Справка-обоснование к проекту Закона Кыргызской Республики

Справка-обоснование
к проекту Закона Кыргызской Республики
«О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики»
Конституция Кыргызской Республики, принятая всенародным голосованием 27 июня
2010 года, является историческим событием, коренным образом поменявшим принципы
построения и функционирования государства и общества в Кыргызстане. Она установила в
стране подлинный парламентаризм и в максимальной степени устранила отчуждение власти от
народа. Закрепляя плоды героических усилий народа в апреле 2010 года, Конституция впитала
в себя и утвердила все те высокие идеи гуманизма, крупные достижения демократического
развития и государственного строительства, которые старательно затаптывались и умалялись
прежними властями.
Конституционное совещание, которое разрабатывало в 2010 году проект Конституции,
решительно и смело избавляло текст проекта от пережитков прошлого, насыщало его подлинно
демократическими и прогрессивными нормами, гармонизируя их с традиционными и,
оправдавшими себя ранее, старыми положениями. Итогом работы Конституционного
совещания стал в целом качественный, системный и непротиворечивый проект. К сожалению, в
ходе рассмотрения и утверждения Временным Правительством текста Конституции,
выносимого на референдум, в него были внесены отдельные поправки, которые в последующей
практике их реализации не оправдали себя в виду их глубинной несовместимости с
изначальной тканью Конституции, а также реальной жизнью. Это стало причиной постоянной
дезорганизации работы государственных органов, медлительности и нерешительности властей,
вызывающих рост недовольства народа.
1. В сфере исполнительной власти государства.
1.1. Из всех ветвей власти государственная исполнительная власть по природе
своей должна быть самой мобильной и быстро организуемой. Именно эта власть ежедневно
контактирует с гражданами, решает злободневные вопросы жизнеобеспечения, начиная от
проблем обеспечения водой и электричеством и, заканчивая проблемами выдачи паспортов и
пенсий и пособий. Поэтому она должна быть всегда быть «под рукой» и готовой к
немедленному действию. Руководство и основные должностные лица этой ветви власти, как на
республиканском (министры и руководители административных ведомств), так и на местном
уровне (главы местных государственных администраций – акимы) должны формироваться
Премьер-министром по принципу «единой команды». В случае необходимости замены
должностного лица, не отвечающего этому принципу, такая замена должна быть произведена
без особых потерь времени. Это даст возможность повысить ответственность Премьерминистра, а также повысить «мобильность» всей исполнительной власти. Однако стремление к
мобильности исполнительной власти и повышению ответственности Премьер-министра за
состояние дел в исполнительной власти не должно умалять права населения и его органов
самоуправления оценивать эффективность деятельности местных государственных чиновников
(акимов) и при необходимости требовать их освобождения от должности.
Поэтому проектом изменяется норма о процедуре назначения глав местных
государственных администраций: в пункте 7 статьи 89 слова «по предложению местных
кенешей» исключаются. Взамен в статью, регулирующую полномочия местных кенешей
(статья112) вносится поправка, дающая местному кенешу полномочие выразить
недоверие главе местной государственной администрации.
1.2. Кроме того, действующая Конституция, указывая в одной своей норме (в части 5
статьи 87) наряду с индивидуальной отставкой также на возможность одиночного
освобождения от должности члена Правительства, не раскрывает этот механизм, хотя механизм
отставки всего Правительства (коллективной отставки) расписан довольно подробно. Такое
умолчание создает на практике пробелы, которые восполнить на уровне текущего
законодательства без риска признания этого законодательства неконституционным,
проблематично. Поэтому проект предусматривает внесение в Конституцию нормы о том, что
член Правительства может быть освобожден от занимаемой должности в случаях и
порядке, установленных конституционным Законом» Тем самым для законодателя создается
возможность уже достаточно смело урегулировать основания и порядок индивидуальной
1
отставки или индивидуального освобождения от должности члена Правительства. Аналогичное
восполнение предлагается сделать и для глав исполнительных органов местного
самоуправления в статье 112 Конституции.
2. Предлагаемые поправки в отношении законодательной власти.
2.1. В настоящее время одна из принципиальнейших проблем конституционного
уровня, сводящая на нет все усилия по борьбе с политической коррупцией – это
практически абсолютный иммунитет депутата Жогорку Кенеша.
Институт депутатской неприкосновенности должен быть пересмотрен. У определенной
части общества сложилось мнение о том, что в Жогорку Кенеш стараются попасть люди,
стремящиеся избежать уголовного преследования за совершенные ими преступления.
В связи, с чем предлагается часть 1 статьи 72 после слов «за исключением случаев
совершения особо тяжких преступлений» дополнить словами «, а также преступлений,
совершенных до получения депутатского мандата». Такого рода поправка, на наш взгляд,
должна значительно сократить количество желающих попасть в парламент именно с
такой целью, что в свою очередь должно способствовать формированию положительного
общественного мнения о депутатском корпусе.
2.2. Другая принципиальная проблема - действующая Конституция отрицает
императивный мандат для депутата, то есть устанавливает невозможность отзыва депутата
выдвинувшей его политической партией. Это делает депутата свободным от каких-либо
обязательств перед выдвинувшей его партией, а значит и перед избирателями. Такое
положение Конституции закрепляет антиморальное поведение и политическое мошенничество,
делает невозможным строительство устойчивых и массовых партий, дезорганизует работу
парламентских фракций и самое главное – подрывает доверие граждан к избирательной
системе и к самому Жогорку Кенешу. В связи с этим, Проект закрепляет право съезда
(конференции) политической партии, исключить из состава соответствующей
парламентской фракции, по предложению фракции, не оправдавшего доверие депутата, тем
самым прекратив его депутатский статус. Для этого пункт 1 части 3 статьи 73 предлагается
изложить в следующей редакции:
«исключения из фракции решением съезда
(конференции) соответствующей политической партии, основанным на предложении
фракции». Это даст возможность партийным фракциям избавляться от «депутатов-трутней» и,
тем самым, обеспечивать свою ответственность перед избирателями.
Положения, касающиеся добровольного сложения депутатских полномочий,
предлагается перенести в пункт 2 части 3 вышеуказанной статьи.
2.3. Еще одной новеллой является норма, дающая возможность депутату, ушедшему
в Правительство Премьер-министром, вернуться в Жогорку Кенеш на депутатскую
должность после отставки (см. поправку в статью 72 Конституции). Это привилегия дается
только Премьер-министру, поскольку именно он должен добиваться создания эффективного
Правительства.
Как показала практика создания правительств в 2010 – 2014 годах в процессе
формирования состава правительства Премьер-министру буквально навязываются
кандидатуры членов правительства со стороны депутатских фракций. После того как
состав правительства утвержден навязанные Премьер-министру члены правительства не
чувствуют ответственность перед ним и ведут себя чрезмерно «вольно», торпедируя порой всю
деятельность Правительства. Апеллирование Премьер-министра к фракциям, выдвинувшим
(навязавшим) безответственных министров не приносит успеха. В этих условиях институт
отставки Премьер-министра по собственному желанию совершенно теряет свое политическое
значение для членов Правительства. Возможность Премьер-министра вернуть себе депутатский
мандат, безусловно, повысит его независимость от выдвинувших его фракций во всех
отношениях.
3. В части судебной власти.
Все усилия, направляемые на судебную реформу, упираются в стену неправильной, а
нередко и парадоксальной, конструкции некоторых конституционных норм. Негибкость, а в
некоторых случаях излишняя детальность норм Конституции создает невозможность
2
применения широко практикуемых в развитых демократических странах институтов: например,
народных заседателей, более совершенных процедур пересмотра судебных актов. Исходя из
указанных выше недостатков, Проект содержит необходимые поправки, которые позволят
законодателю учесть при принятии законов по судебной реформе все достижения юридической
науки и практики.
3.1. Для повышения устойчивости высшего органа судебной власти и всей судебной
политики, улучшения качества взаимодействия между судами предлагается наделить Жогорку
Кенеш правом избирать председателя и заместителей председателя Верховного суда.
Кандидатуры председателя Верховного суда и его заместителей будут представляться
Президентом из числа избранных судей Верховного суда в соответствии с правилами,
установленными конституционным законом. Это значительно укрепит судебную систему и
позволит проводить стратегически выверенную долговременную политику реформирования
системы.
3.2. Требует однозначного изменения статья 96 действующей Конституции. Она
страдает, как указано выше, чрезмерной негибкостью, излишней детальностью и другими
недостатками, препятствующими применению широко практикуемых в развитых
демократических странах институтов. Например, Конституция устанавливает, что акты
Верховного суда являются окончательными и обжалованию не подлежат. Но мы знаем, что во
всем мире существует институт пересмотра «по вновь открывшимся обстоятельствам».
Этот институт существует и активно применяется и у нас: решения Верховного суда
пересматриваются. И таких решений много. Если исходить из вышеприведенной нормы
Конституции, то институт вновь открывшихся обстоятельств должен быть ликвидирован
как антиконституционный. Но тогда Кыргызстан станет всеобщим посмешищем.
Второй пример: Верховный суд рассматривает все судебные дела всего лишь тремя
судьями. Таким образом, три судьи решают дело окончательно и бесповоротно. Но три судьи –
это не Верховный суд. Следовательно, по логике, решения этих трех судей могут быть и
обжалованы и пересмотрены. Но здесь мы упираемся в другую норму Конституции: Верховный
суд может осуществлять пересмотр актов только местных судов, то есть акты судей
Верховного суда, как бы они ошибочны не были, не могут быть пересмотрены Верховным
судом(часть 1 статьи 96).
Таким образом, действующая статья 96 препятствует исправлению судебных ошибок, не
позволяет применять более гибкие и оправдавшие себя в мире процедуры. Необходимо данную
норму изменить, предоставляя право законодателю определить дополнительные новые формы
защиты граждан от судебной ошибки в Верховном суде. Предлагаемая редакция статьи 96
Конституции снимает противоречия между реальной жизнью и жесткой (а по сути нелепой)
конституционной конструкцией, запрещающей пересмотр по вновь открывшимся
обстоятельствам, дает право законодателю более гибко подходить к судебной реформе и
создает хорошую перспективу для действительной судебной реформы.
3.3. В контексте судебной реформы Проект предусматривает преобразование
Конституционной палаты из судебного органа в более гибкий государственный орган, который
бы наряду с прокуратурой осуществлял правовой надзор за соблюдением норм Конституции,
как в нормотворческой деятельности, так и в правоприменительной практике. Предполагается,
что более расширенные полномочия, а также другие вопросы деятельности Конституционной
палаты будут разрешены новым конституционным законом.
Таким образом, Проектом предлагается внести в Конституцию минимальные
изменения, которые во многом восстанавливают нормы проекта, разработанного
Конституционным совещанием в 2010 году. Эти изменения призваны исправить, те
недостатки, которые создают явные противоречия некоторых положений с общими
началами и смыслом Конституции без изменения самой сути парламентской демократии
и сохранением всех положительных достижений последнего времени.
Вместе с этим, немаловажно отметить, что 28 апреля 2015 года было проведено
расширенное заседание пяти парламентских фракций, где были внесены предложения и
замечания депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики к проекту Закона Кыргызской
Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики».
3
Депутаты Жогорку Кенеша
Кыргызской Республики
4