Регулирование отношений собственности на земельном рынке России ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС

ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС
Регулирование отношений собственности
на земельном рынке России
Д.М. Хлопцов
доцент кафедры политической экономии Томского государственного
университета, директор ООО «Бюро оценки «ТОККО», председатель правления
Томского регионального отделения Российского общества оценщиков (РОО),
член Экспертного совета РОО, кандидат экономических наук
Хлопцов Дмитрий Михайлович, [email protected]
В настоящее время в Правительстве
Российской Федерации преобладает тенденция использования неолиберальных
подходов, которые предполагают активную
приватизацию земли и опираются на функционирование земельного рынка. Однако
свободный рынок не в состоянии решить
все проблемы, поскольку его потенциал
ограничен. Экономически максимально
прибыльное использование земли не всегда повышает благосостояние общества,
поэтому в нашей стране развитие частной
земельной собственности невозможно без
регулирования земельных отношений со
стороны государства. В современной России управление земельными ресурсами
больше развито в части государственного
контроля. К примеру, принятый в 1998 году
Градостроительный кодекс Российской
Федерации закрепил принцип юридически
обязательного зонирования землепользования. Кодекс обязывает муниципалитеты
разрабатывать правила землепользования
и развития территорий и выполнять их. Хотя
признание важности городского землеустройства возрастает, ситуация, которая
складывается сегодня в городских муниципалитетах, характеризуется неэффективными, бюрократическими процедурами планирования и жестким выполнением
планов зонирования. Планы зонирования
во многих случаях рассматриваются скорее
как бюрократический инструмент, мешающий развитию, а не как средство создания
динамичного и перспективного землеустройства и поддержки эффективного рынка
недвижимости.
Вследствие того, что в России частная
форма собственности и рыночные земельные отношения начали формироваться не
так давно, в настоящее время правовая
база механизма их регулирования только
создается, а для того чтобы она оказалась
эффективной, требуется ясное и четкое понимание экономической сути и цели проведения земельной политики в стране. К примеру, в правовом определении Земельного
кодекса Российской Федерации (ЗК РФ)
земельный участок как объект земельных
отношений – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы
которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Однако ясно, что это
определение дано преимущественно для
земель сельскохозяйственного назначения.
Именно в этой категории земель участок
земли определяется как часть поверхности земли с учетом почвенного слоя. При
анализе большинства иных категорий, и
прежде всего земель населенных пунктов,
земель промышленности, транспорта, значение имеет не только площадь участка, но
и возможности строительства как на, так и
под ним. То есть важнейшая экономическая характеристика земельного участка
как объекта земельных отношений – это
возможное использование пространства
под и над ним. Эта характеристика во многом определяет тип наилучшего, наиболее эффективного использования участка
и его экономическую оценку – рыночную
стоимость. Строительство многоэтажного
здания с подземным паркингом затрагивает не только участок поверхности земли и
Подписка в любое время (495) 974-1945, 974-1950
63
№3 (90) 2009
должно регулироваться с учетом высоты и
глубины строительства будущего здания.
В связи с этим необходимо, чтобы в России по аналогии с европейскими странами
в подспорье земельному законодательству на уровне государства создавались
экономические, юридические институты и
правила, регулирующие глубину и высоту
строительства. К сожалению, в нашей стране до сих пор нет документа, аналогичного, к примеру, немецкому строительному
кодексу (BauGB), ограничивающему права
собственности и регулирующего правила
землепользования при строительстве.
Сегодня в России в области регулирования отношений собственности на землю действуют следующие основные документы: Гражданский кодекс Российской
Федерации (ГК РФ) (принят в 1994 году),
Градостроительный кодекс Российской
Федерации (принят в 1998 году) и Земельный кодекс Российской Федерации (принят
в 2001 году). В основу указанных документов, призванных регулировать земельные
отношения, к сожалению, положены преимущественно административные методы воздействия, оставшиеся наследием экономики Советского Союза, характеризующейся
монополией государственной собственности на землю. Каких-либо уточняющих, пояснительных подзаконных актов или правил
не существует. ЗК РФ во многих вопросах
регулирования землепользования отсылает к ГК РФ, статьи которого в области имущественных отношений на землю вступили
в действие с 2001 года. В том числе это относится и к установлению ограничений на
использование земли (ГК РФ определяет 3
вида ограничений на права собственности:
сервитут, выкуп для государственных нужд
и изъятие в случае грубого нарушения правил землепользования).
Таким образом, можно констатировать,
что в современной России не развит институт публичного земельного права, фактически во многом земельные отношения
регулируются путем использования гражданско-правовых статей ГК РФ. Это одновременно является как положительным моментом, так как все участники земельных
отношений руководствуются едиными нор-
64
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
мами частного земельного права, так имеет
и отрицательные последствия: государство
является рядовым субъектом права, не наделенным особыми, приоритетными полномочиями.
Сравнительный анализ правовых документов, регулирующих землепользование
в западно-европейских странах, показывает, что в них наряду с частным земельным
правом активно действует и система публичного общественного земельного права.
К примеру, в Германии, вопросы регулирования отношений собственности на землю
только при строительстве напрямую регулируются такими федеральными законодательными документами, как строительный
кодекс (Baugesetzbuch), порядок строительного использования земельных участков
(Baunutzungsverordnung), закон о мероприятиях при строительстве (Massnahmengesetz
zum BauGB), порядок планирования
(Planzeichenverordnung), порядок определения стоимости (Wertermittlungsverordnung),
правила определения стоимости (Wertermit
tlungsrichtlinien), закон о планировании пространства (Raumordnungsgesetz) и другие
документы [2, с. 81]. Все эти нормативные
документы в той или иной мере ограничивают права собственности на землю, жестко регламентируя использование земли,
внося запреты и предложения собственникам участков.
Казалось бы, в централизованном плановом государстве, каким был СССР,
градостроительство, регулирование землепользования должны были занимать доминирующее положение, тем более, что
отсутствие частной собственности на землю существенно облегчало организацию и
использование территории. Однако партийные структуры, различные министерства,
ведомства, конкурирующие между собой
за право распоряжения главным национальным богатством – землей, оказались
большим препятствием для развития оптимального землепользования, чем частная
собственность. В СССР с момента своего
зарождения территориальное планирование и организация пространства являлись
преимущественно бумажной дисциплиной,
оторванной от практических рекомендаций
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС
и действий профессионалов-планировщиков, архитекторов, строителей и экономистов. Юристы и экономисты в отличие от
всего остального мира, где господствовало
многообразие форм собственности наравне с частной собственностью, вообще оставались в стороне от этой многогранной
сферы.
Сегодня в городах России зачастую отсутствует комплексная застройка, а отдельные новые объекты нарушают условия
гармоничности организации пространства,
снижая привлекательность отдельных районов. Проблема эффективного и рационального использования земли особенно обострилась в последние годы, с переходом России
к рыночной экономике. В соответствии со
статьей 38 Закона Российской Федерации
от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном
самоуправлении в Российской Федерации»
местные органы власти зачастую передавали земельные участки без каких-то ощутимых выгод для города и государства, без
планов организации территории. Во многих
городах и поселениях разработанные ранее
генеральные планы устарели, попытки же
претворить в жизнь новые натыкаются на
непреодолимую пока проблему – частную
собственность. Во многих странах к решению этой и других проблем эффективного землепользования привлекают частных
собственников, однако в нашей стране отсутствие понятия ответственности частной
собственности, ее ограничений приводит
к вседозволенности, бесплановости, хаотичности землепользования.
Процесс развития и фактического использования
территории
регулируется
земельным законодательством. Однако
в современной России фактически не существует взаимосвязи двух важнейших видов права – градостроительного и земельного, как не существует и ясной земельной
политики. В Градостроительном кодексе
Российской Федерации не предусмотрена
обязательность разработки комплексной
градостроительной документации. К примеру, для современной массовой жилой
застройки, активно подогреваемой ценами
на жилье и ипотекой, не разработаны нормы проектирования и строительства школ,
детских садов. Единственный признанный
в ЗК РФ вид градостроительной документации по регулированию землепользования и
ограничению прав собственников – это правила землепользования и застройки городов. Однако во многих поселениях России
таких документов нет по причине устаревания генеральных планов городов, на основе
которых они и должны разрабатываться.
Таким образом, в современном земельном законодательстве России отсутствует
связь с градостроительством и территориальным планированием, не определены ориентиры и инструменты земельной политики
государства, не существует четких и ясных
ограничений прав собственности на землю.
Сегодня в России бытует расхожее мнение о том, что если собственник имеет право частной собственности на земельный
участок, он может его использовать, как
угодно. К сожалению, это мнение подкреплено многочисленными практическими примерами переводов собственниками земель
из одной категории в другую, застройки
территории без учета норм градостроительного планирования и функционального зонирования.
Права собственности на землю незыблемо охраняются государствами, идущими по
пути развития рыночной экономики. Однако
наряду с правами собственники земли ограничены в правах ее использования большим
числом законодательных актов, нормативных
предписаний, запретов и активным использованием экономических инструментов региональной земельной политики. При продаже
земли под индивидуальное жилищное строительство собственнику участка предписывается не только строгое ограничение в этажности будущего дома, но и в отношении его
расположения на территории, направления
и угла ската крыши, площади окон, условий
озеленения и порой даже в количестве домашних животных, которых можно содержать. Подобные ограничения прав частной
собственности имеют прочную и логичную
экономическую основу. К примеру, этажность
дома и его площадь определяют социальный
слой будущих жильцов, а его размещение на
участке может серьезно повлиять на стоимость недвижимости в округе.
Подписка в любое время (495) 974-1945, 974-1950
65
№3 (90) 2009
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Одним из аспектов государственной земельной политики является фискальная
составляющая. И при соответствующем
предписанном размещении жилых объектов на земельных участках их стоимость
будет значительно возрастать на благо частным собственникам и государству, бюджет
которого формируется в том числе за счет
налогов на недвижимость. Взаимодействие коммунальных служб и метеорологов
позволяет рассчитать количество осадков
в конкретном регионе и проложить ливневую канализацию, используя трубы такого
диаметра, который по пропускной способности соответствовал бы углу наклона ската крыши зданий. При невыполнении этих
предписаний от луж страдают собственники, а от дождевых заторов – городские коммунальные службы. Экологи способны рассчитать нормы озеленения таким образом,
чтобы проживание в районе было комфортным, даже если в ближайшем окружении
расположены предприятия, наносящие вред
окружающей среде своими выбросами.
Анализ статистики заболеваний домашних
животных позволяет определить необходимость размещения в округе ветеринарной
лечебницы, при незапланированном росте
числа питомцев врачи просто не способны
обеспечить здоровое существование как
им, так и их владельцам.
Возможно, названные ограничения прав
собственности кому-то покажутся излишними, тем не менее они способствуют более
эффективному и рациональному землепользованию, которое и является целью государственного регулирования на земельном рынке.
В ходе земельной реформы, проведение
которой в Российской Федерации началось
в 1990-х годах, существенно преобразилась структура земельного фонда страны.
Площадь земель сельскохозяйственных
предприятий уменьшилась практически на
1/3, а под населенными пунктами площадь
земель увеличилась. Количественный рост
земель населенных пунктов является общемировым процессом, отражающим тенденции возрастания значения этой категории
земель в урбанизируемом мире. Малый
удельный вес земель населенных пунктов,
транспорта и промышленности в структуре
земель России с лихвой компенсируется
их максимальной стоимостью. Изменения
в структуре земельного фонда Российской
Федерации показаны в таблице 1.
Таблица 1
Изменения в структуре земельного фонда России1
Категория земель
Площадь (по
Площадь (по
Изменение
состоянию на состоянию на 1
площади (2008
1990 год)
января 2008 года) год к 1990 году)
млн га
%
млн га
%
млн га
%
Российская Федерация
1 707,4
в целом
Земли сельскохозяйс637,7
твенного назначения
Земли населенных
7,5
пунктов
Земли промышленности
и иного несельскохозяйcтвенного назначения
15,5
Земли лесного фонда
895
Земли особо охраняемых
природных территорий
17,4
Земли водного фонда
4
Земли запаса
130,3
1
66
100
1 709,8
100
2,40
100,14
37,3
403,2
23,6
-234,50
63,23
0,4
19,2
1,1
11,70
256,00
0,9
52,4
16,7
1 105,0
1,0
64,6
1,20
210,00
107,74
123,46
1,0
0,2
7,6
34,4
27,9
103,4
2,0
1,6
6,1
17,00
23,90
-26,90
197,70
697,50
79,36
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации
в 2007 году. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. С. 8.
ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС
Проведение земельной реформы в нашей стране непосредственно связано с
изменением всей системы сложившихся
земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности, что отразилось и на структуре
собственности земельного фонда. Произошедшие крупные изменения в структуре
землепользования России вызвали необходимость значительного преобразования
экономико-правового статуса земель. Однако эти изменения имели, скорее, социально-политический, а не экономический
характер: пропаганда неолиберальных
подходов к регулированию экономики,
приватизации земли привела к осознанию
гражданами страны возможности возникновения и развития частной собственности на землю. В реальности же более 90
процентов земель по-прежнему находятся
в государственной и муниципальной собственности. По данным государственного
(национального) доклада о состоянии и
использовании земель в Российской Федерации за 2007 год, на 1 января 2008
года было приватизировано и находилось
в собственности граждан и юридических
лиц 132,2 миллиона гектаров, что составило 7,7 процента от земельного фонда
страны. Из них площадь земель, находящихся в собственности граждан и их
объединений, составила 125,1 миллиона
гектаров, или 7,3 процента, а в собственности юридических лиц находились 7,1
миллиона гектаров, или 0,4 процента от
земельного фонда России. Площадь земель, находящихся в государственной и
муниципальной собственности, составила
1 577,6 миллиона гектаров, или 92,3 процента (табл. 2).
Таблица 2
Распределение земель России по формам собственности2
Категория земель
Российская Федерация в целом
Земли государственной и муниципальной собственности
Земли в собственности юридических лиц
Земли в собственности граждан
Большая часть земель приобретена гражданами в первые годы реформирования
экономики России в результате перераспределения сельскохозяйственных угодий
членам колхозов, совхозов и т. д. Однако
довольно внушительная часть земель приватизирована и на землях населенных пунктов: на начало 2008 года в частной собственности находилось 19,3 процента всех
земель в городах и поселках России.
Вследствие развития земельного рынка и
появления все большего числа частных земельных собственников, Россия нуждается
2
Площадь (по состоянию на 1
января 2008 года)
млн га
%
1 709,8
100
1 577,6
92,3
7,1
125,1
0,4
7,3
в реформировании системы управления земельными отношениями, развитии механизма регулирования отношений собственности
на землю. Инструменты земельной политики,
которыми до сих пор обходилось правительство, основаны на административных механизмах и не учитывают текущих рыночных
преобразований. Территориальный рост городов требует активного развития системы
земельного менеджмента, которая включала
бы в себя функции стоимостного мониторинга рынка, анализа эффективности использования земли и комплекс мер по санации су-
Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации
в 2007 году. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. С. 50.
Подписка в любое время (495) 974-1945, 974-1950
67
№3 (90) 2009
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ществующих городских территорий. Кроме
совершенствования существующих административных инструментов земельной политики, таких как земельное законодательство,
градостроительное планирование, необходимо развивать новые инструменты земельного
менеджмента. К новым, ранее неиспользуемым в России методам и инструментам регулирования, можно отнести следующие:
• оптимизация размеров и форм земельных участков;
• обмен земельными участками между
государством и частными собственниками;
• покупка земли муниципальными властями на рынке с целью ее дальнейшей
перепродажи;
• ограничения, запреты и предложения
по использованию земли;
• софинансирование вложений в инженерную и социальную инфраструктуры;
• санация и проведение градостроительных мероприятий по развитию
территории.
Практика европейских стран свидетельствует о возможности активного регулирования отношений собственности на землю
посредством как административных, так и
рыночных инструментов для решения насущных проблем землепользования и городской экономики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Государственный (национальный)
доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2007 году.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. [Электронный ресурс].
URL: http://www.kadastr.ru/field_of_activity/
lands_statisics/documents
2. BauNVO, Baunutzungsverordnung,
Konig/Roeser/Stock. 2. Auflage. München: Verlag C.H.Beck, 2003.
УВАЖАЕМЫЕ КОЛЛЕГИ!
Вашему вниманию предлагается книга под редакцией сотрудника
Фонда «Институт экономики города» г-жи Генцлер И.В.
«КАПИТАЛЬНЫЙ
РЕМОНТ:
СТИМУЛИРОВАНИЕ
ИНИЦИАТИВ СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ. Опыт первого
года реализации Федерального закона № 185-ФЗ «О Фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
В брошюре обсуждается, как данный закон помогает
формировать ответственных «коллективных собственников»
многоквартирных домов, улучшать качество проживания.
Даются рекомендации, как при разработке программ по
проведению капремонта многоквартирных домов можно
стимулировать инициативы собственников жилья, как создать
публичный и прозрачный механизм предоставления субсидий
на проведение ремонта.
Работа адресована в первую очередь представителям органов
местного самоуправления.
Объем – 32 страницы. Издание бесплатное.
С содержанием книги можно ознакомиться на сайте:
http://www.urbaneconomics.ru/shop.php?action=detail&back_url=%2Fshop.php%3F&prod_id=217.
Заказать и приобрести издание можно в библиотеке Фонда «Институт экономики города» по адресу: Москва,
ул. Тверская, 20/1, в режиме on-line на сайте Фонда www.urbaneconomics.ru или по электронной почте
[email protected] .
68