судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г

Особенности имплементации международных морских конвенций в
Украине. Релизация Международного проекта ГЭФ, ПРООН и ИМО ГлоБалласт в Украине, как пример ранней подготовки к выполнению требований международного нормативно-правового акта.
Доклад 1 заместителя начальника Госморинспекции Госфлотинспекции Украины В.Г. Работнёва на Пятой международной выставкесимпозиуме по судоходству, судостроению и развитию портов
г. Одесса, 15 – 18 октября 2002 г.
Уважаемые участники симпозиума!
I
1. Применение понятия «международные договоры Украины, связанные
с торговым судоходством» стало в последние годы общим местом в любых
справках, докладах, нормативных документах, посвященных проблеме безопасности мореплавания. И не удивительно. Использование международного
опыта, применение (прямое или опосредованное) универсальных документов,
разработанных для применения морскими державами, прежде всего, документов Международной морской организации (ИМО), составляет основу работы любой национальной морской администрации.
Для Украины период создания и совершенствования государственных
институтов совпал по времени с периодом создания и начала применения
особых мер со стороны ИМО к государствам-членам, в частности, системы
наблюдения за выполнением стандартов безопасности на море. Беспрецедентные отношения между международной межправительственной организацией и её членами, когда проверке подвергаются правительственные органы,
оправдывается в данном случае огромной ценой ошибки, которую нужно заплатить морю человеческой жизнью. Одним из первых шагов в направлении
развития этого контроля было принятие в 1995 г. в числе других поправок к
ПДНВ 78, также и положений, касающихся прав ИМО по контролю над имплементацией конвенции.
В качестве небольшого отступления, позволю себе напомнить уважаемой Конференции точное значение слова «имплементация1» - осуществление, исполнение государством международно-правовых норм; каждое государство само определяет методы и средства имплементации; в международном договоре также может быть предусмотрена необходимость издания закона или иного акта для его (договора) осуществления.2
1
2
От латинского impleo – наполняю, исполняю
Советский энциклопедический словарь. М., Советская энциклопедия, 1989
«Безопасность мореплавания и эффективный судоходный
менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г.
2
Поставив во главу угла исполнение уже существующих инструментов (а
таких соглашений ИМО за 40 с лишним лет своего существования создала
около 40!), фактически эта организация взвалила на себя непосильное бремя
стимулирования правительств в направлении принятия и организации выполнения объемных компонентов работы, требующих существенных, значительных затрат материальных ресурсов и, самое главное, достаточного количества хорошо подготовленного персонала с многолетним опытом работы и высокой квалификацией. Первые шаги на этом пути (такие, как издание факультативного вопросника по самооценке государства флага, специальных мер по
поощрению ратификации IV Приложения к МАРПОЛ 73/78, внедрение механизма пересмотра условий вступления в силу VI Приложения к МАРПОЛ 73/78
и пр.), показали, насколько непросто будет двигаться в выбранном направлении.
Какие же международные конвенции и соглашения, принятые под эгидой ИМО, должны быть в первую очередь и в максимальном объеме имплементированы в Украине? Такой вопрос мы вынуждены не только задать себе,
но и найти приемлемые ответы в виде законов, других нормативных актов, в
виде программ, планов, финансирования, кадровых и технических решений.
Итак:
Конвенция по облегчению международного морского судоходства 1965
г. (ФАЛ 65);
Международная конвенция по обмеру судов 1969 г.;
Международная конвенция относительно вмешательства в открытом
море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью 1969 г.;
Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от
загрязнения нефтью 1969 г.3;
Международная конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г. 4;
Конвенция о международных правилах предупреждения столкновения
судов в море 1972 г.;
Международная конвенция по безопасным контейнерам 1972 г.;
Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов
1973 и Протоколом 1978 г. к ней (МАРПОЛ 73/78);
Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974
г.;
Афинская конвенция о перевозке морем пассажиров и их багажа 1974 г.
и Протокол 1976 г. к ней;
Торремолиносская международная конвенция по безопасности рыболовных судов 1977 г. и Торремолиносский протокол 1993 г. к ней5;
Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и
несении вахты 1978 г.;
Международная конвенция по поиску и спасанию на море 1979 г.;
Украина пока не является стороной этой конвенции
Украина пока не является стороной этой конвенции
5 Украина пока не является стороной этих соглашений
3
4
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
3
Конвенция по борьбе с незаконными актами, направленными против
безопасности морского судоходства 1988 г.;
Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г.;
Международная конвенция по подготовке и дипломированию персонала
рыболовных судов и несении вахты 1995 г. и некоторые другие.
Как видим, перечень только основных документов и только ИМО достаточно внушителен. А ведь есть еще документы Международной организации
труда (МОТ), европейских институтов власти! И это десятки статей, правил,
приложений, дополнений. И в каждом соглашении содержатся обязательства
подписывающей стороны издать закон, организовать, обеспечить, позаботиться, проконтролировать...
II
Анализ действующего законодательства Украины, проделанный за годы
работы Главморинспекцией Укрморречфлота, затем Госфлотинспекцией
Украины, показывает, что заложенные в Кодексе торгового мореплавания
нормы далеко не полной мерой отвечают международным обязательствам
Украины и другим международным нормативным документам. При этом создалась ситуация, когда не закрепленные в Кодексе нормы фактически лишены шанса быть введенными на подзаконном уровне. Более того, разрыв между нормами, общепринятыми в международном морском праве и имеющимися
в нашем законодательстве, растет за счет десятков документов центральных
органов исполнительной власти и Кабинета Министров, созданных без учета
специфики международного судоходства.
Для исправления ситуации необходимо четко определить пределы ответственности и компетенции органов управления за имплементацию конкретных документов. Такой шаг сделан по инициативе Госфлотинспекции,
разработавшей и представившей через Министерство транспорта на рассмотрение соответствующий проект постановления Кабинета Министров «Про
розподіл відповідальності центральних органів виконавчої влади щодо виконання багатосторонніх міжнародних договорів України з питань торговельного
судноплавства». Проектом предусмотрено назначение ответственных за исполнение тех или иных документов ИМО и МОТ из числа министерств. Следующие этапы этого процесса предусматривают совершенствование механизма исполнения требований конвенций внутри министерств, департаментов, инспекций, предприятий и организаций.
Самые ответственные и объемные документы (СОЛАС 74, МАРПОЛ
73/78, САР 79, ПДНВ 78) требуют совместных усилий ряда министерств и реальный эффект возможен только при наличии конструктивного сотрудничества и настоящей заинтересованности в достижении конечного результата.
Заметим в скобках, что до такого состояния дел ещё пока очень и очень далеко. Подводя итог сказанному, хочу сказать, что полноценного механизма им-
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
4
плементации ни одного из международных конвенций и соглашений Украины
в области торгового судоходства в настоящее время пока не создано.
III
Знакомясь с выводами 59 сессии Комитета безопасности на море ИМО,
впервые подвергнувшего детальному анализу причины неадекватности правительственных действий по имплементации инструментов ИМО, приходится
признать, что причины эти, определенные на примерах большого числа стран,
нам очень близки и понятны. Итак:
«- недостаточное количество подготовленного и квалифицированного
технического персонала в составе администраций;
- неспособность удерживать опытные кадры в течение продолжительного времени, так как сотрудники привлекаются в частный сектор или сманиваются на более доходные места;
- нечеткое или недостаточное делегирование полномочий, когда проверки и освидетельствования поручаются сюрвейерам, назначенным для этой
цели, или организациям, признанным Администрацией, либо наем при этом
недостаточно квалифицированных и опытных сюрвейеров.»6
Какие до боли знакомые и родные факторы!
При создании Госфлотинспекции Украины, на которую Кабинетом Министров фактически возложена основная часть функций морской администрации, мы столкнулись именно с этими проблемами. Любой мало-мальски подготовленный специалист из числа тех, кто много лет поддерживал в «хорошей
форме» крупнейшего судовладельца в мире – Черноморское морское пароходство – должен был в 1997 году пожимать плечами при получении предложения наняться на работу: слишком низкие расценки труда, отсутствие элементарной социальной защищенности, нормальных условий для работы, даже
литературы. Только на энтузиазме десятка людей создавалось то, что сегодня
является прообразом морской администрации и способно служить объединяющим ядром для осуществления целого ряда конвенционных процедур.
IV
Еще одной «горячей точкой» сегодняшнего дня является совершенствование взаимодействия морской администрации Украины (юридически – это
Министерство транспорта) с признанными организациями – классификационными обществами.
В 2001 году произошло 2 катастрофы с судами под украинским флагом,
и в обоих случаях при их расследовании инспекторы Госфлотинспекции Украины сталкивались с проблемой получения сведений о действующих документах классификационного общества этих судов. Кроме того, при внимательном
рассмотрении выданных классификационными обществами судовых документов, в процессе проведения проверок судов, а также при проведении экспертизы представленных судовладельцами расчетов минимального состава эки6
Международная морская организация, Г.Г. Иванов, Одесса, Латстар, 1999. с. 337
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
5
пажей их судов, при котором разрешается выход в море, Госфлотинспекцией
выявлены многочисленные случаи ошибок, допущенных при оформлении этих
документов. Иногда эти ошибки существенно влияют на безопасность судоходства.
Резолюциями ИМО А.739(18) «Руководство по предоставлению полномочий организациям, которые действуют от имени Администрации» и
А.847(20) «Руководство по оказанию помощи государствам флага» установлены типовые обязанности морской администрации по проверке и контролю
деятельности признанных организаций (в данном случае - классификационных обществ), которые должны выполняться постоянно. Эти обязанности в
целом возложены на Госфлотинспекцию Украины (постановления Кабинета
Министров Украины от 4.03.97 № 204, от 30.12.98 № 2098, от 27.12.01 №
1758), однако требуется их тщательная детальная проработка на уровне нормативных акта Минтранса и договоров, которые министерство заключает в
соответствии с Кодексом торгового мореплавания с классификационными
обществами.
На следующем этапе должны быть подробно прописаны процедуры контроля классификационных обществ, осуществляющих технический надзор за
украинскими судами, процедуры выдачи предписаний об изъятии или приостановлении действия выданных судовых документов.
V
Ключевым элементом имплементации является разработка нормативных актов, направленных на исполнение конвенционных требований. Госфлотинспекция Украины организовывает разработку и согласование проектов
нормативно-правовых актов, а также сама разрабатывает нормативные документы; проводит объемную и кропотливую работу по сбору, накоплению и систематизации нормативных документов как международных организаций
(ИМО, МОТ, Комитета по внутреннему транспорту Европейской экономической Комисии ООН, Евросоюза, Дунайской комиссии), так и национальных и
отраслевых документов. При этом выявляются недостатки и пробелы национальной нормативной базы и разрабатываются меры по их ликвидации, с учетом обоснованной инициативы участников транспортного процесса.
Кроме того, в связи со значительным количеством новых и измененных
международных стандартов безопасности действующий ныне порядок ввода
их в действие растягивает этот процесс на долгие годы, в связи с чем необходимо рассмотреть вопрос о возможностях его упрощения. Сегодня, в среднем,
приказами Министерства транспорта вводится до десятка международных
норм. А Ассамблея ИМО, которая проходит один раз в два года, принимает до
трех десятков новых. Плюс два десятка резолюций Комитета по безопасности
на море и Комитета защиты морской среды. С учетом уже существующего от-
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
6
ставания в полторы – две сотни документов, ликвидировать имеющийся разрыв без существенных мер по интенсификации этого процесса не удастся никогда!
VI
Как Вам может быть уже известно, вопрос предупреждения переноса
нежелательных (опасных) водных организмов и патогенов с судовыми балластными водами является одним из самых актуальных для мирового океана.
Проблема, принесшая целому ряду районов Мирового океана невосполнимые
потери, встала в полный рост перед человечеством в последние десятилетия.
Международная морская организация (или ИМО) как специализированное учреждение ООН занимается разработкой адекватных мер уже не первый
год. Но проблема оказалась настолько сложной в реальности, требует такого
высокого уровня универсальности и взвешенности решения, что готовых рецептов по её скорейшему урегулированию нет до сих пор. Уникальность ситуации состоит в том, что в погоне за простым решением одной экологической
проблемы, судоходство попадает в другую.
Совместная международная программа ИМО, Глобального экологического фонда (ГЭФ) и Программы ООН по развитию (ПРООН), названная сокращенно Программой ГлоБалласт, рассчитана на три года и осуществляется
под непосредственным управлением ИМО в шести странах различных континентов: Бразилии, Китае, Индии, Иране, Украине и ЮАР.
Ответственным агентством, осуществляющим работу в рамках проекта
в Украине, является Госфлотинспекция Украины. Подробные сведения о работах в рамках проекта выходят за рамки настоящего доклада. При необходимости, можно обратиться к электронной страничке ИМО, где накапливается
в систематизированном виде вся информация о ходе работ.
Основной целью Программы, как это определено в ее названии и в содержании проекта, является устранение препятствий на пути к эффективному
осуществлению мер по контролю водяного балласта и управлению им в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой.
Специалисты Госфлотинспекции Украины, участвовавшие в рассмотрении проблемы чужеродных вселенцев на сессиях Комитета по защите морской среды ИМО с самого начала, предположили, что обусловленные проблемой задачи следует решать шире, чем только путем имплементации Руководства ИМО, принятого в 1997 году Резолюцией А.868 (20). Для того, чтобы
проверить эти предположения, а также с целью привлечения широкой общественности к решению проблемы как в Украине, так и в ЧерноморскоКаспийском регионе в целом, Госфлотинспекция Украины, при широком уча-
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
7
стии специалистов Управления по защите морской среды (Marine Environment
Protection Division) ИМО и ряда международных экспертов провела в сентябре
1999 года трехдневный международный семинар на т/х «Георгий Ушаков» с
заходом в порты Одесса, Констанца и Варна, с широким обменом мнений
представителей самых разных специальностей о том, в каком направлении
следует двигаться для возможно более эффективного решения проблемы в
регионе.
К настоящему времени:
в Одесском порту действует обученная консультантами Координационного центра программы (КЦП) и обеспеченная необходимым компьютерным
оборудованием группа оценки риска, которая осуществляет подготовительную
работу для создания многоуровневой панорамы жизни морских организмов в
порту и воздействия на нее сбрасываемого с судов водяного балласта;
проводятся базовые исследования в Одесском порту: экспедиции на
борту водолазного бота «Спрут» состоялись летом и осенью 2001 года и летом 2002 года. Работы исследовательской команды выполнялись в полном
соответствии с международными требованиями и стандартным протоколом
исследований (Протоколом CRIMP). За это время на 50 точках акватории
Одесского порта было собрано в общей сложности более 1000 проб по 11
биологическим категориям флоры и фауны Одесского залива, исследованы
гидролого-гидрохимические показатели морской воды;
пробы переданы специалистам ИнБЮМ для обработки (определение
видового состава, подсчет численности и биомассы водных организмов, сбор
коллекции вселенцев). Предварительно можно отметить, что в значительном
количестве в пробах присутствуют вселенцы, отмеченные в водах Черного
моря в последние годы. Найден новый для Черного моря вид голожаберного
моллюска;
проведена большая работа по анализу национального законодательства и разработе предложений по их адаптации к положениям Руководства
ИМО и будущей конвенции. Для выполнения этой работы потребовалось осуществить анализ более сорока актов национального законодательства, изучить позиции представителей судоходства (судоходных компаний и портов),
экологического и противоэпидемического контроля, морской медицины, науки
о биологии моря;
производится ознакомление общественности – мы читаем лекции в
учебных заведениях от школы до университета для профессоров, студентов и
школьников, курсантов морских учреждений и людей, которые сегодня реально или завтра в будущем на своем рабочем месте будут связаны тем или
иным образом с проблемой переноса нежелательных водных организмов с
балластными водами судов либо с безопасностью мореплавания в целом.
Наибольшая активность связана с региональной деятельностью. Разработан Регионального плана действий для сведения к минимуму переноса
вредных водных и патогенных организмов в водяном балласте судов. План
единогласно поддержан и принят 10-12 октября 2001 года на 1-й региональ-
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
8
ной конференции стран Черного моря по управлению водяным балластом и
его контролю, проходившей в Одессе с участием Генерального секретаря
ИМО г. Вильяма О`Нила.
Итак, сегодня создалась уникальная ситуация, когда международной
конвенции по балластным водам еще нет. Текст еще не одобрен, тем более
не ратифицирован и не вошел в силу, однако же страны, такие как Украина и
страны черноморского региона, страны других демонстрационных центров
уже готовятся на практическом уровне, на нормативно-правовом уровне, на
организационном, на техническом, к воплощению, к исполнению этой конвенции. Это впервые в практике работы Международной морской организации и
заставляет нас с большим оптимизмом смотреть вперед в 2003 год, тогда когда конвенция будет принята.
Теория предотвращения или сведения к минимуму переноса опасных
водных организмов и патогенов с водяным балластом судов содержит еще
много белых пятен. Множество трудноразрешимых вопросов может ожидать
морское сообщество при переносе этой теории в практическую плоскость.
Чтобы успешно их разрешать, надо постоянно двигаться вперед, совершенствуя создаваемые системы.
Внедрение этих методов в практику всеми государствами и судоходными компаниями, а также разработка новых методик, отмеченных пока, как перспективные, позволит человечеству приблизится к решению проблемы экзотических видов, которая признана ГЭФ одной из четырёх наиболее существенных угроз для Мирового океана. Международная программа ГлоБалласт
должна положить начало развитию национальных и региональных программ.
VI
В заключение хочу подытожить некоторые соображения о самых актуальных шагах по совершенствованию процесса имплементации международных соглашений и конвенций в области торгового судоходства. К ним, безусловно, относятся:
давно назревшее упрощение процедуры ввода международных стандартов в национальное законодательство;
обеспечение процессов имплементации устойчивым, плановым финансированием;
создание надежного механизма информирования о новых стандартах
безопасности всех участников транспортного процесса;
повышение уровня культуры безопасности;
создание института внештатных инспекторов Госфлотинспекции и наделение его соответствующими полномочиями; поиск механизма стимулирования внештатных инспекторов;
обеспечение инспектирования каждого судна перед включением его в
государственный судовой реестр;
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г
9
совершенствование законодательной базы Украины, как государства
флага и государства порта, внедрение «морской» сотавляющей во все ветви
национального законодательства;
закрепление на законодательном уровне требований к СУБ компаний и
судов, не подпадающих под требования СОЛАС 74;
разработка и внедрение системы поощрения (прежде всего, финансового) судовладельцев и судов, поддерживающих высокие стандарты безопасности.
Спасибо за внимание.
«Безопасность мореплавания и эффективный
судоходный менеджмент» г. Феодосия, 26 – 28 июня 2002 г