АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПАРЛАМЕНТЕ
реклама
Г.А.Василевич, доктор юридических наук, профессор КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СТАТУСА Конституционные нормы и принципы, как известно, являются основой правового регулирования общественных отношений. Они являются ядром правового статуса органов государственной власти, человека и гражданина. Однако, если в последнем случае правовой статус еще предопределяется в значительной степени международными юридическими документами, то функционирование институтов государственной власти базируется на сложившихся на данном этапе развития цивилизации представлениях о демократии, правовом государстве, концепции разделения властей и методах их реализации в повседневную реальность. Конституция Беларуси определила республиканскую форму правления. Это президентская республика. Некоторые авторы пытаются доказать, что по форме правления Беларусь—смешанная республика. Безусловно, некоторые признаки в пользу последнего довода можно привести. Однако они не являются доминирующими, то есть таковыми, которые исключали бы отнесение Беларуси к президентской республике. Более важной является проблема сближения юридической и фактической Конституции. Эта задача стоит перед каждым современным государством. Неплохо решается она и у нас: много сделано для «осовременивания» текущего законодательства с учетом требований Конституции, меняется в позитивную сторону правоприменительная практика, т. е. идет процесс конституционализации правовых отношений. При этом принципиальное значение имеет не только восприятие норм Конституции другими отраслями права, но и развитие непосредственно конституционного права. Если для первых лет действия Конституции было достаточно тех правовых «стандартов», определявших правовой статус высших органов государственной власти, то по мере поступательного развития 2 экономических и социальных отношений, установления согласия в обществе, базового консенсуса можно было бы и далее расширять права и обязанности органов государства во имя более эффективного управления в интересах всего общества и граждан. Кратко остановлюсь на том, как развивается наше текущее законодательство в плане реализации в нем конституционных предписаний. И на этой основе внесем лишь некоторые предложения, направленные на совершенствование нашего законодательства. Сделаем это на примере определения правового статуса некоторых органов государственной власти. О Национальном собрании Республики Беларусь Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими деятельность белорусского Парламента, являются Конституция Республики Беларусь (главы 4, 3,5 и др.), а также регламенты палат Парламента, закон «О Национальном собрании Республики Беларусь», закон «О статусе депутата Палаты представителей Национального собрания Республики, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» и др. В Конституции достаточно полно решены основные вопросы организации и деятельности Парламента Республики Беларусь, его взаимоотношения с иными ветвями власти. Вместе с тем было бы полезно хотя бы в конституционном законе о толковании пункта 2 ст.97 Конституции разъяснить, как соотносятся полномочия Парламента (Палаты представителей) по правовому регулированию соответствующих отношений с полномочиями других органов, например Главы государства. Практика показывает, что нередко принципиальные вопросы по тем сферам, которые указаны в пункте 2 ст.97 Конституции, решаются Главой государства, что вполне можно также объяснить особым его статусом. В законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» следовало бы более точно выстроить иерархию правовых актов Парламента и Президента Республики Беларусь. В частности, следует исходить из того, что законы и указы, изданные в силу конституционных полномочий Парламента и Главы государства, обладают равной юридической силой и лишь, если один из этих органов принимает акт по вопросу, относящемуся к сфере регулирования другого органа, то тогда, разрешая спор, можно 3 установить их соотношение. В тоже время в названном законе необходимо сделать уточнение, имея в виду, что указы, изданные на основе закона, если иное не решено Парламентом, являются не законодательными, а подзаконными актами. Необходимо решить вопрос о соотношении программных законов (их, как известно, два) и директив, которые также признаны программными актами. Полагаем, что в силу конституционного закрепления программные законы обладают приоритетом. Что же касается директив, то эти программные акты, имеющие политико-правовой характер, определяющие задачи не только на ближайшее время, но и стратегический характер, являются основой для нормотворческой и правоприменительной деятельности. Директивы,несомненно, являются также актами прямого действия. Конституция, на наш взгляд, не предполагает необходимости принятия закона о Национальном собрании. В ст.105 Основного Закона указано, что порядок деятельности палат Парламента, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяются регламентами палат, которые подписываются председателями палат. Вместе с тем принятие указанного специального закона позволяет придать содержащимся в нем нормам больший вес, большую «публичность», нежели это могут регламенты--акты, на первый взгляд, ориентированные на регулирование внутренней деятельности Парламента. В законе о Национальном собрании было бы полезно детально закрепить контрольные полномочия палат Парламента. К сожалению, многие практические работники, ученые и даже сами парламентарии часто отвергают наличие у Парламента и его органов контрольных полномочий. Такой вывод является неверным. В законе необходимо определить контрольные полномочия комиссий палат Парламента, включая и определение последствий принятия ими решений по итогам проверки исполнения принятых Парламентом законов. Это важно не столько с позиции усиления контроля за деятельностью исполнительной власти, сколько для повышения эффективности правоприменения. Практика свидетельствует о необходимости толкования ряда конституционных норм, что относится к компетенции Парламента. Принятие соответствующих конституционных законов 4 способствовало бы обеспечению законности, точному применению конституционных норм. О Конституционном Суде Основными актами, регламентирующими его деятельность являются Конституция (ст.ст. 7, 116 и др.), Кодекс о судоустройстве и статусе судей, Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. №14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь». В главе 2 Кодекса решены основные вопросы в части определения предмета конституционного контроля, юридической силы принятых решений и наступающих в связи с этим последствий. Вместе с тем в Кодексе следовало бы подробно отразить процедуру реализации закрепленных в ст.112 Конституции полномочий общих и хозяйственных судов, их последующего взаимодействия с Конституционным Судом после вынесения решения на основе Конституции, наступающим последствиям, если выводы Конституционного Суда будут иными, чем ранее принятые решения упомянутых судов. Также необходимо предусмотреть решение вопроса, когда граждане инициируют через уполномоченных субъектов (см. часть четвертую ст.116 Конституции) обращения от их имени в Конституционный Суд, но последние в этом им отказывают. Ссылка на закон «Об обращениях граждан» существенно не проясняет проблему. Тем более, что в ст.60 Конституции закреплено право каждого на обращение в суд, а после референдума 1996 года Конституционный Суд находится в главе 6 Суд. Позитивным моментом является расширение Декретом Президента Республики Беларусь полномочий Конституционного Суда. Это подтвердило наш вывод, постоянно высказываемый в печати и на соответствующих собраниях, к сожалению, ранее не получавший поддержки, о том, что часть седьмая ст.116 Конституции позволяет расширять предусмотренные Конституцией полномочия этого органа законом. Конечно, при этом следует исходить из природы данного органа, его предназначения, места в системе государственной власти. Вместе с тем, желательно чтобы 5 Конституционный Суд осуществлял предварительный контроль лишь наиболее важных законов. В противном случае может наступить девальвация конституционного правосудия. В рамках предварительного контроля граждане могут высказывать свое отношение к принятому, но еще не введенному в действие закону. Для обеспечения их более полного участия в конституционном правосудии и тем самым развитии конституционной жалобы целесообразно предусмотреть размещение на сайтах Совета Республики Национального собрания или Администрации Президента Республики Беларусь направленных в Конституционный Суд для предварительного конституционного контроля законов. Интересен для практики и вопрос о праве граждан обжаловать в судебном порядке отказ, прежде всего органа исполнительной власти, внести в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности нормативного правового акта. Следовало бы дать официальное толкование в этой части норм Конституции и ГПК Республики Беларусь. О прокуратуре Основными актами, регулирующими деятельность органов прокуратуры, являются Конституция (прежде всего глава 7), закон от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями, Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, утвержденное указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. № 181. В Конституции и законе определены основные направления деятельности и компетенция органов прокуратуры. Прокуратура обладает весьма широкими полномочиями: обязана надзирать за законностью правовых актов, в том числе и нормативных, которые издаются субъектами, подведомственными Правительству, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, органами местного управления и самоуправления, должностными лицами. На прокуратуру возложена задача обеспечивать точное и единообразное исполнение актов законодательства. В органах прокуратуры, особенно в Генеральной прокуратуре, 6 концентрируется многочисленная информация о недостатках законодательства и правоприменительной практики. В этой связи было бы полезно закрепить в регламенте Палаты представителей ее обязанность рассмотреть предложения Генеральной прокуратуры по совершенствованию законов. Это норма регламента была бы своего рода добровольным «обязательством» нижней палаты Парламента среагировать на инициативу Генеральной прокуратуры. И таким образом не было бы подменой части первой статьи 99 Конституции. Аналогичный подход был в свое время закреплен и в отношении актов Конституционного Суда. Что же касается инициирования Генеральной прокуратурой пересмотра (изменения или дополнения) актов иного уровня, то на практике уже сложились соответствующие отношения, позволяющие внимательно изучать поступившие от нее предложения. Важным средством воздействия прокуратуры на негативную (незаконную) ситуацию являются акты прокурорского реагирования: протесты, представления, предписания, постановления, официальные предупреждения. Они позволяют в зависимости от ситуации эффективно реагировать с целью восстановления законности. Вместе с тем полагаем, что было бы полезно предусмотреть право Генерального прокурора в случае отклонения его протеста относительно нормативного правового акта обращаться в Конституционный Суд для проверки на соответствие Конституции. То, что компетенция Конституционного Суда может быть расширена законом, подтверждается не только «теорией» --ссылкой на часть седьмую ст.116 Конституции, но и практикой—Декретом Президента от 28 июня 2008 г. №14, которым существенно расширены полномочия ряда государственных органов, в том числе и упомянутого суда. Аналогично и в ст.128 Конституции предусмотрено, что компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством. То есть Конституция и в данном случае определяет основные, наиболее принципиальные положения, которые, с учетом правовой природы соответствующего органа, могут получить свое развитие в подконституционном акте. Остается невыясненным вопрос о праве Генеральной прокуратуры осуществлять надзор за правовыми актами должностных лиц тех органов, которые работают в органах, не 7 подведомственных Совету Министров.( В законе «О прокуратуре Республики Беларусь» указано в отличие от Конституции на «подчиненные» органы).Безусловно, речь не идет о Главе государства, который пользуется соответствующим иммунитетом. Но что касается иных должностных лиц (например, председателя Правительства, его заместителей, руководителей палат Парламента и др.), то здесь следовало бы внести ясность. Полагаем, что правовые акты указанных лиц не поднадзорны прокуратуре, если не идет речь о расследовании уголовного дела или административном правонарушении. Споры с участием этих лиц должны разрешаться в судебном порядке, в том числе в Конституционном Суде. Положение о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь в целом решает основной комплекс вопросов, связанных с приемом на работу в прокуратуру, переводом на другую работу, поощрением, наказанием и увольнением прокурорских работников. Восполняющую роль имеют Трудовой кодекс, закон «О государственной службе», иные акты. В указанном Положении следовало бы более четко отразить полномочия коллегии Генеральной прокуратуры, в том числе и право Генерального прокурора, привлекать к дисциплинарной ответственности, включая увольнение членов коллегии, которые назначаются на должность без участия Главы государства, например, начальники управления, отдела. С учетом необходимости подбора наиболее подготовленных и способных прокурорских работников можно было бы снять установленные ограничения на прием на работу в областные (приравненные к ним) прокуратуры и Генеральную прокуратуру в зависимости от стажа работы. В первую очередь следует учитывать профессиональную подготовку сотрудника. В целом конституционные положения получают свое развитие в текущих актах законодательства. Вместе с тем, необходимо точно и своевременно реализовывать конституционные принципы и нормы в актах законодательства. Запаздывание законодателя с их реализацией или неточное их исполнение может негативно сказываться на режиме законности.
