КРГ: модель рынка газа
реклама
НП «Координатор рынка газа» Модель рынка газа. (Базовые положения). 1. Введение. Настоящая Модель является выражением консолидированного мнения участников рынка по общим принципам будущей структуры, организации и функционирования свободного рынка газа в Российской Федерации. Модель носит общий принципиальный характер и в дальнейшем будет доработана и детализирована участниками рынка в рамках процедур «Некоммерческого Партнерства «Координатор рынка газа» (далее по тексту - КРГ). В случае одобрения этой Модели Правительством Российской Федерации она может послужить основой для программы совершенствования работы газового сектора. 2. Цели и принципы. Газовая отрасль, обеспечивая половину производства и внутреннего потребления энергоресурсов, является одной из несущих конструкций российской экономики. Нынешний этап ее развития и проблемы, которые предстоит решить, настоятельно требуют повышения эффективности государственного регулирования в сфере газоснабжения, совершенствования хозяйственных отношений путем развития рыночных – механизмов и формирования конкурентной среды для: обеспечения необходимого уровня добычи природного газа с целью удовлетворения спроса российских потребителей и выполнения контрактов по поставке газа на экспорт; снижения рисков возникновения дефицита предложения или перепроизводства газа и возможного их негативного воздействия на экономику в целом; повышения инвестиционной привлекательности всех сфер газоснабжения и обеспечения экономических, организационных, законодательных условий эффективного участия российских и иностранных инвестиций в развитии газовой отрасли; последовательной ликвидации сложившегося в результате государственного регулирования газовой отрасли диспаритета внутренних цен на основные виды топлива, а также всех видов перекрестного субсидирования; стимулирования использования альтернативных видов энергетического сырья, интенсификации процессов энергосбережения. Выработанная КРГ модель эволюции рынка газа в России, в частности, предусматривает: поэтапную либерализацию газового рынка, проводимую под контролем Правительства Российской Федерации в интересах общества, потребителей и производителей газа. Переходный период предусматривает «двухсекторную модель», что позволит предоставить потребителям газа возможности адаптации к новым условиям свободного ценообразования (адаптационный период); 1 НП «Координатор рынка газа» сохранение за ОАО «Газпром», как вертикально интегрированной компании, являющейся сегодня собственником системы магистральных газопроводов (далее по тексту – СМГ) и выполняющей функции по добыче, транспортировке, хранению и поставке газа, статуса оператора внутреннего рынка газа и экспорта газа; обеспечение равноправного доступа всех независимых производителей газа на свободные мощности СМГ; обеспечение равных условий для всех субъектов свободного сектора рынка, в том числе для организаций, которые будут осуществлять реализацию на данном секторе объемов газа ОАО «Газпром»; разработку условий предотвращения ситуации использования одним из производителей или потребителей газа доминирующего положения при ценообразовании на свободном рынке; обеспечение максимальной защищенности российских граждан от возможных негативных социальных последствий роста цен на газ. 3. Зона действия свободного рынка газа. Свободный сектор рынка газа поэтапно расширяется в зоне действия всей Федеральной системы газоснабжения Российской Федерации. Субъектами свободного рынка газа являются юридические и физические лица. Единым оператором в зоне действия СМГ и ее владельцем является ОАО «Газпром». Процесс оперирования и функционирования СМГ как субъекта (совокупности субъектов) естественной монополии регулируется государством через уполномоченные органы. 4. Процесс развития рынков газа. 4.1. Организация внутреннего рынка. КРГ предлагает программу дальнейшего развития рынка газа по двухсекторной модели - с растущим свободным и сокращающимся регулируемым секторами. Реализация двухсекторной модели позволит государству надёжно контролировать процесс реформирования, избегая как чрезмерной нагрузки на потребителей, так и угрозы снижения устойчивости газоснабжения. Заблаговременная публикация программы наращивания масштабов конкурентного свободного сектора рынка предоставит потребителям газа адаптационный период и возможность планировать проведение реабилитационных мероприятий. Для этого предлагается: сохранить на весь переходный период регулируемые цены газа для населения и определённого на федеральном уровне состава организаций, финансируемых из государственного бюджета («защищенные потребители»); установить на среднесрочной основе для остальных потребителей графики снижения поставок газа с регулируемого сектора – как доли их потребления в базовом году. Уменьшение поставок газа с регулируемого сектора для всех категорий потребителей, кроме защищенных, предлагается осуществлять по утверждаемой Правительством РФ среднесрочной программе. Федеральные органы 2 НП «Координатор рынка газа» исполнительной власти при участии КРГ разрабатывают программу, обеспечивающую возможность привлечения необходимых капиталовложений в развитие газовых компаний без замедления роста экономики и снижения благосостояния населения. В Приложении 1 даны предварительные оценки параметров двухсекторного рынка газа, применительно к оптимистическому сценарию «Энергетической стратегии России на период до 2020 года». При этом необходимо предусмотреть, что независимые производители поэтапно будут брать на себя социальные и технологические нагрузки отрасли (поставки газа населению, продажа газа в регионах, отдаленных от мест добычи, выделение ресурсов газа на нужды ГТП, инвестиции в развитие ГТС и ПХГ). На конкурентном секторе должен реализовываться газ, добываемый независимыми производителями, импортный газ, а также газ ОАО "Газпром" сверх объемов, поставляемых на регулируемый сектор. На конкурентный сектор, предлагается выводить одновременно всех коммерческих потребителей, сокращая от года к году долю поставок им газа по регулируемым ценам. Будут разработаны предложения по методике и процедуре определения доли сохранения разных категорий (или индивидуальных) потребителей на регулируемом рынке. Будут внесены предложения по принципам ценообразования на регулируемом и свободном секторах рынка газа. 4.2. Выход на внешние рынки. Внешняя торговля газом всех производителей, подключённых к СМГ, должна осуществляться единым оператором внешней торговли - ОАО «Газпром» в лице ООО «Газэкспорт». Независимые производители смогут реализовать газ на экспорт пропорционально объему их поставок в СМГ в порядке, установленном государством с учетом размера возлагаемой на них социальной и технологической нагрузки в сфере газоснабжения на внутреннем рынке по регулируемым ценам. 5. Доступ к газопроводам. Основной задачей развития порядка доступа к СМГ и системам газораспределения является обеспечение стабильных условий использования и расширения газовой инфраструктуры для выполнения целей развития рынка газа, на основе недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к свободным мощностям СМГ и равенства всех участников свободного сектора рынка газа, включая участников, реализующих на данном секторе ресурсы газа ОАО «Газпром».. КРГ считает важным на практике перейти от доступа производителей газа к доступу как производителей, так и потребителей. Необходимо предусмотреть следующие режимы доступа пользователей к СМГ: - долгосрочный доступ (на срок более 5 лет). Представляет особый интерес для масштабных производителей газа, нуждающихся в гарантированном доступе; - среднесрочный доступ на период до 5 лет. В этом случае доступ может основываться на “квотном” принципе типа предусмотренного действующим Положением; - доступ на основе краткосрочных (до 1 года) соглашений (включая доступ, сопровождающий спотовые сделки); 3 НП «Координатор рынка газа» - инвестиционный доступ независимых производителей газа, участвующих в инвестиционных проектах развития СМГ газотранспортных мощностей, исходя из уровня и характера этого участия. Долгосрочный вид доступа КРГ предлагает организовать на следующих принципах: потенциальные пользователи системы газоснабжения, нуждающиеся в долгосрочном доступе к ее мощностям, заблаговременно обращаются к оператору системы и/или органу, занимающемуся регулированием вопросов перспективных балансов, с долгосрочной заявкой на использование в перспективе газотранспортной мощности СМГ . После выполнения необходимых условий для получения доступа, таких, как обеспечение гарантированных ресурсов газа для поставок, наличие контракта с потребителем на поставку газа, заблаговременное обращение, исполнение обязательств по участию в программах развития газотранспортных мощностей СМГ - данные заявки подлежат удовлетворению. На основе принятых долгосрочных заявок на транспортировку газа, которые обрабатываются на единой основе вместе с заявками и планами субъектов рынка, составляются единые (прогнозные) схемы развития СМГ, схемы поставок газа (схемы потоков газа), прогнозы уровней тарифов и т.п. Будут предложены механизмы совершенствования организации долго-, средне-, и краткосрочного доступа, в том числе в условиях ограниченных пропускных способностей, а также способ его увязки с работой оператора СМГ. При этом может быть установлена приоритетность доступа. Отдельно должен быть сформирован механизм расчетного и информационного обеспечения поставок. Учитывая как российский опыт и специфику, так и опыт многих стран, будет организована работа над последовательным построением соответствующего свода правил и процедур – Сетевого кодекса СМГ. Отметим на этом этапе одно из важнейших направлений этой работы – разработку правил балансировки сети (полностью отсутствующих в российской практике, что уже приводило к конфликтам пользователей сети и оператора). . 6. Тарифы на магистральный транспорт газа. КРГ считает необходимым осуществить на практике следующие принципы: - введение единых тарифов для всех участников свободного сектора рынка газа, включая тех, которые будут осуществлять на него поставки газа, добытого ОАО «Газпром»; - взаимосвязь внутрисистемных тарифов на услуги по транспортировке газа и регулируемых государством тарифов на услуги по транспортировке газа независимых производителей; - использование единых принципов маршрутизации газа при определении величины транспортных затрат для независимых производителей и предприятий ОАО «Газпром». Размер оплаты за транспортировку газа по магистральным газопроводам должен быть предсказуемым и экономически обоснованным. Для этого в частности необходимо: o На первом этапе обеспечить увеличение количества ценовых поясов с нынешних 7 до 11-12, с одновременным приведением уровня регулируемых 4 НП «Координатор рынка газа» оптовых цен на газ в соответствие с реальными расходами на его транспортировку. o На втором этапе: осуществить последовательное приведение регулируемых оптовых цен в соответствие с затратами на транспортировку газа, что вызовет некоторый рост цен для потребителей, расположенных дальше от мест добычи. o Для осуществления третьего этапа изучить технико-экономические условия возможности перехода к регулируемым зональным тарифам на транспортировку газа. При этом границы зон выхода должны соответствовать границам зон дифференциации регулируемых оптовых цен. КРГ считает, что тарифы на транспортировку газа должны быть двухставочными (например, «плата за мощность» + «плата за объем»). . В размере тарифа целесообразно учитывать инвестиционную составляющую, необходимую для развития сети. Ее формирование должно быть согласовано с процедурами предоставления доступа, построения единой схемы развития СМГ и схемы поставок газа (п.5 выше). Необходимо ввести отдельную плату за подключение к газотранспортной системе (в некотором смысле это – разовая плата за право использовать входные мощности в газотранспортную систему). Необходимо осуществить меры по совершенствованию действующей системы разделения учета затрат по видам деятельности . Государство должно сформулировать более четкие правила по проведению такого учета для деятельности по транспортировке газа. Расчет тарифов должен производится на основе опубликованной методики, неотъемлемой частью которой должны являться специально разработанные формы отчетности, представляемой собственником СМГ. Методика должна давать достаточно четкие ответы на следующие вопросы: Определять и разграничивать объекты тарификации (четкие границы систем, для которых рассчитывается тариф, возможно, отдельный расчет тарифов для принципиально новых элементов системы). Реализовывать принцип разнесения затрат на экспорт и на внутренние поставки, на транзит, на транспортировку собственного газа и газа потребителей газотранспортных услуг, общесистемных затрат. Предлагается последовательно внедрять и расширять систему нормирования затрат. 7. Свободный сектор рынка газа. В коммерческих отношениях на свободном рынке газа участвуют поставщики газа (производители газа и их представители), покупатели (потребители газа и их 5 НП «Координатор рынка газа» представители на рынке), пользователи системы , оператор СМГ, операторы систем газораспределения. Возможно совмещение одним участником разных функций. Газотранспортные и газораспределительные организации должны взаимодействовать с участниками рынка, обеспечивая транспортировку газа на основе устанавливаемых государством тарифов и правил доступа. Участники свободного (нерегулируемого) сектора в соответствии с установленными правилами и процедурами используют мощности СМГ и систем газораспределения для реализации своих сделок. Пользователь СМГ – это юридическое лицо, которое имеет право на заключение контракта на транспортировку газа по СМГ с ее оператором. Круг пользователей должен включать производителей газа и потребителей газа и специализированных компаний по продаже газа. В переходные период до 2010 года (до момента либерализации цен на газ) возможно ограничение роли таких компаний, в последующем, с развитием инструментов рынка и спектра предоставляемых на нем услуг их роль может возрасти. Инструменты функционирования свободного сектора рынка уже применяются на существующей торговой площадке ООО «Межрегионгаза» и бирже МБНК, однако предстоит большая работа по их совершенствованию. КРГ считает принципиально важным не повторять ошибок ряда зарубежных стран, которые при реформировании рынков газа сосредотачивались исключительно на развитии краткосрочного (спотового) рынка, что приводило к нестабильности на рынке. КРГ считает, что инструменты спотового рынка, включая биржевые, должны развиваться параллельно и согласованно со всеми остальными компонентами инфраструктуры свободного сектора. В то же время КРГ считает, что внедрение аукционов на краткосрочные поставки газа является первоочередной мерой на пути развития свободного сектора рынка газа. В таких аукционах должны торговаться для начала ограниченные объемы газа ОАО «Газпром» и эквивалентные объемы независимых производителей. Такие аукционы позволят обеспечить прозрачность торговли, дадут индикацию рыночной цены на газ и могут послужить полигоном для отработки технологий торгов. КРГ будет, вместе с участниками рынка, формулировать правила и стандарты работы биржевых торговых площадок, их взаимодействия с оператором газотранспортной системы, покупателями и продавцами газа. Будут разработаны механизмы и правила, предотвращающие использование доминирующего положения участников рынка при ценообразовании на нем. Будут предложены механизмы ограничения резких колебаний и скачков цен на рынке. Координатор рынка газа считает необходимым провести большой объем работ по формированию Сетевого Кодекса для СМГ, который содержал бы свод правил работы сети в новых условиях: с учетом высказанных выше положений. 8. Нормативные документы работы рынка, законодательное закрепление. Задачи развития ЕСГ в ее пределах и в интересах всех участников процесса газоснабжения требуют создания условий для увеличения инвестиций в ГТС. 6 НП «Координатор рынка газа» В действующем законодательстве имеется ряд пробелов, требующий проработки. К ним, в частности, относятся следующие. Отсутствие закона или главы в Гражданском кодексе Российской Федерации, регулирующей деятельность трубопроводного транспорта, учитывающей существенные отличия этого вида транспорта от остальных, в том числе: - Отсутствие требуемого уровня детализации порядка доступа к СМГ и взаимодействия СМГ и газораспределительных сетей; - Отсутствие порядка отнесения к СМГ тех или иных газопроводов; - Недостатки в порядке учета газа для физических лиц , что приводит к разбалансу и недостоверности учета расхода газа в газотранспортных системах. Нет четкого определения и отделения функций собственника и оператора системы. Ясно, что функционирование всех взаимосвязанных газотранспортных объектов должно осуществляться по единым правилам, и для такой сложной системы, как СМГ, по-видимому, необходимо четкая регламентация работы структуры, занимающейся таким оперативным управлением,– то есть функций оператора системы. Требует решения вопрос о порядке действий по развитию системы, вопрос о праве собственности на новые магистральные газопроводы или их отдельные составляющие, о регулировании взаимоотношений собственников СМГ, ГТС и их отдельных частей, о едином управлении оператором системы объектами, не вошедшими в СМГ, но связанными с ней – например, газопроводами-отводами, сетями ГРО. Поэтому принципиально важно ввести точное определение ЕСГ как основного объекта формирования федерального оптового рынка газа в РФ. Должны быть задействованы противозатратные механизмы. Как указывалось выше, развитие СМГ является прерогативой собственника этой системы, при регламентации его обязанностей, прав и наличии соответствующего механизма компенсации этих расходов со стороны пользователей системы. Развитие других объектов газоснабжения является исходно прерогативой заинтересованных хозяйствующих субъектов. Мировой опыт свидетельствует, что во многих случаях, особенно при значительных масштабах инвестиций, для такого развития формируются консорциумы с участием тех, кто развивает добычу ресурсов, подлежащих транспортировке, газотранспортных компаний (в т.ч., возможно, и оператора СМГ), профессиональных инвесторов. Созданные мощности должны будут подчиняться тем же базовым требованиям в отношении субъектов естественной монополии, что и объекты СМГ, в т.ч. в отношении доступа и тарифов (по крайней мере, их максимальных уровней). Необходимо формирование единой системы договоров на транспорт газа по СМГ. Основами взаимодействия оператора с пользователями системы должны стать, прежде всего, долгосрочные отношения, которые должны быть определены нормативными актами. Нормативными актами должны быть определены: 1. Оператор СМГ. Его функции, в частности, включают обеспечение оперативной работы ГТС (диспетчерско-технические функции), поддержание работоспособности системы, составление планов функционирования ГТС и их реализация, обеспечение выполнения договоров поставки и транспортировки газа. Эти функции могут быть сгруппированы таким образом: 7 НП «Координатор рынка газа» Технические и технологические работы на ГТС - Обеспечение транспортировки газа, ремонтов труб и оборудования, подключение новых элементов сети и новых пользователей и т.п. Системно-диспетчерские функции - обеспечение режимов работы СМГ и ее объектов (не только входящих в ГТС) в соответствии с совокупностью принятых к выполнению договоров и согласованными планами поставки газа, действия в нештатных ситуациях и т.п. Функционирование СМГ в режиме предоставления разнообразных услуг большому числу пользователей потребует разработки детальных положений и издании с этой целью ряда нормативных правовых актов разного уровня; Принятие оптимальных бизнес-решений по развитию СМГ в целом, включая выполнение всех правил работы рынка газа (которые должны принять форму нормативных актов) 2. Оператор поставок газа на регулируемый рынок – ОАО «Газпром». 3. Национальный оператор поставок газа на экспорт (см. п.4.2). 4. Структуры поддержания торговли газом на нерегулируемом рынке. Эти структуры могут включать, в частности, биржи, а также различные информационные системы для: - облегчения контактов потенциальных покупателей и продавцов - информирования о заключенных сделках - обеспечения необходимой информации о возможностях ГТС, в т.ч. о наличии и прогнозе наличия свободных мощностей. Международный опыт организации торговли газом показывает, что большой (как правило, основной) объем сделок осуществляется на двусторонней основе. Представляется, что, учитывая исходное состояние отрасли, на этапе становления рынка важно, не форсируя искусственно всеобщий переход к какой-то одной форме торговли (например, биржевой), обеспечить необходимый уровень прозрачности условий этих сделок, прежде всего ценовых. Будут приняты меры по систематизации взаимодействия участников рынка газа с Оператором ГТС и его структурами в отношении обеспечения эффективной работы свободного рынка газа, а также активного участия в формировании структур поддержки торговли газа на этом рынке. 9. Разрешение споров на рынке газа. Разрешение споров, возникающих между субъектами рынка, возможно с учетом опыта действующих отраслевых третейских судов (ТС). Деятельность ТС призвана обеспечить эффективную и профессиональную защиту охраняемых законом прав и интересов сторон третейского разбирательства на основе быстрой и экономичной процедуры рассмотрения споров в целях дальнейшего совершенствования деловых, партнерских отношений спорящих сторон, а также других участников топливно-энергетического комплекса. 10. Заключение. Данный документ содержит принципиальные положения Модели рынка газа, предложенной КРГ. Следующим шагом должно стать определение этапности преобразований и детальная проработка мер, необходимых для реализации первых этапов перехода к свободному рынку газа. 8 НП «Координатор рынка газа» Координатор рынка газа в полной мере осознает объем и сложность работ, которые необходимо провести для проработки и реализации на практике комплекса положений, которые приведут к полноценному функционированию и стабильному развитию современного рынка газа в Российской Федерации. Его участники готовы приложить необходимые для этого усилия и призывают всех участников рынка способствовать реализации этих целей. Координатор рынка газа намерен участвовать в разработке рекомендаций, касающихся принципов, механизмов функционирования рынка газа. 9 НП «Координатор рынка газа» ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Предварительные оценки параметров двухсекторного рынка газа Основные параметры предлагаемой КРГ двухсекторной модели рынка газа в данном Приложении количественно определены применительно к оптимистическому сценарию «Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года», утверждённой распоряжением Правительства РФ № 1234-р от 28 августа 2003 г. Этот сценарий предусматривает рост за двадцатилетие экономики страны в 3,3 раза, внутреннего потребления газа в 1,34 раза и его экспорта в 1,44 раза, что потребует увеличения добычи газа до 730 млрд. м3 в 2020 г. (рост в 1,25 раза). На графике 1 «Сценарий ожидаемой динамики внутреннего рынка газа в зоне СМГ без учета локальных рынков» указаны границы изменений регулируемого и конкурентного сектора с течением времени, а также «коридор» возможных отклонений в объемах этих секторов. График 1. 100 3% 90 80 Конкурентный сектор 70 60 Регулируемый сектор 50 40 30 20 10 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Для расчёта вариантов структуры рынка газа принято повышение регулируемых цен на газ согласно решению Правительства Российской Федерации (от _____ №_____) на период до 2007 г. с сохранением этой тенденции до 2010 г.. Цены на свободном секторе рынка будут формироваться балансом спроса и предложения, но из-за больших объёмов экспорта газа по-видимому не превысят цены российского газа на Европейском рынке за вычетом затрат на его транспортировку, экспортных и транзитных платежей. 10 НП «Координатор рынка газа» График 2. Оценка динамики цен газа на внутреннем рынке, долл/тыс. м3 70 60 50 40 Регулируемые Конкурентные Средневзвешенные 30 20 10 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Динамику вывода потребителей с регулируемого на конкурентный сектор должно задавать Правительство РФ, соблюдая баланс интересов производителей и потребителей газа. Более дорогой конкурентный сектор рынка нужно расширять так, чтобы обеспечить необходимый объём инвестиций в развитие газовой отрасли и вместе с тем не подорвать конкурентоспособность отечественных производителей, особенно энергоёмких. Важно подчеркнуть, что при этом средневзвешенные цены газа для потребителей не превысят принятые в Энергетической стратегии, то есть не будут сдерживать соответствующие этому сценарию высокие темпы развития экономики. 11
