоспособных членов семьи (о защите таких
лиц ранее уже упоминалось в Заключении Совета от 31 октября 2005
года) собственника жилого помещения требуется концептуально иной,
новый подход.
Такой подход предлагается в законопроекте, подготовленном во
исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N
1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации".
В силу пункта 7.3 раздела IV Концепции развития гражданского
законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при
Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства от 7 октября 2009 г., законом должен быть установлен
социальный узуфрукт – социальное пользовладение, ограниченное вещное
право личного характера, при котором правомочия владения и пользования
вещью
пользовладелец
(узуфруктуарий)
осуществляет
совместно
с
собственником данной вещи в силу наличия между ними семейных
отношений.
Соответствующие
нормы,
определяющие
основания
возникновения и содержание социального узуфрукта, а также механизмы
особой защиты прав несовершеннолетних или нетрудоспособных членов
семьи собственника жилого помещения предложены в законопроекте,
представленном Президенту Российской Федерации.
8
Кроме
того,
законопроект, подготовленный
Советом
по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, впервые
вводит в ГК нормы, определяющие значение и порядок выдачи любого рода
согласия, требуемого на совершение сделки, а также закрепляет последствия
совершения сделки без предварительно полученного согласия.
Решение задачи концептуального реформирования института прав
членов семьи собственника жилого помещения невозможно в отрыве от
совершенствования всей системы вещных прав. В связи с этим попытки
редактирования статьи 292 ГК до принятия законопроекта, подготовленного
во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г.
N
1108
"О
совершенствовании
Гражданского
кодекса
Российской
Федерации", являются преждевременными.
2. Следует также учесть, что в силу статьи 79 Федерального
конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном
Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда Российской
Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими
органами и должностными лицами, а акты или их отдельные положения,
признанные неконституционными, утрачивают силу.
Упомянутое выше Постановление КС № 13-П, в отличие от иных актов
Конституционного Суда Российской Федерации (см.напр., Постановление
Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П), не содержит
положений, обязывающих федерального законодателя принять нормативный
правовой акт, отражающий положения этого Постановления и вносящий
изменения в действующие федеральные законы. По этой причине судебные
споры о защите жилищных прав и интересов тех из несовершеннолетних
граждан, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или
попечительством
или
к
оставшимся
(по
данным
органа
опеки
и
попечительства на момент совершения сделки) без родительского попечения,
но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению
жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей,
9
могут разрешаться исходя из статьи 292 ГК с учетом того, что ее пункт 4
признан
Конституционным
Судом
Российской
Федерации
не
соответствующим Конституции Российской Федерации. Иными словами,
суды общей юрисдикции могут руководствоваться в этом вопросе
правовой позицией, сформулированной в Постановлении КС № 13-П.
Вывод.
Проблема,
которую
пытается
урегулировать
представленный
законопроект, сложна и требует комплексного решения и, прежде всего,
решения вопроса о существе и объеме прав членов семьи собственника
жилого помещения. Однако рассмотренный законопроект такого решения не
содержит, не создает в действительности эффективных механизмов защиты
интересов
несовершеннолетних,
страдает
юридико-техническими
недостатками и по указанным причинам не может быть рекомендован ко
внесению в Государственную Думу Российской Федерации.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев