Национальное государство как субъект управления процессом

ВЕСТНИК
№1/2005
Мировой
Общественный Форум
«Диалог цивилизаций»
Родос, Греция
WORLD PUBLIC FORUM
DIALOGUE
OF CIVILIZATIONS
Национальное
государство
как
субъект
управления
процессом
экономической глобализации
Сергей Сутырин — Профессор, доктор экономических наук,
заслуженный работник высшей школы РФ, заведующий
кафедрой мировой экономики Санкт-Петербургского
государственного университета (Россия)
На первоначальном этапе развертывания глобализации
были
достаточно
широко
распространены
представления, согласно которым это процесс, вопервых, безусловно, прогрессивный, несущий с собой
повсеместное повышение уровня благосостояния и, как
следствие, сглаживание противоречий в мировом
хозяйстве, во-вторых, резко активизирующий механизмы
стихийной саморегуляции, не оставляющие места для
сознательного управления и планирования. Государство
как субъект регулирования в этих условиях становится,
как утверждалось, все более «неуместным».
Реальная жизнь внесла свои коррективы в
теоретические
построения
обществоведов,
убедительно показав, что стихийное бесконтрольное
развитие процесса глобализации не только не ведет к
выравниванию экономического положения «богатых» и
«бедных» на основе опережающего экономического
роста последних, но, напротив вызывает увеличение
разрыва между ними, порождает целую гамму новых
острейших противоречий1. На этом основании ряд
1
Интересна в данном отношении точка зрения американских экспертов в
этой области лауреата Нобелевской премии по экономике Дж.Стиглица, который, в
частности, писал: «...я собственными глазами видел то разрушительное влияние,
которое глобализация может оказывать на развивающиеся страны и в особенности
на беднейшую часть населения этих стран. Я верю, что глобализация —
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
исследователей,
развивая
традиционные
представления
характерные,
например,
для
сторонников марксистской школы, сделал вывод о том,
что роль государства как субъекта регулирования в
данных условиях должна возрастать.
Как представляется, и концепция ослабления роли
государства
как
субъекта
регулирования
хозяйственной жизни, и прямо противоположная точка
зрения, хотя и сдержат в себе серьезные рациональные
зерна, являются все-таки односторонними. В мире,
который с неизбежностью все больше и больше
глобализируется, государство одновременно и не может
на основе использования стандартных инструментов
выполнять традиционно возлагаемые не него функции, и
не должно снимать с себя ответственность за
происходящее, перекладывая ее на плечи, например,
международных экономических организаций (как
межправительственных, так и неправительственных)
или транснациональных корпораций.
Действительно, с одной стороны, глобализация (по
крайней мере, в ее экономической ипостаси) прежде
всего проявляется в резком увеличении масштабов
трансграничной мобильности как результатов, так и
факторов
производства.
Ключевую
роль
в
осуществлении указанных процессов играют активно
формирующиеся в последнее десяустранение торговых барьеров и более тесная интеграция национальных экономик
— может быть доброй силой и что она обладает потенциалом, позволяющих сделать
каждого в этом мире, в особенности бедных, богаче. Но я также верю что если мы
хотим этого достичь, то пути, по которым до настоящего времени осуществлялось
управление
процессом
глобализации,
включая
международные
торговые
соглашения, играющие столь важную роль в деле устранения упомянутых выше
барьеров, а также политику, навязывавшуюся развивающимся странам в ходе
глобализации, — все это нуждается в радикальном переосмыслении». (Joseph E.
Stiglitz Globalization and Its Discontents. W.W. Norton&Company. N.Y., London. 2002. p.IX).
Позицию Стиглица разделяют многие исследователи. Более того, определенная их
часть обращает внимание на тот факт, что и для самых развитых в экономическом
отношении
стран
внешнеторговых
происходящее
операций
нередко
в
рамках
оборачивается
глобализации
серьезными
расширение
потерями
и
трудностями. Вот мнение на этот счет сотрудника Институте экономической
политики (США) Дж.Байвенса: «В рамках отдельно взятых стран международная
торговля
вызывает
значительное
перераспределение
доходов.
Серьезное
беспокойство относительно последствий развития торговли существовало в
обрабатывающей промышленности США в 1980-е. Сегодня кое-кто смотрит назад
и говорит: «С 1980-х мы создали большое количество рабочих мест, мы в целом
имели впечатляющий рост ВВП, так что все эти страхи были
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
тилетие
глобальные
фирмы.
Отличительной
особенностью таких компаний является не просто
выход их стандартного воспроизводственного цикла за
национальные
границы,
но
распространение
деятельности на все основные в хозяйственном
отношении регионы мира2. Таким образом, границы
функционирования современной фирмы все больше и
больше
отличаются
от
границ
страны
ее
происхождения. Более того, международное движение
ресурсов сознательно используется глобальными
компаниями для поиска наиболее комфортных (т.е.
наименее
жестко
регулируемых)
условий
хозяйствования. В данных обстоятельствах пределы и
возможности
вмешательства
национального
государства в экономику с неизбежностью сужаются.
Аналогичное
воздействие
оказывает
на
деятельность государства как субъекта регулирования и
процессы региональной экономической интеграции. Они,
как
известно,
рассматриваются
многими
исследователями в качестве одного из наиболее зримых
проявлений глобализации3. Развитие регионализации,
как известно, осуществляется в двух направлениях —
«вширь» и «вглубь». В первом случае в уже
действующую на неизменной институциональной
основе группировку вступают новые страны-члены.
Наиболее свежий пример такого рода — последнее
расширение ЕС за
беспочвенны». Я не думаю, что они были беспочвенны. За это время мы наблюдали
в США ошеломляющий рост неравенства в распределении доходов. Значительная
часть этого роста явилась результатом международной торговли». (The calculus of
migrating jobs//international Herald Tribune Dec. 6-7. 2003).
3
В этом состоит принципиальное отличие глобальных компаний от их
предшественниц — интернационализированных фирм. Последним было достаточно
для обеспечения своей конкурентоспособности действовать в пределах какого-то
одного региона, например, Западной Европы или Восточной Азии.
3
Вместе с тем нельзя не видеть, что в определенной системе координат
регионализация и глобализация могут вступать друг с другом в очевидные противоречия. Наиболее очевидным примером такой противоречивости является
ситуация, складывающаяся по поводу регулирования международной торговли в
рамках Всемирной торговой организации (ВТО). В основе ее деятельности, как
известно, лежит принцип недискриминационности, закрепленный в так называемом
режиме наибольшего благоприятствования (РНБ), который обязаны предоставлять
друг
другу
члены
ВТО.
Однако
создание
даже
простейшей
региональной
интеграционной группировки в виде зоны свободной торговли предполагает
предоставление
друг
другу
входящими
в
нее
государствами
особого,
преференционного режима, т.е. фактически отрицает РНБ. Уже на протяжении как
минимум полутора десятков лет выходят из печати многочисленные публикации,
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
счет присоединения в 2004 году десяти новых
государств. Во втором случае речь идет о переходе
региональной интеграционной группировки к более
сложным и зрелым институциональным формам
функционирования. Так, зона свободной торговли
трансформируется в таможенный союз, таможенный
союз — в общий рынок и так далее, вплоть до
формирования
на
базе
некогда
отдельных
национальных экономик единого хозяйственного
комплекса. Достаточно очевидно, что развитие
«вглубь», равно как и развитие «вширь» предполагают
определенный отказ того или иного национального
государства от известной части своих традиционных
прав и полномочий, делегирование их межгосударственным (а то и надгосударственным) институтам,
создаваемым в рамках интеграционной группировки.
Наконец, ослаблению государства как субъекта
регулирования
способствует
развивающаяся
в
неразрывной связи с глобализацией информатизация4.
Конечно, с мнением пророков Информационной эры,
утверждающих, что глобальное кибер-пространство
заменяет традиционную территориальную структуру и
делает контроль со стороны национальных государств
невозможным, в полной мере согласиться нельзя.
Однако определенная доля истины в их рассуждениях
присутствует. Более того, необходимо иметь
авторы которых приводят достаточно убедительные аргументы в пользу того, что
регионализация сдерживает либерализацию в глобальном масштабе, препятствует снижению среднемирового уровня протекционизма. Подобного рода
мнения высказывали, в частности, признанные авторитеты мировой экономической науки, такие, как Пол Кругман (См.: Krugman, P.R. Is Bilateralism Bad? In:
International Trade and Trade Policy. Ed. by Helpman E. and Razin A. The MIT Press,
Cambridge, Massaachusetts. 1991) и Джагдиш Бхагвати. (См.: Jagdish Bhagwati
«Fast Track to Nowhere», The Economist 18 Oct. 1997). По мнению Бхагвати, по мере
распространения региональных преференционных соглашений мировая торговая
система все больше будет напоминать клубок спагетти, образованный становящимися все более сложными торговыми барьерами.
В ходе организованного Секретариатом ВТО 14 ноября 2003 г. семинара
подчеркивалось, что существующие нормы и правила этой организации плохо
подходят для взаимодействия с реально существующими региональными торговыми соглашениями, а соответствующий профильный комитет ВТО не смог
добиться сколько-нибудь заметных успехов (См.: Clem Boonekamp The Changing
Landscape of RTAs. Prepared for the Seminar on Regional Trade Agreements and the
WTO. WTO Secretariat, Geneva. 14 Nov. 2003//www.wto.org). В аналогичном ключе
оценивается и новый всплеск регионализации, последовавший после провала
Пятой министерской конференции ВТО в Канкуне (Мексика) в сентябре
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
в виду, что информатизация оказывает заметное
воздействие на социальную структуру современного
общества, создавая новые угрозы занятости довольно
значительной части населения стран с развитой
экономикой. В сочетании с характерными для ряда
государств Западной Европы старением населения и
депопуляцией это создает дополнительную нагрузку на
государственный бюджет, которую последний может не
вынести.
С другой стороны, как оснований для
государственного регулирования, так и возможностей
для
проявления
государством
своего
интервенционистского
потенциала
по
мере развертывания глобализации отнюдь не
становится меньше. Вот лишь несколько примеров,
подтверждающих данный тезис.
Во-первых, глобальные компании, концентрируя
в своих руках огромные ресурсы5, получают
дополнительные возможности для того, чтобы
доминировать на рынке. Представляется важным
подчеркнуть, что такие фирмы, являясь, с одной
стороны,
ведущими
субъектами
глобализации,
выступают,
с
другой
стороны,
в
качестве
своеобразных жертв этого процесса. Речь идет о том,
что активно глобализироваться их заставляет логика
конкурентной борьбы. В соответствии с ней компаниям,
не находящим в себе сил и
2003 г. Как утверждал, например, авторитетный английский еженедельник «The
Economist»: «Эта дорога (создание региональных интеграционных группировок —
С.С.) не ведет к действительной либерализации торговли». (Clive Crook The trade
trap // The Economist. The World in 2004. P.14).
4
Глобализация ведет к появлению все большего количества достаточно
мобильных социальных групп, которые по мере развития информационных технологий получают дополнительные возможности для осуществления такой мобильности. Интересный пример в этой связи приводит на своих страницах
«Financial Times». Она пишет об одном из высокопоставленных сотрудников компании «Hewlett-Packard», который уже в течение полутора лет (по состоянию на
февраль 2004 г.) живет на маленьком островке Бьюте около западного побережья
Шотландии, нимало не смущаясь, по мнению газеты, тем, что его секретарша при
этом находится в Пало-Алгсо в северной Калифорнии. (The enigma within the
knowledge economy//Financial Times, Feb.2, 2004).
5
Первые десять крупнейших компаний из ежегодно составляемого американским журналом «Fortune» списка пятисот лидеров мирового бизнеса в 2001
г. имели суммарный валовой доход, равный 1582,8 млрд, долл. США, что сопоставимо
с ВВП таких стран, как Италия, Франция или Великобритания. На предприятиях
этих компаний было занято 3,34 млн. человек. (Fortune Global 500//«Fortune» July
22. 2002).
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
возможностей приспособиться к изменяющимся
условиям хозяйствования, нет места на рынке, они
должны уступать место более гибким и способным к
адаптации конкурентам.
Таким
образом,
императивы
глобализации
вынуждают стремящиеся сохранить свое «место под
солнцем» фирмы к внешнеэкономической экспансии,
увеличению
масштабов
производственной
деятельности,
предполагающему,
в
частности,
унификацию и стандартизацию выпускаемой продукции
вне зависимости от специфики конкретного региона
или страны потребления. Все это, в свою очередь,
предъявляет повышенные требования к проведению
национальными
государствами
антимонопольной
политики, которая традиционно являлась одной из
приоритетных задач государственного регулирования.
Во-вторых,
в
борьбе
национальных
хозяйственных комплексов за мировой рынок все
большее значение приобретает геоэкономическая
конкуренция. В этих условиях обеспечение должного
уровня конкурентоспособности невозможно без активной
и последовательной государственной поддержки. При
этом оборонительная стратегия, выдержанная в «старых
добрых» протекционистских
рамках, совершенно
недостаточна. Она должна дополняться, а точнее,
дополнять более важную наступательную стратегию.
Более того, по мнению ряда авторов, защита
отечественных
производителей
с
помощью
традиционных инструментов внешнеторговой политики
вообще не должна рассматриваться в качестве скольконибудь значимой задачи. В своей работе «Торгующая
нация» известный канадский исследователь Майкл
Харт, например, пишет: «...торговая политика относительно проста. По большей части речь идет о решении
торговых и инвестиционных проблем в рамках
внутренних и международных правил, а также
конкурентного политического давления внутри страны и
за ее пределами. В конечном счете, решение этих
проблем должно увеличивать уровень экономического
благосостояния как в национальном, так и в глобальном
масштабах. Для обеспечения этого результата
правительства преследуют три основные цели:
• облегчение
доступа
на
зарубежные
рынки
конкурентоспособных отечественных производителей
и поставщиков товаров, услуг, капитала и технологий
путем снижения или устранения барьеров, возводимых
на их пути иностранными правительствами;
• максимизация экономического благосостояния страны
путем облегчения (на основе международной кон-
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
куренции и интеграции в крупномасштабную мировую
экономику) доступа потребителей к конкурентоспособной
продукции
по
мировым
ценам;
• установление и поддержание эффективной и
недискриминационной системы торговых отношений,
основанных на транспарентности и верховенстве
закона»6.
В-третьих, нарастание объемов, сложности и
взаимопереплетения
хозяйственной
жизни
резко
повышает как вероятность возникновения конфликтов и
коллизий, так и размеры ущерба от их возникновения.
Отсюда возникает необходимость управления и
регулирования рисков всех многообразных видов, по
сути
дела
предполагающая
наличие
сложной
многоуровневой системы, где корпоративный уровень
сочетается с государственным и межгосударственным
уровнями.
В-четвертых,
весьма
примечательным
в
контексте рассматриваемой проблемы является тот
факт, что либерализация и развитие внешнеторговых
связей отнюдь не во всех случаях предполагают в
качестве
своего
необходимого
условия
дерегулирование хозяйственной жизни как таковой. В
частности, это непосредственно относится к торговле
услугами, представляющей на сегодняшний день, по
оценке Секретариата ВТО, наиболее динамично развивающийся сектор международной торговли. Здесь
эффективное регулирование на национальном уровне
(разработка и внедрение механизма лицензирования,
антимонопольного законодательства, создание органов
надзора и пр.) может выступать в качестве важнейшей
предпосылки
успешного
осуществления
внешнеторговой либерализации7. В противном случае,
особенно
в
условиях
развивающихся
стран,
иностранные инвестиции, направляемые в сферу
здравоохранения,
могут
концентрироваться
на
предоставлении соответствующих услуг наиболее
обеспеченной части общества. Более того, лечение
зарубежных пациентов может отвлечь ресурсы с
внутреннего рынка, а и без того ощущающаяся
нехватка квалифицированного врачебного персонала
усугубится в результате «утечки мозгов» в более
развитые страны8.
6
Michael Hart Trading nation. Canadian Trade Policy from Colonialism to
Globalization. UBC Press. 2002. P.5.
7
World Trade Organization. Annual Report 2003. P.3,26.
8
См.: WTO Agreements and Public Health: A Joint Study by the WHO and
WTO Secretariat. WHO/WTO 2002. P.112-113.
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
Наконец, в-пятых, нельзя не учитывать того
факта, что подавляющим большинством населения
нашей планеты именно национальное государство
признается в качестве фактически единственного
легитимного института, призванного определять общие
«правила игры», следить за их исполнением и при
необходимости принуждать к этому. На эту роль не
могут эффективно претендовать ни международные
экономические организации, ни, тем более, зарубежные
страны, какие бы благие цели они при этом ни
преследовали.
В данных обстоятельствах наиболее адекватной
реализацией «глобального управления без глобального
правительства»9 представляется так называемая
сетевая модель управления процессом глобализации10.
В ее рамках государство активно взаимодействует с
различными международными, национальными и
субнациональными институтами, представляющими, в
том числе и, частный бизнес, и неправительственными
организациями. Чрезвычайно важен конструктивный
диалог с представителями академической среды,
средствами массовой информации, профсоюзами. При
этом конкретная конфигурация «сети», распределение
обязанностей между ее участниками всякий раз должны
меняться, приспосабливаясь к решению той или иной
стоящей перед обществом задачи. Никакой априори
установленной иерархии существовать не должно. Это
позволит
увеличить
координацию
деятельности
различных
субъектов
регулирования,
которые
объективно вовлечены в этот процесс. Одновременно
создаются страховые клапаны для стравливания
политического и социального давления.
Тем самым на обозримую временную перспективу
формируется механизм, совместимый с сохранением
национальных государств как основополагающей формы
политического устройства. Важно отметить, что
управление на международном, или глобальном, уровне
в данной схеме становится приемлемым только в том
случае, если оно не заменяет собой управление,
осуществляемое национальным государством, и если
его вторжение в автономию госу9
Joseph E. Stiglitz Globalization and Its Discontents. W.W. Norton &
Company. New York, London. 2002. P.21.
10
В литературе подобные идеи высказывались целым рядом авторов. В
частности, о «сетевом минимализме» можно прочесть в интересной работе
Governance in a Globalizing World. Ed. By Joseph S. Nye Jr. and John D. Donahue.
Brookings Institution Press. Washington D.C. 2000.
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»
Сергей Сутырин
Глобализация и потребность в глобальном гуманитарном управлении
дарств
и
субгосударственных
образований
представляется достаточно обоснованным с точки
зрения полученных совместных результатов.
Вместе с тем государство и в новых условиях
сохраняет свои «ниши специализации», где его никто не
в состоянии заменить. Одной из них, по мнению автора,
является разработка общей стратегии развития
соответствующего государства и ее ключевых
элементов, таких, как, например, внешнеэкономическая
стратегия. В опасности отсутствия такой стратегии (или
во
многом
равнозначного
такому
отсутствию
некорректной
формулировке
стратегии)
можно
убедиться на примере современной России. Идея
необходимости ее интеграции в мировую экономику,
активно пропагандируемая на разных уровнях на
протяжении практически всего постсоветского периода,
при всей своей кажущейся четкости, определенности и
ясности, лишена реального содержания и носит, по
существу, дезориентирующий характер11. Ведь наша
страна давным-давно интегрирована в мировое
хозяйство. Действительно, начиная как минимум со
второй половины XIX века, она являлась неотъемлемой
частью мирового хозяйственного комплекса. Ее
функционирование
оказывало
непосредственное
воздействие на условия развития других государств и
одновременно зависело от состояния всей мировой
экономики и ее ключевых элементов. Призывать в этих
условиях к еще какой-то интеграции, значит, как в
русских сказках, требовать: «Пойди туда, не знаю
куда».
Между тем задача, как представляется, должна
заключаться в том, чтобы, с одной стороны, определить
то место, на котором хотелось бы видеть Россию в
системе международного разделения труда, а с другой
стороны, разработать комплекс мер, позволяющих в
перспективе это место занять. В результате мы
действительно получили бы национальную стратегию
развития, которая является необходимым условием (но
не
гарантией!)
как
обеспечения
эффективного
экономического роста, так и сохранения политической,
экономической, культурной независимости и самобытности нашей Родины.
11
См. об этом подробнее: V.I.Kapustkin, N.A.Lomagin, S.F. Sutyrin,
O.Y.Trofimenko International Dimension of Russian Transition. In: Ten Years of
Economic Transformation. Vol. 2 Ed. by Kari Liuhto. Lappeenranta University of
Technology. Lappeenranta 2001.
Вестник №1, 2ОО5
Мировой Общественный Форум «Диалог цивилизаций»