Принято на заседании Совета 29 октября 2012 г.

Принято на заседании Совета
29 октября 2012 г.
(протокол № 111)
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения
безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений»
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения
безопасности
бесхозяйных
гидротехнических
сооружений»
(далее
–
Законопроект, Проект) представлен в Совет при Президенте Российской
Федерации
по
законодательства
кодификации
и
совершенствованию
Государственно-правовым
гражданского
управлением
Президента
Российской Федерации письмом № А6-6808 от 20 сентября 2012 г.).
В соответствии с указанием пояснительной записки Законопроект
разработан в соответствии с пунктом 8 Плана мероприятий по реализации
Водной стратегии Российской Федерации до 2020 года, утвержденного
распоряжением Правительства Российской
27.08.2009.
Законопроект
возникновения
разработан
чрезвычайных
Федерации № 1235-р от
«в
ситуаций
целях
снижения
техногенного
рисков
характера
и
сокращения количества бесхозяйных гидротехнических сооружений».
В пояснительной записке также приводится статистика по проблеме, на
решение которой направлен Законопроект: «По данным Ростехнадзора, на
01.01.2012 на территории Российской Федерации установлено 7514
бесхозяйных гидротехнических сооружений, из них порядка 1500 – с
неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, которые требуют
первоочередного
проведения
капитального
ремонта». При
этом
«за
последние шесть лет субъектами Российской Федерации совместно с
Росводресурсами
приведено
в
безопасное
состояние
свыше
1300
2
гидротехнических сооружений, в том числе 120 бесхозяйных». На
приведение упомянутых объектов в безопасное состояние до 2020 года
планируется
потратить
40 800 000 000
рублей
(федеральная
целевая
программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации
в 2012-2020 годах», утвержденная постановлением Правительства РФ от
19.04.2012 №350).
Для решения поставленных задач, обеспеченных столь солидным
целевым
финансированием,
Законопроект
предлагает
следующие
законодательные изменения в ФЗ «О безопасности гидротехнических
сооружений»:
1. Уточняя ряд понятий, Проект вводит новое понятие «вывода
гидротехнического сооружения из эксплуатации», имея в виду консервацию
и ликвидацию (снос) соответствующих сооружений.
2. Уточняются и расширяются полномочия органов государственной
власти, – как субъектов Федерации, так и федеральных, – в области
регулирования эксплуатации гидротехнических сооружений, а также в части
определения
порядка
их
консервации
и
ликвидации.
Усиливаются
требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.
3. На органы исполнительной власти субъектов Федерации возлагается
обязанность проведения консервации, ликвидации и капитального ремонта
бесхозяйных гидротехнических сооружений, находящихся на территории
соответствующего субъекта.
Законопроект в целом уделяет много внимания административноправовой составляющей и обязанностям публичных органов. Гражданско же
правовая составляющая при этом совершенно не продумана и в должной
мере не урегулирована. В особенности это актуально по отношению к
предусмотренной Законопроектом деятельности по сносу, консервации и
капитальному ремонту бесхозяйных гидротехнических сооружений.
3
Авторы
Законопроекта
гидротехническим
сооружениям
ошибочно
все
относят
к
гидротехнические
бесхозяйным
сооружения,
«которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен», не
учитывая того, что по смыслу статьи 225 ГК в ее связи с иными нормами ГК,
бесхозяйным признается не только имущество, не имеющее собственника, но
при этом также и не имеющее никакого владельца (брошенное, не
эксплуатируемое).
Если
сооружение
находится
в
хозяйственной
эксплуатации какого-либо лица, то такое сооружение бесхозяйным не
является. Между тем уже вводимое авторами Законопроекта понятие
«вывода гидротехнического сооружения из эксплуатации» предполагает
факт
наличия
таковой
эксплуатации,
т.е.
не
бесхозяйный
статус
гидротехнического сооружения. То, что эксплуатация может иметь не
постоянный, но эпизодический характер, нисколько не влияет на факт ее
наличия и указанные гражданско-правовые последствия такового факта.
Кроме того, разработчиками Законопроекта следовало бы учитывать,
что согласно статье 6 Федерального закона «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним» «Права на недвижимое
имущество, возникшие до момента вступления в силу настоящего
Федерального закона, признаются юридически действительными при
отсутствии их государственной регистрации, введенной настоящим
Федеральным законом». Иными словами, факт отсутствия государственной
регистрации гидротехнического сооружения еще не означает бесхозяйности
этого сооружения.
Также разработчиками Законопроекта не учитывается гражданскоправовойрежим земельного участка, на котором расположено то или иное
гидротехническое сооружение. При отсутствии информации о собственнике
гидротехнического сооружения в качестве такового должен презюмироваться
собственник участка, на котором оно расположено.
Если же речь идет об изолированных объектах (противопожарных
прудах, прудах для разведения рыбы и т.п.), расположенных в границах
4
земельных участков, принадлежащих на праве собственности тем или иным
лицам, то такие объекты в силу прямого указания пункта 2 статьи 8 Водного
кодекса РФ находятся в собственности указанных лиц: «Пруд, обводненный
карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на
праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному
образованию,
физическому
соответственно
в
лицу,
собственности
юридическому
субъекта
лицу,
Российской
находятся
Федерации,
муниципального образования, физического лица, юридического лица, если
иное не установлено федеральными законами».
Каковы должны быть действия органов власти в случае необходимости
приведения
в
надлежащее
состояние
гидротехнических
объектов
в
вышеприведенных ситуациях, авторы Законопроекта не предусматривают.
Не учитывают авторы Законопроекта и того, что гидротехнический
объект может эксплуатироваться давностным владельцем, который вправе
защищаться от любых посягательств на эксплуатируемую им вещь в порядке,
предусмотренном пунктом 2 статьи 234 ГК РФ. При этом возложить на такое
лицо
обязанность
сооружения
ремонта
эксплуатируемого
им
гидротехнического
невозможно, поскольку, в соответствии с определением
Законопроекта, эксплуатирующей организацией является только то лицо,
которое «владеет гидротехническим сооружением на праве собственности
или ином законном основании» (п.1 ст.1 Проекта). Законопроект полностью
упускает этот случай из виду.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что пункт 3 статьи 225 ГК РФ
предусматривает только возможность органа, уполномоченного управлять
муниципальным имуществом, «по истечении года со дня постановки
бесхозяйной недвижимой вещи на учет… обратиться в суд с требованием о
признании права муниципальной собственности на эту вещь». Законопроект
не предусматривает обязанности муниципальных органов обращаться в суд
за признанием права собственности на гидротехнические сооружения,
предполагая таким образом, что а) на протяжении всего процесса ремонта
5
или консервации гидротехнические сооружения будут пребывать в статусе
бесхозяйных вещей; б) после проведения ремонта или консервации
гидротехнические сооружения также сохранят статус бесхозяйных вещей.
Остается неясным, какими гражданско-правовыми средствами, с точки
зрения
авторов
Законопроекта,
органы,
производящие
ремонт
или
консервацию бесхозяйных гидротехнических сооружений, должны защищать
от посягательств бесхозяйный объект своей ремонтной деятельности? Ведь
сами эти органы не являются ни собственниками, ни давностными
владельцами в смысле пункта 2 статьи 234 ГК РФ. И если кому-нибудь
вздумается изгнать их с объекта недвижимости (гидротехнического
сооружения), воспрепятствовать их деятельности или посягнуть на сам
объект недвижимости (например, демонтировав с него «установленное
оборудование, конструктивные части или элементы»), то у производящих
ремонт гидротехнического сооружения лиц не найдется никаких правовых
средств защиты ремонтируемого объекта и плодов своего труда. Еще в
большей
степени
это
касается
уже
отремонтированных
или
законсервированных бесхозяйных гидротехнических сооружений. До тех
пор, пока они не обращены в чью-либо собственность или не находятся в
давностном владении, всякий волен их безнаказанно разрушать.
Представляется, что значительная часть возникающих к Законопроекту
вопросов может быть снята, если речь в нем будет идти не о «бесхозяйных
гидротехнических сооружениях», а о «бесхозяйственно содержимых
гидротехнических сооружениях», выкуп или изъятие каковых с их
последующей консервацией, ликвидацией или ремонтом и должен быть
предусмотрен Законопроектом по аналогии с правилами статьи 240 ГК РФ,
предусматривающей
выкуп
бесхозяйственно
содержимых
культурных
ценностей. Именно в области введения указанных публичных норм,
предусматривающих, прежде всего, изъятие бесхозяйственно содержимого
6
гидротехнического сооружения у его собственника, и должны, как
представляется, сосредоточится основные усилия авторов Законопроекта.
Вывод: Проект федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам
обеспечения безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений» не
может быть поддержан до учета в нем вышеприведенных замечаний.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев