Актуальные вопросы анализа опыта

Выступление аудитора Контрольно-счетной палаты Московской области П.В. Новикова
на тему: "Актуальные вопросы анализа опыта организации и осуществления
контрольно-счетными органами внешнего государственного финансового аудита
(контроля)"
Анализ опыта организации и осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного
финансового аудита (контроля) осуществлялся по двум направлениям:
- учет реализации предложений и рекомендаций объектам контроля по итогам контрольных и экспертноаналитических мероприятий;
- направление финансовым органам уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.
Исследовался опыт контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, опыт Контрольно-счетной
палаты Московской области и контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области.
Опыт контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации проанализирован в рамках
протокольного поручения информационно-аналитической комиссии Совета контрольно-счетных органов при
Счетной палате Российской Федерации (далее – информационно-аналитическая комиссия) аудитором
Контрольно-счетной палаты Московской области П.В. Новиковым - членом информационно-аналитической
комиссии под общим руководством и при непосредственном участии Председателя Контрольно-счетной
палаты Московской области Татьяны Михайловны Крикуновой.
Опыт контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области исследован в ходе
проведенных совместных и параллельных с Контрольно-счетной палатой Московской области
контрольных мероприятий, а также обобщены сведения, которые сообщили контрольно-счетные органы
муниципальных образований Московской области в рамках запроса Контрольно-счетной палаты Московской
области.
По первому направлению - учет реализации предложений и рекомендаций объектам контроля по итогам
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
В ходе обсуждения первого вопроса аудитором Новиковым П.В. доведены основные итоги работы по
обобщению передового опыта контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а также
приведены некоторые примеры из практики Контрольно-счетной палаты Московской области и контрольносчетных органов муниципальных образований Московской области.
По сообщениям контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации вопросу учета реализации
предложений и рекомендаций объектам контроля по итогам контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий уделяется важное внимание - он находится на контроле при осуществлении деятельности
контрольно-счетных органов.
Как показал анализ представленной информации, к наиболее передовому опыту в указанном вопросе
относится принятие Коллегией контрольно-счетного органа решения о выполнении объектом контроля
предложений по устранению выявленных нарушений и о снятии в этой связи их с контроля. Такой порядок
установлен в 14 контрольно-счетных органах, в том числе и в Контрольно-счетной палате Московской
области.
Начиная с 2014 года, в плане работы КСП Московской области предусмотрен отдельный раздел, который так
и называется - «Реализация результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий,
мониторингов».
Несмотря на то, что в контрольно-счетных органах муниципальных образований Коллегии не образуются,
сотрудники муниципальных контрольно-счетных органов должны обладать этой информацией и
представлять, как действует данный механизм.
На заседании Коллегии Контрольно-счетной палаты Московской области рассматриваются представленные
объектами контроля документы, подтверждающие выполнение предложений по устранению выявленных
нарушений. Аудитор Новиков П.В. обратился к сотрудникам муниципальных контрольно-счетных органов с
просьбой донести до руководителей, сотрудников финансовых и бухгалтерских подразделений
муниципальных образований, что в КСП Московской области все нарушения находятся на контроле и ни одно
из них без документального подтверждения не будет с него снято. Особенно нарушения, приведшие к ущербу
бюджетам различных уровней. Даже возвращенные в бюджет муниципального образования средства в
возмещении ущерба местному бюджету, выявленные в ходе проверки КСП Московской области, должны
быть документально подтверждены.
Также к положительному опыту в этом вопросе можно отнести и то, что отдельными контрольно-счетными
органами (8 регионов) осуществляется автоматизированный учет реализации предложений и рекомендаций
объектам контроля по итогам контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий с применением программных продуктов на базе Государственной
информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации или
разработанного контрольно-счетным органом специализированного программного продукта.
В Контрольно-счетной палате Московской области разработана первая очередь специального программного
продукта «Ведомственная информационная система обеспечения деятельности КСП Московской области –
«Блок сбора и свода отчетности».
Кроме того, в качестве опыта, заслуживающего внимания, можно отметить следующее.
Результаты анализа полноты устранения объектами контроля выявленных нарушений периодически
(ежеквартально) направляются руководителю субъекта Российской Федерации и председателю
законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Данная практика
применяется во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Контрольно-счетной палате
Московской области.
В отдельных субъектах Российской Федерации вопросы реализации предложений контрольно-счетных
органов рассматриваются на оперативных совещаниях у руководителей субъектов Российской Федерации.
По мнению Контрольно-счетной палаты Московской области такие совещания повышают весомость и
значимость проводимых контрольных мероприятий.
Аудитор П.В. Новиков рекомендовал руководителям муниципальных контрольно-счетных органов взять такую
практику на вооружение и поднимать вопрос реализации предложений на совещаниях у руководителей
муниципальных образований.
Заслуживает внимания и возможность составления плана устранения нарушений и недостатков, выявленных
при проведении контрольных мероприятий, по наиболее значимым объектам контроля, непосредственно
самим контрольно-счетным органом муниципального образования и последующего утверждения его у главы
муниципального образования.
Конечно это дополнительная нагрузка на контрольно-счетный орган, некоторые объекты контроля могут даже
расценить это как посягательство на их независимость, но в тоже время это позволяет поднять на новый
уровень работу по устранению нарушений (и что не маловажно - конкретизировать сроки устранения), так как
после утверждения плана у главы муниципального образования, он принимает форму поручения высшего
должностного лица муниципального образования (здесь стоит обратить внимание, что план необходимо
утверждать именно у главы муниципального образования, а не у руководителя администрации).
Контрольно-счетная палата Московской области является самостоятельным органом внешнего
государственного финансового контроля Подмосковья. Этот принцип поддерживает Губернатор Московской
области А.Ю. Воробьёв. Руководитель Подмосковья не оказывает и никогда не оказывал давления на
контрольно-счетный орган области, его позиция – принимать максимально жесткие меры к нарушителям, в
том числе и в плане реализации контрольных мероприятий. Поддерживает предложения КСП Московской
области – нет «неприкасаемых» объектов или «запретных» тем для проверок. Как правило, при выборе
объектов контроля, приоритет отдается тем, у кого наибольший объем средств, а также учитываются
пожелания и предложения Московской областной Думы. Если в процессе контрольного мероприятия
усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, Контрольно-счетная палата
Московской области в установленном порядке передает материалы контрольных мероприятий в
соответствующие правоохранительные органы.
В отдельных субъектах Российской Федерации контрольно-счетными органами по фактам невыполнения
объектами контроля рекомендаций по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий
контрольно-счетными органами выносятся предписания. Подробно это рассматривалось на предыдущих
семинарах, кроме того, указанные материалы размещены в Информационном сборнике Контрольно-счетной
палаты Московской области № 1 (5) за 2014 год.
Учитывая, что вынесение предписания контрольно-счетного органа является более действенной мерой по
сравнению с вынесением представления, Контрольно-счетная палата Московской области с августа 2014
года значительно расширила этот опыт в контрольной деятельности.
По поручению Губернатора Подмосковья А.Ю. Воробьёва
Контрольно-счетной палатой Московской области проведено контрольное мероприятие «Проверка
соблюдения законности, эффективности и целевого использования межбюджетных трансфертов,
выделенных из бюджета Московской области городским округам Королёв и Юбилейный в 2013 году и в
первом полугодии 2014 года при их объединении». Спустя неделю после начала проверки главе городского
округа Королев направлено первое предписание с требованием принять безотлагательные меры по
пресечению и предупреждению нарушений, наносящих ущерб Московской области. Получив предписание,
руководитель администрации городского округа Королев тут же подал в отставку. Впоследствии в рамках
контрольного мероприятия главам и руководителям администраций городских округов Королев и Юбилейный
вынесено еще 10 предписаний об устранении нарушений, повлекших причинение ущерба бюджетам
различных уровней на общую сумму 92,8 млн. рублей, кроме того, составлено 6 протоколов об
административных правонарушениях. Материалы проверки переданы в правоохранительные органы,
возбуждено 2 уголовных дела. Два должностных лица администрации городского округа Королев привлечены
к административной ответственности. Более подробная информация содержится на официальном сайте
Контрольно-счетной палаты Московской области. Полный отчет о результатах контрольного мероприятия
содержится в Информационном сборнике Контрольно-счетной палаты Московской области № 4 за 2014 год
(стр. 36-102).
Аудитор П.В. Новиков настоятельно рекомендовал сотрудникам муниципальных контрольно-счетных органов
внимательно изучить материалы этого контрольного мероприятия и взять их за основу при проведении
проверок в своих муниципальных образованиях.
По мнению Контрольно-счетной палаты Московской области контрольно-счетным органам муниципальных
образований следует активизировать работу по вынесению предписаний, так как в настоящее время только
девять контрольно-счетных органов муниципальных образований Московской области имеют практику
вынесения предписаний (Контрольно-счетные палаты: городских округов Серпухов (11 предписаний),
Протвино (2 предписания), Коломна (1 предписание), Рошаль (1 предписание), муниципальных районов:
Серпуховского (10 предписаний), Можайского (3 предписания), Наро-Фоминского (2 предписания),
Воскресенского (1 предписание), Волоколамского (1 предписание), Люберецкого (1 предписание).
Следует отметить, что в Контрольно-счетной палате Московской области уже есть практика привлечения и к
административной ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении предписания. На основании
составленных сотрудниками КСП Московской области протоколов Главным контрольным управлением
Московской области к административной ответственности по указанным фактам привлечены два
руководителя и два должностных лица администраций муниципальных образований Московской области
(городских округов Королев и Юбилейный, городского поселения Шатура, городского поселения Богородское
Сергиево-Посадского муниципального района). В настоящее время должностные лица Главного контрольного
управления рассматривают еще более десятка протоколов, составленных сотрудниками КСП Московской
области на должностных лиц администраций муниципальных образований по различным основаниям.
Как положительный момент, достойный внедрения в практику деятельности контрольно-счетных органов,
можно рассматривать включение в план работы контрольно-счетного органа проверок выполнения
рекомендаций по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и проверки устранения
нарушений как отдельное контрольное мероприятие или отдельный вопрос очередного контрольного
мероприятия. В КСП Московской области – это, как правило, отдельный вопрос очередного контрольного
мероприятия, в котором излагается что сделано в организации по устранению выявленных недостатков и
нарушений.
Подводя итоги, аудитор Новиков П.В. довел до участников семинара предложения контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации, касающиеся вопроса учета реализации предложений и
рекомендаций объектам контроля по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий:
1. Привести в соответствие понятие «предписание» и сроки его исполнения, изложенные в Бюджетном
кодексе Российской Федерации и в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований». (Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса срок рассмотрения предписания
составляет 30 дней с момента получения. Вместе с тем, согласно части 3 статьи 16 Федерального закона
данный срок составляет 1 месяц с момента получения) (Счетная палата Саратовской области).
2. В связи с тем, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает
административную ответственность только за невыполнение предписаний контрольно-счетных органов,
предложено внести изменения в Кодекс с целью введения административной ответственности за
невыполнение представлений контрольно-счетных органов.
3. Ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, а так же за нанесенный
бюджету ущерб не ниже чем, ответственность за нецелевое использование средств (Счетная палата
Ненецкого автономного округа, Контрольно-счетная палата Московской области).
В ходе семинара большое внимание уделено ответственности за нанесенный бюджету ущерб. В главе 30
Бюджетного кодекса Российской Федерации определены виды бюджетных нарушений и бюджетные меры
принуждения, применяемые за их совершение. В кодексе приведен исчерпывающий перечень из пяти
нарушений, первым в котором стоит «Нецелевое использование бюджетных средств» (статья 306.4 БК РФ).
Однако, как показывает практика контрольной деятельности, наиболее часто встречается нарушения не
бюджетного законодательства (бюджетные нарушения многие научились обходить), а нарушение иного
законодательства, влекущее причинение ущерба. К сожалению, Бюджетный кодекс в настоящее время не
допускает применения бюджетных мер принуждения в отношении объектов, допустивших нарушения иного
законодательства (отличного от бюджетного), повлекшего нанесение ущерба или так называемых убытков.
Хотя такие нарушения, по нашему мнению, являются не менее «грубыми», чем нецелевое использование
бюджетных средств или другие бюджетные нарушения.
В качестве примера аудитором Новиковым П.В. приведены наиболее часто встречающиеся в Московской
области нарушения, приводящие к нанесению ущерба:
- оплата завышенных объемов работ (т.е. работы не выполнены или выполнены в меньшем объеме, чем это
указано в Актах о приемке выполненных работ (форма КС-2) и Справке о стоимости выполненных работ и
затрат (форма КС-3), которые послужили основаниями для последующей оплаты).
Как показывает практика, указанное нарушение довольно распространенное. Так в настоящее время
Инспекция № 4 аппарата КСП Московской области заканчивает контрольное мероприятие «Проверка
целевого и эффективного использования субсидий из Дорожного фонда Московской области на
софинансирование работ по капитальному ремонту и ремонту автомобильных дорог общего пользования,
дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов
населенных пунктов муниципальных образований Московской области в 2013 году и истекший период 2014
года». В ходе контрольного мероприятия осуществлены выездные проверки в четырнадцати муниципальных
образованиях. В двенадцати из них выявлены факты оплаты завышенных объемов работ (городские округа
Балашиха, Жуковский, Королев, Орехово-Зуево, Электрогорск, городские поселения Воскресенск, Егорьевск,
Люберцы, Павловский Посад, Октябрьский Люберецкого района, Яхрома Дмитровского района, сельское
поселение Березняковское Сергиево-Посадского района).
Контрольно-счетной палатой Московской области уделяется пристальное внимание возмещению ущерба,
причинённого указанным нарушением. Начиная с 2014 года, КСП Московской области осуществляет
бюджетные полномочия администратора доходов бюджета Московской области в соответствии с перечнем
администрируемых доходов. Средства в возмещение ущерба бюджету Московской области по нарушениям,
выявленным Контрольно-счетной палатой Московской области, зачисляются в доход регионального бюджета
через счет администратора доходов КСП Московской области. Только в ходе вышеуказанного контрольного
мероприятия в бюджеты различных уровней в счет возмещения ущерба возвращено более 19,0 млн. рублей
(из них 17,9 млн. зачислены в бюджет Московской области через счет КСП Московской области).
- оплата фактически отсутствующего оборудования или материалов Указанное нарушение допущено
администрациями городского округа Звездный городок, Сергиево-Посадский муниципального района,
городского поселения Фряново Щелковского муниципального района, сельского поселения Каринское
Зарайского муниципального района, сельского поселения Раменское Шаховского муниципального района.
- не взымалась плата за переданное в аренду имущество.
- предоставление различных социальных выплат на улучшение жилищных условий гражданам, неправомерно
признанным нуждающимися в жилых помещениях и т.д. Данное нарушение допущено администрациями
городских округов Королев, Юбилейный, а также Дмитровского и Солнечногорского муниципальных районов.
Все выявленные нарушения фиксируются в акте. Затем объекту контроля выносится предписание, в котором
указывается требование о необходимости возврата средств в бюджет, а материалы проверки передаются в
правоохранительные органы. Случается, что объект контроля ущерб может и не возместить, а бюджетных
мер принуждения, таких например как бесспорное взыскание средств, попросту нет. Обращение в суд с
требованием взыскать с виновных лиц оплату завышенных объемов работ, может не достичь должного
результата. Применяемая контролирующими органами методика определения цен на строительномонтажные работы (в части применения различных коэффициентов) разработана Министерством
регионального развития Российской Федерации и по каким-то причинам не согласована с Министерством
юстиции. С большой вероятностью, суд в этом вопросе будет не на стороне контролирующий органов. Вот
так, порой из-за банальной бюрократии нельзя взыскать причиненный ущерб! Контрольно-счетная палата
Московской области прилагает все силы, чтобы таких коллизий, которыми пользуются злоумышленники,
стало меньше. Так, например, КСП Московской области обратились в Министерство строительства и
жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации с указанной проблемой. В ответ на обращение
23.10.2014 Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
направило письмо, в котором сообщается, что по указанной проблеме во втором квартале 2015 года будет
издано Постановление Правительства Российской Федерации.
Но это в большинстве своем это частные случаи. Как показывает практика анализа реализации результатов
контрольных мероприятий, проводимых КСП Московской области, большинством из объектов контроля
возмещается причиненный ущерб своевременно и в полном объеме.
В ходе семинара аудитор Новиков П.В. обратился к присутствующим руководителям контрольно-счетных
органов с просьбой уделять повышенное внимание вопросу возмещения причиненного ущерба, в том числе
контролировать исполнение предписаний и представлений Контрольно-счетной палаты Московской области,
по аналогии как это делает КСП Московской области относительно представлений и предписаний Счетной
палаты Российской Федерации, вынесенных объектам контроля, расположенных на территории Московской
области.
По второму вопросу - направление финансовым органам уведомлений о применении бюджетных мер
принуждения.
В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Федеральным законом 2013 года № 252-ФЗ,
за совершение бюджетного нарушения на основании уведомления органа государственного
(муниципального) финансового контроля о применении бюджетных мер принуждения финансовыми органами
и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) применяются бюджетные меры
принуждения. Ввиду того, что контрольно-счетные органы получили право направлять уведомления о
применении бюджетных мер принуждения только год назад (по основаниям, отличным от «нецелевого
использования средств»), в настоящее время еще не накопилось достаточной практики для анализа и
обобщения передового опыта по данному вопросу.
Анализ представленной контрольно-счетными органами информации о практике направления финансовым
органам уведомлений о применении бюджетных мер принуждения показал, что в настоящее время 37
контрольно-счетными органами регионов разработаны и приняты локальные правовые акты, регулирующие
вопросы применения бюджетных мер принуждения, в
6 контрольно-счетных органах завершается работа по их разработке и утверждению. Как правило, к таким
локальным правовым актам относятся стандарты и регламенты контрольно-счетных органов. Отдельные
контрольно-счетные органы внесли или подготавливают соответствующие изменения в региональное
законодательство о контрольно-счетном органе.
В соответствии с представленной информацией в настоящее время только двадцатью контрольно-счетными
органами субъектов Российской Федерации в финансовые органы направлялись уведомления о применении
мер бюджетного принуждения, а контрольно-счетными органами муниципальных образований Московской
области меры бюджетного принуждения не применялись ни разу, т.е. можно утверждать, что статистика
печальна.
В качестве положительного примера применения мер бюджетного принуждения можно указать решение
Министерства финансов Московской области приостановить предоставление бюджету городского округа
Королев дотации из бюджета Московской области. Меры бюджетного принуждения приняты на основании
направленного Контрольно-счетной палатой уведомления по фактам завышения администрацией городского
округа в 2013-2014 годах фонда заработной платы на общую сумму – 53 864,0 тыс. рублей.
В большинстве случаев причинами направления уведомлений становилось нарушение объектами контроля
статей 306.4, 306.5 и 306.8 Бюджетного кодекса, причем наибольшую долю нарушений составляет
«нецелевое использование бюджетных средств».
Следует отметить, что несмотря на установленную частями 5 и 6 статьи 306.2 Бюджетного кодекса
обязанность применения бюджетных мер принуждения, указанных в уведомлении, не все уведомления
контрольно-счетных органов о применении бюджетных мер принуждения выполнены финансовыми органами.
Семь контрольно-счетных органов сообщили, что финансовыми органами не всегда принималось
положительное решение о применении бюджетных мер принуждения.
Складывается ситуация, когда финансовые органы не исполняют уведомления о применении бюджетных мер
принуждения и не несут за это никакой ответственности. Отсюда также вытекали наши предложения.
Отдельными финансовыми органами вместо применения установленных бюджетных мер принуждения, к
должностным лицам участников бюджетного процесса, допустивших бюджетные нарушения, применялись
меры дисциплинарного характера.
Большинством контрольно-счетных органов отмечается эффективное взаимодействие с региональными
финансовыми органами. Имеется практика неоднократного применения мер бюджетного принуждения.
Именно к такому продуктивному взаимодействию надо стремиться.
О применении бюджетных мер принуждения контрольно-счетный орган уведомляется финансовым органом
письменно с приложением копий соответствующих документов.
По сообщениям контрольно-счетных органов в большинстве случаев бюджетные меры принуждения
ограничиваются приостановлением (сокращением) предоставления межбюджетных трансфертов.
Факты бесспорного взыскания средств единичны.
Применение бюджетных мер принуждения за бюджетные нарушения должно идти параллельно и с
административной ответственностью лиц, их допустивших.
Подводя итоги своего выступления, аудитор П.В. Новиков довел предложения контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации по указанному вопросу с учетом дополнительно внесенных предложений
Контрольно-счетной палатой Московской области:
1. Рекомендовать контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации активно применять
бюджетные меры принуждения
(Контрольно-счетная палата Московской области).
2. Предложить внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в
части установления ответственности за неисполнение уведомления контрольно-счетного органа
о применении мер бюджетного принуждения (Контрольно-счетная палата Московской области).
3. Предложить Министерству финансов Российской Федерации, нормативным правовым актом определить
механизм бесспорного взыскания средств бюджета (Контрольно-счетная палата Архангельской области).
4. Инициировать внесение изменений в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 12.11.2007
№ 104н «Об утверждении Общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов,
предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов» в части более
точного определения кодов бюджетной классификации, по которым должны отражаться взысканные суммы.
5. Разработать единую для всех контрольно-счетных органов форму уведомления о применении бюджетных
мер принуждения, т.е. создать единую методологическую платформу в этом направлении, в том числе
разработать единые для всех контрольно-счетных органов методические рекомендации, определяющие
порядок применения мер бюджетного принуждения и взаимодействия с финансовыми органами.
6. Просить Счетную палату Российской Федерации инициировать перед Государственной Думой
предложение о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части возможности применения бюджетных мер
принуждения не только за бюджетные нарушения, но и за все другие нарушения, повлекшие причинение
реального ущерба бюджету различных уровней (Контрольно-счетная палата Московской области).
7. Просить Счетную палату Российской Федерации инициировать перед Государственной Думой
предложение о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части наделения контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации, наряду с органами внутреннего государственного финансового контроля,
правом рассмотрения дел об административных правонарушениях (Контрольно-счетная палата Московской
области).