Заключение на проект Федерального закона

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих
организаций, выполняющих функции иностранного агента»
В законопроекте предлагается внести в федеральные законы "Об общественных объединениях",
"О некоммерческих организациях" и "О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма", а также в Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях, Уголовный и Уголовно-процессуальный
кодексы дополнения, направленные на усиление контроля государственных органов за
деятельностью неправительственных некоммерческих организаций путём установления контроля
за финансированием деятельности этих организаций из зарубежных источников (за поступлением
средств и их расходованием).
Проект содержит предложение легализации нового понятия «некоммерческая организация,
выполняющая функции иностранного агента». Под такой организацией проектом понимается
«российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное
имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими
лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество из
указанных источников (далее – иностранные источники), за исключением открытых акционерных
обществ с государственным участием и их дочерних обществ, и которая участвует, в том числе в
интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории
Российской Федерации».
Далее в проекте поясняется, что «некоммерческая организация, за исключением политической
партии, признается участвующей в политической деятельности, если независимо от целей и
задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем
финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на
принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими
государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях».
Анализ указанного законопроекта позволяет высказать следующее мнение по вопросу его
соответствия международно-правовым стандартам.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются
составной частью ее правовой системы.
В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с
Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации).
Исходя из этого, а также из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции
Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются
непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод
признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам
толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения
Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение
имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (статья 1
Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав
человека и основных свобод и Протоколов к ней").
Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит:
«1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими...
2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые
предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной
безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц...».
Европейский Суд неоднократно напоминал, что «…что граждане должны иметь возможность
учреждать юридические лица, позволяющие им действовать совместно в области их общих
интересов, является одним из наиболее важных аспектов права на свободу объединения, без
которого это право было бы лишено всякого смысла. То, каким образом эта свобода закрепляется
в национальном законодательстве, а также ее практическое применение властями показывает
состояние демократии в соответствующей стране. Вне всякого сомнения, у государств есть право
удостовериться, что цели и деятельность объединений соответствуют требованиям, изложенным
в законодательстве, однако осуществление [государствами] подобных полномочий должно быть
совместимым с их собственными обязательствами в рамках Конвенции, которые подлежат
контролю со стороны конвенционных органов (см. дело «Сидиропулос и др. против Греции»,
постановление от 10 июля 1998 года, Reports of Judgments and Decisions 1998-IV, § 40).
В постановлении Европейского Суда от 5 апреля 2007 года по делу «Сайентологическая церковь г.
Москвы против России» (п. 74) подчеркивалось, что «…политическая демократия является
основополагающим признаком европейского публичного порядка, а замысел Конвенции состоял в
том, чтобы способствовать распространению и сохранению идеалов и ценностей
демократического общества. Суд также подчеркивал, что демократия – единственная
политическая модель, которая предполагается в Конвенции и является совместимой с ней. В силу
формулировки второго пункта статьи 11, а также статей 8, 9 и 10 Конвенции, единственная
необходимость, которая способна оправдать вмешательство в какие-либо из прав, закрепленных в
этих статьях, – это необходимость, которая возникает в «демократическом обществе» (см. дело
«Объединенная коммунистическая партия Турции и др. против Турции», постановление от 30
января 1998 года, Reports of Judgments and Decisions 1998-I, §§ 43-45, а также дело «Рефа
Партиси (Партия благоденствия) и др. против Турции» [Большая Палата], №№ 41340/98, 41342/98,
41343/98 and 41344/98, §§ 86-89, ECHR 2003-II).
Европейский Суд отмечает, что право государства защищать свои институты и граждан от
объединений, которые могли бы представлять для них угрозу, должно использоваться
осмотрительно, поскольку исключения из общего правила свободы объединения не подлежат
расширительному толкованию. Только убедительные и весомые причины могут стать оправданием
для ограничения этой свободы. Любое вмешательство должно быть обусловлено «насущной
социальной необходимостью»; само же понятие «необходимость» лишено гибкости таких
выражений, как «полезный» или «желательный» (см. дело Горжелик и др. против Польши [GC], no.
44158/98, §§ 94-95, 17 февраля 2004 года, с дополнительными ссылками).
Европейский Суд подчеркивает, что перечень оснований для ограничения права на свободу
собраний, содержащийся в статье 11 Конвенции, является исчерпывающим. Исключения из
общего правила свободы объединения не подлежат расширительному толкованию, и только
убедительные и весомые причины могут служить основанием для ограничения этой свободы.
Право усмотрения государств при определении наличия «необходимости» в смысле пункта 2 этих
статей Конвенции является ограниченным и находится в неразрывной взаимосвязи со строгим
европейским надзором за [национальными] законами и применившими их решениями, в т.ч. и
решениями независимых судов (см. цитированные выше дела «Горжелик», § 47, «Сидиропоулос»
§ 40, а также дело «Станков и Объединенная организация «Илинден» против Болгарии», №№
29221/95 и 29225/95, § 84, ECHR 2001-IX).
Статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод запрещает любые проявления
дискриминации, в том числе в отношении общественных объединений.
Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что «…отсутствие дискриминации нарушается, если
различие не имеет объективного и разумного оправдания. Существование подобного оправдания
должно оцениваться по отношению к цели и последствиям рассматриваемой меры, учитывая
принципы, которые превалируют в демократическом обществе. Различие в обращении в связи с
пользованием правом, закрепленным Конвенцией, не должно лишь преследовать законную цель:
статья 14 также нарушается, если ясно установлено, что не существует разумной соразмерности
между используемыми средствами и предусмотренной целью». (Aff. Linguistique beige, (no
существу), р. 34, § 10; см также Abdulaziz, Cabales et Balkandali, 72; Lithgow et al, 177; Inze, 41).
Анализ предлагаемого законопроекта через призму изложенных позиций Европейского Суда по
правам человека позволяет сделать вывод о том, что законопроект направлен на легализацию
вмешательства государства в деятельность общественных объединений за рамками тех
ограничений, что установлены статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Так, в основе законопроекта лежит признание некоммерческих организаций, чья деятельность
полностью либо частично финансируется из зарубежных источников, организациями
«выполняющими функции иностранного агента».
На указанные некоммерческие организации авторы законопроекта предлагают возложить
обязанность признать себя иностранным агентом, декларировать этот свой статус иностранного
агента в различных документах, представляемых в соответствующие государственные органы.
Непредставление таких документов, отказ признать себя иностранным агентом по мысли авторов
законопроекта должны повлечь административную либо уголовную ответственность.
По замыслу авторов законопроекта, НКО имеющие статус иностранного агента, в отличие от иных
НКО, могут чаще подвергаться внеплановым проверкам.
Таким образом, предлагаемый законопроект направлен на легализацию новых форм
вмешательства государства в деятельность НКО, чья деятельность полностью либо частично
финансируется из зарубежных источников.
Однако все вышеперечисленные формы вмешательства в деятельность НКО, даже в случае
принятия данного закона, не будут считаться «предусмотренными законом», поскольку они
противоречат Конституции РФ.
Согласно части 4 статьи 13 Конституции РФ «общественные объединения равны перед законом»,
и это значит, что закон не вправе дискриминировать какие-либо из них. Предлагаемый
законопроект отступает от этого правила, провозглашая идею неравенстваобщественных
объединений, в зависимости от источников их финансирования.
Согласно же части 5 статьи 13 Конституции РФ «запрещается создание и деятельность
общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное
изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации,
подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание
социальной, расовой, национальной и религиозной розни». Таким образом, законопроектом
предусмотрена дискриминация тех общественных объединений, которые не запрещены, а,
следовательно, их деятельность не признаётся общественно опасной. Тем не менее, авторы
законопроекта создают ряд ограничений (включая возможность уголовного преследования и
навешивание унизительного ярлыка «иностранного агента»), которые фактически повлекут
прекращение деятельности многих НКО, что адекватно по последствиям запрещению их создания
и деятельности.
Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что «закон», ограничивающий права и свободы,
гарантированные Конвенцией, должен соответствовать критерию доступности.
В решении по делу Крюслен против Франции Европейский Суд отметил, что «доступность закона»
является составной частью его «качества». Закон будет «доступным», если, прежде всего, он
«сформулирован достаточно точно, чтобы граждане могли регулировать свое поведение». Кроме
того, закон должен соответствовать критерию «предсказуемости». В решении по делу Крюслен
против Франции Европейский Суд постановил, что «формулировки закона должны быть
достаточно ясными и понятными, с тем чтобы предоставить гражданам необходимую информацию
относительно обстоятельств и условий, при которых публичная власть наделяется полномочиями
для скрытого … вмешательства в осуществление права индивидуума».
Предлагаемый законопроект не соответствует критериям доступности и предсказуемости.
Так абсолютно неопределенным является употребляемые авторами законопроекта термины:
«политическая деятельность», «участие в политической акции», «воздействие на принятие
государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими
государственной политики», «формировании общественного мнения в указанных целях». Смысл
этих терминов в законопроекте не раскрыт, что приведет к определению их содержания
правоприменителями, а это повлечет «избирательное» ограничение прав.
Конституционный Суд РФ многократно отмечал, что « …неопределенность содержания правовой
нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты
конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и
верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой
нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания
такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации» ( см. Постановления КС
РФ от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П, от
20.12.2011 № 29-П).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал конституционноправовой характер требования определенности правовой нормы: «Правовая норма должна
отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа
равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской
Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности,
недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми
правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному
пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к
нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995
года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года
№ 1-П).
Кроме того, указанный законопроект концептуально основан на идее дискриминационных
ограничений общественных объединений, получающих денежные средства от зарубежных
грантодателей.
Авторы законопроекта предлагают установить формы вмешательства в деятельность
определенных НКО, за рамками тех оговорок, которые сделаны в статье 11 Конвенции о защите
прав человека и основных свобод.
Специальный, более жесткий правовой режим, предлагается ввести для отдельных НКО не «… в
интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения
беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод
других лиц». Эти цели не декларируются авторами законопроекта, да и не могут быть достигнуты
предлагаемыми нововведениями.
Помимо вышеизложенного, предлагаемые авторами законопроекта требования не соответствуют
Конвенции Совета Европы «О признании юридическими лицами международных
неправительственных организаций» (ETS № 124) от 24 апреля 1986 г., поскольку положениями
данной Конвенции не предусмотрена обязанность некоммерческих (по тексту Конвенции –
неправительственных) организаций регистрироваться в качестве организаций, выполняющих
функции иностранного агента. По смыслу Конвенции целью ее является самое широкое признание
неправительственных международных организаций в качестве юридических лиц, учрежденных в
одной стране и ведущих деятельность не менее чем в двух странах-участницах.
Неправительственным организациям отводится видная роль в самых разнообразных сферах
деятельности, признается значение их деятельности в интересах международного сообщества,
что способствует достижению целей и задач ООН и Совета Европы. Суть Конвенции – отсутствие
дискриминационного подхода к неправительственным (некоммерческим) организациям. Совсем
иной подход имеется в проекте Федерального закона.
Следует констатировать, что принятие этого закона приведет к нарушению международных
стандартов в области международно-правового регулирования некоммерческих организаций и
соответствующих обязательств, возложенных на себя Российской Федерацией в этой сфере.
Эксперт НЭПС, к.ю.н. Насонов С.А.