Глава 17 - Описание
advertisement
Глава 17 СТАНДАРТЫ И НОРМЫ Вопросы, имеющие отношение к стандартам в рамках ВТО, отражены в двух смежных соглашениях: Соглашении по техническим барьерам в торговле (ТБТ) и Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных норм (СФН). Цель Соглашения по ТБТ заключается в том, чтобы правила, нормы, процедуры испытаний и сертификации, которые варьируются от страны к стране, не создавали излишних барьеров в торговле. Соглашение по СФН ставит своей целью не допустить, чтобы внутренние санитарные и фитосанитарные нормы выступали в роли ограничительных и протекционистских мер. Основная задача данного соглашения – защита жизни людей, животных и растений, а также страны-импортера от рисков, связанных с попаданием в страну вредителей, токсинов, болезней и примесей (вставка 17.1). Соглашение по ТБТ и Соглашение по СФН рекомендуют странам принятие международных норм и стандартов, однако им не запрещено устанавливать более жесткие или, наоборот, более мягкие правила. Более жесткие стандарты должны быть научно обоснованы. Для решения задач человеческого развития наличие стандартов и норм важно по трем причинам. Во-первых, за счет стандартов безопасности обеспечивается охрана здоровья населения. Во-вторых, посредством уточнения требований и процедур обеспечивается содействие торговле. В-третьих, их можно использовать (что зачастую и происходит) в качестве протекционистских барьеров в торговле посредством запрета на импорт товаров, не отвечающих требованиям безопасности страны-импортера.1 Существует три разновидности указанных норм: стандарты на продукцию, под которыми подразумеваются характеристики, которыми должны обладать товары, например технические характеристики, минимальный уровень содержания питательных веществ, максимальная токсичность, максимальный выхлоп, способность работать с компонентами систем или сетей; производственные стандарты, под которым подразумеваются условия производства товаров; требования к маркировке товаров, дающие возможность потребителям получить информацию о характеристиках товара или условиях его производства (Maskus and Wilson, 2000). В соглашениях ВТО рекомендуется, чтобы страны руководствовались международными стандартами, разработанными международными нормотворческими организациями, например: Международной организацией по стандартизации (ИСО), которая разрабатывает стандарты на продукцию и производство товаров; Комиссией «Кодекс Алиментариус» по безопасным продуктам питания; Международным бюро по эпизоотии в части, касающейся вопросов ветеринарии; Секретариатом Международной конвенции по охране растений в части, касающейся охраны растений. Теоретически, нормы обладают свойствами общественного товара. Вряд ли отдельные фирмы готовы брать на себя затраты на инвестирование в создание норм, если только они не будут вынуждены это делать, так как в противном случае, другие фирмы смогут бесплатно воспользоваться плодами труда таких фирм (Maskus and Wilson, 2000 ). Кроме того, наличие стандартов может привести к росту товарооборота, поскольку стандартизация позволяет увеличить уровень взаимозамещаемости товаров. Например, потребитель имеет возможность смешивать или сочетать в одной системе различные компоненты, если таковая система относится к определенному стандарту. При таком развитии событий, стандартизация ведет к более эластичному росту спроса на импортируемые товары, чем в случае отсутствия стандартов (Baldwin, 2000 ). 1 Страны могут вводить более жесткие меры, но введение таких мер должно быть обосновано анализом рисков. Соглашениями также допускается, что страны могут принимать более мягкие меры, чем те, которые предусмотрены международными соглашениями. Проблемы развивающихся стран Между вопросами человеческого развития и стандартами существует как прямая, так и косвенная взаимосвязь. От наличия стандартов и степени их соблюдения зависят безопасность и здоровье населения. В то же время их можно использовать в качестве протекционистских мер. Кроме того, введение стандартов может сопровождаться значительными издержками. В отдельных случаях они могут не соответствовать специфике развивающихся стран. Безопасность человека Государство должно обеспечить соответствие товаров и услуг, обращающихся в экономике данной страны, будь то ввозимых по импорту или производимых отечественными производителями, минимальным стандартам безопасности в части, касающейся содержания токсинов, примесей, болезнетворных микробов и т. д. При введении стандартов внутри страны необходимо учитывать промышленный и ресурсный потенциал данной страны. Кроме того, необходимо обеспечить баланс (хотя сделать это порой бывает довольно трудно) между решением задач по охране здоровья населения и различными уровнями международных стандартов. Вставка 17.1. Многосторонние соглашения о стандартах и нормах: краткое описание истории вопроса В 1947 г. Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ) установило, что страны могут предпринимать меры по защите жизни и здоровья людей, животных или растений, если только указанные меры не являются факторами дискриминации между странами со сходными условиями или не являются скрытыми ограничениями в торговле (статья XX, b). В конечном итоге данная концепция стала основой Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных норм (СФН). Ко времени начала Уругвайского раунда переговоров в 1986 г. у всех участников этого процесса сформировалось твердое убеждение в необходимости реформирования торговли сельскохозяйственной продукцией, в связи с чем в повестку дня торговых переговоров были включены элементы Соглашения по СФН. На начальном этапе Уругвайского раунда переговоров США и ЕС выдвинули меры, утвержденные Кэрнской группой и Японией, по гармонизации стандартов и норм, разработанных международными организациями. Развивающиеся страны предложили исключить санитарные и фитосанитарные нормы, которые выступали в роли нетарифных барьеров в торговле, и поддержали международную гармонизацию таких стандартов и норм, предупреждая, таким образом, произвольное навязывание промышленными странами более строгих норм. Указанные положения были задействованы при среднесрочном обзоре результатов Уругвайского раунда, где были определены следующие неотложные задачи: гармонизация международных стандартов; разработка эффективного процесса уведомления членами ВТО других членов данной организации о введении в действие стандартов и норм; обеспечение со стороны членов организации научной экспертизы и оценки многостороннего торгового режима; создание эффективного механизма разрешения споров. Первоначальное Соглашение по техническим барьерам в торговле разрабатывалось в ходе Токийского раунда (1974–1979 гг.). В ходе Уругвайского раунда в него были внесены изменения и в таком виде оно было включено в заключительный акт этого раунда. Источник: Zarilli, 2000 г. Охрана здоровья населения Начиная с 1999 г. от развивающихся стран при введении ими санитарных и фитосанитарных норм требуется научное обоснование. Но во многих странах для проведения научных исследований нет ни лабораторий, ни технического персонала, что отрицательно сказывается на способности этих стран принимать и защищать свои собственные стандарты перед лицом требований стран-импортеров о предоставлении обоснований. При этом суживаются возможности этих стран в проведении переговоров о взаимном признании стандартов. Наличие таких двусторонних соглашений позволит расширить доступ компаний на рынки соответствующих стран за счет сокращения дублирующих друг друга испытаний, предотвращения дискриминации продукции, сокращения сроков проведения трудоемких процессов. Поскольку уровень доверия к лабораторным исследованиям в развивающихся странах невысок, число таких двусторонних соглашений с развивающимися странами невелико (Zarilli, 2000). Зарили (2000) дает следующее объяснение: «В качестве импортеров развивающиеся страны подвергаются в области биотехнологии другому риску – риску использования импортируемых продуктов, которые могут нанести вред здоровью людей и привести к ухудшению состояния окружающей среды. Ограниченные возможности развивающихся стран по проверке продуктов на своих таможенных границах и по оценке рисков и выгод, а также отсутствие соответствующего законодательства в этой области свидетельствуют о том, что для указанных опасений имеются серьезные основания». Стандарты, играющие важную роль в здравоохранении одной страны, в некоторых случаях рассматриваются в качестве протекционистских мер в другом государстве (вставка 17.2). Например, меры по предотвращению распространения коровьего бешенства породили серьезные торговые конфликты. В 2001 г. Канада запретила импорт говядины из Бразилии не на основании научных данных, свидетельствующих о том, в Бразилии также есть зараженный скот, а из-за отсутствия документации, однозначно подтверждающей, что скот в Бразилии не поражен этой болезнью. В соответствии с правилами, установленными в рамках НАФТА, аналогичные меры были приняты Мексикой и США в отношении экспорта из Бразилии переработанной говядины на сумму более 85 млн долларов США. Запрет, ставший основанием для последнего из целого ряда торговых споров, привел многие страны к осознанию того, что это скорее вопрос торговли, а не здравоохранения. Месяц спустя, после того как бразильские, американские и канадские специалисты проверили состояние дел непосредственно в Бразилии, а бразильские чиновники представили обширную документацию, запрет был снят. Стандарты и нормы как нетарифные барьеры Развивающиеся страны беспокоит вероятность того, что ограничительные санитарные и фитосанитарные нормы будут использоваться в форме нетарифных торговых барьеров. Решение ЕС применить ограничительные требования, превышающие существующие международные нормы по уровню афлотоксина (высокотоксичные вещества, вырабатываемые определенными видами плесени), в отношении импорта орехов, круп и сушеных фруктов может, например, оказать значительное влияние на уровень экспортных поставок из стран Африки и Латинской Америки. Оцуки, Уильсон и Севаде (2001) подсчитали, что, по сравнению с действующей в настоящее время международной нормой, экспорт указанной продукции из Африки в Европу сократится на 64% (670 млн долларов в год). По данным американских производителей земляных орехов, на которых также распространяется действие данного решения, при применении нового метода лабораторных исследований затраты возрастут на 160 долларов по каждой партии (16 тонн). Из-за более высокого уровня отбраковки для африканской продукции затраты эти будут, скорее всего, выше. Можно также привести пример запрета импорта замороженных креветок из Бангладеш с августа по декабрь 1997 г. по соображениям гигиенического характера. В результате этого запрета Бангладеш недополучила 14,6 млн долларов США дохода, а затраты на доведение предприятий по производству замороженных креветок до уровня новых требований составили 17,6 млн долларов (Henson and others, 1999). Участие в разработке норм и стандартов Развивающиеся страны практически не принимают участия в разработке международных стандартов. Например, Соглашение по СФН было разработано вне рамок ВТО. В его основу были положены, главным образом, нормы и регламенты промышленных стран, и лишь затем данное соглашение было предложено рассмотреть в ходе Уругвайского раунда наряду с Соглашением о сельском хозяйстве. Вставка 17.2. Спор вокруг применения гормональных добавок при выращивании скота Начиная с 1989 г. Европейский Союз запретил импорт мяса и мясных продуктов, изготовленных из мяса скота, вскормленного с применением шести гормонов роста, запрещенных на территории ЕС, как угрожающих здоровью человека. Считая, что применение указанных гормонов не наносит вреда здоровью человека, в США и Канаде пришли к мнению, что меры ЕС научно не обоснованы и направлены на защиту продукции производителей стран ЕС от импорта. В 1996–1997 гг. США был подан иск в орган по разрешению споров ВТО против применения данного запрета, который являлся нарушением Соглашения по СФН. В августе 1997 г. Третейская группа и апелляционные органы ВТО решили, что указанный запрет не был ни научно обоснован, ни подтвержден оценкой рисков. Европейскому Союзу было предложено провести оценку риска употребления в пищу мяса животных, выращенных с применением гормонов роста. Затем арбитражный орган ВТО дал ЕС срок в 15 месяцев для приведения своего запрета в соответствие с правилами санитарных и фитосанитарных норм. Апелляционный орган поддержал решение Третейской группы, но установил, что принятый ЕС запрет не является дискриминационным актом и скрытым торговым ограничением. Помимо этого апелляционный орган не согласился с решением Третейской группы в той его части, где говорится, что решение о запрете было принято в разрез с международными нормами. По завершении оценки риска Европейским Союзом было принято решение о продлении действия запрета по истечении срока, установленного ВТО,– 13 мая 1999 г. Европейской Комиссией были представлены доказательства того, что один из утвержденных в США гормонов обладает канцерогенным действием. Чиновники органов здравоохранения и торговли США посчитали необоснованными эти доказательства, поскольку данные других исследований не подтверждают приведенные выводы. ВТО приняло решение в пользу США, разрешив применение ответных мер в форме повышения тарифов в размере 116,8 млн долларов на импорт сельскохозяйственной продукции из ЕС. После этого ЕС была предложена компенсация в форме либерализации импорта говядины, не содержащей гормоны. Однако запрет на один из гормонов был оставлен в силе, а на мясо, содержащее другие гормоны, запрет был снят временно. В связи с этим американские производители говядины выразили опасение, что ЕС может обратиться в ВТО с просьбой отмены санкций со стороны США, не отменив полностью запрета. Данный спор подчеркивает наличие разрыва между международными правилами и задачами внутренней политики. С точки зрения США, они еще раз подтвердили цель Соглашения по СФН – предотвращение неправомерного использования норм и стандартов в качестве протекционистского средства. В то же время решение ВТО вызвало волну критики со стороны ассоциаций по защите прав потребителей и организаций по безопасным продуктам питания за то, что приоритет при вынесении этого решения был отдан торговым аспектам спора, а не вопросам обеспечения безопасности продуктов питания, а также за вторжение в область внутренней политики. Источник: Zarilli, 2000; Hanrahan, 2001. В тех случаях, когда развивающиеся страны принимали участие в разработке норм и стандартов, эти нормы часто принимались простым большинством голосов и без учета поправок, призванных отразить потребности меньшинства (Zarilli, 2000). И хотя развивающиеся страны в настоящее время располагают более широкими возможностями для того, чтобы отстаивать свое мнение, для полноправного участия в этом процессе недостает ни финансовых, ни технических возможностей даже у стран со средним уровнем ВВП. В качестве примера можно привести Филиппины. Являясь членом 24-х Технических комитетов ИСО, представитель этой страны принимает участие в разработке стандартов и норм только заочно. Не хватает ему и соответствующих специалистов, которые бы предоставляли свои материалы или собирали информацию на предприятиях для того, чтобы он мог должным образом отстаивать свою позицию (WTO , 2001). Попытка использовать для гармонизации международные стандарты, основанные на стандартах промышленных стран, породила серьезные проблемы, связанные с их применением, поскольку они не учитывали специфику разных стран и отсутствие во многих странах соответствующего технического потенциала. В октябре 2001 г., признав необходимость соблюдения принципа эквивалентности, в ВТО было принято решение, в соответствии с которым страны–члены этой организации имели право устанавливать стандарты в соответствии с имеющимся техническим потенциалом и требованиями, предоставляя при этом достаточный объем информации для определения эквивалентности стандартов. Затраты на реализацию стандартов После принятия стандартов у развивающихся стран не остается иного выбора, как только соблюдать их. В противном случае они подвергаются риску исключения из системы международной торговли. Работа по обеспечению требований стандартов может потребовать значительных затрат. Стоимость пятилетнего проекта Всемирного банка по оказанию помощи Аргентине в создании системы подтверждения того, что отдельные сельскохозяйственные районы страны не поражены сельскохозяйственными вредителями и болезнями, составила 82,7 млн долларов США. А в Венгрии на улучшение санитарных условий на бойнях страны было потрачено 40 млн долларов (Finger and Schuler, 1999). Помимо проблем, связанных с обеспечением доступа на рынки, в рамках Соглашения по СФН и Соглашения по ТБТ в последнее время возникли дебаты по вопросу международной торговли генетически модифицированными продуктами питания. Информации о потенциальном воздействии на здоровье человека и экологию многих модифицированных продуктов крайне мало. Особенно мало возможностей получить полномасштабную оценку уровня безопасности таких продуктов у развивающихся стран, многие из которых не готовы к тому, чтобы разрешать импорт таких продуктов. В соответствии со статьей 5.7 Соглашения по СФН УБР страны вправе временно водить санитарные и фитосанитарные нормы в отношении импорта определенной продукции в случае недостаточности соответствующей научной информации или в случае наличия соответствующей информации. Указанная мера должна быть временной и действовать до тех пор, пока у соответствующих органов данной страны не появится дополнительная информация, которая позволит им провести более объективную оценку риска или пересмотреть принятые меры в течение объективного срока (Zarilli, 2000). Подтверждая необходимость научного обоснования при принятии таких мер, указанная статья все же дает возможность введения временного ограничения на импорт продуктов, которые могут нанести вред здоровью человека. Действие Соглашения по ТБТ – не такое однозначное. Если генетически модифицированные продукты классифицируются как аналоги обычных продуктов, то данное соглашение не дает оснований для иного режима регулирования импорта этих продуктов. Указанное положение имеет важные последствия в части, касающейся требований по маркировке продуктов, а значит, и для выработки мер в области здравоохранения. Начиная с 1998 г. рядом министров охраны окружающей среды стран ЕС был установлен фактический мораторий на посев или использование генетически модифицированных организмов, основываясь при принятии этого решения на озабоченности общественности долгосрочным воздействием данных организмов на экологию. США настаивают на том, что данный мораторий является торговым барьером, в результате которого американские производители кукурузы понесут убытки в размере 200 млн долларов. Утверждается также, что наличие требований по обязательной маркировке модифицированной продукции не соответствует правилам ВТО, поскольку указанное требование является избыточным торговым ограничением. Несмотря на то что в октябре 2002 г. была предпринята попытка достижения соглашения по данному вопросу, ожесточенный спор между США и ЕС по вопросу безопасности генетически модифицированных продуктов питания не утихает. Даже несмотря на то что в октябре 2002 г. вступили в силу новые правила, которые, по мнению Европейской Комиссии, будут способствовать возобновлению процесса получения разрешений, некоторые страны ЕС отказываются снять указанный запрет. На фоне этого нерешенного вопроса следует отметить, что провести грань между охраной здоровья человека и предотвращением использования норм и стандартов в качестве протекционистского средства довольно трудно, особенно в тех случаях, когда речь идет о новых технологиях. С точки зрения человеческого развития на первом плане должны стоять задачи охраны здоровья. Дальнейшие шаги Санитарные нормы и технические стандарты играют важную роль в защите здоровья населения и обеспечения безопасности развивающихся стран, но их разработка и реализация должны осуществляться на национальном уровне. Соглашение по СФН и Соглашение по ТБТ создают для развивающихся стран определенные проблемы, так как созданные в результате этих соглашений стандарты и нормы не учитывают специфику развивающихся стран, а их применение сопровождается огромными затратами. Использование же указанных норм и стандартов для защиты ЧЕГО? может привести к возникновению споров, разрешение которых может сопровождаться значительными издержками административного и юридического характера. Для более адекватного отражения целей и задач внутренней политики развивающихся стран международные стандарты нужно пересмотреть. Более того, развивающимся странам необходимо предоставить достаточную финансовую и техническую помощь, что позволит им не только принимать участие в разработке международных стандартов и норм, но и обеспечить их соблюдение, что, в свою очередь, позволит расширить участие развивающихся стран в международной торговле. Оказание финансовой помощи с целью обучения научного персонала и создания лабораторий, возможно, на региональном уровне, позволило бы развивающимся странам обеспечить для себя более выгодные условия соглашений о взаимном признании стандартов и норм. Кроме того, лаборатории смогут оказать техническую помощь предприятиям в процессе их модернизации. И развивающиеся, и промышленные страны должны обладать адекватным потенциалом для решения проблем, порожденных появлением новых технологий. Требование научной обоснованности налагаемых ограничений на импорт является основополагающим и прочным принципом данных соглашений ВТО. Но его нельзя применить к технологиям, где научные доказательства обеспечить невозможно. В таких случаях предпочтение следует отдавать не вопросам расширения торговли, а решению задач охраны здоровья. Примечания 1. Теоретически стандарты обладают свойствами общественных товаров. Маловероятно, чтобы отдельные фирмы смогли покрыть расходы по разработке стандартов, если этого не потребовать, так как это может привести к тому, что другие фирмы могут просто воспользоваться этим, не вкладывая своих средств (Maskus and Wilson, 2000). Кроме того, стандарты могут привести к росту торговли, так как гармонизация приводит к большей замещаемости товаров. Например, пользователи смогут смешивать и сочетать между собой компоненты в рамках одной системы, если эта система должна удовлетворять определенному стандарту. При таком сценарии развития событий стандартизация приводит к более эластичному росту спроса на импортируемые товары, чем при ее отсутствии. Литература Baldwin, Richard E. 2000. ‘Regulatory Protectionism, Developing Nations, and a TwoTier World Trade System’. Graduate Institute of International Studies, Geneva. Finger, J. Michael, and Philip Schuler. 1999. ‘Implementation of Uruguay Round Commitments: The Development Challenge’. Policy Research Working Paper 2215. World Bank, Washington, DC. Griffin, R. 2000. ‘History of the Development of the SPS Agreement’. In Food and Agriculture Organization, Multilateral Trade Negotiations on Agriculture: A Resource Manual. Rome. Hanrahan, Charles E. 2001. ‘US-European Agricultural Trade: Food Safety and Biotechnology Issues’. Congressional Research Service Report 98-861. Library of Congress, Washington, DC. Henson, Spencer, Rupert Loader, Alan Swinbank and Maury Bredahl. 1999. ‘The Impact of Sanitary and Phytosanitary Measures on Developing Country Exports of Agricultural and Food Products’. Paper presented at the World Bank and World Trade Organization conference on Agriculture and the New Trade Agenda in the WTO 2000 Negotiations, Geneva, 1–2 October. Macario, Carla. 1998. ‘Why and How Do Manufacturing Firms Export? Evidence from Successful Exporting Firms in Chile, Colombia and Mexico’. Ph.D. dissertation. University of Missouri, Columbia. Maskus, Keith, and John Wilson. 2000. ‘Quantifying the Impact of Technical Barriers to Trade: A Review of Past Attempts and the New Policy Context’. Paper presented at the World Bank workshop Quantifying the Trade Effect of Standards and Technical Barriers: Is It Possible?, Washington, DC, 27 April. Otsuki, Tsunehiro, John Wilson and Mirvat Sewadeh. 2001. ‘A Race to the Top? A Case Study of Food Safety Standards and African Exports’. Policy Research Working Paper 2563. World Bank, Development Research Group, Washington, DC. TWN (Third World Network). 2001. ‘The Multilateral Trading System: A Development Perspective’. Background paper for Trade and Sustainable Human Development Project. United Nations Development Programme, New York. WTO (World Trade Organization). 2001. ‘Philippines Experience in the Implementation of the TBT Agreement’. Report to the Committee on Technical Barriers to Trade. G/TBT/W/166. Geneva. Zarilli, Simonetta. 2000a. ‘International Trade in Genetically Modified Organisms and Multilateral Negotiations: A New Dilemma for Developing Countries’. United Nations Conference on Trade and Development, Geneva. ———. 2000b. ‘WTO Sanitary and Phytosanitary Agreement: Issues for Developing Countries’. In United Nations Conference on Trade and Development, Positive Agenda and Future Trade Negotiations. Geneva and New York: United Nations.
