Рекомендации по организации мониторинга информационной

Рекомендации по организации мониторинга информационной открытости
органов государственной власти и органов местного самоуправления 1
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от
25 октября 2005 г. № 1789-р, предусматривает в качестве одной из программных
задач
реформы
исполнительной
повышение
власти
и
эффективности
гражданского
взаимодействия
общества,
а
также
органов
обеспечение
информационной открытости федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления.
Для решения указанной программной задачи в соответствии с Концепцией
предполагается осуществить:
разработку и принятие нормативных правовых актов, закрепляющих
процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов;
внедрение
механизмов
повышения
открытости
государственных
и
муниципальных органов, а также совершенствование взаимодействия органов
исполнительной власти и общества;
разработку
и
поэтапное
развертывание
системы
мониторинга
информационной открытости государственных и муниципальных органов и
определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления по критерию открытости.
Кроме того, как подчеркивается в Концепции, необходимо обеспечить
приведение
ведомственных
требованиями
по
Интернет-порталов
размещению
информации
в
о
соответствие
с
деятельности
общими
органов
исполнительной власти в сети Интернет.
В соответствии с указанными положениями Концепции административной
реформы ниже приведен ряд наших предложений по критериям и системе
1
Рекомендации
подготовлены в рамках регионального проекта «Обеспечение открытости и доступа
потребителей к официальной информации государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления Астраханской области» по направлению «Обеспечение прозрачности в процессе принятия решений».
Целью регионального проекта является оптимизация системы информационной открытости и обеспечения
доступа потребителей к официальной информации (решениям и документам) органов государственной власти и органов
местного самоуправления Астраханской области с использованием позитивного опыта Канады в области обеспечения
права на доступ к информации.
мониторинга информационной открытости органов государственной власти и
органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации.
Критерии информационной открытости
На наш взгляд, можно выделить три критерия для определения и сравнения
информационной открытости органов публичной власти, а именно:
1. Соответствие
организационно-процессуальным
требованиям
действующего законодательства и Концепции административной
реформы в Российской Федерации.
2. Соответствие общим требованиям по размещению информации о
деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.
3. Оценка информационной открытости органа публичной власти
потребителями.
Каждый из выделенных критериев предполагает и очерчивает группу
показателей для конкретного измерения и сравнения уровня информационной
открытости органов публичной власти.
Показатели и процедуры мониторинга
Соответствие
организационно-процессуальным
требованиям
действующего законодательства и Концепции административной реформы
предполагает
практическую
реализацию
указанных
организационно-
процессуальных требований в деятельности органа публичной власти.
Применительно
исполнительной
к
власти
государственным
российское
и
муниципальным
законодательство
органам
устанавливает
специальные требования, обеспечивающие информационную открытость органов
публичной власти и их взаимодействия с обществом2.
Прежде всего, это касается требований федерального законодательства и законодательства
субъектов РФ относительно обязательности официального опубликования правовых актов органов
государственной власти и органов местного самоуправления, иной официальной информации (ФЗ
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ в ред.
от 31.12.2005, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 6.10.2003 в ред.от 15.02.06. Специально оговаривается, что проект бюджета
субъекта Российской Федерации, закон о бюджете субъекта Российской Федерации, годовой отчет
об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, ежеквартальные сведения о ходе
исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также о численности государственных
2
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации
в целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти и
общества должны быть разработаны и внедрены следующие механизмы:
раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления;
проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;
проведения общественной экспертизы социально значимых решений
органов исполнительной власти;
включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных
органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых
актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций
решений органов исполнительной власти;
создания
и
деятельности
при
органах
исполнительной
власти
общественных советов с участием представителей гражданского общества.
Проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности
самоуправления
органов
в
государственной
Российской
власти
Федерации»,
и
органов
одобренный
местного
Правительством
Российской Федерации, предусматривает порядок раскрытия информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по
запросу потребителей (граждан и организаций).
Соответствие общим требованиям по размещению информации о
деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет предполагает
размещение информации в соответствии с перечнем и в порядке, которые
установлены Постановлением Правительства Российской Федерации № 98 от 12
февраля 2003 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти». Пункт 7 Постановления гласит: «Рекомендовать органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления
принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о
своей деятельности с учетом настоящего Постановления».
гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных
учреждений субъекта Российской Федерации с указанием фактических затрат на их денежное
содержание должны подлежать официальному опубликованию.
С учетом Постановления можно определить следующий перечень сведений
о деятельности исполнительных органов государственной власти и органов
местного самоуправления субъекта Российской Федерации, обязательных для
размещения в информационных системах общего пользования:
1. Федеральные и областные законы, иные нормативные правовые акты,
регулирующие
сферу
деятельности
органа
исполнительной
власти
и
определяющие задачи, функции, права, обязанности и ответственность органа
исполнительной власти.
2. Акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции,
положения и др.) органа исполнительной власти, в том числе:
о внесении изменений и дополнений в акты органа исполнительной власти;
о признании утратившими силу актов органа исполнительной власти.
3. Сведения о решениях судов о признании недействующими актов органа
исполнительной власти.
4. Сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов
органа исполнительной власти в случаях, установленных законодательством
Российской Федерации.
5. Порядок деятельности органа исполнительной власти и подведомственных
ему организаций по обеспечению реализации определенных законодательством
Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан.
6. Сведения о реализации областных целевых программ, заказчиком или
исполнителем которых является орган исполнительной власти.
7. Сведения об официальных визитах и рабочих поездках руководителей и
официальных делегаций органа исполнительной власти.
8.
Сведения
об
официальных
мероприятиях,
организуемых
органом
исполнительной власти (заседания, встречи, брифинги, семинары, "круглые
столы" и др.).
9.
Тексты
официальных
выступлений
и
заявлений
руководителя
и
заместителей руководителя органа исполнительной власти.
10. Перечни и существенные условия договоров гражданско-правового
характера, заключенных органом исполнительной власти с организациями.
11. Сведения о международных договорах и соглашениях, в реализации
которых принимает участие орган исполнительной власти.
12. Сведения о проектах областных законов, областных целевых программ и
концепций, разрабатываемых органом исполнительной власти.
13. Аналитические доклады и обзоры информационного характера о
деятельности органа исполнительной власти.
14.
Сведения
о
взаимодействии
органа
исполнительной
власти
и
подведомственных ему организаций с иными органами государственной власти
Российской
Федерации,
общественными
объединениями,
политическими
партиями, профессиональными союзами и другими организациями, в том числе
международными.
15. Обзоры обращений граждан и организаций в орган исполнительной
власти, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких обращений и
о принятых мерах.
16. Сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в
отрасли, входящей в сферу ведения органа исполнительной власти, и динамику
ее развития.
17.
Прогнозы,
подготовленные
органом
исполнительной
власти
и
подведомственными ему организациями в соответствии с их компетенцией.
18. Официальная статистическая информация, собранная и обработанная
органом исполнительной власти.
19. Сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и
других
мероприятиях,
проводимых
органом
исполнительной
власти
и
подведомственными ему учреждениями, в том числе:
условия их проведения;
порядок участия в них физических и юридических лиц;
составы конкурсных комиссий, создаваемых органом исполнительной власти
и подведомственными ему учреждениями для проведения конкурсов на поставку
товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд;
протоколы заседаний конкурсных комиссий;
порядок обжалования решений, принятых органом исполнительной власти и
подведомственными ему учреждениями.
20. Формы заявлений, принимаемых органом исполнительной власти к
рассмотрению в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том
числе с нормативными правовыми актами органа исполнительной власти.
21. Перечни информационных систем общего пользования и банков данных,
находящихся в ведении органа исполнительной власти и подведомственных ему
учреждений,
а
также
перечни
информационных
предоставляемых гражданам и организациям.
ресурсов
и
услуг,
22. Сведения об исполнении областного (местного) бюджета органом
исполнительной власти.
23.
Сведения
о
направлениях
расходования
средств
иностранной
технической помощи, предоставляемой по проектам, осуществляемым с участием
органа исполнительной власти.
24. Сведения о результатах проверок, проведенных органом исполнительной
власти и подведомственными ему учреждениями в пределах их компетенции, а
также проверок, проведенных в этих органах и организациях.
25. Сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и
возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от
них, а также иные сведения, подлежащие доведению органом исполнительной
власти до граждан и организаций в соответствии с федеральными и областными
законами.
26.
Сведения
о
государственной
(муниципальной)
службе
в
органе
исполнительной власти:
порядок поступления граждан на государственную (муниципальную) службу в
орган исполнительной власти;
перечень
вакантных
государственных
(муниципальных)
должностей
государственной (муниципальной) службы в органе исполнительной власти;
квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных
государственных (муниципальных) должностей государственной (муниципальной)
службы в органе исполнительной власти;
условия и результаты конкурсов на замещение вакантных государственных
(муниципальных) должностей государственной (муниципальной) службы в органе
исполнительной власти.
27.
Сведения
о
руководителях
органа
исполнительной
власти,
его
структурных подразделений и подведомственных ему организаций (фамилии,
имена, отчества и по согласованию с указанными лицами - биографические
данные).
28. Структура органа исполнительной власти, сведения о задачах и функциях
его структурных подразделений, телефоны справочной службы и адресные
реквизиты
(почтовый
адрес,
адрес
электронной
почты
и
др.)
органа
исполнительной власти, его структурных подразделений и подведомственных ему
организаций.
29. Сведения об организациях, подведомственных органу исполнительной
власти (перечень организаций, их почтовые и юридические адреса, телефоны,
сведения о создании, реорганизации и ликвидации, основные показатели
деятельности).
30. Телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной
почты и др.) подразделений по работе с обращениями граждан органа
исполнительной власти и подведомственных ему организаций, сведения о
порядке работы этих подразделений.
31. Сведения об участии органа исполнительной власти в реализации
межведомственных международных договоров и программ международного
сотрудничества.
32.
Перечень
международных
организаций,
в
деятельности
которых
принимает участие орган исполнительной власти.
Примечание. Нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим
перечнем, размещаются в информационных системах общего пользования с
указанием сведений об их официальном опубликовании.
Следует подчеркнуть, что Правительство РФ, определяя в Постановлении
перечень
сведений
о
деятельности
органов
исполнительной
власти,
обязательных для размещения в информационных системах общего пользования,
не наделяет органы исполнительной власти правом самостоятельно определять,
какую информацию из указанного перечня публиковать, а какую нет. То есть
каждый орган исполнительной власти обязан публиковать всю информацию,
определенную Постановлением, и отсутствие информации по любому пункту
указанного перечня является нарушением постановления Правительства РФ.
При этом Постановление обязывает органы исполнительной власти
«своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в
информационных системах общего пользования».
Как показал мониторинг официальных Интернет-порталов федеральных
органов исполнительной власти и выборочный мониторинг
Интернет-порталов
органов
исполнительной
власти
официальных
субъектов
Федерации,
проведенный Афанасьевой О.В. и Афанасьевым М.Н. в рамках научноисследовательской
работы
по
Федеральной
программе
«Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», официальные
информационные ресурсы государственных органов исполнительной власти
существенно
различаются
по
структурированию,
полноте
и
подробности
предоставляемой
информации.
Полное
предоставление
информации,
определенной Постановлением в качестве обязательной, до сих пор является
скорее исключением, а не правилом. Информация на большинстве официальных
сайтов обновляется несвоевременно и нерегулярно. Недостаток важнейших
сведений, выборочность представляемой информации и нерегулярность ее
обновления на официальных сайтах чрезвычайно затрудняют формирование
адекватной информационной картины и часто делают невозможной независимую
экспертизу деятельности государственных органов исполнительной власти. Кроме
того, общим слабым местом всех официальных сайтов, созданных федеральными
и региональными органами исполнительной власти, является их крайняя
официозность и слабость обратной связи. В абсолютном большинстве случаев
отсутствует механизм запроса информации через сайт без использования
электронной почты, нет Интернет-приемных, общественных обсуждений и
голосований. Таким образом, создатели сайтов органов власти часто упускают
основное преимущество Интернета – интерактивность.
Из сказанного следует, что для создания системы мониторинга мало
пересчитать рубрики на официальных сайтах органов власти и установить их
формальное соответствие (несоответствие) перечню сведений, определенному
Постановлением. Эта элементарная процедура, на которой был построен ряд
публиковавшихся в СМИ рейтингов, является необходимой, но совершенно не
достаточной.
Для получения адекватного мониторинга официальных Интернет-ресурсов
мы рекомендуем метод аналитического описания, которое позволяет, во-первых,
зафиксировать наличие (отсутствие) той или иной информации, во-вторых,
оценить
насколько
является
полной
интерактивности
информация,
и
при
представленная
объективной;
связи
в-третьих,
потребителей
с
на
официальном
оценить
сайте,
каков
уровень
государственным
органом
исполнительной власти через официальный сайт данного органа. Проведение
такого
аналитического
высококвалифицированных
аналитический
мониторинга
и
мониторинг
независимых
официальных
требует
специалистов.
привлечения
Таким
образом,
Интернет-ресурсов
органов
государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской
Федерации целесообразно передавать на аутсорсинг (внешнее исполнение),
предусмотрев соответствующее бюджетное финансирование для проведения
ежегодного независимого аудита информационной открытости органов публичной
власти с привлечением научных и консалтинговых организаций.
Оценка
информационной
открытости
органа
публичной
власти
потребителями предполагает проведение социологических опросов в тех
целевых социальных группах, которые выступают потребителями общественных
услуг, производимых соответствующим органом государственной власти или
органом местного самоуправления. Обязательным условием получения значимых
результатов при таких опросах является правильное выделение целевых групп,
на что следует обратить особое внимание.
При этом существует категория потребителей информации, которую можно
рассматривать в качестве универсальной целевой группы – это журналисты.
Корреспонденты и руководители СМИ являются одновременно и потребителями,
и экспертами в вопросах информационной открытости практически всех органов
публичной власти, что делает эту целевую группу особенно подходящей для
проведения соответствующих опросов и рейтингов.
Экспертный
опрос
журналистов
следует
проводить
на
условиях
анонимности и строить на основе объективных показателей, отражающих
качество работы региональных органов власти со СМИ, организации доступа СМИ
к информации и т.д. Среди таких показателей могут быть:
 наличие постоянно действующего подразделения, отвечающего за
связи со СМИ;
 наличие постоянно обновляемого сайта в сети Интернет;
 демократичность и справедливость правил аккредитации;
 оперативность ответов на запросы СМИ;
 частота немотивированных и некорректно мотивированных отказов в
предоставлении информации;
 частота конфликтов с журналистами;
 частота и качество проведения брифингов и пресс-конференций;
 оперативность
и
качество
рассылки
пресс-релизов,
анонсов,
сообщений для СМИ;
 возможность свободного общения с сотрудниками соответствующих
подразделений органов публичной власти.
Кроме
того,
целесообразно
определяемый
там,
это
представляется
учитывать
показатель
основе
контент-анализа
на
информационной
где
активности
технически
возможным,
информационной
активности,
материалов
Показатель
рассчитывается
как
СМИ.
отношение
общей
упоминаемости органа власти в материалах СМИ (показатель общественного
интереса) к цитируемости представителей данного органа власти в материалах
СМИ (поправочный коэффициент).
На
этапе
обработки
данных
и
подведения
итогов
определяется
интегральный показатель (итоговый балл) по каждому органу власти, после чего
выстраивается рейтинг органов публичной власти по критерию информационной
открытости в оценках работников СМИ.
При проведении опросов в иных целевых группах инструментарий должен
быть разработан с учетом специфики той или иной группы потребителей и той или
иной общественной услуги, которую предоставляет соответствующий орган
государственной власти или орган местного самоуправления.
Система мониторинга
Предложенные
критерии,
показатели
и
процедуры
в
совокупности
составляют организационно-деятельностный алгоритм мониторинга открытости
органов публичной власти и их взаимодействия с гражданским обществом. Для
наглядности представим систему мониторинга в виде таблицы (см. таблицу 1).
Таблица 1
Система мониторинга открытости органов власти
Критерии
Соответствие
организационнопроцессуальным
требованиям
действующего
законодательства и
Концепции
административной
реформы
Соответствие общим
требованиям по
размещению информации
о деятельности органов
исполнительной власти в
сети Интернет
Оценка информационной
открытости органа
публичной власти
потребителями
Процедуры
Проверка практической
реализации нормативных
организационнопроцессуальных
требований открытости в
деятельности
исполнительных органов
государственной власти и
органов местного
самоуправления
Астраханской области.
Ежегодный аудит
официальных сайтов по
направлениям: наличие
требуемой информации;
полнота и
своевременность
представления
информации; уровень
интерактивности.
Экспертный опрос
журналистов о качестве
работы региональных
органов власти со СМИ, а
также опросы иных
потребителей
информации.
Исполнители
Администрация
Губернатора
Астраханской области
Научные и
консалтинговые
организации
Администрация
Губернатора
Астраханской области и
общественные
объединения