2. Общественное участие в стратегическом планировании
реклама
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ “ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ” Факультет Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук Департамент прикладной политологии Амирокова Асият Муратовна ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ МЕГАПОЛИСОВ И АГЛОМЕРАЦИЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ Выпускная квалификационная работа по (030200.68 «Политология» подготовки магистра) студента группы № 6122 (образовательная программа «Политика и управление») Рецензент д-р экон. наук, проф. Научный руководитель засл.деят.науки РФ, д-р филос. наук, Б. С. Жихаревич проф. Г.Л. Тульчинский Санкт-Петербург 2015 1 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ....................................................................................................................... 2 1. Стратегическое планирование развития крупных городов и агломераций ... 7 1.1. Роль и значение стратегического планирования развития крупных городов и агломераций. Необходимость планирования развития городов и агломераций. .... 7 1.2. Расширение масштаба стратегического планирования ................................. 13 2. Общественное участие в стратегическом планировании ................................. 17 2.1 Мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности ....................................................................... 23 2.2 Опыт Барселоны: Эволюция стратегического планирования Барселоны и ее метрополии ................................................................................................................ 32 2.3 Опыт Санкт-Петербурга: Эволюция стратегического планирования Санкт-Петербурга. Экспертный опрос ................................................................ 52 2.4 Сравнение опыта стратегического планирования Санкт-Петербурга и Барселоны ........................................................................................................... 70 3. Оценка эффективности и степень общественного участия .............................. 76 3.1 Динамика степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге ................................................................................... 76 3.2 Методики оценки эффективности стратегического планирования ............... 85 3.3 Общественное участие как фактор эффективности стратегий ................... 98 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................................... 103 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .................................................................... 106 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 ........................................................................................................ 117 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 ........................................................................................................ 120 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность Между городами, как и между агломерациями происходит борьба за привлечение ресурсов и инвестиций. Тем самым, устанавливается территориальная конкуренция, которая обязывает местные власти перейти на стратегическое планирование и задумываться о будущем своей территории. Основная цель процесса стратегического планирования развития города — это влияние на будущее города посредством достижения консенсуса и координации действий государственного, частного и третьего сектора наряду с населением. Для успешной реализации стратегии развития региона необходимо политическим общественное фактором участие, развития которое и выступает реализации таких важным программ стратегического развития. Но в стране, где плохо развита демократия, механизмы общественного участия реализуются, по большей части, формально. Политическое (и политологическое) значение рассматриваемой тематики, таким образом, проявляется на двух уровнях. Во-первых, политический характер имеет сама проблема содержания стратегии, приоритетов развития городов и агломераций. И во-вторых, - и на этом делается акцент в данной работе – это степень влияния общественного участия в эффективности разработки и реализации таких стратегий. Общественное участие практически всегда заявляется во всех стратегиях, но как правило, разработчиками оно воспринимается как нечто формальное, но необходимое включить в стратегию, потому что не включать его будет неправильно. Значимость и эффективность стратегического планирования, в первую очередь, связана с его открытостью. При разработке и реализации Стратегий необходимо участие всех стейкхолдеров и общественности, нахождение консенсуса между различными интересами. Объединение всех этих сфер является политической задачей. Для 3 эффективной стратегии необходимо, чтобы механизмы общественного участия носили не просто формальный характер, а общественность вышла из роли наблюдателя и стала принимать реальное и активное участие в разработке, реализации и мониторинге стратегий. Именно поэтому необходимо выяснить является ли общественное участие эффективным фактором при разработке и реализации программ развития. Степень разработанности темы: Основополагающий вклад внесли ведущие зарубежные и отечественные ученые в исследование комплекса вопросов, связанных с: - стратегическим планированием: А.Р. Батчаев, Д. Борха, В.Н. Виноградов, С.В. Васильев, М. Гарсия, Дж. Л. Гордон, Г.Т. Димитров, Б.С. Жихаревич, А.И. Жуковский, И.А. Карелина, Ф. Карус, Д.М. Кондраль, С. Лагранж, Л.Е. Лимонов, Е. Марагаль, И.И. Меламед, В.П. Назаров, А.А. Нещадин, М. Томас, Р. Томпсон, И.А. Халий, А.Н. Швецов, Д.С. Штрейс, О.В. Эрлих и др. - с общественным участием в стратегическом планировании: С.Р. Арнштейн, В.Н. Виноградов, Б.С. Жихаревич, И.А. Карелина, А.С. Карпов, Л.Е. Лимонов, Е. Марагаль, И. Мергель, А.Л. Нездюров, Х. Салливан, Л. Сасскинд, К. Скелчер, И.А. Халий, М. Эллиотт, О.В. Эрлих и др. - с понятием эффективности и оценкой эффективности программ: С.В. Васильев, Г. Вольманн, Е.Ю. Евстафьева, А.И. Жуковский, С. Мартин, В.П. Назаров, Г.Л. Тульчинский, Р.М. Уолкер, Р.Н. Хасанов, П. Хатри, Г. Энтикотт, М.И. Яндиев, Т.П. Ярошенко, и др. Несмотря на то, что уже накоплен достаточно большой материал по данной теме, она по-прежнему остается недостаточно изученной. До сих пор дискуссионными остаются вопросы о важности и проблемах участия общественности в разработке, реализации и мониторинге стратегических планов, о проблемах выбора методики оценки эффективности, о важности общественного участия и социального партнерства в формировании и 4 подведении итогов реализации программ документов стратегического планирования. С учетом данного факта поставлен исследовательский вопрос: Какое влияние оказывает общественное участие (ОУ) на разработку и реализацию программ развития крупных городов и агломераций? Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач: 1. Определить роль и значение стратегического планирования городов и агломераций 2. Обосновать необходимость перехода к стратегическому планированию 3. Проанализировать мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности 4. Проследить эволюцию стратегического планирования Барселоны и ее метрополии и города Санкт-Петербурга 5. Сравнить опыт стратегического планирования в Барселоне и Санкт-Петербурге 6. Выявить методики оценки эффективности стратегического планирования 7. Проследить динамику степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге 8. Выяснить какое влияние общественное участие оказывает на разработку и реализацию программ развития крупных городов и агломераций Объектом исследования выступают программы (стратегии) развития крупных городов и агломераций. 5 Предметом исследования выступает общественное участие в разработке и реализации программ развития крупных городов и агломераций Гипотеза: Общественное участие является важным политическим фактором эффективности разработки и реализации программ развития крупных городов и агломераций. Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы анализа документов и общенаучные метода сравнения и обобщения (при выполнении сравнительного анализа стратегических планов Барселоны и Санкт-Петербурга, также, для исследования стратегических планов зарубежных городов), экспертный опрос. Информационную базу исследования составили стратегические планы развития зарубежных городов, мегаполисов и агломераций, и СанктПетербурга, нормативно-правовые акты в сфере стратегического планирования, материалы исследований по вопросам стратегического планирования, разработки и реализации стратегических планов Барселоны и Санкт-Петербурга, также, были собраны материалы о процессе стратегического планирования и разработке, реализации стратегических планов крупных городов, мегаполисов и агломераций: Бильбао (Испания), Валенсия (Испания), Гамбург (Германия), Гуанчжоу (Китай), Иль-де-Франс (Франция), Калгари (Канада), Каракас (Венесуэла), Лиль (Франция), Лондон (Великобритания), Малага (Испания), Медельин (Колумбия), Мехико (Мексика), Милан (Италия), Монтевидео (Уругвай), Прага (Чехия), Росарио (Аргентина), Хельсинки (Финляндия), материалы о методиках оценки эффективности программ. Структура работы Работа состоит из введения, трех основных глав, заключения, библиографического списка и приложений. 6 В первой главе рассмотрены теоретические материалы по роли и значению стратегического планирования развития городов и агломераций, необходимости планирования развития городов, также, на примере зарубежных крупных городов, мегаполисов и агломераций, обоснована роль расширения масштаба стратегического планирования развития Во второй главе определена роль общественного участия в стратегическом планировании развития крупных городов и агломераций, изучен мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности, проанализированы документы стратегического планирования развития Барселоны и СанктПетербурга и прослежена эволюция их стратегических планов, в том числе, на изменение роли общественного участия, также, присутствует сравнение опыта стратегического планирования развития, представленная, помимо прочего, в виде таблиц. В третьей главе проанализированы и изложены методики оценки эффективности стратегического планирования, исследована динамика степени общественного участия в стратегическом планировании развития города и агломерации Барселоны и Санкт-Петербурга, на основе проведенного исследования и экспертного опроса разработаны таблицы с полученными результатами, выявлено влияние общественного участия как фактора эффективности разработки стратегического планирования. и реализации документов 7 1. Стратегическое планирование развития крупных городов и агломераций 1.1. Роль и значение стратегического планирования развития крупных городов и агломераций. Необходимость планирования развития городов и агломераций. Города всегда играли и играют важную роль в развитии государства, в ее экономике и политике, также, они способны повышать уровень ее социального благосостояния, укрепляя единство человеческого общества и предоставляя людям разнообразные возможности роста и развития. Иногда может показаться, что сейчас, города играют более важную роль в международных отношениях, чем государство в целом. Города, также, вносят огромный вклад в развитие науки, образования, культуры, промышленности, в привлечение иностранных инвестиций, т.е. являются двигателями роста национальной экономики. Город - феномен, включающий в себя все сферы жизнедеятельности населения, проживающего в нем, и способный организовать все эти сферы в единый, связанный между собой, комплекс. Города и агломерации, в данный момент, находятся под сильным давлением, претерпевают много изменений: глобализация, миграция населения, демографические проблемы, экономический рост, глобальная рецессия, недостаток ресурсов, ухудшение окружающей среды и изменение климата. В связи со всем вышеперечисленным, потребность в стратегическом планировании развития никогда не была настолько срочной. Изменения, происходящие в городской среде, являются непрерывными, поэтому городам необходим постоянный мониторинг этих изменений для определения и решения наиболее актуальных проблем. Ведь города и агломерации, которые не справляются с этими задачами, остаются изолированными от системы глобальных, национальных и региональных потоков. 8 Стратегическое планирование массово использовалось в 50-х годах XX века на частных предприятиях, в 80-х годах того же столетия было решено его перенести на городской уровень, одними из первых, это попробовали сделать в Сан-Франциско во время финансового кризиса. В 1981 году, опасаясь кризиса, бизнесмены города пришли к стратегическому планированию и разработали План, не консультируясь с администрацией города, с целью увеличения государственных доходов, что позволило бы увеличить плотность, сконцентрировать главные предприятия в городе, а центры занятости, архивы и центры обработки данных (дата-центры) и т.д. отправить на периферию. Одновременно с этим, были предложения технического совершенствования и модернизации транспортного обслуживания для общественности, в целях содействия мобильности, в соответствии с законом реструктуризации города. План имел успех и уже в 1983 году власти города и частный сектор приступили к написанию нового Плана. В течении последующих пяти лет более 25 американских городов последовали примеру Сан-Франциско. Это, также, говорит о том, что быстрое распространение стратегического планирования по городам и агломерациям в течение 80-90-х годов прошлого века, не было случайностью или прихотью планировщиков и политиков, а это был ответ на ряд возникающих проблем и средство для удовлетворения потребностей населения. Основная цель процесса стратегического планирования развития города — это влияние на будущее города посредством достижения консенсуса и координации действий государственного, частного и третьего сектора наряду с населением. Здесь, как раз кроется главное расхождение между стратегическим планированием города и традиционным планированием города, в отличие от «стратегического планирования, которое направляет и интегрирует социально-экономические факторы посредством консенсуса и сотрудничества, традиционное планирование «навязывает» 9 определенный тип распределения и использования земель»1. В частности, стратегический план — это процесс политический, политическое решение, а не директива. Тем не менее, ключевым аспектом является то, что, объединив оба типа плана, можно получить один взаимодополняемый документ городского развития. С этой точки зрения, стратегический план- это соглашение между всеми экономическими и социальными акторами города2. Стратегический план, как правило, включает все основные социальноэкономические институты города. Успех плана, в значительной степени, зависит от выполнения всеми этими акторами своих функций, помимо принятия участия в этом процессе, они должны взять на себя инициативу, и продемонстрировать реальное стремление к достижению результатов. Другие аспекты, содействующие стратегическому плану в достижении успеха, это «обладание ресурсами, как человеческими, так техническими, и финансовыми; обладание здравым смыслом для определения приоритетности предложений и действий, и решимость выполнить план. […] Также, центральными аспектами, которые обеспечивают более широкое общественное участие и компромисс между всеми заинтересованными сторонами в стратегическом плане являются коммуникация и репутация». 3 В рамках сотрудничества и консенсуса между заинтересованными сторонами, определяются стратегические цели, к достижению которых город должен стремиться, чтобы занять свою нишу на национальном и международном уровнях, повысить конкурентоспособность и перейти на более высокий уровень жизни для своего населения. 1 J.K. Friend and W.N.Jessop Pergamon Local Government and Strategic Choice Second Edition An Operational Research Approach to the Processes of Public Planning/ Urban and Regional Planning Series Volume 14. 1976 Р. 79 2 Там же, Р. 82 3 S. Lagrange Findings of research on the Barcelona city development strategy. 2006. Р.36 10 Без общего видения города и его будущего, трудно сделать так, чтобы социальные и экономические акторы действовали в одном направлении. Стратегическое планирование позволяет определить и упорядочить действия отдельных лиц, для достижения общей цели. В.Н. Виноградов и О.В. Эрлих рассматривают значение стратегического планирования и стратегического плана, как1: • Стратегическое планирование города – это показатель готовности руководства взять на себя ответственность за будущее города и его жителей; • Стратегическое планирование города – это наиболее адекватный в современных условиях инструмент снижения неопределенности внешней среды и формирования благоприятного инвестиционного климата, способствующий повышению конкурентоспособности и самостоятельности города вместо прежней ориентации на дотации извне; • Разработка обязательства конструктивного стратегического Администрации диалога плана перед органов – это не населением, местного односторонние а организация самоуправления, государственной власти, населения и предприятий города с целью его развития; • Разработка стратегического плана способствует привлечению инвестиций, так как наличие стратегии – обязательное требование, выдвигаемое при реализации крупных инвестиционных проектов; • Разработка стратегического плана способствует укреплению имиджа города, в глазах населения и потенциальных инвесторов как города, имеющего перспективное будущее; В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 6 1 11 • Стратегический план – эффективное средство лоббирования интересов города на региональном и федеральном уровнях. Проведенные ещё в 2002 году организацией Эброполис исследования показали, что «стратегическое планирование продемонстрировало свою значимость в качестве механизма для продвижения сбалансированного развития городов. Что касается Европы, культура стратегического планирования развития ценится как эффективный механизм для определения и формулирования потребностей, интересов общества и его экономических, социальных и институциональных акторов относительно новых сценариев видения будущего». 1 Ф. Карус выявила необходимость стратегического планирования развития2: 1. Во-первых, стратегическое планирование развития помогает выявлять сильные и слабые стороны территории, тем самым, определяя её главные проблемы и цели. 2. Также, стратегическое планирование развития помогает при планировании технологического развития и при расстановке приоритетов для эффективного распределения ресурсов. 3. Кроме того, стратегическое планирование дает возможность привлечения широкого круга партнеров, как из частного сектора, представителей власти, так и из общественных организаций и населения. Но в то же время, «стратегическое планирование отходит от идеи правительства как единственного мобилизатора частного сектора и как единственного, кому Опросы Эброполис [Электронный ресурс]: Официальный сайт Ebropolis URL: http://www.ebropolis.es/web/arbol/interior.asp?idArbol=124&idNodo=173 2 F. Carus Policy paper on urban strategic planning: Local leaders preparing for the future of our cities. Includes regional reports and case studies. Mexico 2013. P. 64 1 12 под силу решение проблем […] за счет множества акторов, принимающих участие в планировании, с конфликтом интересов и разными идеями»1. 4. В основе стратегий развития лежат понимание приоритетов и развитие всех аспектов города, интегрируя технические, экологические, политические, социальные и экономические интересы на одной и той же территории. Так, стратегическое планирование развития, охватывающее весь город или агломерацию, регулирует критерии устойчивости, культуры, образования, качества жизни, которые являются основными факторами конкурентоспособности крупного города или метрополии в мире. Между городами, как и между агломерациями происходит борьба за привлечение ресурсов и инвестиций. Тем самым, устанавливается территориальная конкуренция, которая обязывает местные власти перейти на стратегическое планирование и задумываться над будущим своей территории. Очевидно, что для того, «чтобы начать процесс стратегического планирования, необходимо обладать определенной степенью автономии, как в принятии решений, так и в наличии ресурсов»2. Децентрализация управления и власти вместе с участием и достижением консенсуса всех стейкхолдеров становятся центральными аспектами и отправной точкой любого процесса планирования. Поскольку главное в стратегии развития города - достижение консенсуса основных акторов относительно общего видения такого развития, постольку центральным моментом разработки и реализации стратегических планов становится активное, действенное общественное участие - не только административных и бизнес- структур, но и общественности. Что является 1 L. Albrechts Strategic planning re-examined Environment and Planning B: Planning and Design 31(5) 2004. P. 743 2 Garcia M. Strategic planning. Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of European city-regions 2003. [Электронный ресурс]: URL: http://books.google.ru/books?id=kD6yln7KCUC&pg=PA352&lpg=PA352&dq=Metropolitan+strategic+plan+of+B arcelona&source=bl&ots=7QdbkdqBYg&sig=QvHWFxxLPmAImjZGG6_BAT0qwL4&hl=ru&ei=vy3gS_OqA8Sk OMmmleMI&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2&ved=0CA0Q6AEwATgU#v=onepage&q=Metropolita n%20strategic%20plan%20of%20Barcelona&f=false 13 именно политической задачей - объединить их в выработке общих целей и путей их достижения. Не говоря уже о том, что стратегия как выработка приоритетов на перспективу - уже по своей сути политическая задача. И эта задача становится еще более важной и острой в ситуации расширения масштабов стратегического планирования развития от городов агломерациям, когда в сферу стратегического видения - к включается, фактически, целый регион. 1.2. Расширение масштаба стратегического планирования Начиная со второй половины 90-х годов стратегическое планирование начинает применяться к более сложным и динамичным системамагломерациям (метрополиям). Стратегическое планирование на этих территориях применяется как возможный выход из тупиковых ситуаций, созданных процессом традиционного планирования. Другими словами, стратегическое планирование выступает как «инновационный инструмент, который может решать сложные проблемы во всех сферах жизнедеятельности агломерации»1. Далее, приведем несколько кейсов расширения масштабов стратегического планирования от европейских городов к метрополиям. Барселона - лидер в реализации стратегического планирования на территории всей метрополии. В 2003 году был принят «Первый стратегический план метрополии Барселоны2». Первый план, разработанный специально для всей Метрополии, который состоит из 36 муниципалитетов, с площадью 636 км2 и общей численностью населения 3,2 млн человек. Власти всех 36 муниципалитетов наряду с экономическими и социальными акторами работали над разработкой и реализацией общего видения будущего Gerald L. Gordon Strategic Planning for Local Government / by Gerald L. Gordon.—2nd ed. p. cm. 2013. Р. 32 Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год [Электронный ресурс]: Официальный сайт Ассоциации Стратегического Плана Барселоны URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/1r-PlaEstrategic-Metropolita-de-Barcelona-baixa.pdf 1 2 14 агломерации. План имел успех, уже через несколько лет были достигнуты многие прописанные в нем меры, тогда же было решено приступить к созданию Второго стратегического плана метрополии Барселоны. Успешная реализация Плана метрополии Барселоны подтолкнула новоизбранное правительство Провинции Милан к разработке «Стратегического плана региона Милан1». В течении 2005 года были проведены подготовительные работы по расширению масштаба стратегического планирования. Цель состояла в создании инструмента, способного управлять отношениями между Правительством Провинции и муниципалитетами. Это было необходимо для достижения сотрудничества всех стейкхолдеров и населения по вопросам регионального характера, и для того, чтобы избежать фрагментации общества, которое наблюдалось в регионе. Этот план успешно применялся и достиг определённых результатов при реализации мер. Стратегия британской столицы, также является интересным кейсом. В 2004 году была принята «Стратегия развития Большого Лондона до 2031 года2» (изначально до 2020 года). В стратегии устанавливаются основные принципы пространственного развития мегаполиса и вопросы, которые имеют стратегическое воздействие на город и его зоны влияния. Среди вопросов есть: горизонтальная координация между местными властями, вопросы общественного участия, консультаций с экспертами, определения приоритетов, непрерывного планирования на основе сильной административной структуры. Рассмотренные кейсы стратегического планирования агломераций, включающие в себя аспекты общественного участия, были успешно применены или планирование 1 2 применяются, города и невозможно подтверждают, что без к перехода стратегическое стратегическому A. Balducci A strategic plan for the Milan urban region en The EURA Newsletter, Issue 17, November 2005. Р. 17 Greater London Authority The London Plan Spatial Development Strategy for Greater London 2004 15 планированию агломерации агломерации. – это «Сегодня объективный стратегическое процесс планирование развития регионов, обеспечивающий формирование экономических точек роста, равномерное развитие территорий и комплексное, более безопасное и эффективное развитие инфраструктуры для реализации главной цели социальноэкономического развития, а именно: создание комфортных условий проживания и работы конкурентоспособности. для населения и бизнеса, повышения […]На смену стратегическому планированию города, как точечной форме расселения, приходят городские агломерации, производственные, трудовые, культурные и научно-образовательные связи которых обеспечивают достаточно высокий уровень развития производительных сил и способствуют формированию качественно новых условий развития экономики»1. В силу особенности города, так или иначе он становится центром притяжения, происходит маятниковая миграция. «От этого часто возникают серьезные разрывы в уровне жизни центральных и периферийных районов, которые ведут к территориальному дисбалансу экономики региона»2. Город не может развиваться в силу своей обособленности от области, вследствие этого, он утрачивает своё политическое влияние. Оттого, что нет единого координированного планирования развития, страдает не только агломерация, но и сам город. «Агломерация становится современным стратегическим инструментом комплексного развития территории, от которого выигрывает и городской центр (решение городских проблем: вынос части производства, создание объектов транспортной и коммунально-хозяйственной инфраструктуры, развитие рекреационных баз и т. п.) и окружение (более высокий уровень 1 А. А. Нещадин Г. Л. Тульчинский Модернизация России: Территориальное измерение. Коллективная научная монография. СПб – Алетейя, 2011. С. 119 2 Маятниковая миграция снижает качество жизни в регионе [Электронный ресурс]: Экспертный сайт высшей школы экономики Open economy URL: http://opec.ru/1575441.html 16 инженерно-технического, социально-культурного обслуживания и качества жизни)»1. Есть необходимость координирования сил столицы агломерации и области, как и между властями. Решающим фактором для процветания всего региона является сотрудничество, а не конкуренция. Столица и область должны быть взаимозависимыми для достижения устойчивого развития всей агломерации. 1 А. А. Нещадин Г. Л. Тульчинский Модернизация России: Территориальное измерение. Коллективная научная монография. СПб – Алетейя, 2011. С. 124 17 2. Общественное участие в стратегическом планировании Важнейшим элементом и политическим фактором процесса стратегического планирования является общественное участие. «Общественное участие в стратегическом планировании - это частный случай общественного участия в принятии властных решений, понимаемого как непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение решений. Под общественностью при этом понимается одно или несколько физических или юридических лиц, а также их ассоциации, организации или группы, за исключением тех, кто принимает решения по данному вопросу в силу служебных обязанностей, представляет органы власти, или участвует в деятельности на основании контракта с заказчиком»1. Общественное участие позволяет решить ряд важных для властей задач, таких как диагностика проблем и потребностей, выявление возможных альтернативных решений, оценка последствий различных альтернатив. Кроме того, «достигаются такие цели как легитимация роли органа, готовящего проект Стратегического плана, создание доверительного отношения к его деятельности. Общественное участие создает условия для решения конфликтов в городском сообществе, поиска консенсуса, деполяризации интересов».2 По факту, задачей стратегического планирования является посредством объединения главных акторов, что является политическим аспектом, способствовать созданию общего видения будущего, и содействовать при определении стратегии и действий по её реализации. И что самое главное, 1 В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 9 2 Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия, СПб: Леонтьевский центр, 2000 С.24 18 общественное участие легитимирует документ стратегического планирования. Стратегическое планирование, с одной стороны, и интеграция общества в процесс совершенствованию принятия решений с другой, способствуют управления органов государственной власти, легитимации их действий и удовлетворения нужд социума эффективными и качественными государственными услугами. Миссия государственных органов заключается в расширении использования стратегического планирования и внедрении механизмов участия общественности. Стратегическое планирование, в свою очередь, снижает уровень неопределенности и более эффективным способом управляет распределением государственных ресурсов. Как и общественное участие, содействует достижению консенсуса между населением, частным сектором и политической элитой, и способствует развитию и успеху реализации документов стратегического планирования. Часто власти не хотят допускать общественность к процессу принятия решений. Но допуская, что власти прилагают много усилий по привлечению граждан к участию в процессе принятии решений, сами жители не спешат принимать участие. Стоит заметить, что участие является правом человека, а не его долгом, поэтому будет вполне целесообразно отметить, что разные люди готовы потратить различное количество времени на вопросы и проблемы, даже те, что непосредственно их касаются. Некоторые факторы, которые могут служить причиной незаинтересованности граждан: - Отсутствие времени и ограниченные возможности, что не позволяет гражданам заниматься общественными делами - Недостаток информированности 19 - Уверенность в том, что их участие ничего не изменит и механизмы общественного участия носят формальный характер - Гражданам трудно понять процессы принятия решений - и т.д. Для того, чтобы заинтересовать общественность, «Леонтьевский Центр», который занимался разработкой и реализацией программ вовлечения общественности городов в процесс разработки и реализации во многих стратегических планах, предлагает1: поддерживать горожан через создание условий для их успешной самореализации, организовывать образовательный процесс по формированию необходимых правовых, экономических, социальных и др. знаний и умений, сформировать целостное городское сообщество на основе гражданских ценностей. Для того, чтобы схематизировать множество выражений «общественного участия», используют «лестницу участия», которая была предложена в 1969 году Шерри Арнштейн2: В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 9 2 Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, P. 218 (Арнштейн Ш. Лестница гражданского участия. Журнал Американского института градостроителей, том 35, №4, июль 1969, С.218 1 20 Табл. 1 Лестница участия1 Или: Гражданское управление Реальные полномочия участие Наделение полномочиями Партнерство Планирование Оплачиваемое участие «Символическое» участие Консультации Учет мнения Информирование «Терапия» Отсутствие участия Манипулирование Табл. 2 Лестница участия Ш. Арнштейн 1 Табл. 1 Табл. 2 Там же – реальное 21 Нижние ступеньки так называемой лестницы- это терапия и манипулирование, они описывают уровень «неучастия», т.е. они подменяют реальное участие, не дают общественности принимать участие в планировании и управления, в нашем случае, в вопросах стратегий развития. Далее идут «символические меры» участия. Информирование – это минимальный уровень участия, когда распространяется подробная и подлинная информация. Здесь происходит односторонняя связь, в котором идет речь только лишь о поддерживании информированности, нет никакой возможности для граждан принимать участие в планировании и управлении. Дальше, идет мера «учета общественного мнения». Это тоже символическая мера, так как учет мнения, также, нельзя считать реальным участием. При «учете», местные жители приглашаются для высказывания мнений о планировании и реализации программы, но список вопросов, как и интерпретация высказанных мнений контролируется именно инициаторами, которые могут по-своему обработать или просто игнорировать мнения людей. Следующая ступень, хоть и она, также, является своего рода «символической мерой участия», дает больше возможности гражданам повлиять на планирование и управление – это консультации – где общественность, сидя за одним столом с органами власти и бизнесом, сможет обсудить проблемы, возникшие в ходе реализации программы, проблемы и их разрешение. Эта ступень символическая, так как само решение останется, хоть и временно, но неизвестным для местного населения. Следующая, самая главная ступень, ступень реального участия, начинается тогда, когда власть, принимающая решения, делится с гражданами своими полномочиями, что дает им возможность самим определять варианты решений наметившихся проблем. Так, один из уровней этой ступени – совместное планирование – где происходит кооперация общества, власти и бизнеса, для планирования, управления, для решения 22 проблем, противоречий, выбора методики оценивания и т.п. с почти равной ответственностью. И, наконец, гражданский контроль – это самый высокий уровень общественного участия. Наиболее известной формой гражданского контроля является местный референдум. «Целью гражданского контроля является проверка выполнения заранее известных требований к деятельности органов власти, осуществляемая для контроля соблюдения общественных интересов или интересов отдельных социальных групп. Общественный контроль может осуществляться как в отношении деятельности юридических лиц, включая органы государственной власти и местного самоуправления, так и в отношении действий физических лиц»1. Также, возможна классификация, которая позволяет характеризовать механизмы общественного участия с позиций интенсивности взаимодействия граждан и стейкхолдеров: информационные, консультационные и механизмы по совместной разработке и реализации стратегических документов (Табл.3)2: Информационная функция Консультативная функция Совместная разработка и реализация Аналитические и информационные публикации в СМИ (пресса, ТВ, интернет и т.д.); • Программные статьи и интервью ключевых участников; • Тематические рубрики в СМИ /выпуск тематических локальных газет и информационных листков; • Виртуальный информационный центр (специализированный сайт/ страница в сети интернет); Проведение опросов и анкетирования; • Проведение экспертных опросов и интервью (стейкхолдеры); • Телефонные «горячие линии», общественные приемные; • Обсуждение на интернет- форумах; • Проведение общественных слушаний; • Проведение открытых информационных и обучающих семинаров и Деятельность формализованных институтов ОУ: • некоммерческие организаций социальноэкономического развития; • фонд местного сообщества; • общественный совет; • тематические группы; • Создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов; • Публичные круглые столы; • Проведение общественных Там же. С. 221 Модель общественного участия в процессе стратегического планирования − М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. С. 5 1 2 23 • Распространение материалов, популяризирующих стратегию (листовки, плакаты, буклеты и др.); • Прямая рассылка писем; • Брифинги и прессконференции организаторов; • Проведение открытых информационных и обучающих семинаров и др. • Проведение общественных слушаний. др. • Тематические рубрики в СМИ / выпуск тематических локальных газет и информационных листков; • Виртуальный информационный центр (специализированный сайт/ страница в сети интернет); • Прямая рассылка писем; • Проведение открытых информационных и обучающих семинаров; • Создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов; • Публичные круглые столы. экспертиз: • в т.ч. независимая оценка состояния отдельных сфер жизнедеятельности города (метод обученных наблюдений, формы сетевого сотрудничества; волонтерское движение и пр.). • Собрания и сходы граждан 2.1 Мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности Выше мы описывали первую попытку стратегического планирования развития города на примере Сан-Франциско. Чтобы справиться с серьезными проблемами, стоящими перед городом, группа бизнесменов предложила использовать методы стратегического планирования, которое успешно использовалось в бизнес среде, на уровне города. Сотрудничество бизнессообщества и местных властей привели к запуску первого Стратегического плана направленного на развитие города. Позднее, успешная реализация первого Плана убедила политиков и бизнесменов в необходимости принять меры, которые смогут оживить город, в это время было решено начать работу над вторым стратегическим документом развития города. В конце 80-х годов прошлого века стратегическое планирование пришло в Европу, в частности, в Испанию. Испания стала первой европейской страной, территориальное наиболее стратегического сильно развившей планирование. Это городское явление и можно 24 объяснить вступлением страны в Европейский союз в 1986 году, с этим пришло осознание того, что необходимо достичь конкурентной позиции в открытой экономической системе. В эти годы Испания стала привлекательным местом для иностранных инвестиций, также, здесь начали строиться транснациональные компании из-за низкой стоимости рабочей силы. Новые возможности, открывшиеся для экономики страны, вместе с проведением Олимпийских Игр и Всемирной выставки в 1992 году, привлек большой объем инвестиций. Всё это создало благоприятные условия для принятия и последующего распространения принципов стратегического планирования. Первым европейским городом, перенявшим опыт США, была Барселона. В Европе конец 80-х отмечен различными особенностями и событиями. В то время, «европейские города выходили из сильного кризиса 70-х годов с серьезными последствиями: деиндустриализация, изменение сокращение среды численности обитания, населения, пространственная реорганизация производства».1 Известно, что первый успешный опыт стратегического планирования развития города, основанного на сотрудничестве всех акторов и общественном участии, был Первый Стратегический План Барселоны. Тот факт, что опыт Барселоны был пионером в стратегическом планировании развития города и весьма успешным, повлияло на то, что его план стал очень часто имитироваться другими городами. Развиваясь по Плану Барселоны, города испытывали существенный недостаток, который мешал им найти свою специфику в стратегическом планировании. Очевидно, что все города должны были сделать то, что сделала Барселона, но не должны были этого делать абсолютно таким же способом. Валенсия (Испания), Малага (Испания), Росарио (Аргентина), Медельин (Колумбия), Монтевидео (Уругвай), Каракас (Венесуэла), среди прочих, 1 Metropolitan Governance and Spatial Planning Comparative Case Studies of European City-Regions Edited by Willem Salet, Andy Thornley and Anton Kreukels 2003 P. 65 25 поставили перед собой те же цели, что и Барселона, также отметили, что именно сотрудничество всех сфер города и общественное участие является лейтмотивом всей стратегии, как в свое время сделала каталонская столица. Города и метрополии должны обладать своим собственным подходом к стратегическому планированию, собственными целями и использовать наиболее подходящие методы и техники для их достижения, и чем сложнее социальная ситуация в городе или агломерации, тем тщательнее должна разрабатываться методология работы. Рассмотрим опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности в других городах и агломерациях: Бильбао (Испания) – в 80-х годах в метрополии был высокий уровень безработицы. Экономическая ситуация заставила лидеров частного сектора задуматься над решением проблемы. Таким образом, в 1991 году, с помощью политических лидеров, была создана ассоциация Метрополия Бильбао-30. На сегодняшний день в ассоциацию входят более 140 организаций. Главной целью Ассоциации было продвижение и реализация Стратегического плана «Возрождение Метрополии Бильбао1» через сотрудничество государственного и частного секторов и для продвижения внутреннего и внешнего образа города. Стратегический план «Возрождение Метрополии Бильбао» был запущен в 1992 году. Сегодня стратегия возрождения Метрополии Бильбао переходит в новую фазу, где за счет консолидации всех упомянутых в плане сфер, метрополия и вся страна Басков сможет превратиться в один из самых передовых и конкурентоспособных областей в Европе. По мнению М. Гарсия, «привлекая к сотрудничеству всех Bilbao Metrópoli [Электронный ресурс]: Официальный сайт стратегического плана Метрополии Бильбао URL: http://www.BM30.es 1 26 стейкхолдеров и социальных акторов, метрополия при разработке и реализации Плана преуспела бы больше»1. Гуанчжоу (Китай)– город субпровинциального значения Китая, столица провинции Гуандун. Третий по размерам город в Китае. Его площадь составляет 7434 км2, на территории города проживает около 10 миллионов человек. В 90-х город столкнулся с проблемой баланса между экономическим ростом и устойчивостью. Резкий экономический рост оказал сильное влияние на социальные и экологические отрасли. Город присоединил небольшие соседние города, тем самым расширив свои границы. Для контроля за быстрорастущим городом и для выработки решений постоянно появляющихся проблем города, решено было создать Стратегию развития города (City Development Strategy). Для того, чтобы прийти к единому видению будущего города, были проведены консультации с экспертами и представителями государственных структур. Все полученные после консультаций данные экономические, социальные, экологические были взяты за основу построения Видения. Видение Гуанчжоу состоит в2: повышении качества жизни путем улучшения состояния окружающей среды, сбалансированного использования земли и создания эффективной транспортной сети, тем самым способствуя росту экономики. Стратегия CDS была пересмотрена для составления нового Плана до 2020 г. (City Master Plan 2020). Прага (Чехия)- В 1994 году в городе появилась стратегия развития «Прага 20103». Но уже в 2000 году путем диалога и сотрудничества между местными жителями, властью, бизнесом, а также политиками и экспертами 1 Garcia M. Strategic planning. Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of European city-regions 2003. [Электронный ресурс]: URL: http://books.google.ru/books?id=kD6yln7KCUC&pg=PA352&lpg=PA352&dq=Metropolitan+strategic+plan+of+B arcelona&source=bl&ots=7QdbkdqBYg&sig=QvHWFxxLPmAImjZGG6_BAT0qwL4&hl=ru&ei=vy3gS_OqA8Sk OMmmleMI&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2&ved=0CA0Q6AEwATgU#v=onepage&q=Metropolita n%20strategic%20plan%20of%20Barcelona&f=false 2 Провинция Гуандун, Гуанчжоу [Электронный ресурс]: URL: http://factsanddetails.com/china/cat15/sub96/item470.html 3 City of Prague A Strategy for Prague 2008 [Электронный ресурс]: Стратегия развития Праги URL: http://www.monet.cz/strategplan/PDF/english/en_2.pdf 27 была изменена и утверждена муниципальным собранием стратегия на долгосрочную перспективу от 20 до 25 лет, что показало, что город готов оперативно вносить изменения в стратегический документ, если это пойдет на пользу городу. Иль-де-Франс (Франция)- регион в центральной части Парижского бассейна, является важным элементом мировой экономической системы. Был одним из первых регионов, который увидел необходимость создания «видения будущего» региона. Иль-де-Франс включает в себя 1280 муниципалитетов и производит более 50% ВВП Франции и 5% Европы1. Генеральный План региона Иль-де-Франс2 (Schéma Directeur de la Région Ilede-France) - это долгосрочный стратегический документ, рассчитанный на 25 лет. Местные жители и некоммерческие организации были включены в процесс разработки и реализации стратегии, что говорит о ее легитимности. Иль-де-Франс 2030 Мастер План – это генеральный план региона, принятый в 2008 году, включил в себя основные проблемы, которые необходимо решить для достижения поставленных целей, например, социальные и инфраструктурные диспропорции, достижение территориальной и социальной сплоченности и др. Лиль (метрополия) (Франция)- в 2008 году было решено создать стратегию развития Метрополии для превращения её в конкурентоспособный на международном уровне регион. Первый Мастер План развития Лиля «Схема территориальной целостности3» (Schema de coherence territorial) был утвержден в 1990 году на десятилетний срок, тем не менее, в условиях глобализации и реформ, было необходимо улучшить этот документ. Новая Développement économique et innovation [Электронный ресурс]: Официальный сайт Иль-де-ФрансЭкономическое развитие и инновации URL: http://www.iledefrance.fr/territoire/developpement-economiqueinnovation 2 Schéma Directeur de la Région Ile-de-France [Электронный ресурс]: Генеральный план региона Иль-деФранс URL: http://www.iledefrance.fr/competence/schema-directeur-region 3 Schema de coherence territorial Lille [Электронный ресурс]: Первый Мастер План развития Лиля «Схема территориальной целостности URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005630252&dateTexte=vig 1 28 стратегия должна обеспечить устойчивое развитие посредством улучшения жилищной и инфраструктурной политики, создания рабочих мест и др. Мехико (Мексика)- стратегическое планирование в мегалополисе с населением более 21 млн. жителей, стало трудной задачей для властей. Для принятия решений, которые повлияют на будущее города, необходимо было провести переговоры между различными ветвями власти, бизнесом и обществом. Было значительное участие со стороны стейкхолдеров, также, было создано пять комитетов, в каждом из которых было по двадцать пять представителей из числа местных жителей, также, стоит отметить, что среди механизмов привлечения общественного участия были созданы специальные Ассамблеи граждан, в каждый из них входило более сотни участников. «Стратегия устойчивого развития»1 была создана для уменьшения воздействия на окружающую среду, повышения качества жизни граждан, социальной сплоченности и идентичности. Санкт-Петербург (Россия) - Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года2, по сути, явился первым документом стратегического планирования европейского стандарта, созданным и реализованным в России. Основой для создания данного Плана стала Барселонская модель стратегического развития. По словам Б.С. Жихаревича «Основное отличие Стратегического плана Санкт-Петербурга от аналогичных документов, разработанных для западных городов, заключается в том, что для переходного периода, переживаемого Санкт- Петербургом и Россией в целом, характерна незавершенность рыночного реформирования ряда Стратегия устойчивого развития Мексики [Электронный ресурс]: URL: https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=1006&menu=1348&nr=2176 2 Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 1 29 отраслей, необходимость развития и совершенствования нормативной базы и организационной структуры1». В Послании Губернатора говорится, что «Стратегический план уже не является чисто административным документом как это было раньше. Он разрабатывается и реализуется всеми стейкхолдерами, с учетом интересов населения»2. Росарио – город в Аргентине, в провинции Санта-Фе. Вместе с ближайшими городами образует агломерацию с населением более 1,1 млн. человек. С 1998 по 2008 год в городе был разработан и реализован Стратегический План Росарио (PER). По окончании действия, более 80% целей, предписанных Планом для реализации, было достигнуто. Реализация Плана сопровождалась участием представительных органов власти, также были проведены опросы населения, семинары, созданы рабочие группы. От стратегического планирования города было решено перейти к стратегическому планированию метрополии. Так в 2008 году был утвержден Стратегический план для Метрополии Росарио (PERM+10), и был рассчитан до 2018 года. Как в первом, так и во втором Плане, частный сектор сыграл важную роль при разработке и реализации. Так как второй стратегический план охватывал всю метрополию, включая 16 муниципалитетов и другие небольшие коммуны, было необходимо использовать несколько механизмов общественного участия для обеспечения включенности населения и третьего сектора в работу над стратегическим документом. Была создана вебстраница, форумы, страницы в социальных сетях, цифровые и информационные бюллетени. Был сформирован Совет мэров, который в Б.С.Жихаревич Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга [Электронный ресурс]: Статья из сборника "Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах" URL: http://www.citystrategy.ru/22 2 Обращение губернатора [Электронный ресурс] Официальный сайт Стратегического плана СанктПетербурга 1977 г. URL: http://www.stratplan.leontief.ru/windru.htm 1 30 последующем стал координационным советом Метрополии Росарио1. Местные жители, как утверждается на официальном сайте Плана2, были привлечены на каждой стадии разработки стратегического документа. Гамбург (Германия) – является одновременно и городом, и землей, также, одним из самых больших портовых городов в Европе. Под влиянием Европейского союза, город, после долгого перерыва, оживил процесс стратегического планирования. В 2002 году началась работа над Концепцией стратегического развития «Гамбург-растущий город». «На первом этапе, проводился анализ социально-экономической ситуации в городе. В процессе работы наблюдалось взаимодействие с министерствами и политическими партиями, также со стейкхолдерами города. На втором этапе, велась работа непосредственного планирования. На этой стадии активно привлекалась общественность. Состоялся сбор мнений граждан, велись обсуждения с участием экспертов, НКО. Все это позволило разработать конкретные меры, необходимые для реализации. Третий этап – реализация стратегии. Четвертый этап- мониторинг и оценка результатов».3 В 2009 году на основе данной концепции была создана новая- «Концепция Гамбурга: ответственный рост», она была принята в 2010 году и включала в себя более 120 мер для реализации4. Хельсинки (Финляндия) – в 2003 году на заседании Хельсинского клуба ведущих политиков появилась идея разработки общей инновационной стратегии для метрополии Хельсинки. Её самой сильной стороной явилось сотрудничество между частным и государственным сектором. В качестве основного инструмента реализации инновационной стратегия метрополии Хельсинки предлагается сотрудничество основных стейкхолдеров региона, к Strategic Plan for Metropolitan Rosario [Электронный ресурс]: Стратегический план Росарио URL: http://policytransfer.metropolis.org/case-studies/metropolitan-governance-rosario 2 Strategic Plan for Metropolitan Rosario [Электронный ресурс]: Стратегический план Росарио URL: http://policytransfer.metropolis.org/case-studies/metropolitan-governance-rosario 3 О.А Герасимова Процесс разработки Концепции развития Гамбурга 2003 [Электронный ресурс]: Леонтьевский центр URL: http://www.city-strategy.ru/UserFiles/File/ConceptGamburg.pdf С. 3-5 4 Advocacy, Participation and NGOs in Planning / Interim report 1, 2007. [Электронный ресурс]: URL: http://www.communityplanning.net/apango/APaNGO%20Interim%20Report.pdf 1 31 которым относятся местные власти городов, расположенных в регионе, университеты и политехнические институты. В стратегии заложено, что регион Хельсинки Финляндии. будет Основные определять конкурентоспособность стратегические направления: всей усиление привлекательности метрополии Хельсинки как международного научного и исследовательского центра, укрепление кластеров, основанных на знаниях и создание общей платформы для развития, реформирование и внедрение инноваций в сфере предоставления государственных услуг, поддержка инновационной деятельности1. Калгари – находится в северной части Канады, одна из самых больших метрополий страны. За последние 100 лет Калгари превратился из маленького поселения в мегаполис с населением более 1 млн. человек. Первый Генеральный План был утвержден в 1963 году, который предполагал земельное развитие. В 2004-2008 гг. в городе была запущена инициатива «Представь Калгари2», который привлек к разработке устойчивого видения будущего города более 18 тысяч граждан и более 150 стейкхолдеров. В 2009 году приступили в разработке Стратегического плана метрополии Калгари, в него вошли вопросы землепользования, транспорта, инфраструктуры и др., но и на данный момент, он не является законом. Из рассмотренных кейсов наибольший интерес у нас вызвал опыт стратегического планирования развития города и метрополии Барселоны, которая из обычного портового города превратилась практически в столицу Средиземноморья и на протяжении 25 лет является мировым лидером в области стратегического планирования и Санкт-Петербург, как пионер в стратегическом планировании развития в России. Innovation Strategy Helsinki Metropolitan Area [Электронный ресурс]: Culminatum Ltd Helsinki Region Centre of Expertise URL: www.culminatum.fi 2 ImagineCalgary [Электронный ресурс]: Стратегия развития Представь Калгари URL: http://www.imaginecalgary.ca/what-imaginecalgary/plan 1 32 2.2 Опыт Барселоны: Эволюция стратегического планирования Барселоны и ее метрополии Для того, чтобы понять, когда Барселона встала на путь стратегического планирования, попробуем разобраться в событиях, которые предшествовали этому процессу. С 1979 по 1982 году была проведена модернизация Городского совета. Начало процесса модернизации совпало с избранием первого демократического мэра после режима Франко в 1979 году. В том же году сразу несколько существенных факторов, таких как экономический кризис, немалое количество последователей франкизма и, к тому же, непринятие многими гражданами новых демократических основ правления в стране, привели к тому что, руководство Барселоны потеряло моральный авторитет как в городе, так и в остальных субъектах региона. Но и одновременно с этим, у руководства была поддержка большинства граждан региона, как и муниципальных работников. Последние, как и новоизбранное руководство, очень хорошо знали агломерацию, что помогло им, в относительно короткий срок, составить план выхода из затруднительной ситуации с перспективой на дальнейшее развитие агломерации. Целью данного этапа было создание такого Городского Совета, который смог бы эффективно реагировать на требования граждан, помогать решать их повседневные проблемы посредством муниципальных услуг, и таким образом, вернуть себе доверие и моральный авторитет. На следующем этапе, с 1982 по 1986 гг., внимание с самого Городского Совета перешло на город, его защиту и защиту его жителей. Так как кризис тогда был в самом разгаре, необходимо было придумать как обеспечить достойную жизнь для граждан, бороться с социальным неравенством, продумать методы борьбы с безработицей и создать новые рабочие места и др. В тот период удалось достичь всех этих целей. Немалую роль сыграло 33 вхождение Испании в Европейский Союз (1986 г.) и Общий рынок. Все эти факторы создали благоприятные перспективы для Барселоны в социальноэкономическом и культурном областях. Период с 1987 по 1992 ознаменовался периодом Олимпийских Игр. В то время произошло очень много изменений в городе. Руководство при подготовке города к Олимпиаде сумело сблизиться с местными жителями, наблюдалось оживление экономики и государственно-частное партнерство в развитии города, произошла интернационализация города. Олимпийские Игры стали сильным толчком для трансформации и развития города. Нужно было максимально использовать возникающие возможности не только перед началом Игр, но и после их завершения. В 1988 году было решено создать частную НКО «Ассоциацию Стратегического плана Барселоны» (PEMB)1. В нее вошли: 1. Городской Совет Барселоны (Ayuntamiento de Barcelona), 2. Национальная организация содействия занятости (Fomento del Trabajo Nacional), 3. Торгово-промышленная палата (Cámara oficial de Comercio), 4. Управление развитием международной торговли и экономического развития (Consorcio de la Zona Franсa), 5. Рабочие комиссии (Comisiones Obreras), 6. Университет Барселоны (Universidad de Barcelona), 7. Порт Барселоны (Puerto Autónomo de Barcelona), 8. Торговая ярмарка Барселоны (Feria de Barcelona) и др. Официальный сайт Ассоциации Стратегического Плана Барселоны [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/es/ 1 34 Городской Совет создал Исполнительный комитет по разработке плана, и в том же (1998) году был опубликован документ, в котором содержались основные задачи и направления Первого Стратегического Плана, он получил название: «Экономическое и социальное развитие Барселоны: Стратегический план на перспективу до 2000 года»1. Это событие можно считать началом процесса стратегического планирования в Барселоне. В дальнейшем, этот план стал образцом для разработки стратегий развития многих городов по всему миру, в том числе и Стратегии развития СанктПетербурга. Барселона создала новую модель стратегического планирования, которая была направлена в первую очередь на население. Организационная структура стратегического планирования была создана еще в 1988 году при создании Первого Стратегического плана и состояла из: Генерального Совета, Исполнительного Совета, Координирующего офиса, Рабочих комиссий (Comisiones Obreras, которые разрабатывают предложения для включения в стратегический план; члены рабочих комиссии непостоянные, назначаются Исполнительным комитетом в зависимости от стадии Плана) и Консультирующего комитета. С тех пор, при необходимости, оргструктуру можно было дополнять. На сегодняшний день Организационная структура выглядит так2: - Генеральный совет стратегического плана (Consejo General). В 1988 году возглавлялся мэром города Паскуалем Марагаль. В 2011 его возглавил Хавьер Триас, ныне действующий мэр города и президент Метрополии Барселоны. Совет состоит из более чем трех сотен учреждений, некоммерческих организаций и физических лиц, которые составляют широкое представительство гражданского общества в столичном регионе. Он Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLANESTRATEGICO.pdf 2 Организационная структура PEMB [Электронный ресурс]: Официальный сайт Ассоциации Стратегического Плана Барселоны URL: http://www.pemb.cat/es/que-es-el-plan/organizacion/ 1 35 является суверенным органом Ассоциации и в его основные обязанности входит утверждение стратегического плана, утверждение бюджета, а также утверждение любых изменений в Уставе. Стоит отметить, что НКО играют важную роль в Генеральном Совете и Совете Управляющих. - Совет Управляющих (Consell Rector) – состоит из председателей учреждений, представителей властных структур и общественных организаций: генеральный секретарь Союза работников Каталонии, директор Порта Барселоны, представитель государственного консорциума Zona Franca в Барселоне, заместитель мэра и председатель Департамента градостроительства городского Совета Барселоны, директор Аэропорта Барселоны, ректор Университета Барселоны, и др. - Исполнительный комитет (Comité Ejecutivo). В 1988 году комитет возглавил вице-мэр по экономике и бизнесу Франсиск Равентос, на сегодняшний день комитет возглавляет вице-президент по стратегическому планированию Гильем Эсприу. Исполнительный комитет состоит максимум из 12 человек, назначаемых Советом управляющих (Consell Rector). Позиции президента и вице-президента назначаются Советом управляющих из числа членов Исполнительного Комитета, комитет включает стейкхолдеров города, которые представляют все городские сферы. - Региональный комитет (Comisión Territorial) – выполняет консультативные функции, в его обязанности входят консультации по субъектам Метрополии. - Координирующий офис (Oficina de Coordinación) - отвечает за разработку и реализацию плана, сотрудничество с ассоциированными учреждениями и др. - Консультативный комитет (Comisión Asesora) - осуществляет постоянный мониторинг работы, отвечает за общественное обсуждение, обеспечивает согласованность документов, подготовленных обсуждения стратегического планирования. на основе процесса 36 Кроме того, одной из приоритетных задач Ассоциации стратегического плана Барселоны является привлечение к участию и сотрудничеству всех акторов, в том числе и гражданского общества, и достижение консенсуса в процессе обсуждения Плана между всеми стейкхолдерами. PEMB- это платформа для встреч и обсуждения Стратегии между государственным, частными секторами, НКО и населением, для содействия экономическому и социальному развитию региона1. В статье «Барселона: 25 лет успешного стратегического планирования»2 описаны ключевые принципы, которые были разработаны и применены в Барселоне: - Участие: гарантировать активное вовлечение большего числа стейкхолдеров - Профессионализация команды разработчиков: обеспечение для них доступа к необходимой информации, содействие со стороны городских учреждений - Эффективная методология: сложный процесс с высокой степенью участия требует надежных методов, соответствующих каждой фазе разработки - Воодушевление (динамизм): стратегический план- это фактор активизации жизни в городе на основе проведения дискуссий, конференций и других мероприятий по его обсуждению - Синтезирование возможностей: стратегия – это выбор, поэтому необходимо определить приоритетные направления развития - Коммуникация: план не должен стать книгой, пылящейся на полке; задача коммуникации- сделать так, чтобы стейкхолдеры, жители и все городские институты ощущали свою причастность к плану. 1 Презентация PEMB [Электронный ресурс]: Официальный сайт Ассоциации Стратегического Плана Барселоны URL: http://www.pemb.cat/es/que-es-el-plan/presentacion/ 2 Лебедева Н. А. «Барселона: 25 лет успешного стратегического планирования// Муниципальная стратегия 10 лет спустя. 2011. №13. С. 125 37 Вышеперечисленные принципы были положены в основу создания всех стратегических планов, разработанных в Барселоне. Первый Стратегический План Барселоны до 2000 года Задача этого Плана состояла в том, чтобы воспользоваться возможностями, которые открывали Олимпийские Игры для того, чтобы превратить Барселону в международный центр услуг и потребления. Для этого необходимо было правильно использовать природный, социальный, культурный, технический и научный потенциал города и направить его в нужное русло. У города был большой потенциал, который использовался не по назначению. Чтобы достичь поставленной цели необходимо было разработать упорядоченный, детальный план и следовать ему. Главная цель Первого Плана заключалась в том, чтобы «сделать из Каталонской столицы перспективный, инициативный европейский город, который мог бы распространять свое влияние на макрорегион, в котором он расположен, достигнуть социальной стабильности и высокого уровня жизни с углублением в культуру Средиземноморья»1. Первый План полностью был направлен на развитие города и не включал остальную часть Метрополии. После редактирования План структурировали в 3 больших стратегических направления, которые предполагали 9 целей и 56 мер. Достижение всех целей и мер первого стратегического направления, должно было привести к позиционированию Барселоны как центра макрорегиона. Второе стратегический блок был направлен на улучшение качества жизни населения, третий на поддержку экономической активности. В 1993 году было решено провести оценку результатов реализации плана. В итоге оказалось, что Олимпийские Игры, привлеченный благодаря 1 Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLAN-ESTRATEGICO.pdf 38 им большой поток инвестиций, социальная сплоченность и готовность принимать участие со стороны населения в обсуждениях по Плану перед проведением Олимпиады, очень сильно повлияли на трансформацию города. Интересно, что «50% бюджета для подготовки Плана, половина из которого предоставлена Администрацией, другая половина Исполнительным комитетом, была предназначена для маркетинговых операций в более широком смысле: открытых семинаров, публичных выставок, рекламы, пресс-конференций и т.д., по обсуждению Плана государственным и частным секторами с общественностью и НКО»1. Открылись новые возможности, реализация которых не предусматривалась Первым Планом. Даже несмотря на спад экономики во время кризиса, который сильно повлиял на реализацию плана, практически все заявленные в Плане цели были достигнуты намного раньше, чем предполагалось, поэтому необходимо было в срочном порядке разрабатывать Второй Стратегический План. Второй Стратегический План Барселоны (1994) В 1993 году Исполнительный комитет вместе с оценкой результатов реализации Плана, поручил шести экспертам разработку нового Стратегического плана. Второй План называют «более стратегическим», так как он был разработан для выполнения более стратегических функций, то есть не было уже такой подталкивающей силы как Олимпийские Игры, так еще, в этот период наблюдался экономический спад. «Уже не было разговоров об Аэропортах, дорогах, телефонных сетях и т.п., а обсуждались экономические секторы, поддержка деятельности. 1 Также, экономической, существовала территориальной очень заметная и социальной динамика в Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLAN-ESTRATEGICO.pdf 39 сотрудничестве и коллективном разуме между государственным, частным и общественным секторами»1. Главной целью стало: «Укрепление интеграции метрополии Барселоны в международную экономику для того, чтобы гарантировать его рост на основе экономического, социального прогресса и улучшения качества жизни»2. В этой цели появилось два новых элемента, во-первых, уже говорилось не просто о городе Барселона, а о Метрополии, во-вторых, о качественном управлении, этот элемент был связан с интернационализацией экономики метрополитенского района Барселоны. Для достижения этой цели было выдвинуто 5 стратегических направлений, которые состояли из 17 целей и 68 мер реализации. Выполнение первого направления привело к упрощению процессов адаптации экономических международную достижение экономику. секторов Барселонской Второе направление, экономическо-социальной метрополии в предусматривало сбалансированности Барселоны. Третье направление - сформировать положительный ответ на новые требования социальной интеграции, для этого было необходимо предотвратить риск роста безработицы, создать рабочие места в новых секторах, интегрировать потенциал молодежи и др. Четвертое направление требовало обеспечения внедрения в регион современной экономики международного уровня, а пятое- усиления позиций региона Барселоны в международной экономике. Во Втором Плане было решено сделать акцент на «качестве»3. Качество должно было присутствовать во всех секторах, не только 1 Joan Campreciós La metodología del modelo Barcelona en el libro 10 años de planificación estratégica en Barcelona (1988-1998) С. 26 2 Экономическое и социальное развитие Барселоны: Второй Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/II-PLAN-ESTRATEGICO.pdf 3 Там же: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/II-PLAN-ESTRATEGICO.pdf 40 прописанных в Плане, но и во всех остальных услугах, и сферах деятельности города. Для этого в июне 1996 года была официально запущена программа «Сеть Барселона- город качества», которая состояла из отраслевых сетей, выполняющих работу по внедрению программ качества в свои сферы деятельности: в государственном управлении, оздоровительных центрах, в сферах образования, гостеприимства и туризма, общественного транспорта и др. Считалось, что без «качества» достичь главную цель Второго Плана «укрепление экономику» интеграции метрополии невозможно. - Во присутствовать «качество» как всех Барселоны этих средство в международную секторах должно было улучшения результатов их деятельности и повышения уровня удовлетворенности общественности. Третий Стратегический План Барселоны 1999-2005 18 мая 1999 года Исполнительный комитет Ассоциации Стратегического Плана Барселоны принял Третий Стратегический план, который должен был быть реализован до 2005 года и определить основные принципы развития метрополии в первые пять лет XXI века. В документе Третьего Плана описана Миссия: «Барселона как Метрополия и столица Каталонии должна продвигать процессы экономической, социальной и городской трансформаций для того, чтобы занять свое место в группе урбанизированных регионов-лидеров в сфере новых технологий общества и знаний XXI века, так же, как это было уже сделано в торговых революциях XII и XIII веков и в промышленной революции XVIII века»1. 1 Экономическое и социальное развитие Барселоны: Третий Стратегический план на перспективу до 2005 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/III_Plan_Estrategico_de_Barcelona.pdf 41 Метрополия Барселоны должна «укрепить свои позиции как одна из наиболее значимых регионов в Европе и должна присоединиться к более широкой сети, всемирной сети городов, учитывая, как схожесть с ними, так и свои особенности»1. Для достижения главной цели было предложено к реализации 5 стратегий развития, 25 целей и 103 меры. Достижение четвертого направления из пяти должно было гарантировать социальную сплоченность жителей региона, углубляя культуру «участия». Этого можно было достичь через предложенные меры: создание города, который будет удобен для людей пожилого строительство возраста, социально необходимо жилья, было организация полномасштабное профессиональной подготовки/переподготовки для жителей региона, и один из ключевых мер активное участие местного населения в формировании будущего города. Было создано 4 основных сценария: 1. Как и в двух предыдущих Планах, Барселона должна быть интегрирована в международную экономику; 2. Во-вторых, Барселона должна стать посредником между ЕС и Латинской Америкой 3. В третьем сценарии говорилось о необходимости создать позиционирование Барселоны как города знаний 4. Барселона как столица Метрополии Итак, после завершения трех Планов, можно привести промежуточные итоги: - В 1986 году Испания стала членом ЕС - В 1988 году была создана Ассоциация стратегического плана Барселоны (El Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB)) 1 Там же http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/III_Plan_Estrategico_de_Barcelona.pdf 42 - В 1990 году принят «Первый стратегический план Барселоны 2000» - В 1992 году состоялись Олимпийские Игры в Барселоне - В 1994 году принят «Второй стратегический план Барселоны 2000» - В 1999 году принят «Третий Стратегический План Барселоны 1999-2005» За десятилетний опыт разработки и реализации трех планов произошло невероятное преобразование города и метрополии Барселоны. Опыт Барселоны стал примером и моделью для очень многих стран Европы, тогда модель Барселоны использовали для создания планов для городов Средиземноморья, и Латинской Америки, «больше 50 городов континента приступили к разработке своих стратегий на основе стратегии Барселоны»1, также Стратегия Барселоны стала образцом при разработке первого Стратегического плана Санкт-Петербурга в 1997 году. Также, в 1990 году созданная Барселоной модель Плана получила приз «За лучшее городское стратегическое планирование Европейского союза». В 1999 году Королевский институт Британских архитекторов наградил Барселону Золотой медалью за архитектуру, это был первый случай, когда медаль присудили городу, а не архитектору2. В самом регионе произошла трансформация почти всех сфер жизнедеятельности. Основное направление стратегического планирования первых двух Планов было ориентировано на общество и достижение консенсуса между секторами, этого удалось достичь довольно быстро и по словам Хуана Клоса, мэра Барселоны и по совместительству президента Ассоциации Стратегического Плана Барселоны на период разработки и реализации Третьего Плана, «с опытом, накопленным в ходе разработки и реализации двух предыдущих Планов, можно заявить, что удалось достичь 1 Joan Campreciós La metodología del modelo Barcelona en el libro 10 años de planificación estratégica en Barcelona (1988-1998) С. 44 2 Лебедева Н. А. «Барселона: 25 лет успешного стратегического планирования// Муниципальная стратегия 10 лет спустя. 2011. №13. С. 128 43 огромных перемен в Метрополии, Барселона превратилась в одну из самых важных столиц Европы. Вместо перечисления целого ряда мер, которые этому способствовали, хотелось бы выделить одну из самых значимых – у Барселоны есть опытная и активная структура – общественное участие. Не во многих городах можно увидеть на собраниях по обсуждению Планов такое большое количество людей, которые приходят обсудить будущее города уже на протяжении десяти лет»1. Разработчики утверждают, что за период реализации Третьего Плана было достигнуто настоящее «стратегическое мышление» у населения (сформировалось много специализированных консультативных организаций, в университетах появились специальности и курсы, связанные со стратегическим планированием и т.д.), что способствовало более быстрому принятию решений по достижению целей Плана и легкому преодолению проблем, возникающих постоянно. Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год После полутора лет интенсивной работы различных комиссий 10 марта 2003 года был принят «Первый стратегический план метрополии Барселоны». Если предыдущие Планы в большей степени были направлены на развитие и трансформацию города Барселоны, то это первый план, разработанный специально для всей Метрополии, который состоит из 36 муниципалитетов, с площадью 636 км2 и общей численностью населения 3,2 млн. человек. В данный План авторы включили статьи экспертов, которые посвящены стратегическому планированию в европейских городах, городах Латинской Америки и США. Также, включены методы разработки документов стратегического планирования до 2025 года. 1 Экономическое и социальное развитие Барселоны: Третий Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: Речь Хуана Клоса URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/III_Plan_Estrategico_de_Barcelona.pdf 44 Создание стратегии города и создание стратегии целой Метрополии, как признаются разработчики, очень сильно различаются, но методология разработки может быть схожей. В городе есть конкретное руководство, как и конкретные представители экономических, социальных сфер. А в Метрополии, чтобы разработать стратегию для начала необходимо найти консенсус между всеми муниципалитетами, местными органами власти, бизнесом и общественностью. Организационная структура разработки первой Стратегии Метрополии Барселоны1: 1. Генеральный Совет и Комиссия делегатов – принимают окончательное решение 2. Совет стратегического планирования- выполняет оперативное управление 3. Стратегическая комиссия – должна определить главную цель, задачи и меры по реализации Плана. Комиссия перспектив – определяет влияние тенденций окружающей среды на регион. Комиссия перспектив, в свою очередь, создала 5 подкомиссий, которые работали каждый по своему направлению. Стратегические направления Плана метрополии включали в себя: рост экономики, человеческий капитал, гражданское общество, лидерство в глобализации, транспорт. Для того, чтобы обеспечить экономический и социальный прогресс, пять технических комитетов работали над пятью важнейшими темами и разработали предложения для рассмотрения и дальнейшего внесения в план. 1 Первый стратегический План метрополии Барселоны [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/1r-Pla-Estrategic-Metropolita-de-Barcelona-baixa.pdf 45 Пять подкомиссий перспектив разработали схему с содержанием Первого Стратегического Плана Метрополии Барселоны, которая содержала 3 вектора действий и 1 необходимое условие1: «Необходимое условие», здесь понимается как создание такой политической, социальной и управленческой модели метрополии Барселоны, чтобы реализация этого Стратегического плана стала возможной. 1. Первый вектор – «Экономическое развитие, основанное на критериях устойчивости и занятости». Этот вектор включает все вопросы, прямым образом связанные с экономическим развитием и занятостью, также с процессом трансформации в более продвинутые модели: технологические платформы, наука, предпринимательские инициативы, человеческий капитал, устойчивость, инфраструктура и др. 2. Второй вектор – «Вектор территориальной организации и мобильности. Создание «города из городов»». Этот вектор содержит территориальные аспекты, которые необходимо развивать: общественный транспорт, жилье, парковые зоны и др. 3. Третий вектор – «Вектор культуры сосуществования, социального сплочения и кооперации. Новая модель социального контракта». Этот вектор включает сосуществовании вопросы, разных связанные культур, с интеграцией, вопросы социального иммиграцией, отчуждения определенных групп (в том числе пожилого возраста), стимулирования общественного участия и др. Для достижения «третьего вектора» и стимулирования общественного участия необходимо было осуществить данные меры: заключить соглашение в Метрополии, в котором будут определены права и обязанности граждан и общественных организаций, которое укрепит систему участия и стимулирует новую 1 систему социального обеспечения, также, необходимо Первый стратегический План метрополии Барселоны [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/1r-Pla-Estrategic-Metropolita-de-Barcelona-baixa.pdf было 46 установление культуры как основного потенциала муниципалитетов и создания на основе культуры программы участия, вовлечения населения в жизнь региона. Хуан Клос, мэр Барселоны и президент PEMB на период реализации данного Плана, говорит, что «Первый стратегический план метрополии Барселоны построен на основе консенсуса и диалога между Администрацией, экономическими акторами, НКО и гражданским обществом. Это партнерство позволило нам наблюдать ряд тенденций в вопросах, начиная с транспортной и жилищной политики до моделей совместного существования»1. Стратегический План Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) Как прописано в Плане, за два с половиной года реализации Первого Стратегического Плана метрополии Барселоны, разработчики поняли, что мешает достижению поставленных целей. Одновременно с этим, еще во время выполнения первого Плана метрополии, Комиссия перспектив разработала новые предложения по внесению их в План. Образ Плана изменили и в данном Плане он уже звучал как «Метрополия Барселоны- территория креативности». Также, было предложено скорректировать организационную структуру, чтобы усилить роль мэров муниципалитетов как лидеров стратегического планирования и др. Еще одним изменением была замена 26 целей предыдущего Плана на 4 основные направления2: 1. Инновационные знания и их доступность 2. Новые способы ведения бизнеса с соответствующей инфраструктурой 1 Первый стратегический План метрополии Барселоны [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/1r-Pla-Estrategic-Metropolita-de-Barcelona-baixa.pdf 2 Стратегический План Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/PEMB_simple.pdf 47 3. Сосуществование 2020 4. Содействие изменениям Стратегический План Барселоны – Видение 20201 Главная цель или видение Стратегии 2020 – «Метрополия Барселоны- один из самых привлекательных и влиятельных регионов для инновационных талантов, с качественной моделью интеграции и социальной сплоченности». Принятие Парламентом Каталонии Закона 31/2010, от 3 августа о создании Метрополии Барселоны, совпало с процессом финальных обсуждений Стратегии «Видение 2020». В этом законе прописано, что Метрополия должна «продвигать Стратегический План региона с участием экономических, социальных и институциональных акторов, что поспособствует модернизации, научным исследованиям и инновациям»2. Уже в самом Плане прописано: «Для развития Метрополии Барселоны необходимо высокое участие государственного, частного секторов с новыми процессами совместного выполнения работы, то есть, процессами разделения ответственности между администрациями, гражданским обществом, учреждениями и предприятиями. В результате этого, внедрение новых форм экономического сотрудничества должно отражать потребность и готовность со стороны гражданского общества участвовать в осуществлении и мониторинге плана»3. Для разработки «Видения 2020» Комитет перспектив создал 17 отраслевых комитетов в сферах государственного управления, культуры, промышленности, здравоохранении, образовании, предпринимательстве и др. 1 Стратегический План Барселоны – Видение 2020 [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wpcontent/uploads/2011/05/PEMB-2020-cast-WEB.pdf 2 Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona [Электронный ресурс]: URL: http://www.boe.es/boe/dias/2014/07/25/pdfs/BOE-A-2014-7880.pdf 3 Стратегический План Барселоны – Видение 2020 [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wpcontent/uploads/2011/05/PEMB-2020-cast-WEB.pdf 48 Более 220 академических, предпринимателей научных, и экспертов экспертов-консультантов, (руководящих, журналистов и социальных акторов) принимали участие в разработке Стратегии, было организовано 50 рабочих встреч. В общей сложности, в создании «Видения 2020» приняло участие более 650 человек. Для того, чтобы достичь главной цели Видения 2020, разработчики предложили 6 вызовов, которые напрямую связаны с конкурентоспособностью региона и ее предприятий и пять рычагов достижения этих вызовов: Шесть Вызовов: 1. Устойчивость и изменение климата. В 2020 году конкурентоспособность территорий будет измеряться ее способностью развивать устойчивые модели. Метрополия может быть эталоном устойчивости для городов с жарким климатом, она должна стать настоящей лабораторией по разработке и внедрению устойчивых действий по изменению климата, эффективного распределения энергетических ресурсов и сокращению выбросов с окружающую среду. 2. Позиционирование Барселоны как лидирующей территории в мировом масштабе: необходимо обеспечение большего присутствия и влияния в лидирующих странах мира и укрепить влияние в Средиземноморье. 3. Глобальное лидерство в области знаний. Необходимо продвигать уже существующие и новые сектора, в каких Метрополия хочет занимать лидерские позиции. Ключевые стратегические сектора: творческие индустрии (аудиовизуальные, культура, реклама и маркетинг), дизайн, архитектура и искусство, здравоохранение (медицина и трансляционные исследования, частная медицина, общественное питание), спорт, туризм и энергетика. 49 4. Дальнейшее развитие биокомпаний. Особенно промышленные и традиционные (механика, текстиль и т.д.) секторы. 5. Становление Метрополии как одного из самых привлекательных европейских регионов для инновационных людей. Позиционирование региона как «хаба для предпринимателей». Необходимо продвигать возможности Барселоны как города, который пользуется интересом среди предпринимателей-новаторов, предпринимателей, создавать также, привлекать предприятия и таким иностранных образом, стать предпринимательским регионом. 6. Интересный, социально сбалансированный город – социальный ответ кризису. Необходимо действовать в следующих областях: образование, культура, сфера социального жилья, мобильность, уменьшение уровня бедности и др. Для того, чтобы Метрополия смогла ответить на вышеизложенные вызовы, нужны рычаги, с помощью которых регион преодолеет кризис и достигнет своих целей: Пять рычагов изменения или выхода из кризиса: 1. Университет и сильная система образования, которые укрепят позиции региона как эталона, что станет фактором привлечения талантов и поспособствует взаимодействию с производственным секторами и бизнесом. 2. Правительство, которое работает на эффективность, способствует экономической активности, созданию компаний и развитию проектов, и которому доверяет население региона. 3. Система инновационного усиливает управления, управления солидарную частными секторами. которая руководствуется стратегическими ответственность проектами, между критериями и которая государственными и 50 4. Будущие ценности, которые дополняют укрепляют основы нынешних и традиционных ценностей и создают новый образ города и его жителей. 5. Знание иностранных языков, что содействует интернационализации региона, привлечению талантливых людей и внедрению в мировой рынок. Развитие международного аэропорта и бренда Барселоны. Выводы: Подводя итоги, можно заключить, что больше чем за 25 лет реализации стратегического планирования в городе Барселоне и ее метрополии, произошли кардинальные перемены во всех сферах деятельности, экономическом, территориальном, социальном и т.д. Сейчас, как и в последние 10 лет, Барселона- это метрополия с одним из самых высоких уровней качества жизни в Европе. Это не может не радовать местное население и одновременно, привлекает иностранные предприятия и специалистов. Барселона позиционируется как столица Средиземноморья. Также, стоит выделить культуру и языки метрополии. Здесь сосуществует 2 основных языка – каталонский и кастильский. А культура, основана на смешении и мультикультурализме, здесь наряду с коренным населением проживают многочисленные народы, начиная с иберов, финикийцев, греков до арабов и евреев. Метрополия находится на первом месте в мире по привлекательности для туристов для посещения и шопинга1. На 2013 год Барселона расположилась на пятом месте в Европе, как лучший город, для создания бизнеса2, и среди прочего, город имеет широкий 1 Официальный сайт Администрации Барселоны [Электронный ресурс]: Статистические данные URL: http://governobert.bcn.cat/es/ 2 Там же 51 спектр технологических, инновационных центров и центров научных исследований. Вдобавок, это первый город в Европе и третий по миру, по числу занимающихся спортом (в соотношении с численностью населения)1. В марте 2015 года на Всемирном Форуме Коммуникации в Давосе, который собирает больше 150 экспертов в области коммуникации, Барселона получила премию «Город будущего», так как «Барселона умеет поддерживать традиции, и в то же время является достаточно динамичным городом, чтобы конкурировать в глобализованном мире XXI века».2 Всего вышеперечисленного, хотя это малая часть преобразований, произошедших в городе и метрополии, удалось достичь лишь благодаря правильному стратегическому планированию, где одну из самых важных ролей, если не самую важную, сыграло участие и консенсус между государством, бизнесом, третьим сектором и общественностью. Участие и достижение консенсуса имеет особое значение во всех шести стратегических планах. С их помощью удалось приумножить эффекты, произведённые Планами, также, собрания для обсуждения всех секторов вместе с общественностью, достижения консенсуса между разными интересами, позволили сформировать много новых предложений для последующих Стратегий. Общественность и третий сектор в Барселоне – полноправные участники стратегического планирования. Без фактора их участия, несомненно, было бы невозможно добиться тех результатов, которые были достигнуты. Конечно, успех Стратегии зависит от выполнения всех целей, прописанных в ней, но успех реализации и внедрения зависит от партнёрства всех акторов. Официальный сайт Администрации Барселоны [Электронный ресурс]: Статистические данные URL: http://governobert.bcn.cat/es/ 2 Барселона получила премию в Давосе как «город будущего» [Электронный ресурс]: Официальный сайт Администрации Барселоны URL: http://governobert.bcn.cat/es/noticia/barcelona-recibe-el-premio-ciudad-delfuturo-en-davos 1 52 2.3 Опыт Санкт-Петербурга: Эволюция стратегического планирования Санкт-Петербурга. Экспертный опрос Опыт разработки стратегий регионального развития за рубежом достаточно большой, а в нашей стране, первые попытки использования программного метода были сделаны в 20-30 годах ХХ века. Так, первой программой развития в СССР был план ГОЭЛРО – комплексная программа электрификации страны, утвержденный в 1920 году. Но, широкое распространение программы в нашей стране получили лишь в 60-80 годах минувшего столетия. Так, были разработаны «Генеральные планы развития города Ленинграда». Эти планы были утверждены областным и городским Советами народных депутатов и Советом Министров СССР. Данные планы рассчитывались на 10-25 лет и предусматривали комплекс социальноэкономических и градостроительных мероприятий. Первый вариант плана был разработан в 1932-1935 годах. Следующим стал Генеральный План, созданный 1948 году, он предусматривал восстановление Ленинграда после войны и дальнейшее его развитие. Далее, в 1966 году был утвержден Генеральный План развития на 1963-1990 годы проекта планировки пригородной зоны Ленинграда. Среди приоритетов данного Плана значились1: укрепление роли города Ленинграда, как одного из крупнейших промышленных и культурных центров СССР; укрепление роли города, как ведущего центра научно-технического прогресса; инфраструктура; также, необходимо было улучшение и развитие архитектурно-планировочной структуры города; развитие инженерного оборудования и инженерной подготовки территории; углубление специализации и кооперирования промышленности за счет опережающего развития отраслей энергомашиностроения, судостроения, машиностроения и др. О Генеральном плане развития г. Ленинграда от 15 июля 1966 года N 542 [Электронный ресурс]: Электронный фонд URL: http://docs.cntd.ru/document/901825769 1 53 Последний вариант – Генеральный План 1987 года на период до 2005 года, он определял комплексное развитие города и области как единого региона. Для достижения целей необходимо было «поднять материальный и культурный уровень жизни населения; развитие промышленности за счет опережающего развития отраслей энергомашиностроения, судостроения, машиностроения и т. п., развитие системы подготовки кадров, технологии и инфраструктура, формирование благоприятного хозяйственного климата, интеграция в мировую экономику, развитие образования, продвижение города на мировой рынок культурных и туристских услуг и др.»1. Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года, по сути, явился первым документом стратегического планирования европейского стандарта, созданным и реализованным в России. В Послании Губернатора говорится, что «Стратегический план уже не является чисто административным документом, как это было раньше. Он разрабатывается и реализуется всеми стейкхолдерами, с учетом интересов населения»2. Основой для создания данного Плана стала Барселонская модель стратегического развития. В основу Стратегического плана Санкт-Петербурга легли следующие положения3: 1. Стратегический перспективных план сконцентрирован направлениях, на выявленных ключевых, на основе наиболее анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения города, возможных сценариев развития внешнего мира. 2. Стратегический план (в базовой версии) - относительно короткий и емкий документ. Его основное содержание составляют формулировки главной цели развития города на данном этапе; основных О генеральном плане развития г.Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года [Электронный ресурс]: Электронный фонд URL: http://docs.cntd.ru/document/9012507 2 Обращение губернатора [Электронный ресурс] Официальный сайт Стратегического плана СанктПетербурга 1977 г. URL: http://www.stratplan.leontief.ru/windru.htm 3 Там же http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 1 54 стратегических направлений (программ или частных стратегий) достижения главной цели, а также конкретных мер по реализации выбранных стратегий. Фиксируются также показатели и критерии выполнения намеченных мер. 3. Городские власти не могут и не должны вмешиваться во внутреннюю деятельность каждого предприятия, но они обязаны создавать условия для нормального функционирования. Причем ориентиры, не навязанные авторитетом той или иной группы специалистов, а выработанные и согласованные в результате совместной работы тех, кто и будет придерживаться этих ориентиров в своей деятельности. 4. Стратегический план разрабатывается всеми участниками, влияющими на развитие города с учетом интересов населения и при активной роли городских властей. План создается в результате дискуссий тех сил и организаций, которые заинтересованы в реализации плана. Городская администрация берет на себя инициативу по организации работ и, наряду с другими участниками, обязательства по реализации плана. 5. Работа над Стратегическим планом понимается как творческий процесс, позволяющий соединить знания, выявить идеи и инициативы, согласовать интересы активных участников городского развития, добиться общественного согласия по поводу перспектив развития города. Организационная структура: В начале 1997 года была сформирована Организационная структура. В ее состав вошли1: 1. Генеральный Совет – высший орган стратегического планирования. Совет 1 формируется из руководителей органов городской Организационная структура Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 55 Администрации и представителей различных организаций. Руководит работой Генерального Совета Председатель Генерального Совета. Председателем является по должности губернатор Санкт-Петербурга. Его заместителем является председатель Исполнительного комитета Стратегического плана. Ответственным секретарем назначается председатель проектного бюро «Стратегический План для СанктПетербурга». Основная задача Совета – политическая координация и принятие ключевых решений, связанных с формированием, утверждением и реализацией Плана. 2. Исполнительный комитет – руководит работами по разработке и реализации Стратегического Плана. Комитет формируется из сопредседателей тематических комиссий, в него входят руководители подразделений Администрации города, различных предприятий, организаций. Работой Комитета руководит Председатель, который является заместителем Председателя Генерального Совета. Его заместителем является по должности директор проектного бюро «Стратегический План для Санкт-Петербурга». Основной задачей Исполнительного Комитета является обеспечение разработки и реализации Стратегического плана Санкт-Петербурга. 3. Экспертный Совет- это научно-консультативный орган, его работа заключается в проведении научных экспертиз, также, на этапах формирования, реализации, мониторинга и корректировки Плана, производит отбор предложений, поступающих от тематических комиссий. Как правило, Совет формируется из ведущих экспертов и ученых, в области развития, руководителей экономических вузов и НИИ. Общая численность не превышает 12 человек. 56 4. Научно-методический семинар при Экспертном Совете- создается в целях повышения методологической обоснованности и методической целостности разработки и реализации Стратегического плана. Задачи семинара - предварительное научное обсуждение основных материалов, выносимых на рассмотрение Экспертного Совета, Исполнительного Комитета и Генерального совета Стратегического плана; - обмен идеями и выработка методических подходов к разработке Стратегического плана, мониторингу его реализации и процессу обновления плана. 5. Тематические комиссии- это рабочие органы, обеспечивающие разработку, реализацию, мониторинг, корректировку и обновление Плана. Формируются из представителей заинтересованных организаций, как правило, членов Генерального Совета. Руководят комиссией два сопредседателя, один представляет Администрацию города, другой- заинтересованную организацию. В состав комиссии входит редакционная группа, которая готовит проекты и окончательные версии материалов для Плана. Научный консультант-координатор комиссии – это представитель проектного бюро «Стратегический план для Санкт-Петербурга». Выполняет организационное и информационное обеспечение работы комиссии. 6. Рабочие группы- образуются по каждой мере Плана для обеспечения их реализации. Руководят рабочими группами член тематических комиссий. Основные задачи рабочих групп заключаются в координации действий частников по реализации мер, ведение мониторинга их реализации, оценка эффективности, подготовка предложений по корректировке целей, задач и мер Плана и др. 57 7. Проектное Бюро «Стратегический план для Санкт-Петербурга» орган, осуществляющий методическое и общую организационное координацию, обеспечение техническое, работы по формированию и реализации Стратегического плана. Проектное бюро образовано распоряжением губернатора от 18.02.97 N 142-р как орган при Администрации города. Бюро создано и действует на базе МЦСЭИ «Леонтьевский центр». Основными задачами Бюро являются: создание организационных структур и обеспечение их работы, привлечение к работе над Планом ведущих ученых и специалистов города, кроме того, обеспечение непрерывности работы над Планом, на всех этапах планирования и др. Бюро формируется из МЦСЭИ «Леонтьевский центр» и других организаций. Этапы разработки Стратегического Плана1: Первый этап: В октябре 1996 г. началось выявление приоритетных направлений развития Санкт-Петербурга. Удалось провести: - совещания по отраслевым проблемам - 40 интервью со специалистами - опрос населения – 1100 человек - анкетирование 150 специалистов - инвентаризация 142 программ и планов - анализ опытов стратегических планов, реализованных за рубежом. 12 декабря 1996 года прошла Первая общегородская конференция (2 пленарных и 3 секционных заседания) «Стратегический план СанктПетербурга: приоритетные направления и проекты». На конференции 1 Этапы разработки Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 58 присутствовало 200 человек, из них выступили свыше 80 человек. Тогда были одобрены предложенные подходы к разработке Стратегического плана. Второй этап: Январь- март 1997 года В этот период была сформирована организационная структура Плана. Началась работа по постановке целей, задач, мер и стратегических направлений. 14 марта 1997 г. прошла вторая общегородская конференция "Стратегический план: главная цель и основные направления". Принято "Временное положение о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге" и одобрены главная цель и основные направления Плана. Третий этап: Апрель-май 1997 год В этот период удалось сформировать задачи и меры плана. Была подготовлена первая редакция Плана. В июле прошло расширенное заседание Исполнительного Комитета с участием Администрации города. На заседании была одобрена первая редакция Плана. Четвертый этап: Июль-ноябрь 1997 На этом этапе прошли обсуждения Плана с участием общественности, Правительства, комиссий Законодательного Собрания, общественных организаций и др. После обсуждений, План был направлен на доработку и согласование в тематических комиссиях. 14 октября прошла Третья общегородская конференция "Стратегический план Санкт-Петербурга". Было 15 секционных заседаний, в которых приняли участие около 1100 человек. Итоговое пленарное заседание прошло 1 декабря, на нем присутствовало 400 человек. 1декабря 1997 года Первый Стратегический план Санкт-Петербурга был принят Генеральным Советом. Пятый этап: Декабрь-февраль 1998 года. Текст Плана был опубликован. Прошли презентации Стратегии на международном и российском уровне. 59 Стратегический План 1997 года1 Для Стратегического плана Санкт-Петербурга характерны следующие черты2: во-первых, это нацеленность на главное для конкурентоспособности города, т.е. Поиск преимуществ города и его развитие за счет этих преимуществ, кроме того, важной чертой данного плана является партнерство при разработке и реализации. Данный План является договором общественного согласия, а не административным документом. Разрабатывается с участием всех стейкхолдеров. В нем власти, бизнес, третий сектор и общественность принимают на себя определенные обязательства. Для успешной реализации Плана, необходимо достижение консенсуса с учетом интересов всех заинтересованных сторон. Далее, сочетание долгосрочного видения и конкретности немедленных действий. В Стратегии определены и долгосрочные направления, и конкретные действия. планом. Работа над И последнее, постоянство планом не заканчивается с его работы над принятием и публикацией. Будет вестись мониторинг его выполнения, будут сохранены созданные организационные структуры, ежегодно будет проходить оценка хода реализации и, при необходимости, корректировка плана. Считается, что при разработке данного Плана, в городе наблюдалась высокая степень солидарности в обществе при обсуждение приоритетных сфер развития, высокий уровень политической культуры и активности бизнеса и населения3. Главная цель Стратегического плана Санкт-Петербурга и основные направления: 1 Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 2 Там же 3 Там же 60 По итогам проведения анализа конкурентных возможностей и множества обсуждений, удалось выявить главную цель развития города1: стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения СанктПетербурга. Но после небольшой конкретизации, главная цель была сформулирована таким образом: формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства. Для достижения главной цели, было сформировано четыре стратегических направления. Первое стратегическое направление формирование образовании благоприятного благоприятного хозяйственного климата в климата. городе, При стимулируется экономический рост и увеличится инвестиционная привлекательность города. Вторым стратегическим направлением стала интеграция в мировую экономику. Полная реализация задач данного направления обеспечит прорыв передовых секторов экономики города в постиндустриальную экономику ведущих европейских стран. Следующим стратегическим направлением было решено выбрать улучшение городской среды. Для этого необходимо сконцентрировать инвестиции в зонах активной градостроительной реконструкции и направлять их в первую очередь на развитие инфраструктуры, давая тем самым рыночный импульс для преобразований городской среды в целом. И последнее стратегическое направление- формирование благоприятного социального климата. 1 Генеральная цель Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 61 Итоги Стратегический План не был лимитирован по времени, но первым рубежом для анализа и оценки было решено установить 2003 год, так как в этом году исполнялось 300 лет со дня основания Санкт-Петербурга. Основные итоги по реализации данного Плана показали, что «около 75% мер успешно реализуются. Город, в период реализации Плана улучшил деловой имидж, многие цели из предложенных основных стратегических направлений удалось реализовать или частично реализовать, План попытался изменить культуру управления, были созданы площадки для властей и гражданского общества по обсуждению вопросов стратегической значимости и д.р.»1 Но не всё оказалось так хорошо, как было описано в официальных источниках. В Плане было прописано много мер по привлечению к участию и сотрудничеству общественных организаций и населения, но по сути, по словам разработчиков, много было сделано без предупреждения населения. Не был принят Стратегического «План Плана», действия который администрации должен был по реализации активизировать и регулировать участие Администрации и комитетов, и работы по мониторингу Стратегического Плана, что еще больше снизило активность по реализации мер Плана. В работе «Санкт-Петербург на рубеже: Город и власть»2 говорится, что работа по мониторингу должна была вестись более активно, но этого не происходило, так как «Губернатора устраивал Стратегический план как имиджевый документ, также, в силу того, что работа по мониторингу и стимулированию реализации Плана довольно дорога и трудоемка. Поэтому не было создано подразделения в структуре Администрации и не выделялось достаточно средств Проектному Бюро для этой работы. Тогда Леонтьевский центр за счет собственных денег проводил пассивный мониторинг хода реализации Плана». 1 Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт СанктПетербурга 1995 – 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 76 2 Стратегическое планирование в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс]: Санкт-Петербург на рубеже: Город и власть URL: http://www.up.mos.ru/ObIntSaj/dokspb/ 62 Концепция социально-экономического развития СанктПетербурга до 2025 года1 Одновременно с реализацией Первого Стратегического Плана СанктПетербурга, в 2002 году началась подготовка долгосрочной Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года, который должен был его заменить. Концепция состоит из трех основных разделов: «Стратегический анализ», «Желаемое будущее Петербурга в 2025 году», «Главные направления деятельности городского сообщества до 2025 года». В рамках первого раздела «Стратегический анализ» был проведет SWOT-анализ внешней и внутренней среды Санкт-Петербурга. При анализе внешней среды были рассмотрены следующие факторы: Масштаб и структура международной торговли России, миграционная политика России, Доля России на мировом рынке капитала и структура инвестиций в российскую экономику, мировая экономика и международная торговля и др. При анализе внутренней среды оценивались преимущества и недостатки города: география и геополитическое положение, население и демографическая ситуация, политическая и правовая среда, городская среда и инфраструктура, экономика, социальная сфера и др. Главная цель Концепции была сформулирована следующим образом: «Санкт-Петербург к 2025 году должен стать городом европейским стандартов качества жизни с комфортными условиями для инвестиций и ведения бизнеса». После проведения анализа и определения главной цели, были сформированы три основные сценария развития желаемого будущего Санкт-Петербурга до 2025 г.: 1. Санкт-Петербург будет развиваться как крупнейший международный центр делового и политического сотрудничества, интегрированный в 1 На основе Концепции Социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 г. 63 мировую экономику. Кроме того, город возьмет на себя выполнение дополнительных общегосударственных федеральных функций; 2. Развитие Санкт-Петербурга как крупнейшего российского торговотранспортного центра международного значения, расположенного на Балтике. 3. Инновационно-управленческое направление развития предусматривает развертывание масштабной программы содействия инновациям, нацеленной на превращение Санкт-Петербурга в российский и, потенциально, мировой центр инноваций. Также, были определены пять главных направлений деятельности городского сообщества до 2025 г.: Одно из них - совершенствование системы власти и управления, развитие гражданского общества. Для достижения данного направления, среди прочего, было необходимо сформировать эффективную систему местного самоуправления и создать условия для развития гражданского общества и его вовлечение в процессы управления. Вовлеченность гражданского общества позволяет сбалансировать процесс принятия решений. Для того, чтобы участие населения стало возможным и эффективным, необходимо развитие у них гражданских навыков, подготовка к участию в политическом и управленческом процессах, создание необходимой для функционирования гражданского общества инфраструктуры (развитие законодательства, подготовка кадров и т.п.). Разработчики, также, считают, что необходим также комплекс поправок в законодательство, закрепляющих участие гражданского общества в управлении городом. Несмотря на четкие цели, направления и меры, по их реализации, Концепция, вплоть до 2007 года, не была утверждена решением Правительства Санкт-Петербурга, но несмотря на это она вошла в систему документов государственного планирования и использовалась в работе 64 организационной структуры. После ее утверждения в 2007 году, практически в таком же виде, что и в 2003 году, но актуализированной и с небольшими поправками, новое руководство решило остановить процесс принятия на этапе согласований. После этого, уже в 2012 году, она, всё-таки, была принята, но с меньшим сроком планирования – до 2020 года. В статье «Возможности и ограничения стратегического планирования. Опыт Санкт-Петербурга», говорится: «Схема планирования несет в себе родимые пятная социализма- работа по планированию и отчетности во многом становится самоцелью […] При этом обоснованность количественных показателей остается сомнительной, прогнозирование сводится к экстраполяции практически без учета взаимозависимости прогнозируемых показателей. В то же время планирование (как и парламент) перестает быть «местом для дискуссий», формализуется и минимизируется диалог с общественностью и стейкхолдерами».1 До недавнего времени в Санкт-Петербурге не было действующей стратегии развития. Новая Стратегия экономического и социального развития до 2030 года2 была принята в мае 2014 года, ее разработка началась в 2013 году. Как и предшествующий данной стратегии, Стратегический план 1997 года, этот документ был принят как договор общественного согласия, над ее разработкой работали совместно все стейкхолдеры наряду с населением. В ноябре-декабре 2013 года прошло около 20 открытых общественных обсуждений проекта стратегии3. 6 августа был создан официальный сайт http://spbstrategy2030.ru/, где любой желающий мог ознакомится с содержанием Проекта Стратегии и оставить свои замечания и предложения, Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт СанктПетербурга 1995 – 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 79 2 Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/ 3 Статья Чиновники обсудят Стратегию-2030 с бизнесменами [Электронный ресурс] Интервью агентство Диалог URL: http://topdialog.ru/2013/11/08/chinovniki-obsudyat-strategiyu-2030-s-biznesmenami/ 1 65 значительная часть которых (283 из 633 предложений) была учтена при разработке новой версии документа.1 Сейчас на сайте можно ознакомится с текстом документа, получить информацию по любым интересующим вопросам, связанным со стратегией, в том числе, по ее реализации. В декабре 2013 года Стратегия была одобрена Экономическим Советом при губернаторе Санкт-Петербурга и уже в мае 2014 года Правительство города утвердило Стратегию. Главная цель и стратегические направления Стратегии2: Главная цель: Обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособности Санкт- Петербурга. Для достижения генеральной цели определены четыре стратегических направления: развитие человеческого капитала; повышение качества городской среды; обеспечение устойчивого экономического роста и обеспечение эффективности управления и развитие гражданского общества- к концу реализации Стратегии, в управлении городом будет принимать активное участие гражданское общество. Для этого, среди прочего, необходимо обеспечить эффективность управления и развития гражданского общества и повысить уровня консолидации гражданского общества. Были предусмотрены три сценария развития города на период до 2030 года3: Предложения петербуржцев учтены в Стратегии-2030 [Электронный ресурс] Вечерний Петербург URL: http://vppress.ru/stories/Predlozheniya-peterburzhtcev-uchteny-v-Strategii-2030-20564 2 Генеральная цель Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития СанктПетербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=799 3 Сценарии развития Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития СанктПетербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1150 1 66 Во-первых, консервативный сценарий развития – малозаметное развитие экономики города и сохранение сложившихся подходов к управлению городским хозяйством. По данному сценарию снижение темпов экономического роста приведет к снижению темпов роста численности населения Санкт-Петербурга. Будет наблюдаться увеличение плотности застройки, что приведет к ухудшению качества городской среды. Далее, умеренно-оптимистический подразумевает сценарий повышение эффективности развития, использования который всех видов имеющихся у города ресурсов. Ставка будет сделана на привлечение в Санкт-Петербург инвестиционного потока, что позволит преодолеть негативные посткризисные тенденции, в том числе и в социальной сфере. И последний - инновационный сценарий развития, который, в свою очередь, предполагает переход на инновационный путь развития на фоне увеличения темпов экономического роста и инвестиционного потока. Ожидается увеличение числа жителей Санкт-Петербурга. Приток населения будет вызван ускорением темпов экономического роста, увеличением рынка труда и изменениями городской среды. Было подписано Соглашение о взаимодействии при реализации Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года.1 Настоящее реализации Соглашение Стратегии и определяет основы долгосрочного взаимодействия сотрудничества при Сторон, направленного на создание условий для реализации стратегических целей и направлений социально-экономического развития Санкт-Петербурга, определенных Стратегией. Также, в 2015 году в Санкт-Петербурге планируется создание единой дискуссионной площадки для организации общественного контроля за ходом 1 Соглашение о взаимодействии при реализации Стратегии экономического и социального развития СанктПетербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1459 67 реализации Стратегии и регулярной оценки промежуточных результатов ее реализации.1 Итак, из всего вышеизложенного стало понятно, что общественное участие практически всегда заявляется во всех стратегиях, но в большинстве своем, разработчиками оно воспринимается как нечто формальное, но необходимое включить в стратегию, потому что не включать его будет неправильно. «Значимость Стратегического планирования, в первую очередь, связана с открытостью его коммуникативного процесса»2. При разработке и реализации Стратегий необходимо участие всех стейкхолдеров и общественности, нахождение консенсуса между различными интересами. Необходимо, чтобы механизмы общественного участия носили не просто формальный характер, а общественность вышла из роли наблюдателя и стала принимать активное и реальное участие в разработке и реализации стратегий. Экспертный опрос Был проведен экспертный опрос (инструментарий в Приложении 1). Были опрошены эксперты из Автономной Некоммерческой организации: Международный центр социально-экономических исследований Леонтьевский центр, Лаборатории градопланирования, НП «Ассоциация Специалистов по Экономическому Развитию Территорий» на предмет наличия общественного участия в Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года. Экспертам было предложено ответить на двенадцать вопросов, в каждом из которых можно было выбрать несколько вариантов ответов. Результаты опроса экспертов показали (по убыванию): На вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе разработки стратегии все эксперты выбрали вариант – специализированный веб-сайт для Единая дискуссионная площадка Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1537 2 Жихаревич Б.С., Батчаев А.Р. Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт СанктПетербурга 1995 – 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 ‒ С. 76-80 1 68 доступа к информации, далее, по убыванию, были выбраны варианты: публикации в СМИ, публичные круглые столы, проведение опросов и анкетирования, легкий и открытый доступ к информации, проведение открытых информационных семинаров. Далее, на вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе реализации, также, самым популярным ответом стал специализированный веб-сайт для доступа к информации, далее, варианты: публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов, легкий и открытый доступ к информации. На вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе мониторинга, были выбраны результаты: специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов. Следующий вопрос: какие общественные силы (группы, организации) были задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга. Все респонденты выбрали вариант «эксперты», далее, чуть больше половины экспертов выбрали население, далее, был выбран вариант иные общественные группы, организации (общественные советы, профсоюзы, конфессиональные организации, молодежные движения, др.) и, наименьшее количество раз был выбран вариант социально ориентированные НКО. Далее следовал вопрос какие общественные силы (группы, организации) могли бы быть задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга, большинство респондентов отметили важность общественного участия в стратегическом планировании и выбрали варианты население и социально ориентированные НКО. На вопрос какими полномочиями обладают общественные силы в разработке, реализации и мониторинге, большинство экспертов выбрали вариант «внесение предложений и замечаний», далее идет вариант «открытое 69 и активное выражение мнения по вопросам стратегического» и контроль открытости и доступности информации. Какими полномочиями могли бы обладать общественные силы в разработке, реализации и мониторинге? Большинство респондентов выбрали варианты «открытое и активное выражение мнения по вопросам стратегического», «контроль открытости и доступности информации» и «внесение предложений и замечаний». Примечательно, что более половины респондентов выбрали варианты общественный контроль и общественная экспертиза, как полномочия, которыми могла бы обладать общественность в процессе формирования, реализации и мониторинга стратегического документа. Большинство респондентов видят перспективы социального партнерства в разработке, реализации и мониторинге Стратегии, как и перспективы государственно-частного партнерства. Для всех экспертов, кроме одного, роль общественного участия в разработке, реализации и мониторинге является первостепенной. Ни один специалист не выбрал вариант - «ОУ не оказывает влияния на разработку и реализацию стратегий развития» Опрос подтверждает, что при разработке Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года были ступени информирования и консультирования, но также, показывает необходимость включения общественности – населения и социально-ориентированных НКО в процесс разработки, реализации и мониторинга Стратегии не только в качестве сторонних наблюдателей, но и как партнеров государственного и частного секторов, которые смогут взять на себя такие полномочия как контроль и экспертиза. 70 2.4 Сравнение опыта стратегического планирования Санкт-Петербурга и Барселоны «В эпоху, когда преобразования происходят очень быстро, необходимо планирование, которое сделает эти преобразования гармоничными. Без этого всё выйдет из-под контроля, как это происходит сейчас в Барселоне. В жизни города планирование – это самый важный и экономичный аспект, который позволит сэкономить планирования, на ненужных планирования расходах. осуществляемого А в Барселоне нет научным методом и систематически. Будущее не может ждать, а без планирования город ожидает полный провал». Это слова каталонского архитектора Карлеса Бадия, сказанные им в 60-х годах прошлого столетия. Примечательно, что в 60-х годах еще не обсуждалось стратегическое планирование, но сказанное выше, ясно дает нам понять, что уже тогда возникала потребность в ней. Через некоторое время Барселона становится пионером стратегического планирования во всем мире. К созданию, как самого первого плана, так и последующих, разработчики отнеслись очень творчески. Больше, чем за 25 лет опыта стратегического планирования в Барселоне и ее метрополии было принято шесть Планов развития, которые приводят к некоторым соображениям: Во-первых, общими усилиями была определена модель города, которая через некоторое время подверглась влиянию глобализации со всеми ее позитивными и негативными сторонами, таким образом, Барселона достигла значительного изменения в международном позиционировании города. Во-вторых, план стал мировым лидером в области стратегического планирования, он стал основой большинства существующих планов по всему миру в тот период. Он был использован в разработке большинства планов Каталонии, Испании, Латинской Америки, в некоторых европейских городах и США – в Кливленде (штат Огайо) и Питтсбурге (штат Пенсильвания). Во 71 всей Европе и Америке говорили об успешном опыте разработки и реализации Стратегии с конкретными характеристиками и со значительным влиянием на государственные и наднациональные организации. И, что не менее важно, как говорилось ранее, было достигнуто настоящее «стратегическое мышление» (сформировалось много специализированных консультативных организаций, в университетах появились специальности и курсы, связанные со стратегическим планированием и т.д.), что способствовало более быстрому принятию решений по достижению целей Плана и быстрому преодолению проблем. Необходимость перехода к развитию всей метрополии кажется вполне очевидным завершением стратегического планирования города, и что самое главное, эта необходимость ощущалась всеми стейкхолдерами. Необходимо было уйти от типичной модели 60-х годов «центр-периферия» к консолидации всех 36 муниципалитетов, которые сами были уверены, что без «общего видения» и без координации целей, будет очень сложно реагировать на растущие потребности своих граждан. Один из самых интересных аспектов перехода от планирования города к «городу городов», заключается в том, что План позволяет, без потери богатства идентичностей каждого муниципалитета, построить новую агломерационную культуру, что по словам некоторых разработчиков, можно назвать глобальной креативностью территории. Еще один такой аспект- это диалог и взаимное участие, которые способствуют новому пониманию экономического и социального потенциала территории Метрополии. Для сравнения опыта Барселоны и Санкт-Петербурга, мы построили таблицы, в которых проанализировали эволюцию процесса стратегического планирования этих регионов. С таблицами можно ознакомиться в Приложении 2 (Таб. 4;5). Анализ таблиц показал: Анализ генеральных целей показывает, что их смена происходит по нарастающей, от малого, например, в первом Плане ставилась цель вернуть 72 моральный авторитет и распространить влияние на свой макрорегион. Достигнув этой генеральной цели, во втором Плане уже идёт уклон на интеграцию Барселоны на международный уровень, но с сохранением аспекта про улучшение качества жизни, как и в первом Плане. Здесь, город рассчитывает усилить связи в Европейских городах и приобрести «собственный профиль», стать посредником между ЕС и Латинской Америкой и увеличить свое присутствие в Африке. Далее, Барселона укрепляет свои позиции и уже рассчитывает на позиционирование себя как одной из самых значимых регионов в Европе, затем, Барселона переходит на новый уровень, от планирования города, к планированию Метрополии, но и здесь наблюдается цель поддержания и укрепления отношений со странами Средиземноморья, Латинской Америки и Азии. Также, в генеральной цели Первого метрополитенского Плана, появляется сотрудничество и достижение консенсуса между государственным, частным и третьим секторами города и всех 36 муниципалитетов, в отличие от предыдущих, где этот аспект не выносился в генеральную цель, но находился в приоритетных направлениях. После достижения предыдущих целей, усилив свое влияние и позиционируясь в качестве столицы Средиземноморья, было решено немного изменить цели и приоритеты. Упор решено было сделать на креативности или инновационности. При пересмотре данного Плана в 2003 году, изменилось видение креативности». В города следующем - «Метрополия и последнем Барселоны- территория на момент данный - Стратегическом Плане Барселоны – Видение 2020, генеральный план или Видение звучит так: Метрополия Барселоны- один из самых привлекательных и влиятельных регионов для инновационных талантов, с качественной моделью интеграции и социальной сплоченности. Здесь уже Метрополия позиционирует себя как «хаб для предпринимателей» со всего мира и как одного из самых привлекательных европейских регионов для инновационных людей. 73 Анализ приоритетов Барселоны позволил выявить основные направления: - экономические – от поддержки экономической активности в городе в первом Плане до интернационализированного экономического развития, основанного на критериях устойчивости и занятости. Кроме того, сюда включаются вопросы человеческого капитала, устойчивости, предпринимательских инициатив, инфраструктуры, промышленности и многие др. - социальные – улучшение качества жизни, достижение социальной сплоченности и баланса, образование- «Барселона как город знаний»; здравоохранение, культура, туризм, спорт, экология, уменьшение уровня бедности, интеграция иммигрантов, включение «качества» во все сферы деятельности – «Барселона- город качества» и др. - территориальные- общественный транспорт, жильё, парковые зоны и др. - социально- институциональные- включенность населения в процесс стратегического планирования, государственно-частное партнерство, эффективное правительство, общественное участие, диалог и достижение консенсуса между всеми стейкхолдерами и др. Можно заметить динамику внедрения общественного участия в планировании в стратегиях Барселоны, в Первом Плане говорилось о формировании «культуры участия», сформировав- во Втором говорится о её закреплении, и уже после закрепления, в Третьем- об укоренении культуры участия в стратегическом планировании города, и уже в следующем плане, «участие» было включено в генеральную цель. При рассмотрении барселонских программ, было обнаружено, что происходит смена приоритетов от стратегии к стратегии. Чего не скажешь о приоритетах, включенных в Стратегии развития Санкт-Петербурга. 74 В Санкт-Петербурге в процессе планирования мало что поменялось за последние 30 лет, некоторые идеи, приоритеты слегка модифицируются, актуализируются, например, Советская идея территориально- производственных комплексов преобразовалась в идею кластеров. Тогда была актуальной тема бедности, она и сейчас актуальна, в то время говорили про общественный транспорт и сейчас говорят, и таких вариантов можно привести множество. Смены приоритетов практически не происходит. Цели двух рассматриваемых нами Генеральных Планов в большей степени основаны на количественном методе, и не похожи на последующие Стратегии развития. Генпланы советского образца предполагали комплексное социально-экономическое и стратегическое планирование. Известно, что основой для разработки первой Стратегии развития Санкт-Петербурга 1997 года, был Первый стратегический План Барселоны, это объясняет схожесть формулировки целей и приоритетов. Взяв их вначале за основу, они присутствовали и в последующих Стратегиях СанктПетербурга, практически в той же формулировке и последовательности. Вероятнее всего, это происходит потому что в Санкт-Петербурге не относятся творчески к разработке Стратегий, как это делается в Барселоне. Не говоря уже о её реализации и мониторинге. Как отмечалось Б. С. Жихаревичем, «нашу власть устраивает наличие Стратегии как «имиджевого» документа, поэтому такие аспекты как общественное участие, государственно-частное партнерство, хоть и прописаны в Стратегиях, но очень часто имитируются и поэтому не влияют на разработку и реализацию»1. Еще один важный момент, в стратегии Санкт-Петербурга нет конкретного видения, образа города, какие были в советских Планах. Процессы стратегического планирования города в Санкт-Петербурге сильно Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт СанктПетербурга 1995 – 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 76 1 75 замедлились. Вероятно, дело в том, что уже существует необходимость перехода от стратегического планирования города к планированию агломерации, как было сделано в Барселоне, как и там, здесь существует необходимость создания новой агломерационной культуры. Город является центром притяжения для агломерации, её население работает в городе, вследствие этого, так же, расширяется проблема общественного участия, встает вопрос, учитываются ли проблемы областных жителей, а не только городского населения. Город не может развиваться в силу своей обособленности от области, вследствие этого, он утрачивает своё политическое влияние. Оттого, что нет единого координированного планирования развития, страдает не только агломерация, но и сам город. Всё вышесказанное наталкивает на идею о том, что стратегическое развитие города невозможно без стратегического развития агломерации. По опыту Барселоны видно к каким результатам привело совместное планирование. Барселона из обычного портового города, практически превратилась в столицу Средиземноморья, а Санкт-Петербург, обособленный от агломерации, не имеет возможности развиваться гармонично, что приводит его к постепенной деградации. 76 3. Оценка эффективности и степень общественного участия 3.1 Динамика степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге Город формируется из жителей. Они живут и работают в городе, через их повседневную деятельность, город становится уникальным и пригодным для жизни пространством. Стратегическое планирование дает новую роль некоммерческим организациям, общественным организациям, которые представляют интересы общественности, и самим жителям в содействии развитию города. Все эти акторы знают ситуацию «изнутри», знают, как то или иное мероприятие по планированию отразится на жителях, также, участие именно этих акторов может легитимировать процесс планирования, чтобы предотвратить конфликты на её основе и повысить тем самым её эффективность. Многие стратегические планы, созданные в европейских странах, «были разработаны неправительственными/некоммерческими организациями, на основе консенсуса и подотчетности гражданам, тогда как в других странах, например, в России, стратегическое планирование рассматривается как техническая компетенция, контролируемая местными властями»1. С помощью анализа документов стратегического развития, рассматриваемых в работе, мы попытались проследить динамику степени общественного участия в стратегическом планировании Барселоны и СанктПетербурга. Для этого мы использовали «лестницу участия» Ш. Арнштейн и выделили основные ступени участия2: Информирование – «символическое» участие, наиболее простая форма односторонней связи разработчика и общественности для поддержания 1 Steps for Designing a Results-Focused Capacity Development Strategy A Primer for Development Practitioners Based on the Capacity Development and Results Framework/ World Bank Institute Capacity Development and Results Practice Washington, D.C. 2011 P. 34 2 S.R. Arnstein A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, 1969// Journal of the American Planning Association. 35(4). Cooke, B., & Kothari, U. 2001. Р. 216– 224 77 информированности о процессе принятия решения, но без возможности для общественности комментировать документы или иным образом участвовать. Информирование может осуществляться через СМИ (распространение прессрелизов, проведение пресс-конференций) а также путём проведения выставок документации, распространения печатных материалов через посещаемые людьми организации и другими методами. Консультирование - официальный диалог между общественностью и разработчиком для определения проблемных вопросов и разрешения конфликтов. Обычно они проводятся в виде опросов, интервью (экспертов), проведение общественных слушаний, встреч, семинаров, организации работы общественных приемных. Тем не менее, само решение остаётся за пределами обсуждения и контроля. Партнёрство - на этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению. Делегирование полномочий– граждане и НКО получают, наряду с остальными секторами, основные полномочия в реализации планов или программ. На этой ступени лестницы у граждан появляются сильные козыри, обеспечивающие им полновесный контроль за осуществлением программы. Рассмотрим процесс участия общественности в стратегическом планировании Барселоны и Санкт-Петербурга. 78 На наш взгляд, в Барселоне динамика степени участия выглядит так: Стратегия 1. Первый Стратегический План Разработка Реализация Консультирование Консультирование Мониторинг Информирование до 2000 года 2. Второй Стратегический План Консультирование Консультирование Консультирование (1994) 3. Третий Стратегический План 1999-2005 4. Консультирование Партнерство Партнерство Партнерство Партнерство Партнерство Делегирование полномочий Партнерство Партнерство Делегирование полномочий - - Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год 5. Стратегический План Метрополии Барселоны на 20062010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) 6. Стратегический План Барселоны – Видение 2020 Табл.6 Динамика степени участия в Барселоне Первый Стратегический План Барселоны до 2000 года На стадии разработки (консультирование) Городской Совет Барселоны, Национальная организация содействия занятости, Торгово- 79 промышленная палата, Círculo de Economía, Управление развитием международной торговли и экономического развития, Рабочие комиссии, Университет Барселоны, Порт Барселоны, Торговая ярмарка Барселоны и др. организации, состоящие в Ассоциации стратегического планирования, взяли на себя инициативу и на основе консенсуса запустили разработку стратегического плана. Для разработки была создана двадцать одна тематическая площадка, для того, чтобы узнать сильные и слабые стороны города. Эксперты из каждой тематической площадки объединились с представителями из Исполнительного комитета, в который входят стейкхолдеры города, представляющие все городские сферы, и экспертами других организаций. Результатом стали определения главной цели и шести главных стратегических направлений. Одновременно с процессом разработки Плана была организована серия мероприятий для привлечения и стимулирования участия общественных организаций и населения. Были проведены общественные слушания и семинары, проводился опрос населения и экспертов, также, была проведена Выставка «Барселона- сценарий будущего». Проводилась Выставка в двух этапах. На первом этапе перед организаторами стояла задача информировать жителей города о Стратегическом плане и узнать их мнение. На втором этапе, 72 организациям и фирмам было предложено расширить содержание Плана. На Выставке присутствовало более 95 тысяч человек и собрано более 4 тысяч мнений о городе и стратегическом плане1. В процессе разработки Плана участвовали2: - 190 организаций и человек из Генерального Совета и Исполнительного комитета - 3 организации из Консультативного Комитета Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLANESTRATEGICO.pdf 2 Там же 1 80 - 21 эксперт, которые занимались диагностической разработкой - 526 представителей из Технических комитетов - жители города На стадии реализации можно, также, наблюдать консультирование, были проведены общественные слушания по ходу реализации плана. Так как, этот План не был статическим, велись обсуждения о возможных изменениях или уточнениях некоторых прописанных в нем мер, консультируясь со всеми стейкхолдерами и самим населением. На стадии мониторинга роль населения была немного меньше, чем на предыдущих стадиях, здесь мы можем наблюдать ступень информирования, а именно, распространение информации через СМИ. Было подтверждено, что «70%, предложенных Планом мер, находились на средней или продвинутой стадии реализации, наряду с сильными изменениями в политическом и экономическом поле, Барселона превращалась в динамический европейский город с высоким уровнем качества жизни населения»1. Тогда же было решено приступить к разработке Второго стратегического плана. Второй Стратегический План Барселоны (1994) На всех трёх стадиях разработки, реализации и мониторинга, при анализе документов Второго стратегического плана экономического и социального развития, Проводились опросы можно наблюдать населения, ступень экспертные консультирования. опросы, некоторые непосредственно участвовали на стадиях разработки, проводились открытые информационные семинары. Основными принципами Второго плана были широкое институциональное и общественное участие, проведение дебатов о процессах трансформации экономики и общества, поэтому стейкхолдеры все Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLANESTRATEGICO.pdf 1 81 больше пытались прислушаться к населению и прийти к консенсусу, что явилось бы гарантией успеха Плана. Третий Стратегический План 1999-2005 гг. Многие из организаций, состоящих в Ассоциации стратегического планирования являются общественными, некоммерческими организациями, представителями интересов населения, которые, наряду с властями и бизнесом, несут полную ответственность за разработку, реализацию и мониторинг документов стратегического планирования. Они, как отмечалось ранее, входят в главные структуры ассоциации, в Генеральный Совет, члены которого принимают окончательное решение и в Исполнительный комитет. Здесь, на этапах реализации и мониторинга можно наблюдать переход на новую ступень- социальное партнерство. партнерство Здесь между уже всеми прослеживается настоящее стейкхолдерами. Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 г., мы также определили на ступень партнерства. На данном этапе власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими, и принятые решения уже не подлежат одностороннему изменению. Население и НКО входят вместе с государственным и частным сектором в совместные руководящие советы. Проводятся круглые столы и др. в реализации и мониторинге Стратегического Плана Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года), наблюдается партнерство, но зато в разработке данного плана, равно как и Стратегического плана Барселоны «Видение 2020», они достигли высшей ступени – делегирования полномочий. У НКО, представляющих интересы населения, наряду с государством и бизнесом, основные полномочия при разработке и реализации стратегий. 82 Табл. 7 Динамика степени участия в Санкт-Петербурге Стратегия Разработка Реализация Мониторинг Генеральный План Ленинграда 1963-1990 Информирование Нет данных Нет данных Генеральный План Ленинграда 1987-2005 Консультирование (по документам), информирование по факту Информирование Информирование Стратегия социальноэкономического развития Санкт-Петербурга 1997 Консультирование Информирование Информирование Концепция социальноэкономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года Консультирование Стратегия экономического и социального развития до 2030 года Консультирование Не был реализован Информирование Информирование (По данным экспертов) (По данным экспертов) При разработке советских Генеральных планов, 1963 и 1987 гг. общественному участию не было уделено должного внимания, хоть и при разработке Плана 1987 года были данные об опросе населения. Ситуация изменилась, когда началась разработка Стратегии социально- экономического развития 1997 года, которая явилась первым документом стратегического планирования европейского стандарта, созданным и реализованным в России. Основой для её создания стала Барселонская модель стратегического развития. В основу данной стратегии легло положение об участии1: «Стратегический план разрабатывается всеми участниками, влияющими на развитие города с учетом интересов населения и при активной роли городских властей. План создается в результате дискуссий тех сил и организаций, которые заинтересованы в реализации Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 1 83 плана. Городская администрация берет на себя инициативу по организации работ и, наряду с другими участниками, обязательства по реализации плана». На этапе разработки прошли обсуждения Плана с участием общественности, Правительства, комиссий Законодательного Собрания, общественных организаций и др. После обсуждений, План был направлен на доработку и согласование в тематических комиссиях. 14 октября прошла Третья общегородская конференция "Стратегический план Санкт-Петербурга". Было 15 секционных заседаний, в которых приняли участие около 1100 человек. Итоговое пленарное заседание прошло 1 декабря, на нем присутствовало 400 человек1. При разработке данного плана, как отмечается в статье «Стратегический стейкхолдеров план и Санкт-Петербурга: населения», наблюдается механизмы вовлечения партнерство власти и некоммерческих организаций и бизнеса2. Но данная тенденция не просуществовала долго, «многие лидеры бизнеса не приняли всерьез новые правила игры и продолжили действовать старыми привычными методами. Так, в городе внезапно начинают реализовываться некоторые важные проекты (с участием городских властей), не прошедшие оценку и отбор в рамках Стратегического плана, не обсуждавшиеся с городским сообществом и блокирующие своим появлением ряд других более эффективных действий, включенных ранее в Стратегический план3». Далее, при разработке Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года и Стратегия экономического и социального развития до 2030 года, наблюдается также ступень консультирования. На этапе разработки этих стратегий, даже ступень консультирования становится более формальной. Если при разработке Стратегии развития 1997 года еще возможно было наблюдать сотрудничество между стейкхолдерами и НКО, то на данном этапе, все процессы участия формализуются. По мнению Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 2 Лимонов Л.Е., Карелина И.А. Стратегический план Санкт-Петербурга: механизмы вовлечения стейкхолдеров и населения [Электронный ресурс]: URL: http://www.city-strategy.ru/45 3 Там же 1 84 экспертов, на стадии разработки Стратегия экономического и социального развития до 2030 года были применены следующие формы участия: легкий и открытый доступ к информации, специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, проведение опросов и анкетирования, публичные круглые столы; на этапе реализации (данные на апрель 2015 года): специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов; на этапе мониторинга: специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов. Этапы реализации и мониторинга можно отнести к ступени информирования. Итак, в Барселоне участие и достижение консенсуса имеет особое значение во всех шести стратегических планах. Очевидна динамика степени общественного участия, значимость которого с каждой стратегией только повышалась, так как власти, наряду с частным сектором, уверены, общественное участие- это гарантия успеха стратегического документа, что без участия общественности, стратегия развития не сможет добиться тех результатов, которых она добьется в процессе взаимодействия. В Барселоне государство, бизнес, НКО и представители общественности являются равноправными участниками стратегического планирования и входят в НКО Ассоциацию стратегического планирования, поэтому работа над Планами реализуется постоянно, а в Санкт-Петербурге Стратегия рассматривается как «имиджевый документ», после принятия которого, реализации не придается особой значимости. В Советском Союзе практиковалось централизованное экономическое планирование, где органы местного самоуправления и общественные организации, скорее, выполняли приказы, а не «участвовали». Все виды советского планирования осуществлялись «сверху вниз» с минимальным участием населения. Планирование являлось стратегическим, в том смысле, что оно было основано на политическом видении. Практически то же самое 85 возможно наблюдать и сейчас, как ранее отмечалось, для запуска процесса стратегического планирования, необходимо обладать определенной степенью автономии, как в принятии решений, так и в наличии ресурсов. Децентрализация управления и власти и механизмы участия становятся центральными аспектами любого процесса планирования. «В России до сих пор не сложилась система частно-государственного партнерства, в рамках которой некоммерческие организации выступали бы в качестве полноправного участника взаимодействия. Сыграла роль и общая ситуация в обществе, связанная с укреплением властной вертикали, наблюдающимся с 2004 года. Усиление полномочий властных структур привело к значительному снижению доли общественного участия. Что еще раз показывает нам слабость гражданского общества в России1». 3.2 Методики оценки эффективности стратегического планирования Рассмотрим методики оценки подходы определения эффективности эффективности программ развития: программ и российский и зарубежный опыты. Что касается зарубежных и российских методов и подходов к оценке эффективности программ. Международная практика оценки эффективности программ имеет полувековую историю. В своей книге «Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective», профессор Г. Вольманн выделил три основополагающих этапа опыта оценивания эффективности2: О.А. Герасимова. Вклад НКО в стратегическое планирование в Испании и России [Электронный ресурс]: URL: http://www.cogita.ru/nko/2-i-konkurs-esse-deyatelnost-nko-v-rossii-i-v-evrope/olga-gerasimova.-vklad-nkov-strategicheskoe-planirovanie-v-ispanii-i-rossii#_ftn16 2 H. Wollmann Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective//Cheltenham. 2003. P. 34 1 86 1 этап: 60-е годы XX века: говорится об осознании необходимости заблаговременного планирования, также, о необходимости прогнозирования результатов и оценки эффективности программ. 2 этап: конец 70-х – 80- е годы XX века: говорится об эффективности использования выделяемых на программу денежных средств. 3 этап: 90-е – 2000-е годы: в этот период, основой для оценки эффективности считались результаты реализации программ. Итак, что же считать эффективностью в программах развития и каким способом ее можно оценить? В постановлении Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», под эффективностью понимается оправданность использования государственных ресурсов. Это понятие включает в себя все положительные результаты, полученные после реализации государственной программы в регионе. Эффективность в узком смысле представляет собой соотношение понесённых затрат к полученным результатам. Оценка эффективности программ развития необходима с целью оптимизации соотношения затрат на реализацию и результатов, а также для обеспечения принципов бюджетной системы Российской Федерации: эффективности и экономности использования бюджетных средств, гласности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств1. По мнению Г.Л. Тульчинского: «Эффективность выражает не только относительность результата деятельности к ее целям, но и результата с использованными для его достижения средствами (материальными, финансовыми, трудовыми и др.) — как характеристика оптимальности их использования […] Эффективность — соотношение затрат и результатов Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 28.03.2014) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" [Электронный ресурс]: сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=161431 1 87 работы. Однако главной характеристикой эффективности является всё-таки соответствие результатов целям, по отношению к которому оптимальность затрат является характеристикой вторичной, производной».1 Осознание необходимости оценки эффективности программ, привели к возникновению массы методик и подходов в различных странах. Рассмотрим несколько кейсов, которые наглядно отражают различные подходы стран к использованию оценивания: 1. Соединенные Штаты Америки Методика мониторинга результативности была создана в США ведущим исследователем The Urban Institute (Вашингтон, США) и директором его Программы государственного управления Гарри П. Хатри. Мониторинг результативности2- регулярное измерение результатов и эффективности предоставления услуг или программ. При этом в качестве клиентов могут выступать как граждане, непосредственно получающие услуги, так и граждане, и компании, интересы которых лишь косвенно затрагиваются этими программами и услугами. Одна крайне важная характеристика результативности, которую часто забывают при рассмотрении путей использования результатов мониторинга, — это обеспечение равенства всех граждан в доступе к результатам мониторинга. Тщательно проработанная система показателей позволяет оценить, насколько справедлива какая-либо программа, и принять необходимые меры. В рамках мониторинга результативности эффективность обычно определяется как отношение использованных ресурсов (денежные средства, время персонала или иной физический вклад) к произведенному за счет этих ресурсов продукту. Тульчинский Г. Л., Шекова Е. Л. Менеджмент в сфере культуры: Учебное пособие. 4_е изд., испр. и доп. — СПб.: Издательство «Лань»; «Издательство ПЛАНЕТА МУЗЫКИ», 2009. С. 484-485 2 Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. C. 19 1 88 Система мониторинга результативности способствует решению трех задач стратегического планирования1: • определение стартовых значений по каждому из показателей стратегического плана, на основе которых могут быть разработаны планы необходимых действий; • наличие исторических данных по каждому показателю, на основе которых могут быть определены показатели для каждого из рассматриваемых вариантов развития; • наличие данных по основным показателям результативности для включения в отчеты о работе по достижению установленных в стратегическом плане целей. 2. Соединенные Штаты Америки Program rating assessment tool (PART) - система рейтинговой оценки программ – инструмент (механизм), призванный повысить эффективность и результативность государственных программ в США в 2001-2009 гг. При использовании этой методики, эксперт должен ответить на вопросы, содержащиеся в четырех основных категориях2: 1. структура программы и ее цели; 2. стратегическое планирование; 3. управление программой; 4. достигнутые результаты На вопросы, содержащиеся в первых трех категориях, следует давать ответы «да/нет», а на вопросы последней категории: «да/нет», «в значительной/незначительной степени». Каждый ответ имеет свой вес, таким образом, рассчитывается рейтинг программы. Ответы на вопросы Там же C. 176-177 Gilmour J. B. Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance//Budgeting. 2007. №1. 1 2 89 системы PART ранжируются по шкале от 0 до 100 (где 100 – самый лучший ответ). Программы с рейтингом ниже 50% являются неэффективными, программы с рейтингом выше- 80%- эффективными, между ними располагаются – «достаточно эффективные» и «формально приемлемые». Программа перестала использоваться с приходом к власти Барака Обамы, но её идеи все еще используются. Её идеи, например, использовались Министерством Финансов РФ, при разработке «Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года»1. 3. Великобритания В Великобритании существует система, которая называется «Best value» (или «Best value regime»), которая была создана в 1999, но ее положения вступили в силу в апреле 2000 года. Этот механизм направлен на контроль процесса реализации и оценку эффективности исполнения программ. Существуют, так называемые четыре измерения производительности2: 1. стратегические цели и задачи, заявленные в программе (Strategic Objectives); 2. качество полученных результатов, их соответствие целям программы (Service Delivery Outcomes); 3. качество предоставляемых услуг (Quality); 4. справедливый доступ к предоставляемым услугам (Fair access). Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2010/02/PPEBR_190210.pdf 2 Martin S., Walker R.M., Enticott G., Ashworth R. Evaluation of the long-term impact of the Best Value regime: Baseline report//Centre for Local & Regional Government Research. 2003 [Электронный ресурс]: URL: http://www.google.ru/url?q=http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download%3Fdoi%3D10.1.1.199.4817%26rep%3D rep1%26type%3Dpdf&sa=U&ei=XFNqU9OXN-LayQPJ-oHQAw&ved=0CB0QFjAA&sig2=lclpGX4Hxkxru1pGpb86A&usg=AFQjCNG0lIGGodt4b5ew_Vkvg97ifP9bJw 1 90 «Best value regime» подразумевает проведение опроса исполнителей и населения, оценки экспертов. Существует четыре этапа оценивания1: 1. анализируется, насколько успешно достигнуты цели; 2. проводятся опросы; 3. сопоставляются полученные выгоды с результатами других провайдеров тех же услуг; 4. оценивается конкурентоспособность предоставленных услуг. 4. Япония Новая система оценивания государственных программ, которая была представлена в Японии, явилась результатом реформ министерств и представительств в январе 2001 года. Каждое министерство, совместно с Министерством государственного управления, Министерством внутренних дел, Почтой и Министерством телекоммуникаций, обязаны ввести унифицированные методы оценки и проводить анализ программ. Каждое министерство должно принять и реализовать соответствующие методы оценки, в зависимости от особенностей программы. Выделяют три метода оценки2: 1. Метод «проектных оценок» (Project evaluation). Используется для оценивания общественных государственных программ. Посредством этого метода можно провести анализ эффективности менеджмента в процессе реализации и после завершения программы, соотношение затраты-выгоды. Общие затраты, которые включают не только прямые затраты, но и непредвиденные. 2. Метод «измерения Основная цель информации об эффективности» этого метода эффективности (Performance заключается программ, в measurement). предоставлении чтобы широкая Там же. Azuma N. Problems and Prospects of Policy Evaluation System of Central Government in Japan. Government Auditing Review. 2002. [Электронный ресурс]: URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e09d05.pdf 1 2 91 общественность могла без труда понять «что будет достигнуто с помощью программы и когда». По данному методу оценивается соотношение «цели-затраты». 3. Метод «оценок программы» (Program evaluation). Данный Метод «ориентирован на выгодах, которые получат заинтересованные стороны, на пользе, которую получит общество. Данный подход призван ответить на вопрос: «как данная программа решит те или иные проблемы общества?». 5. Россия В России процесс оценки эффективности программ, до сих пор остается слабо проработанным. Хотя и существует много работ с описанием конкретных методик оценки, но, обычно, это выдвинутое самим автором некоторое количество коэффициентов, на субъективной основе. Рассмотрим некоторые отечественные методики: В работе А.И. Жуковского и С.В. Васильева, для оценки эффективности программ предлагают учитывать ряд принципов1: 1) рассматривать программу, начиная с этапа планирования, и до момента ее завершения; 2) моделировать денежные потоки (все денежные поступления за рассматриваемый период); 3) сравнивать только сопоставимые величины; 4) анализировать программу с точки зрения принципа положительности и максимизации эффекта; 5) учитывать временные параметры такие, как, например, динамика показателей программы; А.И. Жуковский, С.В. Васильев, Д.С. Штрейс Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе канадского опыта): Учебно-методическое пособие. М.: 2006. 1 92 6) сравнивать не «до программы» и «после нее», а «с ней» и «без нее»; 7) принимать во внимание все важные последствия программы (экономические последствия, внешние эффекты и т.п.); 8) так же, как происходит реализация программа, так и ее оценка должна проводиться в несколько этапов; 9) не забывать об инфляции и ее учёте; 10) учитывать возможные риски. По мнению Е. Ю. Евстафьевой, основные задачи оценки состоят в следующем1: 1. спрогнозировать возможные последствия реализации государственной программы (воздействие законопроекта- на этапе разработки программы); 2. обеспечить обратную связь экспертов по оценке с участниками программы; 3. оценить степень достижения намеченных целей; 4. оценить, как и в какой мере наблюдаемые изменения связаны с проведенными мероприятиями программы; 5. предоставить в распоряжение заказчика доказательную информацию для усиления «политической поддержки» данной программы. Но существуют и проблемы оценки эффективности программ регионального развития. В статье Р.Н. Хасанова анализируются различные методики оценки эффективности программ и их недостатки. В частности, он приходит к таким выводам: 2 Е.Ю. Евстафьева Зарубежный опыт организации оценки государственных программ// Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. №1 2 Р. Н. Хасанов Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации // Проблемы современной экономики: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. — С. 45-48. 1 93 1. Содержание многих из действующих методик носит формальный характер. Часто предлагается лишь общее описание подхода без подробного объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми. 2. Цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов, не дают чёткого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность эффективности Анализ сметы бюджетных использования расходов на учреждений в экономии выделяемых бюджетных реализацию программ и средств. позволяет контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться критерием эффективности. 3. Не все методики позволяют обосновать отбор проектов программ, что представляет собой одну из наиболее приоритетных целей оценки. Однако самым существенным недостатком большинства методик является направленность, скорее, на оценку качества проектировки, а не на оценку эффективности программы. Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения. В диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Миронова В.С. "Совершенствование методики оценки социальноэкономической эффективности региональных целевых программ", также, отмечается несколько недостатков. Следует отметить, что автор провел анализ 16 субъектов Федерации и пришел, в частности, к следующим выводам1: - большинство методик носит формальный характер; В.С. Миронов Совершенствование методики- оценки социально-экономической эффективности региональных целевых программ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук, 2012. 1 94 - при практическом использовании методик акцент оценивания зачастую смещается от результатов программной деятельности к затратам на ее осуществление; - в методиках отсутствуют рекомендации по использованию тех или иных критериев и показателей в зависимости от характера и особенностей программы. М.И. Яндиев в своей статье «Оценка эффективности реализации целевых программ субъектов Федерации» говорит о ряде существенных недостатков оценки эффективности1: 1. Проблемы корректной формулировки целей оценки эффективности программы 2. Размытость и нечеткость целей самих программ. Это происходит в силу либо формального подхода к составлению методики оценки, либо сознательного нежелания нести в будущем какую-либо ответственность за исполнения программы. 3. Проблема выбора исполнителя: того, кто пишет саму программу, того, кто пишет методику оценки эффективности и того, кто будет осуществлять оценку эффективности. Чтобы результаты оценки не были предсказуемы, необходимо, чтобы все эти функции были распределены между разными людьми или организациями. Рассмотрим достоинства, недостатки и роль общественного участия методик оценки эффективности программ (Табл. 8): Методика оценки эффективности Мониторинг результативности2 Достоинства - Информация о результативности, которую предоставляет данная Недостатки - Данные, полученные в ходе мониторинга, не объясняют, за счет Роль общественного участия - Обеспечение обратной связи при оценке результатов и качества услуг. М.И. Яндиев Оценка эффективности реализации целевых программ субъектов Федерации // Финансы. 2012. – № 2. С. 24–28 2 Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. с. 276 1 95 методика, при нехватке ресурсов, помогает понять, что может быть сделано лучше при имеющихся ресурсах чего достигнут тот или иной результат. Иначе говоря, нельзя судить о том, насколько измеряемые результаты связаны Методика помогает: с эффектом от - выяснить, при каких реализации программы условиях программа работает хорошо или - Некоторые плохо, стимулируя, результаты нельзя таким образом, измерить напрямую принятие мер по исправлению - Информация, ситуации; полученная в ходе мониторинга - сформулировать результативности, ключевые вопросы, составляет только на основе которых часть сведений, может быть необходимых разработана и руководителям и реализована на выборным практике стратегия должностным лицам улучшения для принятия программы; решений. - выявить проблемы - Для оценки и, в некоторых результативности случаях, действия, видов деятельности позволяющие в с длительным будущем достигнуть сроком получения лучших результатов; результата — - оценить, насколько принятые меры привели к улучшению ситуации. Важность опросов населения для получения данной информации на регулярной основе как составной части процесса мониторинга результативности. - Использование результатов мониторинга. Население должно иметь доступ к отчетам о достигнутом программой. - Стандартным каналом информирования граждан является пресса. Другими механизмами распространения материалов могут стать Интернет и программы государственного телевидения. Необходимо прилагать значительные несколько лет или усилия к тому, даже десятилетий — чтобы граждане нельзя применять знали, что такие стандартные отчеты имеются и процедуры как с ними можно мониторинга ознакомиться. результативности Доверие будут вызывать отчеты, - Главная цель которые содержат мониторинга точное, полное и результативности честное описание обратить внимание на проблему. Сам по ситуации, показывая, как себе он не может хорошие, так и дать ответ на плохие результаты. вопрос, что же нужно сделать. 96 Program rating assessment tool1 (PART) США - С тех пор, как методикой начали пользоваться, повысилось внимание стейкхолдеров к результативности программ - PART сделала информацию об эффективности программ более прозрачной и доступной для общественности. Вся информация хранится в базе данных, с возможностью поиска по программе, агентству и рейтингу. Она включает в себя ежегодные и долгосрочные показатели деятельности, а также программы улучшения планов. - PART задаёт полезные вопросы. Эти вопросы помогают улучшить управление и выявить слабые стороны и использовать сильные стороны документа стратегического планирования Best value2 (Best Value Regime) Великобритания - при реализации привлекалась общественность на учебные семинары по оценкам эффективности программ, где были - Является универсальной методикой и должен подходить для всех типов документов планирования, но по факту, вопросы, задаваемые методикой, подходят не всем программам (например, не подходит под программы Министерства образования) Роль общественности в методике минимальная. - PART значительно увеличивает рабочую нагрузку на структуры, занимающиеся оценкой, даже если они хорошо знакомы с процессом. - Cтейкхолдеры не полностью доверяют PART, считая ее субъективной и противоречивой, так как обзоры проводятся разными структурами и могут представить противоречащие результаты. - некоторые аспекты методики были слишком узконаправленны - оценка занимала больше времени, «Best value regime» подразумевает проведение опроса исполнителей и населения, оценки экспертов. Gilmour J. B. Implementing OMB’s Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance//Budgeting. 2007. №1. 2 Department of the Environment The Principles of Best Value London: DoE. 1997 1 97 ясно изложены принципы программ и методик чем ожидалось - Методика включает в анализ эффективности не только прямые, но и непредвиденные затраты - Как и в других странах, оценки эффективности в Японии не легкая задача для государственных должностных лиц, и не только из-за технических трудностей, но и потому, что требует высокого нравственного сознания в использовании результатов оценки для улучшения организационной работы. - в методике не уделяется должного -проведенные опросы внимания качеству, населения и что делает экспертов, показали, повышение что многие эффективности респонденты неравномерным считают, что местные власти готовы к сотрудничеству по программам планирования Система оценивания программ1. Япония - методика дает ответ на вопрос: Что будет достигнуто с помощью программы и когда? Эта информация доступна для общественности - помогает в выборе программы планирования, так как может выявлять каким образом та или иная программа может решить проблемы общества - если общий уровень результативности конкретной цели не может быть установлен, она устанавливается для каждого измеримого показателя Роль общественности в методике минимальная. - Методика увеличивает трансакционные издержки между оценщиком и оцениваемым, а также между министерством и центральным органом управления - могут быть использованы как количественные, так 1 Azuma N. Problems and Prospects of Policy Evaluation System of Central Government in Japan. Government Auditing Review. 2002. [Электронный ресурс]: URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e09d05.pdf 98 и качественные индикаторы, что делает оценку эффективности более объективной. 3.3 Общественное участие как фактор эффективности стратегий На основании приведенных выше методик, мы выбрали общие показатели, на основе которых, попытались проанализировать эффективность ранее рассмотренных стратегических документов, путем сопоставления «желаемых» результатов и достигнутых (или недостигнутых). И сравнили результаты со степенью общественного участия в тех же стратегических планах. Показатели были выбраны из трех основных категорий, каждый из которых включает в себя ряд других показателей: экономическое развитие (инвестиции, инновации, занятость, производство товаров и услуг), социальное развитие (развитие человеческого потенциала, образование, здравоохранение, культура) и улучшение окружающей среды (экологическая ситуация, благоустройство). Статистику можно найти в предложенных таблицах (Приложение 2) и документах реализации стратегических планов, представленных в библиографическом списке. По данным именно этих показателей мы получили следующие результаты: Эффективный план- более 80% выполненных, успешно реализуемых и нормально реализуемых мер Достаточно эффективный- более 70% Формально приемлемый- более 60% Неэффективный- менее 50% 99 Табл. 9 Стратегические документы Санкт-Петербурга: Наименование документа стратегического планирования Эффективность реализации стратегического плана Степень общественного участия на этапе разработки стратегического плана Степень общественного участия в реализации стратегического плана Генеральный План Ленинграда 1963-1990 Формально приемлемый Информирование Нет данных Генеральный План Ленинграда 1987-2005 Формально приемлемый Консультирование (по документам), информирование по факту Информирование Стратегия социальноэкономического развития СанктПетербурга 1997 Достаточно эффективный Консультирование Информирование Концепция социальноэкономического развития СанктПетербурга до 2025 года - Консультирование - Стратегия экономического и социального развития до 2030 года - Консультирование Информирование (по данным опроса экспертов) Табл. 10 Стратегические документы Барселоны Наименование документа стратегического планирования Эффективность реализации стратегического плана Степень общественного участия на этапе разработки стратегического плана Степень общественного участия на этапе реализации стратегического плана Первый Стратегический План до 2000 года Достаточно эффективный Консультирование Консультирование Второй Достаточно Консультирование Консультирование 100 Стратегический План (1994) эффективный Третий Стратегический План 1999-2005 Достаточно эффективный Консультирование Партнерство Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год Эффективный Партнерство Партнерство Стратегический План Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) Достаточно эффективный Делегирование полномочий Партнерство Стратегический План Барселоны – Видение 2020 - Делегирование полномочий - Эффективность стратегических планов вопрос очень сложный, и, как говорят эксперты, её практически невозможно измерить, это понятие включает в себя все положительные результаты, полученные после реализации программы, но, приведем слова Б.С. Жихаревича: «можно было бы договориться, что стратегия тем лучше, чем успешнее она реализуется и сказывается на развитии города. Но точного научного ответа на вопрос – какие стратегии наиболее успешны с точки зрения позитивного влияния на социально-экономическое развитие, пока нет. Даже когда наблюдается позитивная корреляция между наличием стратегии и успехами в развитии, мы не можем с уверенностью сказать, что причина, а что следствие».1 Также и с общественным участием как фактором эффективности этих стратегий. Как можно увидеть из полученных таблиц, степень эффективности и общественное участие не показали явной зависимости между собой. В примере с Барселоной, общественное участие каждый новый План только 1 Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Хорошая муниципальная стратегия: консенсус 2014 года С. 1 101 укрепляет свои позиции, а выявленная степень эффективности практически не коррелирует с ОУ. В Санкт-Петербурге тоже нельзя проследить зависимость, а если брать во внимание то, что участие, даже такое незначительное, очень часто имитируется, вероятнее всего, оно не влияет на разработку и реализацию стратегических планов. Чтобы можно было говорить о каком-то влиянии при разработке и реализации Стратегий необходимо участие всех стейкхолдеров и общественности, нахождение консенсуса между различными интересами. Необходимо, чтобы механизмы общественного участия носили не просто формальный характер, а общественность вышла из роли наблюдателя и стала принимать активное и реальное участие в разработке и реализации стратегий. Участие и достижение консенсуса имеет особое значение во всех шести стратегических планах Барселоны. С их помощью удалось приумножить эффекты, произведённые Планами, также, собрания для обсуждения всех секторов вместе с общественностью, достижение консенсуса между разными интересами позволили сформировать много новых предложений для последующих Стратегий. Общественность и третий сектор в Барселоне – полноправные участники стратегического планирования. Без фактора их участия, несомненно, было бы невозможно добиться тех результатов, которые были достигнуты. Конечно, эффективность Стратегии зависит от выполнения всех целей, прописанных в ней, но эффективность реализации и внедрения сильно зависит от партнёрства всех акторов. Как мы можем наблюдать, кроме ОУ есть еще множество факторов, влияющих на эффективное завершение реализации стратегического плана, которые необходимо учитывать, например, политические факторы, экономическую ситуацию, кризисную ситуацию. К примеру, в Барселоне в кризисной ситуации видят новые возможности, для них это некий пересмотр, переформатирование всех сфер жизнедеятельности города, в начале своего 102 стратегического пути, им удалось выйти из кризиса именно посредством мобилизации всех стейкхолдеров и населения. Таким образом, общественное участие и достижение консенсуса являются одними из главных факторов достижения успешной реализации стратегии, наряду с остальными. Однако гипотеза, выдвинутая в начале данной работы, в ее общей формулировке не подтвердилась: в рамках существующих методик оценки эффективности программ, на данный момент, нельзя доказать непосредственную зависимость успешности реализации программ развития городов и агломераций от различных форм (и степени) общественного участия в их разработке и реализации - для любых программ в любой социально-политической ситуации. Вместе с тем, исследование показало, что принципиальную роль играет степень развития гражданского общества и реальных форм социального (межсекторального) партнерства. Так, опыт Барселоны показывает роль наращивания общественного участия в преодолении кризисных ситуаций и реализации стратегического развития города и региона. В случае имитационных моделей привлечения общественности к разработке и реализации планов городского развития проследить роль «общественного участия», как политического фактора эффективности программ стратегического развития крупных городов и агломераций, не представляется возможным. 103 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Данная работа посвящена общественному участию как фактору эффективности разработки и реализации программ развития крупных городов и агломераций. В соответствии с поставленным исследовательским вопросом, в работе решался целый комплекс задач. В первой главе были рассмотрены теоретические материалы по роли и значению стратегического планирования развития городов и агломераций и необходимости планирования развития городов. Было выявлено, что главное в стратегии развития города - достижение консенсуса основных акторов относительно общего видения такого развития, постольку центральным моментом разработки и реализации стратегических планов становится активное, действенное общественное участие - не только административных и бизнес- структур, но и общественности. Что является именно политической задачей - объединить их в выработке общих целей и путей их достижения. Не говоря уже о том, что стратегия как выработка приоритетов на перспективу уже по своей сути политическая задача. Также, на примере зарубежных мегаполисов и агломераций, была обоснована роль расширения масштаба стратегического планирования развития. Город не может развиваться в силу своей обособленности от области, вследствие этого, он утрачивает своё политическое влияние. Оттого, что нет единого координированного планирования развития, страдает не только агломерация, но и сам город. Есть необходимость координирования сил столицы агломерации и области, как и между властями. Решающим фактором для процветания всего региона является сотрудничество, а не конкуренция. Столица и область должны быть взаимозависимыми для достижения устойчивого развития всей агломерации. Во второй главе определена роль общественного участия в стратегическом планировании, изучен мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности, 104 проанализированы документы стратегического планирования развития Барселоны и Санкт-Петербурга и прослежена эволюция их стратегических планов, в том числе, на изменение роли общественного участия, также, присутствует сравнение опыта стратегического планирования развития, представленная, помимо прочего, в виде таблиц. По опыту Барселоны видно к каким результатам привело совместное планирование. Барселона из обычного портового города, практически превратилась в столицу Средиземноморья, а Санкт-Петербург, обособленный от агломерации, не имеет возможности развиваться гармонично, что приводит его к постепенной деградации. Был проведен экспертный опрос (инструментарий в Приложении 1). Опрос еще раз подтвердил, что при разработке Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года были ступени информирования и консультирования, но также, показал необходимость включения общественности – населения и социально-ориентированных НКО в процесс разработки, реализации и мониторинга Стратегии не только в качестве сторонних наблюдателей, но и как партнеров государственного и частного секторов, которые смогут взять на себя такие полномочия как контроль и экспертиза. Кроме того, большинство респондентов видят перспективы социального партнерства в разработке, реализации и мониторинге Стратегии, как и перспективы государственно-частного партнерства. Для всех экспертов, кроме одного, роль общественного участия в разработке, реализации и мониторинге является первостепенной. В третьей главе проанализированы и изложены методики оценки эффективности стратегического планирования, исследована динамика степени общественного участия в стратегическом планировании развития города и агломерации Барселоны и Санкт-Петербурга. В Барселоне участие и достижение консенсуса имеет особое значение во всех шести стратегических планах. Очевидна динамика степени общественного участия, значимость которого с каждой стратегией только повышалась, так как власти, наряду с 105 частным сектором, уверены, общественное участие- это гарантия успеха стратегического документа, что без участия общественности, стратегия развития не сможет добиться тех результатов, которых она добьется в процессе взаимодействия. В Барселоне государство, бизнес, НКО и представители общественности являются равноправными участниками стратегического планирования и входят в НКО Ассоциацию стратегического планирования, поэтому работа над Планами реализуется постоянно, а в Санкт-Петербурге Стратегия рассматривается как «имиджевый документ», после принятия которого, реализации не придается особой значимости. Также, на основе проведенного исследования и экспертного опроса, разработаны таблицы сравнительного анализа. Было выявлено, что общественное участие и достижение консенсуса являются одними из главных факторов достижения успешной реализации стратегии, наряду с остальными. Однако гипотеза, выдвинутая в начале данной работы, в ее общей формулировке не подтвердилась: в рамках существующих методик оценки эффективности программ, на данный момент, нельзя доказать непосредственную зависимость успешности реализации программ развития городов и агломераций от различных форм (и степени) общественного участия в их разработке и реализации - для любых программ в любой социально-политической ситуации. Исследование показало, что принципиальную роль играет степень развития гражданского общества и реальных форм социального (межсекторального) партнерства. Так, опыт Барселоны показывает роль наращивания общественного участия в преодолении кризисных ситуаций и реализации стратегического развития города и региона. В случае имитационных моделей привлечения общественности к разработке и реализации планов городского развития проследить роль "общественного участия" не представляется возможным. 106 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 1. Ветров Г.Ю. Попов Р.А. Участие общественности в разработке и реализации муниципальных программ социально-экономического развития. − М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. 2. Виноградов В.Н. Эрлих О.В. Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. ‒89 с. 3. Герасимова О.А. Вклад НКО в стратегическое планирование в Испании и России [Электронный ресурс]: URL: http://www.cogita.ru/nko/2-ikonkurs-esse-deyatelnost-nko-v-rossii-i-v-evrope/olga-gerasimova.-vkladnko-v-strategicheskoe-planirovanie-v-ispanii-i-rossii#_ftn16 4. Герасимова О.А. Процесс разработки Концепции развития Гамбурга 2003 [Электронный ресурс]: Леонтьевский центр URL: http://www.citystrategy.ru/UserFiles/File/ConceptGamburg.pdf 5. Евстафьева Е.Ю. Зарубежный опыт организации оценки государственных программ// Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. №1 – С. 103-106 6. Единая дискуссионная площадка Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1537 7. Жихаревич Б. С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке Стратегического плана Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] URL: http://www.city- strategy.ru/22 8. Жихаревич Б.С., Батчаев А.Р. Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт Санкт-Петербурга 1995 – 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 ‒ С. 76-80 107 9. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Апробация подходов к изучению содержания муниципальных стратегий, 2013. Статья намечена к публикации в журнале Регион: экономика и социология 10. Жихаревич Б.С., Прибышин Т.К. Хорошая муниципальная стратегия: консенсус 2014 года Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д.С. 11. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе канадского опыта): Учебно-методическое пособие. М.: 2006. – 175 с. 12.Карпов А.С. Формы общественного участия в принятии решений. – 66 с. 13. Кондраль Д. М. Стратегическое планирование регионального развития как механизм территориального управления// Общество: Политика, экономика, право № 3. 2013. ‒ С. 15 – 19 14.Лебедева Н.А. «Барселона: 25 лет успешного стратегического планирования// Муниципальная стратегия 10 лет спустя. 2011. №13. ‒ С. 124-134 15.Лимонов Л.Е., Карелина И.А. Стратегический план Санкт-Петербурга: механизмы вовлечения стейкхолдеров и населения [Электронный ресурс]: URL: http://www.city-strategy.ru/45 16.Маятниковая миграция снижает качество жизни в регионе [Электронный ресурс]: Экспертный сайт высшей школы экономики Open economy URL: http://opec.ru/1575441.html 17.Миронов В.С. Совершенствование методики- оценки социальноэкономической эффективности региональных целевых программ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук, 2012. 18.Модель общественного участия в процессе стратегического планирования − М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. ‒ С. 215 108 19. Муниципальные стратегии: десять лет спустя / под ред. Б.С. Жихаревича. – СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». 2011. ‒ С. 136 20. Назаров В. П. Стратегическое планирование как важнейший фактор повышения эффективности государственного управления// Власть. №12. 2013. ‒ С. 4 – 11 21.Нездюров А. Л. Классификации форм общественного участия 22. Нещадин А.А. Тульчинский Г. Л. Модернизация России: Территориальное измерение. Коллективная научная монография. СПб – Алетейя, 2011. – 327 с. 23. Нещадин А.А., Горин Н. И. Феномен города: социально- экономический анализ. М.: Изограф, 2001. – 240 с. 24. О генеральном плане развития г. Ленинграда (с изменениями на 8 октября 1990 года) [Электронный ресурс]: сайт «Техэксперт». URL: http://docs.cntd.ru/document/901825769 25.О генеральном плане развития г. Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года [Электронный ресурс]: Электронный фонд URL: http://docs.cntd.ru/document/9012507 26.О Генеральном плане развития г. Ленинграда от 15 июля 1966 года N 542 [Электронный ресурс]: Электронный фонд URL: http://docs.cntd.ru/document/901825769 27.Опросы Эброполис [Электронный ресурс]: Официальный Ebropolis сайт URL: http://www.ebropolis.es/web/arbol/interior.asp?idArbol=124&idNodo=173 28.Официальный сайт Администрации Барселоны [Электронный ресурс]: Статистические данные URL: http://governobert.bcn.cat/es/ 29. Официальный сайт Ассоциации Стратегического Плана Барселоны [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/es/ 109 30.Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/1r-Pla-EstrategicMetropolita-de-Barcelona-baixa.pdf 31.Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 28.03.2014) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" [Электронный ресурс]: сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=161431 32. Предложения петербуржцев учтены в Стратегии-2030 [Электронный ресурс] Вечерний Петербург URL: http://vppress.ru/stories/Predlozheniyapeterburzhtcev-uchteny-v-Strategii-2030-20564 33.Провинция Гуандун, Гуанчжоу [Электронный ресурс]: URL: http://factsanddetails.com/china/cat15/sub96/item470.html 34.Соглашение о взаимодействии при реализации Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1459 35.Статья Чиновники [Электронный обсудят ресурс] Стратегию-2030 Интервью агентство с бизнесменами Диалог URL: http://topdialog.ru/2013/11/08/chinovniki-obsudyat-strategiyu-2030-sbiznesmenami/ 36.Стратегии развития крупных городов. Сборник практик. Москва, 2012. – 151 c. 37.Стратегическая программа социально-экономического развития СанктПетербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: http://spbstrategy2030.ru/content109 38.Стратегический План Барселоны – Видение 2020 [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/PEMB2020-cast-WEB.pdf 110 39.Стратегический План Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/PEMB_simple.pdf 40. Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm 41. Стратегическое планирование в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс]: Санкт-Петербург на рубеже: Город и власть URL: http://www.up.mos.ru/ObIntSaj/dokspb/ 42.Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта. Научный редактор - д.э.н. Б.С.Жихаревич. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2004.- 288 с. 43.Стратегия устойчивого развития Мексики [Электронный ресурс]: URL: https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=1006& menu=1348&nr=2176 44.Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/ 45.Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия, СПб: Леонтьевский центр, 2000 ‒ 32 с. 46.Тульчинский Г. Л., Шекова Е. Л. Менеджмент в сфере культуры: Учебное пособие. 4_е изд., испр. и доп. — СПб.: Издательство «Лань»; «Издательство ПЛАНЕТА МУЗЫКИ», 2009. –528 с. ил. — (Учебники для вузов. Специальная литература). 47.Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" [Электронный ресурс] 111 Информационно-правовой портал Гарант URL: http://base.garant.ru/70684666/ 48. Флорида Р. Кто твой город. Креативная экономика и выбор места жительства. М.: Strelka Press, 2014/ -368 c. 49. Халий И.А. Стратегическое планирование по инициативе общественности// История и современность, № 1.2007. ‒ С. 109–122 50. Хасанов Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации // Проблемы современной экономики: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца. – 2011. – С. 45-48. 51.Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. ‒ с. 276 52.Экономическое и социальное развитие Барселоны: Второй Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/II-PLANESTRATEGICO.pdf 53. Экономическое и социальное развитие Барселоны: Первый Стратегический план на перспективу до 2000 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.pemb.cat/wp-content/uploads/2011/05/I-PLANESTRATEGICO.pdf 54. Экономическое Стратегический и социальное план 2005 развитие Барселоны: [Электронный ресурс]: Третий URL: http://www.pemb.cat/wpcontent/uploads/2011/05/III_Plan_Estrategico_de_Barcelona.pdf 55.Яндиев М.И. Оценка эффективности реализации целевых программ субъектов Федерации // Финансы. - 2012. – № 2. – С. 24–28 56. Ярошенко Т.П. Методика оценки эффективности реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ. Финансы и кредит, №10, 2011. 112 57.Advocacy, Participation and NGOs in Planning / Interim report 1, 2007. [Электронный ресурс]: URL: http://www.communityplanning.net/apango/APaNGO%20Interim%20Repor t.pdf 58.Albrechts L. Strategic planning re-examined Environment and Planning B: Planning and Design 31(5) 2004 ‒Р. 743 – 758 59.Arnstein S.R. A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, 1969// Journal of the American Planning Association. 35(4). Cooke, B., & Kothari, U. 2001 ‒ С. 216– 224 60. Azuma N. Problems and Prospects of Policy Evaluation System of Central Government in Japan. Government Auditing Review. 2002. [Электронный ресурс]: URL: http://www.jbaudit.go.jp/english/exchange/pdf/e09d05.pdf 61.Balducci A. A strategic plan for the Milan urban region en The EURA Newsletter, Issue 17, November 2005. 62.Bilbao Metrópoli [Электронный ресурс]: Официальный сайт стратегического плана Метрополии Бильбао URL: http://www.BM30.es 63.Borja J. Shedding Light on the Shades of Strategic Planning. 2000 [Электронный ресурс]: URL: http://www.plannersnetwork.org/publications/2000_144/borja.html 64.Brand R., Gaffikin F. Collaborative Planning in Uncollaborative World // Planning Theory. 2007. Yol. 6, No 3. 65. City of Prague A Strategy for Prague 2008 Стратегия развития [Электронный ресурс]: Праги URL: http://www.monet.cz/strategplan/PDF/english/en_2.pdf 66.Développement Официальный инновации économique сайт URL: economique-innovation et innovation Иль-де-Франс- [Электронный Экономическое ресурс]: развитие и http://www.iledefrance.fr/territoire/developpement- 113 67.Felicity Carus Policy paper on urban strategic planning: Local leaders preparing for the future of our cities. Includes regional reports and case studies. Mexico 2013. ‒P. 138 68.Forester J. Making Participation Work When Interests Conflict: Moving from Facilitating Dialogue and Moderating Debate to Mediating Negotiations, Journal of the American Planning Association, 2006, 72(4), ‒Р. 447–456. 69.Garcia M. Strategic planning. Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of European city-regions. 2003 [Электронный ресурс]: URL: http://books.google.ru/books?id=kD6yln7KCUC&pg=PA352&lpg=PA352 &dq=Metropolitan+strategic+plan+of+Barcelona&source=bl&ots=7Qdbkdq BYg&sig=QvHWFxxLPmAImjZGG6_BAT0qwL4&hl=ru&ei=vy3gS_OqA 8SkOMmmleMI&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2&ved=0CA0 Q6AEwATgU#v=onepage&q=Metropolitan%20strategic%20plan%20of%2 0Barcelona&f=false 70.Gordon Gerald L. Strategic Planning for Local Government / by Gerald L. Gordon.—2nd ed. p. cm. 2013 71.Greater London Authority The London Plan Spatial Development Strategy for Greater London 2004 72. Harry T. Dimitriou and Robin Thompson Strategic Planning for Regional Development in the UK A review of principles and practices. 2007 - 385 p. 73. Helen Sullivan and Chris Skelcher Working Across Boundaries Collaboration in Public Services. N.Y. 2002. – 285 c. 74. ImagineCalgary [Электронный ресурс]: Стратегия развития Представь Калгари URL: http://www.imaginecalgary.ca/what-imaginecalgary/plan 75. Ines Mergel Social Media in the Public Sector A Guide to Participation, Collaboration, and Transparency in the Networked World. San Francisco, CA 2013 ‒ 322 p. 114 76.Innovation Strategy Helsinki Metropolitan Area [Электронный ресурс]: Culminatum Ltd Helsinki Region Centre of Expertise URL: www.culminatum.fi 77.J.K. Friend and W.N.Jessop Pergamon Local Government and Strategic Choice Second Edition An Operational Research Approach to the Processes of Public Planning/ Urban and Regional Planning Series Volume 14. 1976 ‒ 317 p. 78. Joan Campreciós La metodología del modelo Barcelona, 10 años de planificación estratégica en Barcelona (1988-1998) – 1999, ‒ 264 с. 79.Lagrange S. Findings of research on the Barcelona city development strategy. 2006 80.Leontief centre [Электронный ресурс]: Леонтьевский центр URL: http://www.leontief.net 81. Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona [Электронный ресурс]: URL: http://www.boe.es/boe/dias/2014/07/25/pdfs/BOE-A-2014-7880.pdf 82.Maragall E. Barcelona: Modernizing government and management in a local authority [Электронный ресурс]: URL: http://www.google.ru/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBUQFjAA&url =http%3A%2F%2Fwww.4qconference.org%2Fen%2Fprevious_quality%2F 1QC%2FESBarcelona_Modernising_government.doc&rct=j&q=Ernest+Maragall+BAR CELONA*%3A+MODERNISING+GOVERNMENT++AND+MANAGE MENT+IN+A+LOCAL+AUTHORITY&ei=U8YHTIq2PImPOMS0odQP& usg=AFQjCNGgqjWH9ZYRSsHbT9i35W-5smxMEA 83. Martin S., Walker R.M., Enticott G., Ashworth R. Evaluation of the longterm impact of the Best Value regime: Baseline report//Centre for Local & Regional Government Research. 2003 [Электронный ресурс]: URL: http://www.google.ru/url?q=http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download% 3Fdoi%3D10.1.1.199.4817%26rep%3Drep1%26type%3Dpdf&sa=U&ei=X 115 FNqU9OXN-LayQPJ-oHQAw&ved=0CB0QFjAA&sig2=lclpGX4Hxkxru1pGpb86A&usg=AFQjCNG0lIGGodt4b5ew_Vkvg97ifP9bJw 84. Metropolitan Governance and Spatial Planning Comparative Case Studies of European City-Regions Edited by Willem Salet, Andy Thornley and Anton Kreukels 2003 ‒ 421 p. 85.Monclus F-J. The Barcelona model: an original formula? From ‘reconstruction’ to strategic urban projects (1979-2004). 2003 86. Schema de coherence territorial Lille [Электронный ресурс]: Первый Мастер План развития Лиля «Схема территориальной целостности URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005 630252&dateTexte=vig 87. Schéma Directeur de la Région Ile-de-France [Электронный ресурс]: Генеральный план региона Иль-де-Франс URL: http://www.iledefrance.fr/competence/schema-directeur-region 88. Steps for Designing a Results-Focused Capacity Development Strategy A Primer for Development Practitioners Based on the Capacity Development and Results Framework/ World Bank Institute Capacity Development and Results Practice Washington, D.C. 2011 ‒ 42 р. 89.Strategic Plan for Стратегический Metropolitan план Rosario [Электронный ресурс]: Росарио URL: http://policytransfer.metropolis.org/case-studies/metropolitan-governancerosario 90.Susskind L. and Elliott M. Paternalism, Conflict, And Coproduction: Learning from Citizen Action and Citizen Participation in Western Europe. N.Y. 1983. ‒ 352 p. 91.Tomas M. (2005) Building metropolitan governance in Spain / Metropolitan governance by Heinelt H., Kubler D. [Электронный ресурс]: URL: http://books.google.ru/books?id=ynGXjqy7RzEC&pg=PA56&lpg=PA56&d q=Strategic+metropolitan+plan+of+Barcelona&source=bl&ots=_w_R- 116 CuIRU&sig=i3KLP9wamX7bHD-hpuBq5ayJN8&hl=ru&ei=iJbdS6W2IJWSOKD4lIwH&sa=X&oi=book_resul t&ct=result&resnum=3&ved=0CA4Q6AEwAjgK#v=onepage&q=Strategic %20metropolitan%20plan%20of%20Barcelona&f=false 92.Wollmann H. Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective//Cheltenham. 2003. 117 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Анкета по Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года Уважаемый респондент! Я являюсь студенткой 2 курса магистерской программы «Политика и управление» НИУ «Высшая Школа Экономики» Санкт-Петербургский филиал. В рамках магистерской диссертации провожу исследование на тему «Общественное участие как фактор эффективности разработки и реализации программ развития мегаполисов и агломераций: сравнительный анализ», целью которого является установление влияния общественного участия на разработку и реализацию программ развития. Убедительная просьба искренне и правдиво ответить на вопросы данной анкеты. Пожалуйста, прочитайте вопросы и предлагаемые к ним ответы. Вы можете выбрать один или несколько вариантов ответа. Заранее благодарна за помощь! 1. ФИО: 2. Какие формы ОУ были реализованы на этапе разработки? (от более пассивных форм к активным) - легкий и открытый доступ к информации - специализированный веб-сайт для доступа к информации - публикации в СМИ - проведение открытых информационных семинаров - проведение опросов и анкетирования - проведение общественных слушаний - публичные круглые столы - проведение общественных экспертиз - собрания и сходы граждан - включение представителей общественности в состав рабочих групп - создание общественных партнерств по реализации программ - создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов 3. Какие формы ОУ были реализованы на этапе реализации? - легкий и открытый доступ к информации - специализированный веб-сайт для доступа к информации - публикации в СМИ - проведение открытых информационных семинаров - проведение опросов и анкетирования - проведение общественных слушаний 118 - публичные круглые столы - проведение общественных экспертиз - собрания и сходы граждан - создание общественных партнерств по реализации программ - создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов 4. Какие формы ОУ были реализованы на этапе мониторинга? - легкий и открытый доступ к информации - специализированный веб-сайт для доступа к информации - публикации в СМИ - проведение открытых информационных семинаров - проведение опросов и анкетирования - проведение общественных слушаний - публичные круглые столы - проведение общественных экспертиз - собрания и сходы граждан - создание общественных партнерств по реализации программ - создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов 5. Какие общественные силы (группы, организации) были задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга? - население - эксперты - социально ориентированные НКО - иные общественные группы, организации (общественные советы, профсоюзы, конфессиональные организации, молодежные движения, др.) 6. Какие общественные силы (группы, организации) могли бы быть задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга? - население - эксперты - социально ориентированные НКО - иные общественные группы, организации (общественные советы, профсоюзы, конфессиональные организации, молодежные движения, др.) 7. Какими полномочиями обладают общественные силы в разработке, реализации и мониторинге? 119 - контроль открытости и доступности информации - открытое и активное выражение мнения по вопросам стратегического планирования - внесение предложений, замечаний - общественная экспертиза - общественный контроль - другие полномочия 8. Какими полномочиями могли бы обладать общественные силы в разработке, реализации и мониторинге? - контроль открытости и доступности информации - открытое и активное выражение мнения по вопросам стратегического планирования - внесение предложений, замечаний - общественная экспертиза - общественный контроль - другие полномочия 9. Видите ли Вы перспективы социального партнерства в разработке, реализации и мониторинге? 10. Видите ли Вы перспективы государственно-частного партнерства в разработке, реализации и мониторинге? 11. Как стимулировать участие общественности и НКО? - участие за вознаграждение - решение актуальных проблем населения - другое 12. На ваш взгляд, какова роль общественного участия в разработке, реализации и мониторинге? - первостепенная - второстепенная - ОУ не оказывает влияния на разработку и реализацию стратегий развития 120 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Таб. 4 Эволюция стратегического планирования в Барселоне 1 Стратегия 1. Первый Стратегический План до 2000 года (El I Plan Estratégico económico y social de Barcelona 2000) Главная цель Образ города Сделать из Каталонской столицы перспективный, инициативный европейский город, который мог бы распространять свое влияние на макрорегион, в котором он расположен, достигнуть социальной стабильности и высокого уровня жизни с углублением в культуру Главный город Метрополии Общая заявленная направленность2 Общая практическая направленность3 Реализация стратегии Специфика изменений в системе управления Приоритеты Социальная, экономическая Социальная, экономическая, инфраструктурная инвестиционная Удалось достичь главную цель. 41% (более пунктов) предложенных Первым планом мер были на стадии активного внедрения к моменту создания Второго Плана; - Общественное участие и достижение консенсуса между всеми стейкхолдерами; Эффективность работы местных органов власти; - Проведение Олимпийских Игр; 31% - на стадии промежуточного внедрения; 28 %- немного отставали в реализации - Повышение децентрализации - Улучшение качества жизни; - Поддержка экономической активности; - Достижение социальной сплоченности и баланса; Культура; - Формирование «культуры участия»; - Туризм 1 Составлена на основе текстов шести стратегических планов Барселоны и метрополии Барселоны Б.С. Жихаревич, Т.К. Прибышин Апробация подходов к изучению содержания муниципальных стратегий, 2013. Общая заявленная направленность – определялась по «имиджевым» разделам стратегии – на основе названия, введения, миссии и цели, обращения руководителя города 2 3 Общая практическая направленность – выявлялась при изучении целей, задач, направлений действий и проектов. Признаком для отнесения к той или иной группе является то, что доля мероприятий тематической направленности превышает 30% общего количества мероприятий. 121 Средиземноморья 2. Второй Стратегический План (1994) (El II Plan Estratégico económico y social de Barcelona 2000) «Укрепление интеграции метрополии Барселоны в международную экономику для того, чтобы гарантировать его рост на основе экономического, социального прогресса и улучшения качества жизни» Барселонагород качества Экономическая, социальная, пространственная, инфраструктурная Экономическая, пространственная, социальная, инфраструктурная Все сферы удалось перевести на новый уровень качества. Созданная Барселоной модель Плана получила приз «За лучшее городское стратегическое планирование Европейского союза». В 1999 году Королевский институт Британских архитекторов наградил Барселону Золотой медалью за архитектуру, это был первый случай, когда медаль присудили городу, а не архитектору - Общественное участие и достижение консенсуса между всеми стейкхолдерами Интернационализац ия экономики; «качество» во всех сферах деятельности; социальная интеграция; -Закрепить «культуру участия»; - Занять важное место в мире; - Предотвращение риска роста безработицы и создание новых рабочих мест в новых секторах; -Развитие инфраструктуры; образования; здравоохранения 122 3. Третий Стратегический План 1999-2005 (III Plan Estratégico económico y social de Barcelona 1999-2005) «Барселона должна Барселона – укрепить свои город знаний позиции как одна из наиболее значимых регионов в Европе и должна присоединиться к более широкой сети, всемирной сети городов, учитывая, как схожесть с ними, так и свои особенности» Экономическая, социальная, пространственная Экономическая, инновационная, социальная, инфраструктурная С помощью моделей экономического и социального развития, которые были внедрены Третьим планом, Барселона расположилась на 6 месте в рейтинге «45 европейских регионов с самым высоким потенциалом роста» (2005 г.), и на 1 месте- как город, который не является столицей - Общественное участие и достижение консенсуса между всеми стейкхолдерами - Интеграция в международную экономику, - Становление Барселоны посредником между ЕС и Латинской Америкой и играть важную роль в эволюции Европы, -Образование, увеличение уровня занятости, -Социальная сплоченность и укоренение культуры «участия», -Открытый, международный город XXI века; -Туризм 4. Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год ( I Plan estratégico metropolitano de Barcelona) В рамках государственночастного и межмуниципальног о сотрудничества с участием социальных и экономических акторов, Метрополия должна стать наиболее адаптированно йк эффективному управлению процессом экономической Экономическая, пространственная, инфраструктурная Экономическая, пространственная, инфраструктурная инновационная, социальная Было достигнуто настоящее «стратегическое мышление» у населения (сформировалось много специализированн ых Первый стратегический план метрополии Барселоны построен на основе консенсуса и диалога между Администрацией - Экономическое развитие и занятость, предпринимательск ие инициативы, человеческий капитал, образование, культура 123 5. Стратегический План Метрополии Барселоны на 20062010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) ( Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona. Etapa 2006/2010) предложить процессы трансформации, для ориентации на экономическое и социальное развитие, и постоянную регенерацию потенциала роста. , социальной и политической трансформации , что позволит двигаться вперед в списке наиболее развитых европейских регионов. Создание такой политической, социальной и управленческой модели метрополии Барселоны, чтобы реализация данного Стратегического плана стала возможной «Метрополия Барселонытерритория креативности». Социальная, экономическая Инновационная, социальная, экономическая консультативных организаций, в университетах появились специальности и курсы, связанные со стратегическим планированием и т.д.), что способствовало более быстрому принятию решений по достижению целей Плана и легкому преодолению проблем. экономическими акторами, НКО и гражданским обществом сосуществования, социальное сплочение; жилищная политика, транспортная политика; вопросы миграции Заключено соглашение в Метрополии, в котором были определены права и обязанности граждан и общественных организаций, также, произошло установление культуры как основного потенциала муниципалитетов и создания на Улучшение работы всей организационно й структуры PEMB; Усиление роли мэров муниципалитето в как лидеров стратегического планирования, усилить роль руководителей экономических и социальных учреждений - Инновационные знания и их доступность - Новые способы ведения бизнеса с соответствующей инфраструктурой - Сосуществование; - Содействие изменениям 124 основе культуры программы участия, вовлечения населения в жизнь региона и сосуществования. 6. Стратегический План Барселоны – Видение 2020 ( Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona – Visión 2020) Метрополия Барселоны- один из самых привлекательных и влиятельных регионов для инновационных талантов, с качественной моделью интеграции и социальной сплоченности В 2020 году Метрополия будет одной из самых привлекательн ых и влиятельных регионов для инновационны х талантов Экономическая, социальная, институциональна я, инновационная Экономическая, социальная, инновационная, пространственная, экологическая ‒ Правительство, которое работает на эффективность, способствует экономической активности, созданию компаний и развитию проектов, и которому доверяет население региона - Барселона как лидирующая территория в мировом масштабе, - Экология Система управления, которая руководствуется критериями инновационного управления стратегическими проектами - Уменьшение уровня бедности -Глобальное лидерство в области знаний, -Привлечение иностранных предпринимателейинноваторов - Культура 125 Таб. 5 Эволюция стратегического планирования в Санкт-Петербурге1 Стратегия Главная цель Образ города Общая заявленная направленност ь Общая практическая направленность 1. Генеральный План Ленинграда до 1990 - 1.Военный форпост Экономическая, социальная Экономическая, инфраструктурная пространственная 2.Интеллектуальны й центр 3.Центр оборонной промышленности и науки Реализация стратегии 1. Объем производства в городе и области возрос более чем в два раза; 2. Новые морской и речной вокзалы, аэровокзальный комплекс. Протяженность линий метрополитена возросла в 3,5 раза, новые мосты через реку Неву; 3. За последние 20 лет (1970-1990 гг.) средняя обеспеченность населения жилой площадью увеличилась в полтора раза; 4. Были созданы новые 1 Составлена на основе текстов пяти Стратегий развития Санкт-Петербурга Специфика изменений в системе управления Приоритеты ‒ - Укрепление роли города, как одного из крупнейших промышленных и культурных центров СССР; - Укрепление роли города, как ведущего центра научнотехнического прогресса; инфраструктура; улучшение и развитие архитектурнопланировочной структуры города; - Развитие инженерного оборудования и инженерной подготовки территории; - Углубление специализации и 126 благоустроенные жилые районы, введены в эксплуатацию жилые дома, больницы, 173 поликлиники, 485 общеобразовательны х школ кооперирования промышленности за счет опережающего развития отраслей энергомашиностроен ия, судостроения, др. 5. Восстановили и реставрировали уникальные историкохудожественные памятники г. Ленинграда и его пригородов 2. Генеральный План Ленинграда 1987-2005 1. База морского флота 2. Центр отраслевой науки, инженерии, строительного и градостроительного проектирования 3.Образовательный центр 4. Центр освоения Арктики, база Северного морского пути Экономическая, социальная Экономическая, социальная, инфраструктурная - Произошло укрепление конкурентоспособно сти промышленных производств - Продвижение города на мировой рынок культурных и туристских услуг - Выполняются меры Стратегического плана по развитию туристической индустрии - Город продолжает оставаться вторым ‒ - Подъем материального и культурного уровня жизни населения; - Углубление специализации и кооперирования промышленности за счет опережающего развития отраслей энергомашиностроен ия, судостроения, машиностроения и др.; - Развитие системы подготовки кадров 127 после Москвы научнообразовательным центром России 3. Стратегия социальноэкономическ ого развития СанктПетербурга 1997 Формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункциональн ого города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства. Ориентиры: 1. Европейские ворота России 2. Культурная столица 3. Город духовности, образования, творчества 4. Российская верфь Социальная, экономическая, пространственн ая Социальная, экономическая, инфраструктурная пространственная, инновационная - доказана ценность подхода к планированию как к общественному процессу, когда важны не только и не столько цифры, а договоренности основных участников городского развития, включая ключевые комитеты внутри администрации; - стратегия (концепция) развития города, задающая главные цели и направления развития должна разрабатываться в рамках такого общественного процесса, охватывающего максимально возможное число участников городского развития, а не только при увеличении выпуска специалистов; технологии; инфраструктура - Содействовать развитию гражданского общества, создать условия для партнерства общественных объединений и органов власти в решении проблем города; - Ориентировать работу Администрации на удовлетворение потребностей горожан и бизнеса; - Улучшить качество кадров городской Администрации - Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения - Формирование благоприятного хозяйственного климата - Интеграция в мировую экономику, развитие образования - Продвижение города на мировой рынок культурных и туристских услуг - Улучшение городской среды, благоприятный климат 128 администрацию; 4. Концепция социальноэкономическ ого развития СанктПетербурга до 2025 года «Санкт-Петербург к 2025 году должен стать городом европейским стандартов качества жизни с комфортными условиями для инвестиций и ведения бизнеса». Социальная, экономическая Социальная, экономическая, пространственная, инфраструктурная ‒ - Создание условий для развития гражданского общества и его вовлечение в процессы управления; - Развитие человека, Развитие городской среды Совершенствова ние внутренней организации деятельности органов власти; - Совершенствование системы власти и управления, - Создание «электронного правительства» СанктПетербурга 5. Стратегия экономическ ого и социального развития до 2030 года Обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособно сти СанктПетербурга Санкт-Петербург многофункциональн ый город с комфортными условиями и высоким качеством жизни, вторая столица России, лидер региона Балтийского моря, Социальная, экономическая Социальная, экономическая, инфраструктурная инновационная ‒ - Улучшение качества государственног о управления; - Повышение степени открытости деятельности органов - Улучшение экологической обстановки - Развитие экономики - Развитие гражданского общества - Вопросы миграции - Развитие человеческого капитала, повышение качества городской среды - Обеспечение устойчивого экономического 129 Миссия: Создание ценностных ориентиров, генерация и внедрение передовых идей, развитие диалога с мировым сообществом форпост освоения Арктики, центр культуры, науки, образования, туризма и высокотехнологичн ой промышленности. государственной власти СанктПетербурга; - Вовлечение широких кругов общественности в процессы определения и обсуждения роста - Обеспечение эффективности управления и развитие гражданского общества
