Принято на заседании Совета 25 февраля 2013 г. № 115-4/2013

Принято на заседании Совета
25 февраля 2013 г.
№ 115-4/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 88826-6 «О внесении изменений в
статьи 45 и 54 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 19
Федерального закона “О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним”»
Проект Федерального закона № 88826-6 «О внесении изменений в статьи
45 и 54 Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Законопроект,
Проект) представлен в Совет при Президенте Российской Федерации по
кодификации
и
совершенствованию
гражданского
законодательства
Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации
(письмо № А6-445 от 24 января 2013 г.).
Законопроект ранее уже поступал на рассмотрение Совета, и на него
было дано положительное заключение. Однако ко второму чтению Проект
претерпел существенные изменения.
В первоначальном варианте Законопроекта, получившем одобрение
Совета, предлагалось изменить редакцию части 5 статьи 54 Земельного
кодекса РФ (далее – ЗК РФ) таким образом, чтобы устранить ее противоречие
с нормами процессуального законодательства: дабы обязанность органа
государственной власти или местного самоуправления о направлении
заявления о государственной регистрации прекращения права на земельный
участок в орган государственной регистрации прав на недвижимое
имущество исполнялась после вступления решения суда в законную силу, а не
«по истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда» (т.е.
еще до вступления решения суда в законную силу), как это предусмотрено в
действующей редакции части 5 статьи 54 Земельного кодекса РФ.
Такое предложение обоснованно получило поддержку Совета.
2
Новая же редакция Законопроекта кардинально отлична от прежней.
Несмотря на сохранение вышеуказанного предложения, смыслообразующим
центром Проекта стали вновь введенные положения, далекие от нужд
устранения законодательных противоречий.
Статья
1
Законопроекта
устанавливает
внесудебный,
административный порядок прекращения права постоянного (бессрочного)
пользования земельным участком «в случаях, предусмотренных пунктом 2»
статьи 45 Земельного кодекса РФ. Распространить административный отъем
ограниченных вещных прав авторами законопроекта предлагается на:
1.«федеральные государственные предприятия, федеральные казенные
предприятия,
государственные
учреждения,
созданные
Российской
Федерацией, государственные академии наук либо организации, созданные
государственными
академиями
наук»
и
(или)
подведомственные
государственным академиям наук» (изъятие в казну осуществляется в
порядке, установленном Правительством РФ).
2. «государственные учреждения, созданные субъектом Российской
Федерации, муниципальные учреждения, государственные предприятия или
казенные предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные
унитарные предприятия
или
муниципальные
казенные
предприятия»
(изъятие в казну осуществляется в порядке, установленном законом субъекта
РФ).
При этом «отсутствие в государственном кадастре… сведений о
координатах…
границ
такого
земельного
участка…
не
является
препятствием для принятия решения о прекращении права постоянного
(бессрочного) пользования» (ч.5 ст.45 ЗК РФ в проектной редакции).
И даже «в случае, если право постоянного (бессрочного) пользования…
не зарегистрировано в Едином государственном реестре… такое право
прекращается с момента принятия решения органа государственной власти
3
или органа местного самоуправления» (ч.6 ст.45 ЗК РФ в проектной
редакции).
В данном виде с Проектом нельзя согласиться по многим причинам:
1. Законопроект затрагивает основополагающие права, защищаемые
российским правом: пункт 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации
устанавливает: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по
решению суда». Пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ)
закрепляет принципы неприкосновенности собственности и судебной
защиты гражданских прав. Пункт 1
Российской
Федерации
относит
статьи 216 Гражданского кодекса
право
постоянного
(бессрочного)
пользования земельным участком к вещным правам, а пункт 4 этой же статьи
предусматривает их защиту от нарушения любым лицом в порядке статьи
305 Гражданского кодекса Российской Федерации, каковая, в свою очередь,
предусматривает, что обладатель данного права может защищаться, в том
числе, и от посягательств со стороны собственника земельного участка.
Если специфика каких-то конкретных случаев, предусмотренных
пунктом 2 статьи 45 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), и позволяет
говорить о допустимости административного порядка прекращения права
постоянного (бессрочного) пользования (например в случае реквизиции
(подп.6), и некоторых др.), то именно эти конкретные случаи и следует
прямо указать в Законопроекте, четко отграничив их от случаев, когда
применение административного порядка лишения права
постоянного
(бессрочного) пользования земельным участком недопустимо по существу, и
отсутствие судебного решения повлечет нарушение защищаемых прав и
интересов субъектов
(например, это возможно в большом числе случаев,
когда на соответствующих земельных участках расположены объекты
недвижимого имущества).
4
2. Стабильность гражданского оборота в условиях рыночной экономики
зависит
от
стабильности
и
защищённости
имущественных
прав
и
имущественного положения всех и любых участников этого оборота без
исключения. Государственные и муниципальные организации, не являясь
собственниками принадлежащего им имущества, участвуют в гражданском
обороте с соблюдением ряда установленных для них законом ограничений. В
принципе установление в законе таких ограничений ради защиты интересов
собственника-государства или собственника-муниципалитета допустимо и
даже необходимо. Но надо иметь в виду, что чем более существенны такие
ограничения,
тем
менее
эффективно
участие
государственных
и
муниципальных организаций в экономике, тем менее стабильна эта
экономика.
Проект создаёт ничем не ограниченную возможность путём издания
ненормативных
индивидуальных
административных
актов
лишать
государственные и муниципальные организации, включая академии наук и
созданные ими организации,
их основного экономического ресурса –
закреплённых за ними в «постоянное (бессрочное) пользование» земельных
участков.
Устанавливая такой порядок, Проект при этом:
а) допускает прекращение права постоянного (бессрочного) пользования
участками, сведения о координатах которых в кадастре недвижимости
отсутствуют (п. 5 ст. 45 ЗК в проектной редакции);
б)
допускает
прекращение
права
постоянного
(бессрочного)
пользования, не зарегистрированного в Едином государственном реестре
прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 6 ст. 45 ЗК в проектной
редакции);
в) не упоминает о правах организации, право которой на земельный
участок прекращается, на принадлежащие ей здания и сооружения,
5
находящиеся на этом участке, хотя очевидно, что соответствующие
последствия изъятия участка могут быть определены только федеральным
законом;
г) не учитывает, что прекращение в административном порядке права
постоянного
(бессрочного)
пользования
земельным
участком,
принадлежащего государственной или муниципальной организации, не
влечёт
прекращение
существования
этой
организации
как
субъекта
гражданского права и участника гражданского оборота, которому должны
быть компенсированы причиненные административным вмешательством и
изъятием участка убытки.
При таком его содержании Проект, став федеральным законом, породит
большое число судебных споров разного характера и серьёзно подорвёт
почву для государственно-частного партнёрства, причём не только в сфере
экономических отношений, а и в области научного сотрудничества и
инновационного развития.
3. Установление в законе порядка прекращения права собственности или
иного вещного права (каковым, в частности, является право постоянного
(бессрочного) пользования земельным участком), даже если этот порядок
предусматривает прекращение такого права административным актом органа
государственной власти или местного самоуправления, представляет собой
прекращение
имущественных
гражданского
отношений,
законодательства
и
основанных
регулируемых
на
нормах
гражданским
законодательством в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции
Российской Федерации. Хаотичное, плохо контролируемое вмешательство в
эти
отношения
прекращающих
отношений,
посредством
гражданские
опасно.
обязательных
имущественные
Поэтому,
независимо
ненормативных
права
от
участников
сделанных
актов,
этих
выше
принципиальных замечаний по Проекту, Совет обращает внимание на то,
6
что для всех случаев прекращения права постоянного (бессрочного)
пользования участком
возможность
в Законопроекте должна быть прямо закреплена
последующего
административного
решения
судебного
о
обжалования
прекращении
права
принятого
постоянного
(бессрочного) пользования. И, кроме того, должен быть установлен
отлагательный срок на вступление решения в силу, достаточный для
обжалования
принятого
административного
решения
с
учетом
установленных процессуальным законодательством сроков на обжалование.
Установление такого срока необходимо, чтобы избежать ситуаций, когда
решение о прекращении права будет признано судом недействительным, а
земельный участок будет уже предоставлен другому лицу.
4. Проект также предусматривает, что порядок принятия решения о
прекращении права постоянного (бессрочного) пользования устанавливается
актами различных уровней (постановлением Правительства РФ - для
федеральных земель и законами субъектов РФ - для земель субъектов РФ).
Данное предложение представляется не вполне обоснованным. Возможно,
целесообразнее установление единым, то есть федеральным, законом общего
порядка, находящегося в рамках единой логики.
5. Пункт 2 статьи 1 Законопроекта изымает вводимый Проектом порядок
из-под действия пункта 2 статьи 54 ЗК РФ, то есть лишает определенные
категории
обладателей
ограниченного
вещного
права
(в
частности,
государственные и муниципальные учреждения и предприятия) прав,
имеющихся у других категорий субъектов: в данном случае на добровольное
устранение фактов ненадлежащего использования земельного участка, что
нарушает принцип равенства субъектов и также не может быть одобрено.
6. Нельзя не отметить, что введение административного порядка
лишения определенных категорий лиц принадлежащего им вещного права в
7
целом означает повышение закрытости и непрозрачности принятия решений,
устанавливает широкие пределы усмотрения административных органов, что
ведет
к
увеличению
коррупциогенного
фактора
при
принятии
соответствующих решений.
*
*
*
Вывод: Представленный проект федерального закона № 88826-6 «О
внесении изменений в статьи 45 и 54 Земельного кодекса Российской
Федерации и статью 19 Федерального закона “О
государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”» требует
значительной доработки и в существующем виде не может быть
рекомендован к принятию.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев