ЗАКЛЮЧЕНИЕ о наличии коррупционных норм в Законе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
о наличии коррупционных норм в Законе Республики Казахстан от 5
июля 2000 года «О государственной защите лиц, участвующих в
уголовном процессе»
В течение длительного периода времени в Казахстане идет процесс по
выработке и закреплению в соответствующих актах правовых гарантий,
удовлетворяющих представлениям о справедливом правосудии. Среди них эффективная защита участников уголовного процесса, подвергаемых
насилию, угрозам и другим неправомерным воздействиям.
Процессуальные механизмы защиты
участников уголовного
судопроизводства были заложены в действующем Уголовно-процессуальном
кодексе Республики Казахстан (далее – УПК РК), однако остался ряд
серьезных проблем непроцессуального характера, разрешить которые должен
был принятый 5 июля 2000 года Закон «О государственной защите лиц,
участвующих в уголовном процессе» (далее – Закон). В нем были учтены как
казахстанские реалии, так и международно-правовая практика и
законодательство. Эффективному выполнению всей программы защиты
будет способствовать устранение норм, создающих возможность совершения
коррупционных действий.
В ходе анализа Закона на предмет коррупциогенности экспертом были
обнаружены следующие положения, свидетельствующие о возможных
проявлениях фактов коррупции:
I. Наличие пробела в регулировании
1. Статья 2 Закона «Органы, обеспечивающие безопасность»
Безопасность защищаемых лиц обеспечивают:
1) орган, принимающий решение о применении мер безопасности;
2) орган, осуществляющий меры безопасности.
Данная статья носит декларативный характер. Не раскрыто понятие
органов, осуществляющих безопасность, не проведено разграничение
компетенции органов, принимающих решение о применении мер
безопасности и органов, осуществляющих эти меры. Эксперт считает
необходимым провести черту между этими органами, поскольку не всегда
орган, который принимает решение, всегда является его исполнителем.
По сути, свое развитие ст. 2 Закона получила в ст. 21 Закона. Здесь
были определены только органы, осуществляющие безопасность участников
уголовного процесса. Вопрос о том, какие органы, уполномоченные
принимать решение о применении мер безопасности в Законе остался не
разрешенным. Если имеется возможность на данном этапе определить круг
уполномоченных органов, эксперт считает целесообразным это сделать. В
данном виде норма представляет собой соединение нескольких
коррупционных факторов – наличие пробела в регулировании и широта
дискреционных полномочий.
2. В Законе в ст.ст. 25-26 определены права и обязанности защищаемых
лиц, однако не нашли своего отдельного закрепления в Законе нормы,
регламентирующие пределы полномочий органов, обеспечивающих
безопасность, что не позволяет установить их объем, соответствие характеру
регулируемых отношений, а следовательно, установить факт превышения
или непревышения пределов административного усмотрения.
В целях преодоления существующего пробела следует полномочия
органов, рассмотреть в отдельной статье «Права и обязанности органов,
обеспечивающих безопасность», где предлагается закрепить полномочия для
каждого органа обеспечивающего безопасность, в соответствии со ст. 2
Закона.
3. Статья 30. «Социальные гарантии в случае причинения вреда
жизни, здоровью и имуществу защищаемых лиц»
Защищаемым лицам, кроме лиц, социальное обеспечение которых
регулируется специальным законодательством, обеспечиваются социальные
гарантии за счет средств государственного бюджета в случае причинения
вреда жизни, здоровью и имуществу, связанного с их участием в уголовном
процессе.
Порядок и условия выплаты социальных гарантий определяются
Правительством Республики Казахстан.
Данная статья носит декларативный характер. Она определяет наличие
института обеспечения социальных гарантий за счет средств
государственного бюджета для лиц, участвующих в уголовном процессе, но
не регламентирует механизм его обеспечения. Нет процедур рассмотрения
заявлений о гибели (смерти) или причинении вреда здоровью, принятия
решений о применении мер социальной защиты, порядка обжалования в
случае отказа в их предоставлении. Также не определен круг лиц,
уполномоченных принимать решения о применении мер социальной защиты.
Кроме того, экспертом не были обнаружены нормативно-правовые
акты, раскрывающие порядок и условия таких выплат.
II. Отсутствие административных процедур
1. В ст. 23 Закона не конкретизированы административные процедуры
взаимодействия органов, обеспечивающих безопасность, т.е. органа,
принимающего решение о применении мер безопасности и органа,
осуществляющего меры безопасности.
Применение формулировки «органа, ведущего уголовный процесс» и
его отождествление с понятием «органа, обеспечивающего безопасность» в
абзацах 1 и 3 ст. 23 Закона расширяет круг уполномоченных органов, не
определяя их. Полагаем, что столкновение компетенций может привести к
безответственности и коллизиям в регулировании. В этой связи,
рекомендуется в ст. 23 Закона закрепить порядок последовательного
(шагового) совершения юридически значимых действий органами,
принимающими решение о применении мер безопасности и органами,
осуществляющими меры безопасности с четким разграничением их
полномочий.
Также необходимо предусмотреть процедуру контроля органом,
указанном в п.) 1 ст. 2 Закона, за исполнением своего решения органом,
2
установленным в п.) 2 ст. 2 Закона. Без урегулирования в Законе указанных
недочетов, норма не сможет работать на практике, или станет источником
для коррупционных отношений.
III. По определению компетенции формулы «вправе»
1. Статья 7. «Виды мер безопасности»
В целях обеспечения личной и имущественной безопасности
защищаемых лиц при производстве дознания, предварительного следствия
или в ходе судебного разбирательства орган, ведущий уголовный процесс, с
учетом конкретных обстоятельств вправе применять следующие
процессуальные и иные меры безопасности…
Эксперт считает, что отсутствие критериев выбора той или иной меры
безопасности и возможность толкования органом, обеспечивающим
безопасность, анализируемой нормы как «своего права», допускает его
вступление в коррупционные сделки. Стороной таких сделок могут стать
преступники, а предметом - решение органа, обеспечивающего безопасность,
о применении меры, позволяющей осуществить угрозу в отношении
защищаемого лица.
При наличии у органа, обеспечивающего безопасность, права избирать
любые из предусмотренных Законом меры безопасности, включая такие
высокозатратные, как переселение защищаемого лица и его близких на
другое постоянное место жительства, изменение внешности и замена личных
документов, возможно, что стороной сделки могут стать и защищаемые лица.
Рекомендуем внести изменения в абзац 1 ст. 7 Закона и изложить ее в
следующей редакции:
«При наличии оснований, указанных в статье 22 Закона, в отношении
защищаемого лица применяются одновременно несколько либо одна из
следующих мер безопасности…»
IV. Широта дискреционных полномочий
1. Статья 22. «Основания применения мер безопасности»
Орган, ведущий уголовный процесс, принимает меры безопасности
защищаемых лиц на основании их устного (письменного) заявления или по
собственной
инициативе
при
наличии
достаточных
данных,
свидетельствующих о реальности угрозы в отношении защищаемого лица.
Используемое в Законе понятие «достаточные данные» при отсутствии
критериев установления их допустимости быть основанием для применения
мер безопасности превышает пределы дискреционных полномочий органа,
ведущего уголовный процесс. Предлагается ограничить полномочия органа,
ведущего уголовный процесс, предоставляющие ему возможность по своему
усмотрению определять «достаточность данных» для принятия решения о
назначении мер безопасности путем внесения соответствующих дополнений
в ст. 22 Закона. Рекомендуется данную статью изложить в следующей
редакции:
«Орган, ведущий уголовный процесс, принимает меры безопасности
защищаемых лиц на основании их устного (письменного) заявления или по
3
собственной
инициативе
при
наличии
достаточных
данных,
свидетельствующих о реальности угрозы в отношении защищаемого лица
руководствуясь при этом статьей 25 Уголовно-процессуального кодекса
Республики Казахстан».
V. Юридико-лингвистическая коррупциогенность
1. Из ст. 1 Закона следует, что под государственной защитой нужно
понимать совокупность мер безопасности, правовой и социальной защиты.
Как показал анализ, в Законе раскрывается понятие и содержание
только «мер безопасности» и «социальной защиты». О содержании понятия
«правовая защита» в тексте Закона не упоминается. Считаем, что здесь был
допущен недочет лингвистического характера. Поскольку, как отмечается
исследователями, государственная защита не может быть не правовой, и
термины «государственная» и «правовая» защита в данном случае должны
рассматриваться как равнозначные [1, с. 124].
Необходимость устранения данного недочета также обусловлена
установлением юридической ответственности этой неопределенной нормой.
Об этом свидетельствует текст ст. 5 п. 2 Закона, где установлено, что
применение мер правовой защиты, предусматривающих, в том числе
уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и
имущество».
Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к
серьезным негативным последствиям, поскольку то или другое положение в
силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности
может трактоваться двояко, что позволяет чиновнику варьировать свое
усмотрение и повышает вероятность произвольного применения норм.
2. В ст. 3 Закона наряду с другими участниками уголовного процесса
государственной защите подлежат лица, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность. В анализируемом Законе не раскрывается данное
понятие, а также неизвестно кто входит в эту группу лиц. В нормах Закона
РК «Об оперативно-розыскной деятельности» речь идет об уполномоченных
законом органах, которые вправе производить оперативно-розыскную
деятельность. Лица, как отмечают исследователи, лишь участвуют в
осуществлении этой деятельности в качестве представителей указанных
органов. В целях преодоления недочета лингвистического характера считаем
важным изменить формулу «лица, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность» на «лица, участвующие в осуществлении
оперативно-розыскной деятельности».
В заключение хотелось бы обратить внимание на необходимость
устранения указанных коррупционных факторов и важность дальнейшего
совершенствования анализируемого Закона. Одним из направлений такого
развития, по мнению эксперта, должно быть урегулирование в Законе
вопроса о возможности применения мер государственной защиты до
возбуждения уголовного дела.
4
В ст. 184 УПК РК установлено, что решение по заявлению или
сообщению о преступлении должно быть принято не позднее трех суток со
дня его поступления. В необходимых случаях этот срок может быть продлен
до десяти суток, а в исключительных случаях - до одного месяца (ст. 184
УПК РК). Выходит, что до принятия решения по заявлению заявитель не
подпадает под действие Закона «О государственной защите лиц,
участвующих в уголовном процессе». Как известно, в подавляющем
большинстве уголовные дела возбуждаются именно с обращения заявителя, а
значит, эти люди подвергаются повышенному риску давления со стороны
преступников.
Показателен в этом случае опыт российского законодателя, который
внес поправку в ст. 2 Федерального закона "О государственной защите
потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного процесса" с
содержанием «меры государственной защиты могут быть также применены
до возбуждения уголовного дела в отношении заявителя, очевидца или
жертвы преступления либо иных лиц, способствующих предупреждению или
раскрытию преступления».
Заключение подготовлено
ведущим научным сотрудником сектора
антикоррупционной экспертизы НПА
кандидатом юридических наук
Шаймуруновой А.К.
5
Оценка наличия коррупционных факторов
в анализируемом законодательном акте
№
1.
2.
Коррупционный фактор
Наличие пробела в
регулировании
Норма анализируемого
законодательного акта
Возможные коррупционные
проявления
Ст. 2 Закона
Столкновение
компетенций
может привести к
безответственност
и и коллизиям в
регулировании
Закон
Превышение
пределов
административног
о усмотрения
6
Предложения по
урегулированию,
исключению
коррупционных
проявлений
Провести
разграничение
компетенции
органов,
принимающих
решение о
применении мер
безопасности и
органов,
осуществляющих
эти меры
Дополнить Закон
новой статьей
«Права и
обязанности
органов,
обеспечивающих
безопасность»,
где предлагается
закрепить
полномочия для
каждого органа
обеспечивающего
безопасность, в
соответствии со
ст. 2 Закона
3.
Ст. 30 Закона
Злоупотребление
служебным
положением
4.
Отсутствие
административных
процедур
Ст. 23 Закона
столкновение
компетенций
может привести к
безответственност
и и коллизиям в
регулировании
5.
По определению
компетенции формулы
«вправе»
Ст. 7 Закона
Злоупотребление
служебным
положением
7
В данной статье
раскрыть
механизм
обеспечения
социальных
гарантий в случае
причинения вреда
жизни, здоровью
и
имуществу
защищаемых лиц
в данной статье
закрепить
порядок
последовательног
о (шагового)
совершения
юридически
значимых
действий
органами,
принимающими
решение о
применении мер
безопасности и
органами,
осуществляющим
и меры
безопасности с
четким
разграничением
их полномочий.
Предусмотреть
процедуру
контроля органом,
указанном в п.) 1
ст. 2 Закона, за
исполнением
своего решения
органом,
установленным в
п.) 2 ст. 2 Закона
внести изменения
в абзац 1 ст. 7
Закона
и
изложить ее в
следующей
редакции:
«При наличии
оснований,
указанных в
статье 22 Закона,
в отношении
6.
Широта
дискреционных
полномочий
Ст. 22 Закона
7.
Юридико-лингвистическая
коррупциогенность
Ст. 1 Закона
8.
Ст. 3 Закона
8
защищаемого
лица
применяются
одновременно
несколько либо
одна из
следующих мер
безопасности…»
превышение
рекомендуется
пределов
данную
статью
дискреционных
изложить
в
полномочий
следующей
органа, ведущего редакции:
уголовный процесс «Орган, ведущий
уголовный
процесс,
принимает меры
безопасности
защищаемых лиц
на основании их
устного
(письменного)
заявления или по
собственной
инициативе при
наличии
достаточных
данных,
свидетельствующ
их о реальности
угрозы
в
отношении
защищаемого
лица
руководствуясь
при этом статьей
25
Уголовнопроцессуального
кодекса
Республики
Казахстан».
позволяет
чиновнику
варьировать свое
усмотрение и
повышает
вероятность
произвольного
применения норм
позволяет
чиновнику
устранить
выявленный
недочет
лингвистического
характера
изменить
формулу «лица,
варьировать свое
усмотрение и
повышает
вероятность
произвольного
применения норм
9
осуществляющие
оперативнорозыскную
деятельность» на
«лица,
участвующие в
осуществлении
оперативнорозыскной
деятельности»