О подготовке законопроектов о ювенальной юстиции в рамках

О подготовке законопроектов о ювенальной юстиции
в рамках проведения Года семьи в Российской Федерации
На рассмотрении в Государственной Думе находится ранее принятый в
первом чтении законопроект «О внесении дополнений в Федеральный
конституционный закон Российской Федерации «О судебной системе
Российской Федерации», предусматривающий создание ювенальных судов в
системе федеральных судов общей юрисдикции, в качестве системы
специализированных судов для осуществления правосудия в отношении
несовершеннолетних.
Целесообразность принятия указанного законопроекта объясняется
необходимостью обеспечения гарантий специализации судей на рассмотрении
дел, одним из участников которых является несовершеннолетний, что в
настоящее время в полной мере обеспечить не представляется возможным.
Постановление пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24
февраля 2000 года относительно специализации судей носит рекомендательный
характер, в результате процесс специализации судей происходит по
усмотрению председателей районных судов. При этом даже в тех судах, где
сделаны попытки ввести такую специализацию, судьи не рассматривают только
дела несовершеннолетних. Отсутствие закона, закрепляющего рассмотрение
дел данной категории за специальными судьями, как правило, влечет загрузку
указанных судей другими, находящимися в производстве суда, делами.
В результате судебный процесс в отношении несовершеннолетних не
обеспечивает профилактику рецидива правонарушения и не создает
предпосылок к ресоциализации ребенка.
Следует отметить, что возможность создания специализированных судов
(по рассмотрению гражданских и административных дел) уже предусмотрено
действующей редакцией Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации».
Принятие законопроекта «О внесении дополнений в Федеральный
конституционный закон Российской Федерации «О судебной системе
Российской Федерации», предусматривающего создание ювенальных судов в
системе федеральных судов общей юрисдикции, в качестве системы
специализированных судов для осуществления правосудия в отношении
несовершеннолетних поддержано Президентом Российской Федерации (Пр-409
от 16.03.2005 г.), Председателем Верховного Суда Российской Федерации
(№2227-1/общ от 05.12.2001 г.) и №267-1/общ от 25.12.2003 г.), заместителем
Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
О.В.Бойковым (№ с5-4/уз-189 от 06.03.2002 г.), заместителем Министра
юстиции Российской Федерации Е.Н.Сидоренко (№05/1727-ЕС от 31.07.2001
г.), Министром внутренних дел Российской Федерации (№1/4074 от 23.05.2007
г.). На законопроект представлено положительное заключение Правительства
Российской Федерации (№ 3615п-П4 от 03.08.1999 г.) и Общественной палаты
Российской Федерации (2007 г.).
2
С
учетом
изложенного, представляется
целесообразным
принятие в 2008 году в рамках проведения Года семьи указанного
законопроекта во втором и третьем чтении.
Кроме того, целесообразно одновременное принятие федерального
закона, направленного на внесение изменений в процессуальное
законодательство, законодательство о судоустройстве и уголовноисполнительное законодательство, связанных с развитием механизмов
ювенальной юстиции.
В рамках данного законопроекта, проект которого разработан экспертами
Общественной палаты Российской Федерации предлагается:
1. Закрепить в Уголовно-процессуальном и Гражданско-процессуальном
кодексах Российской Федерации обязательность участия специалиста по
социальной работе в судебном разбирательстве по уголовным делам в
отношении несовершеннолетних.
При этом также предлагается внести изменения в Федеральный закон «О
содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений», предусматривающее предоставление несовершеннолетним,
подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений свиданий со
специалистом по социальной работе без ограничения количества и
продолжительности свиданий.
2. Внести изменения в Федеральный закон «О статусе судей в Российской
Федерации»,
устанавливающие
обязательность
получения
судьей,
осуществляющим правосудие по делам с участием несовершеннолетних,
специальной подготовки в сфере детской психологии.
3. Дополнить Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
главой, регулирующей особенности осуществления контроля за поведением
условно
осужденных
несовершеннолетних
и
несовершеннолетних,
освобожденных от наказания с применением к ним принудительных мер
воспитательного воздействия, с целью повышения эффективности указанного
контроля, носящего в настоящее время формальный характер и не
обеспечивающего в должной мере создания условий для ресоциализации
несовершеннолетних правонарушителей.
Предложения по некоторым вопросам
судебно-правовой реформы в Российской Федерации
Одно из направлений судебной реформы в Российской Федерации
заключалось в создании судебной системы.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» определил принципы построения судебной системы, выделил
федеральные суды и суды субъектов Федерации, предусмотрел возможность
создания специализированных судов.
Вместе с тем, существует потребность дальнейшего совершенствования,
как самой судебной системы, так и правовой регламентации ее деятельности.
В настоящее время основным законом, определяющим организацию и
деятельность судов общей юрисдикции, остается Закон РСФСР «О
3
судоустройстве РСФСР», принятый в начале 80-х годов прошлого столетия.
Фактически эти вопросы регламентируются многими другими законами
(например, Федеральным конституционным законом «О судебной системе
Российской Федерации», Федеральным законом «О статусе судей в Российской
Федерации» и др.).
До настоящего времени не принят Федеральный конституционный закон
«О Верховном Суде Российской Федерации», в то время как организация и
деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего
Арбитражного
Суда
Российской
Федерации
регламентируются
соответствующими федеральными конституционными законами.
Вопреки требованиям Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации» полномочия, порядок образования и
деятельность Верховного Суда Российской Федерации регламентируются
различными нормативными актами, что не соответствует статусу Верховного
Суда Российской Федерации.
Самостоятельной проблемой совершенствования судебной системы
является создание специализированных судов.
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации» предусмотрено создание специализированных судов по
рассмотрению гражданских и административных дел (ст. 26). Прежде всего, это
относится к созданию ювенальной юстиции.
Необходимость развития института ювенальной юстиции определяется
крайне сложной ситуацией в России в области привлечения к юридической
ответственности несовершеннолетних и защиты их прав.
Решение этой проблемы требует принятия комплекса мер, в частности,
создания судов по делам несовершеннолетних, восстановления специализации
следователей по делам несовершеннолетних. Частью ювенальной юстиции
являются ювенальные суды, в настоящее время действующие во многих
западноевропейских странах.
Институт ювенальной юстиции представляет собой определенную
систему, включающую, помимо судов, систему организационно-правовых и
социально-психологических служб, способных гарантировать эффективное
решение проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Целесообразность учреждения ювенальной юстиции (прежде всего
ювенальных судов, как одного из видов специализированных судов) была
подтверждена на парламентских слушаниях по проблемам ювенальной
юстиции (1999 год).
На протяжении ряда лет не решается вопрос создания административной
юстиции.
Ускорение
принятия
Федерального
закона
«О
федеральных
административных
судах
в
Российской
Федерации»
обусловлено
потребностями судебной практики. В настоящее время в арбитражных судах
удельный вес дел, возникающих из административных отношений, уже
составляет 70%, что настоятельно требует принятия вышеупомянутого закона.
В 2000 году Верховный Суд Российской Федерации внес в
Государственную Думу Российской Федерации проект закона «О федеральных
4
административных судах в Российской Федерации», который был принят в
первом чтении 22 ноября 2000 года, но до сих пор не принят в окончательном
виде.
Специальных правил, норм закона, регулирующих административное
судопроизводство, нет. Частично эти вопросы регулируются ГПК РФ, АПК РФ
и частично – Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях. Система административных судов является наилучшей
формой разрешения административных споров, которые не могут адекватно
рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства. Кроме того,
появление специализированных административных судов должно повысить
доверие граждан к судебной власти и эффективность осуществления
административного судопроизводства.
Решение задачи углубления специализации судов позволит судьям более
предметно и углубленно анализировать особенности различных категорий дел
и выносить более квалифицированные решения, т.к. средствами
совершенствования организации работы судов являются, в частности, развитие
и учреждение восстановительных и примирительных процедур (досудебных и
судебных) в судопроизводстве и т.п. Поэтому требуется внести изменения и
дополнения в Федеральный конституционный закон «О судебной системе
Российской Федерации» в целях создания специализированных судов
административной юстиции, ювенальных судов, судов по трудовым спорам, по
патентным делам, что, в свою очередь, потребует принятия специальных
законов в развитие ст. 26 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации».
Определенные проблемы сохраняются в деятельности судов субъектов
Федерации: конституционных (уставных) и мировых судей.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской
Федерации» обозначил конституционную юстицию в субъектах Российской
Федерации лишь в общих чертах.
Остаются неопределенными компетенция уставных судов, статус судей
этих судов, порядок судопроизводства и ряд других вопросов, имеющих
значение для организации и функционирования конституционных (уставных)
судов. Все это затрудняет организацию и деятельность таких судов.
Требуется внести изменения в Федеральный закон «О мировых судьях в
Российской Федерации». В соответствии с действующей редакцией п. 4 ст. 4
Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» судебные
участки создаются из расчета численности населения на одном судебном
участке от 15 до 23 тыс. человек.
Практика показала, что установленный критерий не устраняет полностью
трудности для работы мировых судей, поскольку служебная нагрузка мировых
судей постоянно возрастает. Но эти обстоятельства не принимаются во
внимание законом при создании судебных участков.
Нет единообразного понимания Конституционным Судом Российской
Федерации и Верховным Судом Российской Федерации части 2 статьи 120
Конституции Российской Федерации, предоставляющей судам право
принимать решение в соответствии с законом в случае установления при
5
рассмотрении дела несоответствия акта государственного или иного
органа закону.
Разграничение полномочий ветвей судебной власти по осуществлению
судебного
контроля
за
содержанием
нормативно-правовых
актов
законодательно не урегулировано. Суды общей юрисдикции и арбитражные
суды восприняли ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации как право
решать вопрос о конституционности закона или иного акта, и в случае их
несоответствия Конституции Российской Федерации решать спор в
соответствии с Основным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации придерживается иной
позиции, которая выражена, например, в Постановлении от 16 июня 1998 года.
Различные позиции по этому вопросу требуют четкого законодательного
разграничения компетенции судов при осуществлении судебного контроля за
нормативными актами.
Проект соответствующего федерального конституционного закона был
одобрен Государственной Думой Российской Федерации еще в 1999 году, но не
был поддержан Советом Федерации Российской Федерации.
В целях обеспечения демократизации правосудия и повышения доверия
граждан к правосудию считаем необходимым восстановление института
народных заседателей. Их участие в судопроизводстве предусмотрено
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации». Деятельность народных заседателей в ходе отправления
правосудия возможна в новых, более совершенных формах и должна
способствовать росту правосознания граждан, недопущению судебных ошибок.
Заслуживает дополнительного обсуждения ряд вопросов организации
правоохранительных органов и обеспечения соблюдения законности их
деятельности.
Сейчас обсуждаются вопросы упрощения судебной системы,
совершенствования механизма исполнения судебных решений, проблемы
взаимосвязи судебной системы России и Европейского суда по правам
человека. Подвергается критике ограничение контрольных полномочий
органов прокуратуры (в частности, запрет вступления прокуроров в
арбитражный процесс в защиту публичных интересов).
Несмотря на изменение некоторых законов (в частности, Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях), уровень
коррупции в правоохранительных органах не снижается. Это относится,
прежде всего, к органам МВД России.
Вымогательство взяток и провокации взяткодательства по-прежнему
широко распространены.
Отсутствует должный контроль за регистрацией преступлений, ежегодно
не раскрывается пятая часть тяжких и особо тяжких преступлений (прежде
всего, посягательств на жизнь и здоровье граждан).
В стране фактически отсутствует служба предупреждения преступлений.
Упразднено законодательство о вовлечении населения в деятельность по
предупреждению и пресечению преступлений. Отсутствует законодательное
6
закрепление
общегосударственной стратегии
предупреждения
и
противодействия преступности (особенно организованной).
Решение задачи повышения доверия граждан к судам требует доступности
правосудия, его прозрачности. Считаем целесообразным ускорить принятие
Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления», т.к. следует
признать в определенной степени ограниченность права граждан на получение
информации от судебных органов. В связи с этим, представляется
необходимым разработать комплекс мер, в том числе и законодательных,
направленных на оперативное, качественное получение информации в полном
объеме. Учитывая специфику судебной информации, целесообразно в
Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления» включить
нормы, регулирующие специфику правового регулирования и доступа к
судебной информации.
Информатизация деятельности судей требует реализации проекта
«Государственная автоматизированная система «Правосудие» и издания ряда
нормативных актов в сфере судебного администрирования. Должны быть
созданы условия для беспрепятственного предоставления гражданам и
представителям средств массовой информации интересующих их сведений о
рассмотренных в судах делах. Транспарентность судебной деятельности может
быть расширена путем создания сайтов в Интернете не только высших судов,
но и других судов общей юрисдикции. Появление сайтов судов общей
юрисдикции должно помочь гражданам получить доступ к решению судов, а
также иной информации, касающейся их деятельности.
В связи с этим, должны быть внесены поправки и дополнения в нормы
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации и иные законы в целях
регулирования порядка предоставления информации о рассмотрении судами
гражданских, уголовных и иных дел с учетом обеспечения интересов охраны
служебной тайн, следственной и судебной тайны.
Совершенствование
правоохранительной
системы
законодательное регулирование правоохранительной службы.
включает
Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной
службы
Российской
Федерации»
предусматривает
государственную правоохранительную службу как самостоятельный вид
государственной службы. Это означает, что по вопросам правоохранительной
службы должен быть принят самостоятельный федеральный закон.
Названный закон должен установить основные права, обязанности и
ответственность сотрудников государственной правоохранительной службы.
Актуальным с общественной точки зрения является вопрос о том, при каких
обстоятельствах сотрудник считается при исполнении служебных
обязанностей. Этот вопрос, а также вопросы служебной дисциплины среди
7
сотрудников
правоохранительной службы нуждаются в регулировании на
законодательном уровне.
В действующем законодательстве нечетко урегулированы переводы
сотрудников по службе, а также освобождение и отстранение их от должности.
Принятие федерального закона о правоохранительной службе и
разработанных на его основе нормативных правовых актов позволит
существенно укрепить законность в правоохранительной деятельности и
повысить уровень защиты прав граждан в стране.
Обеспечение справедливого правосудия предполагает использование
международно-правовых и конституционных стандартов.
Конституция Российской Федерации предусматривает необходимость
имплементации норм международного права, в том числе международных
стандартов правосудия (как общих требований к организации и деятельности
судебных учреждений, так и специальных требований к отдельным судебным
процедурам) на внутригосударственном уровне. Вместе с тем налицо
противоречивый характер влияния некоторых норм международного
гуманитарного права, применимых к внутренним вооруженным конфликтам.
Необходимо
совершенствование
законодательного
обеспечения
реализации конституционных принципов правосудия. До настоящего времени
правовое
регулирование
осуществления
судебного
контроля
по
административным делам не приведено в соответствие с требованиями
Конституции Российской Федерации о рассмотрении административных дел в
порядке административного судопроизводства.
О некоторых предложениях в уголовно-процессуальное
и административное законодательство
1. Определить в Уголовно-процессуальном кодексе Российской
Федерации статус мест, в которые задержанный по подозрению в совершении
преступления доставляется до помещения в изолятор временного содержания.
В данном случае имеется в виду существенная лакуна УПК, никак не
раскрывающего, куда именно доставляется подозреваемый в совершении
преступления, задержанный на основании статьи 91 УПК РФ. Статья 92 УПК
указывает только, что «после доставления подозреваемого в орган дознания, к
следователю или прокурору в срок не более 3 часов должен быть составлен
протокол задержания».
Согласно Федерального закона «О содержании под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» подозреваемые
содержатся в изоляторах временного содержания (далее – ИВС). Однако УПК
предполагает, что составление протокола в течение трех часов происходит не в
ИВС, а до помещения в ИВС. Об этом свидетельствует и практика. По сути, до
помещения в ИВС подозреваемый в полном соответствии с законом
удерживается неизвестно где: «в органе дознания», «у следователя». Именно на
этом этапе происходят пытки и выбиваются показания.
2. Формализовать основания для возбуждения дела об административном
правонарушении, полностью исключив возможность применения мер
8
обеспечения (доставление, задержание и др.) на основании одного лишь
подозрения в совершении правонарушения.
В отличие от преступлений, в совершении которых могут быть
подозреваемые, в КоАП нет фигуры «подозреваемого». И это естественно.
Преступление есть общественно опасное деяние. Административное
правонарушение – противоправное виновное действие, в основном –
нарушение различных правил и порядков, либо такие действия как появление в
общественных местах в состоянии опьянения. В силу меньшей общественной
опасности правонарушений (в сравнении с преступлениями) возбуждение
административного производства и применение обеспечительных мер на
основании одного лишь подозрения невозможно.
Согласно статье 28.1 КоАП возбуждение административного
производства и привлечение к административной ответственности может иметь
место при наличии следующих поводов:
1)
непосредственное
обнаружение
должностными
лицами,
уполномоченными
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события
административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других
государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных
объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие
события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также
сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные,
указывающие на наличие события административного правонарушения.
В подкрепление такого прочтения КоАП Федеральным законом от
8 декабря 2003 года № 161-ФЗ в Закон Российской Федерации «О милиции»
были внесены изменения. Если ранее милиция была вправе проверять
документы, удостоверяющие личность граждан, если имелись достаточные
основания подозревать их в совершении преступления или административного
правонарушения, то с 2003 года милиция вправе «проверять документы,
удостоверяющие личность, у граждан, если имеются достаточные основания
подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в
розыске, либо имеется повод к возбуждению в отношении их дела об
административном правонарушении».
Однако практика показывает, что сотрудники милиции по-прежнему
«подозревают» граждан, не дающих никакого повода для привлечения их к
административной ответственности, в разного рода правонарушениях,
особенно таких распространенных как проживание без регистрации и
потреблении наркотиков. Большинство сотрудников милиции свято верит, что
вправе останавливать и задерживать людей, только потому, что они
подозревают отсутствие у них регистрации, или направлять на
освидетельствование посетителей клуба или ресторана на основании
подозрения, что опьянение вызвано приемом наркотиков, а не алкоголя
(освидетельствование подтверждает, как правило, обоснованность подозрения
9
в отношении примерно 10-20 % вынужденных проходить экспертизу
«подозреваемых»).
Задержание на основании подозрения в совершении правонарушений –
одно из оснований коррупции, злоупотреблений властью и произвола в
правоохранительных органах.
Неизживаемость таких обычаев (несмотря на изменение Закона «О
милиции») – не только проявление правового нигилизма, но и следствие
неясности законодательства.
Представляется, что в КоАП должен быть сформулирован прямой запрет
осуществлять какие-либо действия (доставление, задержание, направление на
освидетельствование и т.п.) на основании одного лишь подозрения в
совершении правонарушения. Это нисколько не затруднит применение статьи
12.26 КоАП (непрохождение водителем требования о прохождении
освидетельствования на состояние опьянения), т.к. в данном случае должен
иметься повод, а именно определенные признаки, дающие достаточные
основания считать, что правонарушение имеет место.