Статья 16

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»
Статья 16 (Комментарий). Ограничения, связанные с гражданской
службой
1. Ограничения, связанные с гражданской службой и установленные
комментируемой статьей, имеют четкое и достаточно обоснованное
назначение. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Положения нормы Закона N 79-ФЗ не вступают в противоречие с
конституционными, поскольку совокупность ограничений установлена в
целях:
защиты конституционного строя;
защиты нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов
граждан от некачественной реализации государственного властного
воздействия, а следовательно, нарушения гражданских прав, свобод и
законных интересов;
обеспечения эффективной реализации государственных функций;
высокой управляемости системой государственной службы;
обеспечения обороны и безопасности государства.
Положения комментируемой статьи носят императивный характер,
однако перечень ограничений, указанных в ч.1, не является исчерпывающим,
поскольку в ч. 2 определена возможность установления иных ограничений,
устанавливаемых федеральными законами. Из смысла Закона следует, что
ограничения, связанные с гражданской службой, устанавливаются только на
федеральном уровне и уменьшены или увеличены законами субъектов РФ
быть не могут.
Все ограничения можно условно разделить на две группы:
ограничения, действующие в отношении лиц, желающих заместить
должность гражданской службы (например, гражданин не может быть
принят на гражданскую службу в случае признания его недееспособным или
ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу);
ограничения, распространяющиеся на лиц, осуществляющих
государственно-служебные полномочия (например, гражданин не может
оставаться на должности гражданской службы в случае выхода из
гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого
государства).
В качестве первого ограничения в сфере гражданской службы п. 1 ч. 1
комментируемой статьи названо признание гражданина недееспособным или
ограниченно дееспособным по решению суда. Статья 29 ГК определяет
критерии недееспособности: "Гражданин, который вследствие психического
расстройства не может понимать значения своих действий или руководить
ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном
гражданским процессуальным законодательством". Статья 30 ГК называет
критерии ограничения дееспособности:
"Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными
напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое
материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в
порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством".
Порядок признания лица недееспособным или ограничения
дееспособности определяется в гл. 31 ГПК (ст. 281-286).
Очевидно, что лицо, признанное недееспособным или дееспособность
которого ограничена, не может понимать значения своих действий,
осуществлять служебную деятельность, а следовательно, быть допущенным
к замещению должности.
Однако по общему правилу, сформулированному в п. 3 ст. 29 и п. 2 ст.
30 ГК, если основания, в силу которых гражданин был признан
недееспособным или ограничен в дееспособности, отпали, суд признает его
дееспособным или отменяет ограничение его дееспособности. Поскольку
дополнительных ограничений в законодательстве о гражданской службе не
содержится, можно полагать, что лицо, восстановленное в дееспособности,
может претендовать на замещение должности гражданской службы.
В случае если на момент утраты или ограничения дееспособности
гражданин состоял на гражданской службе, он подлежит увольнению.
Второе ограничение п. 2 ч. 1 комментируемой статьи связано с
осуждением гражданина к наказанию, исключающему возможность
исполнения должностных обязанностей по должности гражданской службы,
по приговору суда, вступившему в законную силу, или же в случае наличия
неснятой или непогашенной судимости.
Данное ограничение, так же как и предыдущее, направлено как на лиц,
желающих заместить должность, так и на лиц, находящихся на гражданской
службе. Однако из смысла комментируемой статьи следует, что лицо,
осужденное к наказанию, не исключающему возможность исполнения
должностных обязанностей, может оставаться гражданским служащим или
же претендовать на замещение должности гражданской службы. Такое
положение противоречит нормам самого Закона и требует соответствующей
корректировки, поскольку ч. 8 ст. 18 определяет обязанность гражданского
служащего не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство.
Вместе с тем ст. 114 УПК предусматривает при необходимости
возможность временного отстранения от должности на основании
постановления судьи. Постановление о временном отстранении
подозреваемого или обвиняемого от должности направляется по месту его
работы. Временно отстраненный от должности подозреваемый или
обвиняемый имеет право на ежемесячное пособие, которое выплачивается
ему в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 131 УПК.
Следует отметить, что УК также рассматривает возможность
отстранения от должности, но уже в виде меры уголовного наказания - в ст.
44 установлено лишение права занимать определенные должности или
заниматься определенной деятельностью, а в ст. 47 изложены порядок и
основания применения данной санкции.
Лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со
дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента
погашения или снятия судимости. Судом по ходатайству осужденного
судимость может быть снята до истечения срока погашения судимости.
Из содержания комментируемой статьи следует, что поскольку
погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия,
связанные с судимостью, и гражданин рассматривается в качестве
несудимого, то в дальнейшем он вправе замещать должности гражданской
службы.
Отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям,
составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом
тайну, также является ограничением в сфере гражданской службы (п. 3 ч. 1
комментируемой статьи). Оно распространяется на следующие категории
лиц, которые не могут быть приняты на гражданскую службу или не могут
находиться на гражданской службе:
желающих заместить должность;
замещающих должность, если исполнение служебных обязанностей
связано с использованием означенных сведений;
замещающих должность, объем, содержание и функциональное
назначение которой подвергается изменениям по данному вопросу;
отказывающихся от перевода на другую должность, связанную с
обязательством прохождения процедуры допуска к соответствующим
сведениям или отказа от профессиональной переподготовки в связи с
сокращением должностей гражданской службы.
Важным условием, названным в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи,
является указание на непосредственную связанность исполнения
должностных обязанностей с использованием в этом процессе указанных
сведений. Как следует из смысла данной нормы, перечень сведений,
относимых к государственной и иной охраняемой федеральным законом
тайне, может устанавливаться только федеральным законом. В соответствии
со ст. 5 Закона РФ "О государственной тайне" государственную тайну
составляют;
1) сведения в военной области;
2) сведения в области экономики, науки и техники;
3) сведения в области внешней политики и экономики;
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности.
В ст. 7 и 9 указанного закона определяются сведения, не подлежащие
отнесению к государственной тайне и засекречиванию, и порядок отнесения
сведений к государственной тайне, что является гарантией законности
установления ограничений и специального служебного режима для
государственных служащих.
Несмотря на то, что ст. 21 Закона РФ "О государственной тайне"
предусматривает
добровольность
допуска
должностных
лиц
к
государственной тайне, для определенных должностей гражданской службы
получение допуска к засекреченной информации является обязательным
условием реализации служебных обязанностей. Более того, оформление
допуска и работа с данными сведениями налагает на гражданского
служащего дополнительные обязанности:
принятие
на
себя
обязательств
перед
государством
по
нераспространению
доверенных
им
сведений,
составляющих
государственную тайну;
согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии
со ст. 24 Закона РФ "О государственной тайне";
письменное согласие на проведение в отношении их полномочными
органами проверочных мероприятий;
ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной
тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение, и др.
Устанавливаются три формы допуска к государственной тайне
должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности
сведений, составляющих государственную тайну к сведениям особой
важности, совершенно секретным или секретным. Отказ от получения любой
формы допуска является основанием для отказа в возникновении или отмены
служебного правоотношения.
Следует отметить, что положение комментируемой статьи имеет
расширение в Законе РФ "О государственной тайне", где в ст. 22
установлено, что прекращение допуска должностного лица или гражданина к
государственной тайне является дополнительным основанием для
расторжения с ним трудового договора (контракта), если такие условия
предусмотрены в трудовом договоре (контракте).
Ограничение п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, связанное с наличием
заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее
прохождению, направлено как на лиц, претендующих на замещение
гражданской должности, так и на лиц, уже замещающих должности.
Существенным условием данного ограничения является необходимость
подтверждения заболевания медицинским заключением, форма которого
устанавливается Правительством РФ. Это требование закона является
реализацией положения ст. 17 Основ законодательства Российской
Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1, где
указано, что государство гарантирует гражданам защиту от любых форм
дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.
Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную
законом ответственность.
Вместе с тем п. 4 ч. 1 комментируемой статьи направлен и на защиту
граждан от взаимодействия с гражданским служащим, подвергнувшимся
опасному для себя и (или) окружающих заболеванию. В целях определения
сущности заболевания и отнесения его к опасному Минздравсоцразвития
России издан приказ о 22 августа 2005 г. N 535 "Об утверждении
классификации и критериев, используемых при осуществлении медикосоциальной экспертизы граждан федеральными государственными
учреждениями медико-социальной экспертизы", где утверждены:
классификация основных видов нарушений функций организма и
степень их выраженности;
классификация основных категорий жизнедеятельности человека и
степени выраженности ограничений этих категорий;
критерии установления степени ограничения способности к трудовой
деятельности.
Общая
же
регламентация
осуществляется
постановлением
Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении Перечня
социально значимых заболеваний, представляющих опасность для
окружающих".
Психические заболевания и запрещаемые для лиц, страдающих ими,
виды профессиональной деятельности имеют еще более детальную
регламентацию и формализованы в Перечне медицинских психиатрических
противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной
деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной
опасности, утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28
апреля 1993 г. N 377 (в ред. от 23 сентября 2002 г.).
По общему правилу, вытекающему из ст. 26 Закона, при поступлении
на гражданскую службу предоставления специального медицинского
документа не требуется. Однако для лиц, желающих заместить определенные
должности, предусматривается обязанность предоставления медицинского
заключения о состоянии здоровья. Так, например, в приказе ФТС России от 8
сентября 2006 г. N 858 "Об утверждении методики проведения конкурса на
замещение вакантной должности государственной гражданской службы,
порядке и сроках работы конкурсных комиссий в таможенных органах
Российской Федерации" п. 6 устанавливает обязанность гражданина,
изъявившего желание участвовать в конкурсе, представить в кадровое
подразделение таможенного органа документ об отсутствии заболевания,
препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее
прохождению.
В специальных нормативных актах определяется, что лица,
осуществляющее
государственно-служебную
деятельность,
обязаны
проходить регулярные медицинские осмотры. Если в медицинском
заключении будет установлено, что гражданский служащий не может и
дальше исполнять должностные обязанности по замещаемой должности, то
ему должна быть предоставлена соответствующая его квалификации и не
противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской
службы (в случае, если заболевание не является опасным для окружающих).
В случае установления в медицинском заключении заболевания,
опасного для окружающих, служебный контракт прекращается, гражданский
служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется со
службы в связи с несоответствием замещаемой должности по состоянию
здоровья в соответствии с медицинским заключением (подп. "а" п. 1 ч. 1 ст.
37 Закона).
Ограничение п. 5 ч. 1 комментируемой статьи, связанное с состоянием
близкого родства или свойства, является достаточно сложным. Во-первых,
оговариваются случаи недопустимости служебных отношений, если
замещение должности гражданской службы связано с непосредственной
подчиненностью и подконтрольностью одного служащего другому, т.е.
совместное осуществление служебных отношений лицами, состоящими в
отношениях свойства или родства. Иные случаи не могут рассматриваться в
качестве основания для отказа в замещении должности. Также не должно
являться основанием для отказа в замещении гражданской должности
состояние родства или свойства, если должности предусмотрены в одном
структурном подразделении, но не соподчинены и не подконтрольны. Вовторых, на законодательном уровне не урегулирован вопрос о
необходимости изменения государственно-служебного состояния в случае
прямого повышения одного из служащих, состоящего в близком родстве или
свойстве. Очевидно, что право на карьерный рост не может быть ограничено
данным основанием. Поэтому представляются возможными несколько
вариантов разрешения такой коллизии:
предложение о переводе на другую должность гражданской службы
лица, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно
повышаемому служащему;
предоставление повышаемому служащему новой должности в ином
структурном подразделении органа государственной власти и т.п.
Названные варианты, однако, требуют добровольного согласия и
одного, и другого служащего, поэтому необходима скорейшая разработка
механизма обеспечения карьерного роста служащего в случае возможности
возникновения отношений служебной зависимости (соподчиненности) в
процессе служебного роста (повышения).
Основаниями отказа в возникновении или прекращении служебного
правоотношения по норме п. 6 ч. 1 комментируемой статьи являются:
выход из гражданства Российской Федерации;
приобретение гражданства другого государства;
наличие гражданства другого государства (других государств), если
иное не предусмотрено международным договором РФ (п. 6, 7 ч. 1
комментируемой статьи).
Рассматриваемые ограничения имеют конституционную природу,
поскольку:
во-первых, ст. 32 Конституции РФ называет единственную категорию
граждан, правомочных замещать должности государственной службы, граждане Российской Федерации;
во-вторых, ст. 15 закрепляет приоритет международных договоров РФ
над внутренним законодательством и определяет их в качестве составной
части российской правовой системы;
в-третьих, ст. 62 определяет, что наличие у гражданина Российской
Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и
свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского
гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или
международным договором РФ.
Следовательно,
в
определенных
случаях,
оговоренных
в
международных договорах, лица, имеющие соответствующее гражданство
иностранного государства, могут находиться на должностях гражданской
службы. Как представляется, эта особенность может быть присуща такому
виду гражданской службы, как дипломатическая.
Следует отметить, что в Законе N 79-ФЗ данные ограничения не
получили качественного развития, поскольку в нем не содержится даже
общего регулирования многих возможных ситуаций, например:
может ли лицо, обладающее в соответствии с международным
договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место
жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности
гражданской службы;
какие должности могут занимать лица, обладающие двойным
гражданством (здесь же должны быть учтены вопросы возможности
оформления допуска к определенным сведениям);
каковым является момент прекращения служебного правоотношения в
случае осуществления гражданским служащим процедуры приобретения
второго гражданства без отказа от гражданства Российской Федерации и т.п.
Однако при отсутствии вышеназванных исключений, ст. 41 Закона
определяет, что гражданский служащий освобождается от замещаемой
должности и увольняется на основе расторжения служебного контракта:
со дня выхода из гражданства Российской Федерации;
со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не
предусмотрено международным договором РФ.
Ограничением в сфере гражданской службы (п. 8 ч. 1 комментируемой
статьи) является представление подложных документов или заведомо
ложных сведений при поступлении на гражданскую службу. Однако
обязанность доказывания (подтверждения) правомерности представленных
документов и сведений возлагается на соответствующих уполномоченных
лиц (структурные подразделения органов).
В соответствии с п. 16 ч. 1 ст. 44 Закона организация проверки
достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных
сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление
допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную
тайну, осуществляется создаваемыми подразделениями (например,
кадровыми службами) в рамках кадровой работы (ч. 2 ст. 44).
В процессе проведения проверки кадровые службы должны
руководствоваться принципом неразглашения ставших известными сведений
конфиденциального характера, поскольку ч. 1 ст. 23 Конституции РФ
устанавливает право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную
и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.
Кроме того, целая совокупность требований к работе с персональной
информацией установлена в ст. 42 Закона. Здесь же предусматривается и
ответственность гражданского служащего, виновного в нарушении норм,
регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных
другого государственного служащего.
Если в результате проверки будут выявлены факты предоставления
ложных сведений или документов, то это обстоятельство должно
рассматриваться как:
препятствие для замещения гражданской должности;
основание для расторжения служебного контракта, освобождения от
должности и увольнения с гражданской службы (п. 7 ч. 1 ст. 37 Закона).
Следует отдельно подчеркнуть, что в случае способствования
гражданским служащим формированию неправомерных документов, он
может быть привлечен к уголовной ответственности. Так, в соответствии со
ст. 292 УК уголовным деянием является служебный подлог, т.е. внесение
должностным лицом, а также государственным служащим или служащим
органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в
официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в
указанные документы исправлений, искажающих их действительное
содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной
заинтересованности.
Последним ограничением в сфере гражданской службы названо
непредставление установленных законом сведений или представление
заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера (п. 9 ч. 1 комментируемой статьи). Данное
основание непосредственно связано с запретами, установленными в ст. 17
Закона, к которым относятся:
запрет участия на платной основе в деятельности органа управления
коммерческой организацией;
запрет на осуществление предпринимательской деятельности;
запрет приобретения в установленных случаях ценных бумаг;
запрет на получение в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц.
Предоставление названной информации, кроме того, вменяется
гражданскому служащему в обязанность, неисполнение которой влечет
аннулирование государственно-служебного правоотношения. В соответствии
с п. 9 ч. 1 ст. 15 Закона гражданский служащий обязан представлять в
установленном порядке сведения:
о себе и членах своей семьи;
о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве
собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения;
об обязательствах имущественного характера.
Общий порядок представления таких сведений указан в ст. 20 Закона, а
более детальные правила и процедуры определены в Указе Президента РФ от
15 мая 1997 г. N 484 "О представлении лицами, замещающими
государственные должности
Российской
Федерации,
и
лицами,
замещающими государственные должности государственной службы и
должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и
имуществе" (в ред. от 25 июля 2000 г.).
Основная контрольная функция в данной сфере осуществляется в
пределах кадровой работы, одним из направлений которой согласно п. 19 ч. 1
ст. 44 Закона является организация проверки сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера.
Очевидно, что данное ограничение в определенных случаях может
квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние и рассматриваться
одновременно и как ограничение, указанное в п. 9 ч. 1 комментируемой
статьи. То есть если в соответствии со ст. 198 УК будет доказан факт
уклонения от уплаты налогов и (или) сборов путем непредставления
налоговой декларации или иных документов, представление которых
является обязательным, то в служебном правоотношении это должно
рассматриваться как непредставление сведений или представление заведомо
ложных сведений о доходах и имуществе.
2. Как указано в ч. 2 комментируемой статьи, ограничения, связанные с
поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, могут
устанавливаться только федеральными законами. Например, Законом РФ "О
государственной тайне" устанавливаются дополнительные ограничения для
должностных лиц или граждан (в том числе гражданских служащих),
допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне.
Ограничения могут касаться:
права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре
(контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;
права на распространение сведений, составляющих государственную
тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие
сведения;
права на неприкосновенность частной жизни при проведении
проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной
тайне.
Правомочия субъектов РФ заключаются в обеспечении реализации
положений федерального законодательства. Руководствуясь перечнем
ограничений, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, субъекты РФ
включают их в собственные законы о гражданской службе.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи гражданские служащие несут
ответственность за несоблюдение ограничений прежде всего по нормам
Закона N 79-ФЗ, а также и на основе других федеральных законов. В
соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона несоблюдение ограничений, связанных
с гражданской службой, влечет дисциплинарную ответственность, что в
данном случае является одним из общих оснований прекращения служебного
контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и
увольнения с гражданской службы. По этому основанию могут быть
прекращены государственно-служебные отношения с любыми гражданскими
служащими, независимо от замещаемой ими должности гражданской
службы, ее категории и группы.
Например, в случае непредставления гражданским служащим сведений
или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера специально уполномоченное
подразделение федерального государственного органа проводит проверку в
соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 1 июня 1998 г. N 641
"О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами,
замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке
назначения и должности федеральной государственной гражданской
службы" (в ред. от 28 июня 2005 г.), по результатам которой готовит и
направляет
лицу
или
федеральному
государственному
органу,
уполномоченным принимать решения о назначении на должность и об
освобождении от должности лиц, в отношении которых проводилась
проверка, заключение о нецелесообразности назначения лица на должность
федеральной гражданской службы либо об освобождении его от замещаемой
должности федеральной гражданской службы.
В отдельных случаях несоблюдение ограничений, связанных с
гражданской службой, помимо прекращения государственно-служебных
отношений может повлечь наступление административной или уголовной
ответственности. Так, если в результате проверки представленных
гражданским служащим сведений о доходах обнаружены обстоятельства,
свидетельствующие о наличии признаков совершения преступления или
административного правонарушения, то руководитель федерального
государственного органа, давший поручение об организации проверки,
обязан известить об этом правоохранительные органы (п. 8 данного Указа).
Данное извещение может стать поводом для возбуждения в отношении
гражданского служащего дела об административном правонарушении
(например, по ст. 15.16 КоАП) или уголовного дела (ст. 198 УК).
В случае представления гражданином при поступлении на
гражданскую службу подложных документов наступает уголовная
ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 327 УК является личный или
официальный документ (паспорт, военный билет, документы об образовании:
аттестаты, дипломы, свидетельства, и т.п.), если в нем любая часть
содержания или формы не соответствует действительности. Использование
заведомо подложного документа при поступлении на гражданскую службу
на срок представляет собой действия, связанные с его предъявлением
соответствующему должностному Подложным лицу либо предоставлением в
государственный орган в качестве подлинного. Данное деяние наказывается
штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или
иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными
работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами до
двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев.