Выступление аудитора Контрольно-счетной палаты

Выступление
аудитора
Контрольно-счетной
палаты
Московской области Новикова Петра Васильевича на
заседании Информационно-аналитической комиссии Совета
контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской
Федерации по вопросу «Анализ опыта организации и
осуществления контрольно-счетными органами субъектов
Российской
Федерации
внешнего
государственного
финансового аудита (контроля)»
29.10.2014 года, г. Стерлитамак Республики Башкортостан
Уважаемые коллеги!
В соответствии с протокольным поручением от 6 июня сего года
и пунктом 6 Плана работы информационно-аналитической комиссии Совета
контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации
(далее – информационно-аналитическая комиссия) мной – членом
информационно-аналитической комиссии аудитором Контрольно-счетной
палаты Московской области с участием Председателя Контрольно-счетной
палаты Московской области Татьяны Михайловны Крикуновой произведен
анализ опыта организации и осуществления контрольно-счетными органами
субъектов Российской Федерации внешнего государственного финансового
аудита (контроля).
В ходе анализа исследован опыт контрольно-счетных органов по двум
направлениям:
- учет реализации предложений и рекомендаций объектам контроля по
итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
- направление финансовым органам уведомлений о применении
бюджетных мер принуждения.
К сожалению, на наш запрос получен ответ только от 65 контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации. Контрольно-счетными
органами Омской, Калининградской, Ивановской, Ульяновской, Смоленской,
Свердловской, Сахалинской, Ростовской, Орловской, Астраханской
областей, Республик Мордовия, Кабардино-Балкария, Чувашия, а также
Ямало-Ненецкого автономного округа запрашиваемая информация по
указанным вопросам не представлена. Информационно-аналитической
комиссии следует обратить внимание руководителей указанных контрольносчетных органов на непредставление информации по столь актуальным
вопросам и направить в их адрес соответствующие информационные письма.
2
Сегодня хотелось бы обсудить информацию, полученную в результате
обобщения передового опыта контрольно-счетных органов, принять ее к
сведению и внести соответствующие предложения.
По первому направлению- учет реализации предложений и
рекомендаций объектам контроля по итогам контрольных и экспертноаналитических мероприятий.
В своем выступлении я доведу основные итоги работы по обобщению
передового опыта различных контрольно-счетных органов, а также приведу
некоторые примеры из практики Контрольно-счетной палаты Московской
области.
В соответствии с поступившей информацией указанному вопросу
уделяется важное внимание и он находится на контроле при осуществлении
деятельности контрольно-счетными органами субъектов Российской
Федерации.
К наиболее передовому опыту в указанном вопросе относится принятие
решения о выполнении объектом контроля предложений по устранению
выявленных нарушений и о снятии в этой связи их с контроля Коллегией
контрольно-счетного органа. Согласно представленной информации такой
порядок установлен в 14 контрольно-счетных органах, в том числе и в
Контрольно-счетной палате Московской области (о чем я остановлюсь
далее).
Также к положительному опыту в этом вопросе можно отнести и то,
что
отдельными
контрольно-счетными
органами
(8
регионов)
осуществляется автоматизированный учет реализации предложений и
рекомендаций объектам контроля по итогам контрольных и экспертноаналитических мероприятий с применением программных продуктов на базе
ГИАС
КСО
или
разработанного
контрольно-счетным
органом
специализированного программного продукта
Кроме того, в качестве опыта, заслуживающего внимания, можно
отметить следующее.
Результаты анализа полноты устранения объектами контроля
выявленных нарушений периодически (ежеквартально) направляются
руководителю субъекта Российской Федерации и председателю
законодательного (представительного) органа субъекта Российской
Федерации. Данная практика применяется в контрольно-счетных органах
8 регионов, в том числе и в Контрольно-счетной палате Московской области.
3
В Тульской области вопросы реализации предложений Контрольносчетной палаты области рассматриваются на оперативных совещаниях у
Губернатора области. По нашему мнению такие совещания повышают
весомость и значимость проводимых контрольных мероприятий.
Контрольно-счетной
палатой
Хабаровского
края
заключено
соглашение о взаимодействии с Правительством края, в котором указанные
вопросы также нашли свое отражение.
Председатель Контрольно-счетной палаты Московской области
Крикунова Т.М. согласовала с Губернатором Московской области
Воробьевым А.Ю. возможность составления плана устранения нарушений и
недостатков, выявленных при проведении контрольных мероприятий, по
наиболее значимым объектом контроля, непосредственно самой Контрольносчетной палатой Московской области, и последующего утверждения его у
Губернатора области. Это позволит поднять на новый уровень работу по
устранению нарушений (и что не маловажно - конкретизировать сроки
устранения) так как после утверждения плана у Губернатора области, он
принимает форму поручения высшего должностного лица Субъекта
Российской Федерации.
В целом Контрольно-счетная палата Московской области является
самостоятельным органом внешнего государственного финансового
контроля Подмосковья. Этот принцип поддерживает Губернатор – он
никогда не оказывает давление на контрольно-счетный орган в части
принятия решений о реализации контрольных мероприятий, его позиция –
принимать максимально жесткие меры к нарушителям, в том числе и в плане
реализации контрольных мероприятий. Поддерживает наши предложения по
объектам контроля – нет «неприкасаемых» объектов или «запретных» тем
для проверок. Как правило, при выборе объектов контроля, приоритет
отдается тем, у кого наибольший объем средств. Если в процессе
контрольного мероприятия усматриваются признаки преступления или
коррупционного
правонарушения,
Контрольно-счетная
палата
в
установленном порядке передает материалы контрольных мероприятий в
соответствующие правоохранительные органы.
Как вы знаете, по фактам невыполнения объектами контроля
рекомендаций по итогам контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий контрольно-счетными органами выносятся предписания. Об их
применении указано в информации только двух контрольно-счетных
органов. (Контрольно-счетная палата Республики Ингушетия, Счетная
палата Самарской области).
4
Учитывая, что вынесение предписания контрольно-счетного органа
является более действенной мерой по сравнению с вынесением
представления, Контрольно-счетная палата Московской области с августа
2014 года значительно расширила этот опыт в контрольной деятельности.
Приведу пример. В августе сего года по поручению Губернатора
Подмосковья Контрольно-счетной палатой Московской области проведено
контрольное
мероприятие
«Проверка
соблюдения
законности,
эффективности и целевого использования межбюджетных трансфертов,
выделенных из бюджета Московской области городским округам Королёв и
Юбилейный в 2013 году и в первом полугодии 2014 года при их
объединении». Спустя неделю после начала проверки главе городского
округа Королев направлено первое предписание с требованием принять
безотлагательные меры по пресечению и предупреждению нарушений,
наносящих ущерб Московской области (в ходе проверки установлено, что
при реконструкции детского дошкольного учреждения подрядной
организацией строительно-монтажные работы не выполняются, объект
брошен, материалы и оборудование, необходимые для реконструкции
детского сада и переданные в этой связи подрядной организации на
ответственное хранение, фактически отсутствовали). Получив предписание,
руководитель администрации городского округа Королев тут же подал в
отставку. Всего в процессе проверки вынесено 11 предписаний об
устранении нарушений, повлекших причинение ущерба бюджетам
различных уровней на сумму 104,8 млн. рублей и составлено 6 протоколов об
административных правонарушениях. Материалы проверки переданы в
правоохранительные органы. Более подробная информация содержится на
нашем официальном сайте. По состоянию на 17.10.2014 предписания,
вынесенные в адрес руководителя администрации городского округа
Юбилейный, выполнены. Ущерб бюджету возмещен в полном объеме.
Следует отметить, что в Контрольно-счетной палате Московской
области уже есть практика привлечения к административной
ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении предписания.
На основании составленных нами протоколов Главным контрольным
управлением Московской области к административной ответственности по
указанным фактам привлечены два руководителя муниципальных
образований.
Как положительный момент хочется отметить и то, что в пяти
контрольно-счетных органах проверка выполнения рекомендаций по итогам
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в обязательном
5
порядке включается как отдельное контрольное мероприятие или отдельный
вопрос очередного контрольного мероприятия при планировании
деятельности на следующий год.
В КСП Московской области – это, как правило, отдельный вопрос
очередного контрольного мероприятия.
Кроме того, в плане работы КСП Московской области на 2014 год
предусмотрен 4 раздел, который так и называется «Реализация результатов
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, мониторингов».
Например, в соответствии с указанным разделом плана 6 октября 2014 года
Коллегией Контрольно-счетной палаты Московской области рассмотрена
реализация результатов двух контрольных мероприятий – «Проверка
законности и результативности использования средств бюджета Московской
области, выделенных Главному управлению «Государственная жилищная
инспекция» и Главному управлению государственного
строительного
надзора на исполнение государственных полномочий, а также соблюдения
установленного порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в собственности Московской области». На Коллегии
рассмотрены представленные объектами контроля документы и иные
материалы, в результате чего Коллегией принято решение снять с контроля
исполнение 6 предложений из 7 изложенных в представлении, вынесенном
Главному
управлению
«Государственная
жилищная
инспекция»
и 5 предложений из 7, изложенных в представлении, вынесенном Главному
управлению государственного строительного надзора как фактически
выполненные, а также оставить на контроле исполнение 3 предложений, так
как они не выполнены.
Подводя итоги, довожу предложения контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации по первому направлению:
1. Привести в соответствие понятие «предписание», изложенное в
Бюджетном кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе от
07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований» (Счетная палата Саратовской области).
2. В связи с тем, что Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях предусматривает административную
ответственность только за невыполнение предписаний контрольно-счетных
органов, предложить внести изменения в Кодекс с целью введения
административной ответственности за невыполнение представлений
контрольно-счетных органов.
6
3. Ввести
ответственность
за
неэффективное
использование
бюджетных средств, а так же за нанесенный бюджету ущерб не ниже чем,
ответственность за нецелевое использование средств (Счетная палата
Ненецкого автономного округа, Контрольно-счетная палата Московской
области).
Хочу дополнительно остановиться на ответственности за нанесенный
бюджету ущерб. В главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации
определены виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения,
применяемые за их совершение. В кодексе приведен исчерпывающий
перечень из пяти нарушений, первым в котором стоит «Нецелевое
использование бюджетных средств» (статья 306.4 БК РФ). Однако, как
показывает практика контрольной деятельности, наиболее часто встречается
нарушения не бюджетного законодательства (бюджетные нарушения многие
научились обходить), а нарушение иного законодательства, влекущее
причинение ущерба. К сожалению, Бюджетный кодекс в настоящее время не
допускает применения бюджетных мер принуждения в отношении объектов,
допустивших нарушения иного законодательства (отличного от
бюджетного), повлекшего нанесение ущерба или так называемых убытков.
Хотя такие нарушения, по нашему мнению, являются более «грубыми», чем
«нецелевое использование бюджетных средств» или другие нарушения,
относящиеся к бюджетным нарушениям.
В качестве примера приведу наиболее часто встречающиеся
нарушения, приводящие к нанесению ущерба:
- оплата завышенных объемов работ (т.е. работы не выполнены или
выполнены в меньшем объеме, чем это указано в Актах о приемке
выполненных работ (форма КС-2) и Справке о стоимости выполненных
работ и затрат (форма КС-3), которые послужили основаниями для
последующей оплаты);
- оплата фактически отсутствующего оборудования или материалов;
- не взымалась плата за переданное в аренду имущество;
- предоставление различных социальных выплат на улучшение
жилищных условий гражданам, неправомерно признанным нуждающимися в
жилых помещениях и т.д.
Мы это фиксируем, выдаем представления, в котором указываем, что
необходимо вернуть деньги в бюджет и передаем в правоохранительные
органы, но объект контроля ущерб может и не возместить. Бюджетных мер
принуждения, таких например как бесспорное взыскание сворованных
средств, попросту нет. Об этом пора уже не просто говорить, а кричать. По
7
этой причине мы и вносим это предложение. Пойдем, к примеру, в суд с
требованием взыскать с виновных лиц оплату завышенных объемов работ, но
и там можем проиграть, так как применяемая методика определения цен на
строительно-монтажные работы (в части применения различных
коэффициентов) разрабатывалась Министерством регионального развития
Российской Федерации, но по каким-то причинам Минрегион не согласовал
их с Министерством юстиции, соответственно, с большой вероятностью, суд
будет не на нашей стороне. Вот так, порой из-за банальной бюрократии мы
не можем взыскать выявленный ущерб! В тоже время мы не сидим сложа
руки, а обращаемся в федеральные органы исполнительной власти. Так,
например, мы обратились в Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации с указанной проблемой.
В ответ на наше обращение 23.10.2014 Министерство строительства и
жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации направило
письмо, в котором сообщается, что по указанной проблеме во втором
квартале 2015 года будет издано Постановление Правительства Российской
Федерации.
По второму вопросу - направление финансовым органам
уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс
Федеральным законом 2013 года № 252-ФЗ, за совершение бюджетного
нарушения на основании уведомления органа государственного
(муниципального) финансового контроля о применении бюджетных мер
принуждения финансовыми органами и органами Федерального казначейства
(их должностными лицами) применяются бюджетные меры принуждения.
Ввиду того, что контрольно-счетные органы получили право направлять
уведомления о применении бюджетных мер принуждения только год назад
(по основаниям, отличным от «нецелевого использования средств»), в
настоящее время еще не накопилось достаточной практики для анализа и
обобщения передового опыта по данному вопросу.
Анализ представленной контрольно-счетными органами информации о
практике направления финансовым органам уведомлений о применении
бюджетных мер принуждения показал, что в настоящее время 37 контрольносчетными органами регионов разработаны и приняты локальные правовые
акты, регулирующие вопросы применения бюджетных мер принуждения, в
6 контрольно-счетных органах завершается работа по их разработке и
утверждению. Как правило, к таким локальным правовым актам относятся
8
стандарты и регламенты контрольно-счетных органов. Отдельные
контрольно-счетные органы внесли или подготавливают соответствующие
изменения в региональное законодательство о контрольно-счетном органе.
В соответствии с представленной информацией в настоящее время
только двадцатью контрольно-счетными органами субъектов Российской
Федерации направлялись в финансовые органы уведомления о применении
бюджетных мер принуждения, т.е. можно утверждать, что статистика
печальна.
В большинстве случаев причинами направления уведомлений стало
нарушение объектами контроля статей 306.4, 306.5 и 306.8 Бюджетного
кодекса, причем наибольшую долю нарушений составляет «нецелевое
использование бюджетных средств».
Следует отметить, что несмотря на установленную частями 5 и 6 статьи
306.2 Бюджетного кодекса обязанность применения бюджетных мер
принуждения, указанных в уведомлении, не все уведомления контрольносчетных органов о применении мер бюджетного принуждения выполнены
финансовыми органами. Семь контрольно-счетных органов сообщили, что
финансовыми органами не всегда принималось положительное решение о
применении мер бюджетного принуждения. Финансовые органы Амурской,
Архангельской, Новосибирской, Оренбургской, Томской и Тульской
областей, а также Республик Северная Осетия – Алания и Саха (Якутия)
мотивировали свою позицию тем, что неблагоприятные последствия
правонарушения явно несоизмеримы с негативными последствиями
применения мер бюджетного принуждения или тем, что нарушения
бюджетного законодательства допущены в период, когда меры бюджетного
принуждения и административная ответственность за их совершение еще не
были введены.
Кроме того, причинами отказа становилось и то, что финансовые
органы не могут осуществить передачу уполномоченному по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя,
распорядителя и получателя средств из-за отсутствия утвержденного на
федеральном уровне такого механизма (Контрольно-счетная палата
Республики Северная Осетия – Алания, Контрольно-счетная палата
Томской области).
Складывается ситуация когда финансовые органы не исполняют
уведомления о применении мер бюджетного принуждения и не несут за это
никакой ответственности. Отсюда также вытекают наши предложения.
9
По сообщению Контрольно-счетной палаты Республики Северная
Осетия – Алания в 2013 году финансовым органом вместо применения
установленных мер бюджетного принуждения, к должностным лицам
участников бюджетного процесса, допустивших бюджетные нарушения,
применялись меры дисциплинарного характера.
Большинством контрольно-счетных органов отмечается эффективное
взаимодействие с региональными финансовыми органами. Так, например, в
Чеченской Республике и Владимирской области уже имеется практика
неоднократного применения мер бюджетного принуждения. О применении
мер бюджетного принуждения контрольно-счетный орган уведомляется
финансовым органом письменно с приложением копий соответствующих
документов.
По сообщениям контрольно-счетных органов в большинстве случаев
меры бюджетного принуждения ограничиваются приостановлением
(сокращением)
предоставления
межбюджетных
трансфертов.
Факты бесспорного взыскания средств единичны (Счетная палата
Владимирской области).
Как вы знаете, применение бюджетных мер принуждения за бюджетные
нарушения идет параллельно и с административной ответственностью лиц,
их допустивших. Практика показывает, что и здесь есть неразрешенные пока
вопросы. Контрольно-счетной палатой Московской области в рамках участия
уже в правовой комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной
палате Российской Федерации, проведен анализ административного
производства. В ходе анализа отмечено, что в настоящий момент большое
количество дел об административных правонарушениях, возбужденных
контрольно-счетными органами, попросту прекращены.
Так в Республике Татарстан из 124 возбужденных дел прекращено 56, в
Республике Ингушетия из 110 прекращено 54, в Республике Дагестан из 365
прекращено 44, а в Ярославской области прекращены все возбужденные дела
об
административных
правонарушениях.
Основными
причинами
прекращения производств по делам об административных правонарушениях
в большинстве случаев являлись:
- малозначительность
совершенного
административного
правонарушения,
- отсутствие состава административного правонарушения,
- истечение сроков давности привлечения к административной
ответственности.
10
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
возлагает на органы внутреннего финансового контроля функцию
рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных
статьями 15.1, 15.11, 15.14, 15.15, 15.15.1-15.15.16, частью 20 статьи 19.5
данного кодекса, составленным по протоколам органов внешнего
государственного финансового контроля. При этом орган, уполномоченный
рассматривать дела об административных правонарушениях, является
органом исполнительной власти, главным распорядителем (распорядителем,
получателем) средств бюджета и одновременно объектом внешнего
контроля. Таким образом может сложиться ситуация, при которой орган
внешнего
государственного
финансового
контроля
согласно
законодательству об административной ответственности будет обязан
составить протокол в отношении органа внутреннего финансового контроля
и направить ему на рассмотрение. Тем самым орган внешнего контроля
ставится в зависимость от органа внутреннего контроля, чем нарушается
принцип его функциональной независимости.
Таким образом подводя итоги своего выступления довожу
предложения контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
по указанному вопросу с учетом дополнительно внесенных предложений
Контрольно-счетной палатой Московской области:
1. В кратчайшие сроки завершить работу по внесению изменений в
Бюджетный
кодекс
в
части
выработки
механизма
передачи
уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств (в
настоящее время эта работа проводится Министерством финансов
Российской Федерации).
2. Рекомендовать контрольно-счетным органам субъектов Российской
Федерации активно применять бюджетные меры принуждения (Контрольносчетная палата Московской области).
3. Предложить внести изменения в Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях в части установления ответственности
за неисполнение уведомления контрольно-счетного органа о применении мер
бюджетного принуждения (Контрольно-счетная палата Московской
области).
4. Предложить Министерству финансов Российской Федерации,
нормативным правовым актом определить механизм бесспорного взыскания
средств бюджета (Контрольно-счетная палата Архангельской области).
11
5. Инициировать внесение изменений в приказ Министерства финансов
Российской Федерации от 12.11.2007 № 104н «Об утверждении Общих
требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов,
предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных районов» в части более точного определения кодов
бюджетной классификации, по которым должны отражаться взысканные
суммы (Контрольно-счетная палата Новосибирской области).
6. Разработать единую для всех контрольно-счетных органов форму
уведомления о применении бюджетных мер принуждения (Контрольносчетная палата Карачаево-Черкесской Республики).
7. Разработать единые для всех контрольно-счетных органов
методические рекомендации, определяющие порядок применения мер
бюджетного принуждения и взаимодействия с финансовыми органами
(Контрольно-счетная палата Белгородской области).
8. Просить Счетную палату Российской Федерации инициировать
перед Государственной Думой предложение о внесении изменений в
Бюджетный кодекс в части возможности применения бюджетных мер
принуждения не только за бюджетные нарушения, но и за все другие
нарушения, повлекшие причинение реального ущерба бюджету различных
уровней (Контрольно-счетная палата Московской области).
9. Просить Счетную палату Российской Федерации инициировать
перед Государственной Думой предложение о внесении изменений в
Бюджетный кодекс в части наделения контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации, наряду с органами внутреннего
государственного финансового контроля, правом рассмотрения дел об
административных
правонарушениях
(Контрольно-счетная
палата
Московской области).
Аудитор
Контрольно-счетной палаты
Московской области
30.10.2014
П.В. Новиков