Тема 2.Виды, формы, объекты землеустройства

Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т.1.-Москва.: Колос, 2001.-496 с.
ГЛАВА 19.
ВИДЫ, ФОРМЫ И ОБЪЕКТЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
§1. Виды и формы землеустройства
Землеустройство проводят на всей территории страны. Им охвачены
все земли независимо от целевого назначения и формы собственности, и
характера использования. Однако цели и задачи землеустройства, его содержание могут быть различными.
На федеральном и региональном уровнях земельные ресурсы распределяются между различными отраслями (сельским и лесным хозяйством,
промышленностью, транспортом, курортами, заповедниками и др.) в целях
планирования, организации и контроля использования земель в интересах
государства в целом; разработки и осуществления крупномасштабных программ сельскохозяйственного освоения, повышения плодородия и мелиорации земель; установления границ административно-территориальных образования, территорий особым правовым, природоохранным, рекреационным,
заповедным режимами и т.д.
Кроме того, земельные ресурсы перераспределяют и по формам собственности, которая делится на государственную, муниципальную и частную.
Задача перераспределения земельных ресурсов между различными
отраслями и внутри них затрагивает в первую очередь отдельные землевладения и землепользования и их группы, так как земли используют конкретные предприятия, организации, учреждения и граждане. Поэтому перераспределение земель охватывает эти землевладения и землепользования в
связи с тем, что предоставление земель одним предприятиями (организациям, учреждениям) обязательно связано с изъятием земель у других.
1
Межотраслевое и внутриотраслевое перераспределение земель носит
динамический характер; создаются новые промышленные предприятия,
строятся железные и автомобильные дороги, расширяются города, организуются сельскохозяйственные предприятия, идет земельный оборот. В связи
с этим постоянно возникают новые землевладения и землепользования и
вносятся изменения в уже существующие. Кроме того, по мере развития
производства меняются требования к размерам и размещению земельных
участков, занимаемых уже действующими предприятиями. Особенно часто
это происходит в сельском хозяйстве; появляется необходимость в упорядочении и реорганизации соответствующих землевладений и землепользования, устранении неудобств и недостатков в их размещении, размерах и
других отклонениях от оптимальных норм, оказывающих негативное влияние на производство.
Таким образом, постоянные отводы земель, а также их перераспределение по категориям и формам собственности вызывает изменение границ,
площадей и местоположения существующих землевладений и землепользований, что обусловливает одновременное проведение землеустройства целой группы хозяйств.
Эти группы могут быть как небольшими (2-3 хозяйства), так и затрагивать земельные участки на огромных территориях нескольких субъектов
Федерации.
Вследствие этого возникала необходимость в организации новых землепользований и переустройстве значительного количества существующих
хозяйств. Часто требовалось не только изменить границы, но и полностью
перестроить землепользование многих сельскохозяйственных и несельскохозяйственных предприятий. Возникала также необходимость переселения
из зоны затопления людей, проживавших в поселках, административных
центрах и т.д.
2
В районах освоения целинных и залежных земель были проведены
большие землеустроительные работы по изучению земельного фонда в пределах районов и целых областей, выделению земель, пригодных под распашку, образованию землепользований вновь организуемых крупных сельскохозяйственных предприятий, увеличению землепользований существующих хозяйств.
Очевидно, что землеустройство не может организоваться только образованием или реорганизацией землевладений и землепользований.
Другая, главная задача землеустройства заключается в организации
рационального использования и охраны земель на конкретных участках,
конкретных хозяйствах, внутри (в границах) землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий. Именно здесь определяется
обеспеченность населения продовольствием, а промышленности – сырьем,
осуществляется непосредственное взаимодействие основных факторов производства – земли, труда, материально-технических ресурсов.
В промышленных и других несельскохозяйственных предприятиях,
где земля используется только как пространство для размещения зданий,
сооружений, дорог, сетей электроснабжения, ее непосредственное использование не является самостоятельной задачей. Она нужна только как место
для строительства определенных объектов и их последующего функционирования независимо от качества земель.
Размещение зданий и сооружений на территории населенных пунктов, промышленных и других несельскохозяйственных предприятий называется планировкой. К собственно землеустройству планировка промышленных предприятий, поселков и городов не относится, и в состав землеустроительных действий она не входит.
Не входит в составе землеустроительных действий также градостроительное проектирование, определяющее планировку и застройку городов, и
3
лесоустройство, намечающее внутреннее устройство территории лесохозяйственных организаций.
Таким образом, в одних случаях при землеустройстве организуют
землевладения или землепользования ряда предприятий в целом или их
взаимосвязанных групп, образующих определенные системы. В других
случаях территорию устраивают в границах отдельного землевладения или
землепользования, при котором определяют назначение и использование
каждого входящего в него земельного участка.
В связи с тем, что первая группа мероприятий по значению и содержанию заметно отличается от второй, землеустройство делят на два основных вида: межхозяйственное и внутрихозяйственное.
При помощи межхозяйственного землеустройства государство регулирует земельные отношения, осуществляет распределение и перераспределение земельного фонда между отдельными отраслями, собственниками
и между конкретными предприятиями и гражданами, проводит образование
новых, а также упорядочение и изменение существующих землевладений и
землепользований.
Следовательно, межхозяйственное землеустройство своими действиями охватывает разные отрасли народного хозяйства, разного характера организации, предприятия, учреждения: сельскохозяйственные, промышленные, транспортные и т.д. Характерной чертой межхозяйственного землеустройства является то, что оно одновременно проводится на территории
группы хозяйств, а иногда и на территории целых административных районов и экономических зон. Поэтому в последние годы межхозяйственное
землеустройство все чаще стали называть территориальным землеустройством.
Было бы неправильно рассматривать межхозяйственное землеустройство лишь как технико-правовое мероприятие по отводу земель и изменению границ землевладений и землепользований.
4
Отвод земель, прирезка и отрезка земель тому или другому хозяйству
являются лишь техническим выражением межхозяйственного землеустройства. Достаточно вникнуть в сущность рассматриваемого вопроса, чтобы
убедиться в том, что межхозяйственное землеустройство имеет глубокое
экономическое содержание.
Возьмем, например, процесс образования землевладения сельскохозяйственного предприятия. Здесь разрешается один из важнейших вопросов: обеспечение создаваемого хозяйства главным средством производства
– землей. В зависимости от того, какого размера и качества будет отведена
земля, в каком соотношении угодий, в каких границах, и какой формы будет отведен земельный массив, будут созданы разные условия для организации производства.
Задача заключается в том, что в каждом конкретном случае найти
наиболее экономически рациональное решение этого очень важного вопроса.
В районах орошаемого земледелия образование землевладений и землепользований и совершенствование уже сложившихся (укрупнение, разукрупнение, устранение чересполосицы и т.п.) можно провести только в тесной увязке с решением вопросов водопользования. Земля и орошаемая вода
настолько тесно между собой связаны, что без взаимной увязки к их разрешению подходить нельзя.
Межхозяйственное землеустройство тесно связано с размещением
производительных сил и с использованием земельных ресурсов страны.
Оно включает в себя комплексное изучение земельных фондов, без чего
нельзя правильно решить вопрос об их полном и рациональном использовании, и способствует правильному решению вопроса о размещении хозяйств, установлении их размеров, специализации и т.д.
Внутрихозяйственное землеустройство для сельскохозяйственных
предприятий является продолжением межхозяйственного, и проводят его
5
только после того, как решены все вопросы последнего. Его осуществляют
с целью организации рационального использования, охраны и улучшения
земель, неразрывно связанных с ней средств производства, и ориентируют
на максимальное удовлетворение экономических интересов землевладельцев и землепользователей, при соблюдении режима и условий пользования
землей, обеспечивающих воспроизводство плодородия почв, сохранение и
улучшение природных ландшафтов.
Внутрихозяйственное землеустройство отличается от межхозяйственного по назначению и содержанию
Оно проводится в рамках отдельных конкретных и притом только
сельскохозяйственных предприятий. Внутрихозяйственное землеустройство
промышленных, транспортных и других несельскохозяйственных предприятий не проводится. Это обусловливается различной ролью земли в условиях сельскохозяйственного и несельскохозяйственного производства. В обрабатывающей промышленности земля служит лишь местом, пространственным базисом, на котором строятся фабрики, заводы и другие предприятия.
В сельском хозяйстве земля функционирует не только как пространственный базис, но и как главное средство производства, непосредственно
участвующее в самом производстве, в образовании продукта. Поэтому
устройство земель сельскохозяйственного назначения не может ограничиться только образованием землевладения и землепользования.
При внутрихозяйственном землеустройстве устраивается каждый земельный участок сельскохозяйственного предприятия, размещаются земельные массивы производственных подразделений, хозяйственные центы,
дороги, организуются угодья и севообороты, устраивается их территория.
Указывая на различия межхозяйственного и внутрихозяйственного
землеустройства, следует отметить, что эти виды землеустройства имеют
между собой тесную связь и противопоставлять их друг другу никак нельзя.
6
Они являются звеньями одной общей системы мероприятий по рациональной организации использования и охраны земли.
Внутрихозяйственное землеустройство является продолжением межхозяйственного землеустройства. Оно проводится после межхозяйственного землеустройства. В ряде случаев оба вида землеустройства – межхозяйственное и внутрихозяйственное – могут проводиться одновременно, но
при этом обязательно сначала должны быть разрешены вопросы межхозяйственного землеустройства.
В землеустроительной литературе существует также понятие формы
землеустройства.
Понятие формы вошло в землеустроительную науку с конца 20-х годов ХХ в. Так, профессор К.Н. Сазонов давал форме землеустройства следующее определение: «Обычно отдельное землеустроительное мероприятие, которому поставлены конкретные цели, называется формой (или видом) землеустройства»1.
С 1958 г. профессор С.А. Удачин обосновал две формы землеустройства: колхозов и совхозов, в связи с тем, что организация их территории
сильно отличалась друг от друга.2
Профессор Г.И. Горохов в 1958 г., опираясь на идею профессора И.Д.
Шулейкина (1930г.), выделял следующие формы внутрихозяйственного
землеустройства: предварительное (упрощенное), частичное, полное, экспериментальное.3 Эти формы действительное имеют место на практике.
В 1995 г. профессор М.А. Гендельман подразделил на формы не только внутрихозяйственное землеустройство, в зависимости от организационно-правового статуса предприятий, но и выделил 3 формы межхозяйственного землеустройства, ориентируясь на различное целевое использование
1
Сазонов К.Н. Землеустроительное проектирование. –М.-Л.: Сельхозгиз, 1929. – с. 101.
Землеустроительное проектирование /Под. ред. С.А. Удачина. 3-е издание – М.: Гос. Изд.-во с.-х. Лит.ры, 1958. – с. 40.
3
Горохов Г.И. Землеустройство колхозов и совхозов . –Киев: Урожай, 1985. – с.10
2
7
земель (городов, спецфондов, сельскохозяйственного назначения с подразделением по формам собственности, запаса и т.п.)4
Если использовать общепринятую позицию профессора С.А. Удачина, то в связи с многоукладным характером сельского хозяйства в дополнение к колхозам и совхозам появились различные виды сельскохозяйственных предприятий: акционерные общества, ассоциации, товарищества, кооперативы, крестьянские хозяйства и др. Учитывая разное содержание и
объемы землеустроительных работ на их территории, можно считать, что
форма внутрихозяйственного землеустройства соответствует организационно-правовой и организационно-хозяйственное форме сельскохозяйственных предприятий и их производственному типу. Действительно, землеустройство крестьянского хозяйства заметно отличается от внутрихозяйственного землеустройства акционерного общества, а землеустройство специализированного овощеводческого совхоза – от землеустройства животноводческого племенного или семеноводческого хозяйства.
Форму межхозяйственного землеустройства, по нашему мнению, целесообразно связать с классификацией проектов межхозяйственного землеустройства (см. часть 1У). Скорее всего, это также можно отнести и к формам внутрихозяйственного землеустройства.
Однако нужно отметить, что термин «форма землеустройства» пока
не имеет точного общепринятого понятия, хотя отказываться от него в
условиях многообразия форм хозяйствования на земле было бы нецелесообразно.
§2. Межхозяйственное землеустройство
Межхозяйственное землеустройство является основным механизмом
формирования рационального землевладения и землепользования, наделе-
4
Научные основы землеустройства /Под. Ред. Проф. М.А. Гендельмана . –Акмола.: АСХИ, 1995. – с.75.
8
ния землей юридических и физических лиц (предприятий, учреждений, организаций и граждан).
Первоначально межхозяйственное землеустройство представляло собой технико-правовые действия по отграничению земель, т.е. по установлению, восстановлению и закреплению на местности границ землевладений и
землепользований с выдачей соответствующих документов. Эти действия
известны в настоящее время под названием межевание.
Несмотря на важную роль этого элемента землеустройства, само по
себе отграничение земель решает только часть задач межхозяйственного
землеустройства.
Главное в межхозяйственном землеустройстве – это обоснованная организация землевладений и землепользований в целом, то есть образование
новых упорядочение и изменение существующих землевладений и землепользований с установлением при этом их местоположения, площади, внутренней структуры, а не только границ.
Термин «организация землепользования и землевладения» включает в
себя ряд частных понятий, относящихся к межхозяйственному землеустройству. Создание (конструирование) земельного массива нового хозяйства на осваиваемых землях или из земель существующих хозяйств называется его образованием. Значительно изменение размеров, размещения и
числа землевладений и землепользований группы хозяйств называют их реорганизацией. Целенаправленное улучшение параметров конкретного землевладения или землепользования (размещения, площади, границ) называется совершенствованием землепользования (землевладения), упорядочением или устранением недостатков. Каждое из этих действий представляет
собой комплекс работ по межхозяйственному землеустройству, включая составлением и обоснование проекта и др.
9
Посредством межхозяйственного землеустройства осуществляются
предоставление и изъятие земельных участков в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации.
Еще одной задачей межхозяйственного землеустройства является образование и упорядочение специальных фондов земель, которые формируются для различных целей (фонды перераспределения, фонды продажи земель, резервные фонды и т.п.), изымаются у землевладельцев и землепользователей, находятся, как правило, в государственной, муниципальной или
коллективной собственности.
Помимо этого при межхозяйственном землеустройстве приходится
устанавливать границы различных территориальных зон, определять режим
и условия землепользования, ограничения и обременения в использовании
земли, отводить земельные участки, а также готовить информацию для земельного налогообложения, купли-продажи земельных участков и включения их в земельный оборот.
Таким образом, межхозяйственное землеустройство – это комплекс
мероприятий по образованию новых, упорядочению и изменению существующих землевладений и землепользований, специальных фондов земель,
установлению границ и режима использования земель административнотерриториальных и других особых формирований (природоохранного, рекреационного, заповедного, историко-культурного назначения и др.), а также отводу земель в натуре (на местности).
Иными словами межхозяйственное землеустройство включает:
а) составление проектов образования новых, упорядочения и изменения существующих сельскохозяйственных и несельскохозяйственных землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении
земель, а также организации специальных фондов земель и размещения
территориальных зон;
10
б) отвод на основе проектов земельных участков в натуре с оформлением землеустроительных дел;
в) подготовку информации для оформления документов на право собственности на землю или удостоверяющих право землевладения и землепользования.
Образование землевладения и землепользований сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения имеет свои особенности.
Так при образовании (упорядочении, реорганизации) землевладений и
землепользований сельскохозяйственных акционерных обществ, кооперативов, товариществ, госхозов и других организаций различного организационно-правового статуса в сельском хозяйстве устанавливаются:
- размеры, местоположения и границы землевладений и землепользований, целесообразная специализация хозяйств, возможные объемы производства, условия водоснабжения, энергоснабжения и связи;
- режим и условия пользования землей;
- исходные данные для определения размеров земельного налога.
Упорядочение существующих землевладений сельскохозяйственных
предприятий (организаций) проводится в связи с выделением земли для организации крестьянских хозяйств, обеспечением промышленных, строительных, транспортных и других предприятий земельными участками на их
территории, а также с целью устранения недостатков землепользования в
виде: нерациональной структуры земельных угодий; чересполосицы, вкрапливания, дальноземелья, изломанности границ; экологически неправильного расположения границ.
Предоставление земель членам сельскохозяйственных предприятий,
выходящим из их состава и пожелавшим вести самостоятельное крестьянское хозяйство, производится в соответствии с проектом отвода земель
(межхозяйственного землеустройства)
11
Размещение крестьянских хозяйств осуществляется с учетом интересов, как крестьянского хозяйства, так и предприятий в целом. При этом по
возможности избегают дробления земельных массивов, образования чересполосицы, дальноземелья и других неудобств в использовании земель.
В проекте отвода устанавливаются границы, местоположения, площадь землевладения, режим и условия использования земельного участка,
исходные данные для установления земельного налога.
Для наделения землей членов садоводческих и огородных кооперативов одновременно с проектом отвода разрабатываются проекты организации территории коллективных садов и огородов, в которых устанавливаются размеры и границы земельных участков каждого члена кооператива, зон
общего использования, внутренние дороги и проезды, мероприятия по
освоению и улучшению земель, охраны природы.
Формы, содержание и методы землеустроительных работ при наделении граждан землей устанавливают в зависимости от конкретных условий и
должны обеспечить оперативное предоставление им земельных участков и
выдачу документов на право владения и пользования землей.
Изъятие и отвод земель для несельскохозяйственных предприятий,
организаций и учреждений, упорядочение их землепользований проводится
также на основе проекта межхозяйственного землеустройства.
При подготовке материалов на изъятие земель для строительства
крупных объектов до начала их проектирования землеустроительные организации разрабатывают технико-экономическое обоснование целесообразности отвода земель с учетом экономических и экологических факторов
выбора места размещения объекта и его размеров.
Проект
образования
землепользования
несельскохозяйственного
назначения включает:
- обоснование размещения, размеров и границ предоставляемого земельного участка;
12
- определение состава и ценности изымаемых земель;
- мероприятия по устранению отрицательных последствий отвода
земель на развитие производства, расселение, организацию территории,
охрану земель и природной среды;
- расчет и обоснование размеров убытков, возмещаемых землевладельцам и землепользователям, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства и способов их возмещения;
- технические условия рекультивации земель, подлежащих нарушению, снятия, сохранения и использования плодородного слоя почвы с изымаемого участка;
-
установление охранных зон вновь создаваемых предприятий;
- предложения по режиму использования и условиям пользования
землей;
- исходные данные для установления размеров земельного налога;
- очередность осуществления мероприятий, намеченных проектов,
порядок перехода к пользованию предоставленными участками земли.
Большие особенности межхозяйственное землеустройство имеет также при межевании земель (изменении, восстановлении и закреплении границ объектов землеустройства), оформлении сделок с земельными участками и в иных случаях перераспределения земель.
При межхозяйственном землеустройстве определяются права на
предоставленные земельные участки на основе утвержденных проектов,
выдаются новые свидетельства (или другие документы) на право собственности, владения и пользования землей или вносятся изменения в существующие.
Межхозяйственное землеустройство должно быть экономически эффективным; поэтому проект подкрепляется расчетами, показывающими,
насколько проектируемое землевладение (землепользование) соответствует
производственным или социальным потребностям хозяйства и какой эко13
номический или социальный эффект дает предлагаемая организация территории.
§3. Внутрихозяйственное землеустройство.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится на территории
конкретных сельскохозяйственных предприятий (организаций) различных
организационно-правовых форм (акционерных обществ, товариществ, сельскохозяйственных кооперативов, госхозов и т.п.), крестьянских (фермерских) и иных хозяйств, занимающихся сельскохозяйственным производством.
Внутрихозяйственное землеустройство осуществляется после того,
как проработаны и решены в экономическом, экологическом, правовом и
техническом отношениях все вопросы организации данного землепользования (землевладения), то есть после завершения межхозяйственного землеустройства и выдачи землевладельцу (землепользователю) необходимых
документов на право собственности на землю, аренды и т.п.
Внутрихозяйственное землеустройство может проводится при наличии достоверных данных государственного учета земель и государственной
регистрации прав на недвижимое имущество, отражающих фактическое
наличие, состав, правовой статус земельных участков, используемых сельскохозяйственным предприятием (организацией), характеристику деградации сельскохозяйственных угодий и загрязнения их токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, материалов почвенного
и геоботанического обследований, материалов, отражающих состав, характеристики, местоположение, правовой статус и площади земельных участков с особым правовым режимом использования.
При отсутствии указанной информации проводятся соответствующие
проектно-изыскательские работы в качестве самостоятельного вида работ.
14
Внутрихозяйственное землеустройство проводится с учетом имеющихся разработок по планированию использования земель, регионального и
муниципального уровня, программ развития территорий и реформирования
сельскохозяйственных организаций, приватизации их земель, проектов перераспределения земель, бизнес-планов, градостроительной и другой документации.
В соответствии с законом целью внутрихозяйственного землеустройства является организация рационального использования и охраны земель
сельскохозяйственного назначения и иных земель, используемых гражданами и юридическими лицами для ведения сельскохозяйственного производства, а также земель, используемых общинами и гражданами коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации для обеспечения их традиционного образа жизни.
При
внутрихозяйственном землеустройстве решаются следующие
вопросы:
а) определяются перспективы развития населенных пунктов, производственных центров, объектов производственной и социальной инфраструктуры хозяйств, уточняется их организационно-производственная
структура;
б) распределяются земли между внутрихозяйственными производственными подразделениями, решается вопрос об использовании земельных долей, размещаются земельные массивы и устанавливаются границы
внутрихозяйственных производственных подразделений и центров;
в) устанавливается экономически и экологически сбалансированный
состав земельных угодий, выявляются неиспользуемые и нерационально
используемые земли и разрабатываются предложения по улучшению их использования в разрезе хозяйства и его производственных подразделений;
15
г) уточняются границы, и проектируется система использования территорий с особым природоохранным, рекреационным и заповедными режимами;
д) выделяются агроэкологически однородные земельные участки, и по
каждому из них проектируется система использования, охраны и расширенного воспроизводства плодородия почв в процессе сельскохозяйственного производства, устанавливаются обязательные для землевладельцев и
землепользователей нормативы и требования по использованию земель;
е) разрабатываются мелиоративные, противоэрозионные и природоохранные мероприятия, требующие капитальных вложения, определяются
приоритетные направления, объемы, стоимость, экологическая и экономическая эффективность и очередность осуществления мероприятий;
ж) размещаются многолетние насаждения, проектируется система севооборотов, сенокос-, пастбищеоборотов и производится устройство их
территории;
з) разрабатывается система земельно-оценочных нормативов, необходимых для дифференциации размеров земельного налога и арендной платы
за землю, внутрихозяйственного расчета, планирования и решения других
задач с учетом площади, качества и местоположения каждого земельного
участка.
Таким образом, внутрихозяйственное землеустройство – это комплекс
мероприятий по организации рационального использования и охраны земли
и связанных с ней средств производства в конкретных сельскохозяйственных предприятиях (организациях), заключающийся в организации территории и производства хозяйств, осуществляемый на основе проекта.
Состав, содержание и полнота проектных работ по внутрихозяйственному землеустройству определяются конкретными природными, экономическими и социальными условиями, степенью устроенности территории и освоенности ранее разработанных проектов, а также формой земле16
владения (землепользования) и хозяйствования. В зависимости от этого могут составляться комплексные проекты внутрихозяйственного землеустройства, проводиться их корректировка и совершенствование, разрабатываться
рекомендации по отдельным наиболее назревшим в хозяйстве проблемам.
В практике проектирования сложилась определенная система решения задач внутрихозяйственного землеустройства. Она состоит из ряда взаимосвязанных составных частей и элементов, которые в совокупности позволяют организовать рациональное использование земли в сельскохозяйственном предприятии. В соответствии с этой системой содержание проекта внутрихозяйственного землеустройства складывается из 7-ми следующих
составных частей.
1. Размещение производственных подразделений и хозяйственных
центров.
К хозяйственным центрам относятся населенные пункты вместе с
рядом расположенными животноводческими фермами и хозяйственными
дворами, имеющими определенное производственное назначение. Хозяйственный центр может быть усадьбой крестьянского хозяйства, центральной усадьбой предприятия или центром его производственного подразделения. Производственные подразделения – это бригады, производственные
участки, отделения, внутрихозяйственные кооперативы, участки арендаторов, лиц, объединивших свои земельные доли, подрядных подразделений и
т.п.; их земельные массивы имеют определенные площади и границы.
Участки, на которых расположены животноводческие фермы, хозяйственные дворы, перерабатывающие и иные цеха, называют производственным
центрами хозяйства.
2. Размещение внутрихозяйственных (магистральных) дорог, водохозяйственных и других общехозяйственных (магистральных) дорог, водохозяйственных и других общехозяйственных инженерных сооружений и объектов общехозяйственного назначения.
17
К главным внутрихозяйственным дорогам относятся дороги, соединяющие центральные усадьбы с производственными подразделениями и
другими населенными пунктами, с автомобильными дорогами общего
пользования, железнодорожными станциями, а также соединяющие подразделения между собой. Инженерные сооружения – это общехозяйственные
объекты инженерного оборудования территории: мелиоративные, агролесомелиоративные, водохозяйственные, противоэрозионные объекты, площадки для обслуживания автомобилей и т.п.
3. Организация угодий и севооборотов. Данная часть проекта предполагает решение следующих вопросов: установление состава и соотношения
(структуры) угодий, режима и условий их использования; обоснование
трансформации, улучшения и размещения угодий; организация системы севооборотов (установление типов, видов, количества, размеров и размещения севооборотов и внесевооборотных участков).
4. Устройство территории севооборотов. Данная составная часть
включает проектирование следующих элементов: размещение полезащитных лесных полос; размещение полевых дорог; размещение полевых станов; размещение источников полевого водоснабжения.
5. Устройство территории плодово-ягодных насаждений. При решении этих вопросов производится: размещение пород и сортов многолетних насаждений; размещение кварталов, бригадных участков, клеток; размещение дорог, защитных лесных насаждений, подсобных хозяйственных
центров, водных источников, плодовых и виноградных питомников.
6. Устройство территории пастбищ. Данная составная часть проекта заключается в закреплении пастбищ за животноводческими фермами, организации пастбищеоборотов, размещение гуртовых и отарных участков,
загонов очередного стравливания, летних лагерей, водных источников и водопойных пунктов, скотопрогонов.
18
7. Устройство территории сенокосов. В этой части проекта осуществляется организация сенокосов, производится размещение сенокосооборотных и бригадных участков, полевых станов, дорог, водных источников.
Содержание проекта для конкретного сельскохозяйственного предприятия
зависит,
с
одной
стороны,
от
его
организационно-
производственной структуры, с другой – от зоны расположения хозяйства,
природных условий, количества и качества земли. Так, в хозяйстве могут
существовать различные производственные подразделения (бригады, звенья, другие коллективы), но их может и не быть вовсе, могут отсутствовать
с этим перечисленные выше части и элементы проекта могут быть представлены полностью или только частично.
Аналогичные составные части имеются и при внутрихозяйственном
землеустройстве крестьянских и других близких к ним по земельной площади хозяйств. Однако в связи с их незначительными размерами и другими
особенностями внутрихозяйственное землеустройство может принимать
форму периодического производства, использования земель, повышения
плодородия почв.
Утвержденный в установленном порядке проект переносится в натуру. Землевладельцы, землепользователи и заинтересованным организациям
выдаются соответствующие документы.
§4. Участковое землеустройство.
Данный вид землеустройства окончательно не принят в землеустроительной науке. Впервые он был введен в землеустроительную терминологию профессором Л.И. Подольским во второй половине 80-х годов5,а как
вид землеустройства обоснован им в докторской диссертации.
5
Подольский Л.И. Землеустройство и повышение продуктивности земель. – Алма-Ата: Кайнар, 1987. –
с.29-34.
19
Однако наши последние исследования и практика показывают, что
данный вид землеустройства имеет право на включение его в землеустроительную науку, т.к. ликвидирует многие пробелы в различных классификациях (объектов землеустройства, землеустроительных проектов, документации и т.п.).
Понятие участкового землеустройства связано со всем проектносметным делом в стране и наличием в составе землеустроительных работ
рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земли им составляемых на конкретные земельные участки.
Рабочий проект при землеустройстве представляет собой комплекс
инженерно-технических, экономических и правовых решений и сметнофинансовых расчетов, направленных на осуществление конкретных мероприятий по освоению, улучшению и охране земель, устройству территории
сельскохозяйственных угодий, размещению и строительству объектов различного назначения, требующих капитальных вложений.
В результате осуществления рабочих проектов землеустраивается
конкретный
земельный
участок
землевладельца
(землепользователя),
например, создается участок культурных орошаемых пастбищ, закладывается сад, строится пруд, вовлекается в пашню заболоченный участок и т.п.
В связи с ограниченным характером инвестиций капиталоемкие объекты
(земельные участки) обустраиваются не срезу все, а постепенно, в зависимости от наличия денежно-материальных средств и трудовых ресурсов.
Участковое землеустройство проводится, как правило, в порядке детализации решений проекта внутрихозяйственного землеустройства. Но
этот вид землеустройства нельзя отнести к внутрихозяйственному, т.к.
участковое землеустройство может проводиться на мероприятия, предусматриваемые схемами землеустройства административных районов, в проектах межхозяйственного землеустройства или в других разработках по использованию и охране земли.
20
Участковое землеустройство проводится в случаях, когда имеется
необходимость осуществить на земельных участках: трансформацию и коренное улучшение сельскохозяйственных угодий; комплекс противоэрозионных мероприятий; создание и реконструкцию многолетних насаждений;
рекультивацию нарушенных земель; создание культурных пастбищ; орошение и мелиоративное улучшение переувлажненных земель; строительство и
реконструкция внутрихозяйственных дорог, лесополос, прудов и т.п.
Основными задачами участкового землеустройства являются:
а) уточнение места расположения, границ и площади земельных
участков, подлежащих обустройству;
б) установление наиболее экономичных и экологически безопасных
технологий выполнения мелиоративных и других строительных работ;
в) уточнение порядка, условий и режима использования и охраны земель после землеустройства;
г) разработка проекта устройства территории участка;
д) определение объемов, сметной стоимости, очередности организации работ, потребности в строительных материалах, машинах, механизмах
и рабочей силе.
Рабочие проекты, связанные с использование и охраной земли, являются локальными, т.к. составляются не на все землевладение (землепользование), а на его отдельные земельные участки.
Сметно-финансовые расчеты и проектная документация при участковом землеустройстве служат основанием для проведения банковских операций, открытия финансирования и производства работ подрядными организациями. Сроки осуществления участкового землеустройства обычно не
превышают 1-2 лет.
21
§5. Объекты и предмет землеустройства.
Особое значение в землеустроительной науке имеет установление
объекта землеустройства. Правильный выбор объекта землеустройства позволяет вскрыть структуру землеустроительной науки, обосновать содержание и методы землеустройства. Неслучайно, с самого начала зарождения
землеустроительной науки по этому вопросу шли непрерывные научные
дискуссии.
Анализируя позиции различных ученых, нам представляется следующее. Не совсем верно было бы считать объектом, а тем более предметом
изучения землеустройства саму землю, т.к. различные свойства земли исследуют другие науки. Например, естественные свойства земли изучают
почвоведение, геодезия, геоботаника и др.
На землю можно воздействовать и как на тело, обладающее физическими и химическими свойствами, в этом случае она может быть объектом
мелиорации или земледелия и изучаться этими дисциплинами.
При землеустройстве производственные свойства земли могут не меняться, а территориальные (пространственные) ее качества затрагиваются
существенно (форма, местоположение, конфигурация и т.д.).
Люди или общественные отношения также могут выступать объектом
землеустройства лишь косвенно. Как известно, в первую очередь при землеустройстве затрагиваются земельные отношения. Однако регулируются
эти отношения, прежде всего, правовыми нормами (земельным, гражданским, природоохранным правом) или в ходе осуществления экономического
механизма регулирования земельных отношений (ценами, налогами и др.)
Не могут выступать объектом землеустройства в чистом виде землевладения (землепользования), отдельные участки земли или угодья, т.к. их
нельзя рассматривать в отрыве от конкретного хозяйства, отрасли или сферы деятельности.
22
Современный подход к установлению объекта землеустройства несколько изменился, однако и сейчас здесь нет среди ученых единого мнения.
Профессора В.П. Троицкий и С.И. Носов объект землеустройства поставили в зависимость от стадии землеустройства. При этом в качестве объекта землеустройства принимался земельный фонд страны или экономического района, республики (края, области), района, агропромышленный комплекс, массив освоения или группа землевладений нескольких предприятий, сельскохозяйственное предприятие или его земельный участок.6
Такая классификация, по нашему мнению, является несколько условной. Во-первых, потому что стадия планирования и прогнозирования использования земель и ее объект «земельный фонд», относятся, прежде всего, к сфере управления земельными ресурсами, а не к землеустройству.
Во-вторых, конкретное землеустроительное проектирование связано
не столько с землевладениями и землепользованиями нескольких предприятий, как это указано авторами применительно к объекту межхозяйственного
землеустройства, сколько с их системами хозяйства (для сельскохозяйственных предприятий) или с самим землевладельцами (для несельскохозяйственных предприятий).
В-третьих, указанные объекты не связаны между собой напрямую каким-то классификационным признаком, кроме соотнесения не со стадией
землеустройства, а с конкретным видом землеустроительной документации
(схемой, проектом, рабочим проектом).
Профессор М.А. Гендельман и доцент В.В. Гарманов считают, что «в
качестве объекта землеустройства выступают территория республики в целом, области, районов, городов и других населенных пунктов, но, прежде
всего, землевладения и землепользования сельскохозяйственных и несель6
Научные основы землеустройства /В.П. Троицкий, С.Н. Волков, М.А. Гендельман и др.; Под ред. В.П.
Троицкого. – М.: Колос, 1995. – с.144-145.
23
скохозяйственных предприятий, отдельные земельные угодья и участки», а
предметом землеустройства является процесс регулирования земельных отношений в целях экономного расходования земли, охраны и воспроизводства земельных ресурсов.7
В данном случае смешиваются также понятия объекта государственного управления земельными ресурсами (территория республики), не разделяется территория городов и других поселений как объекта градостроительного устройства и объекта земельно-хозяйственной организации, а конкретные землевладения и землепользования, угодья и участки рассматриваются вне сферы их хозяйственного предназначения.
Наиболее полую классификацию объектов землеустройства дал в
1995г. профессор В.В. Косинский, ставя объект землеустройства в зависимость от формы и предмета организации территории, считая, таким образом, в качестве объекта землеустройства техническую, социальную, экономическую, организационно-хозяйственную, экологическую организацию
площади.8
Основной недостаток данной классификации – это объединение понятий объекта (территория) и предмета (организация территории) землеустройства, в связи, с чем земля стала объектом землеустройства в отрыве
от ее социальной и экономической сущности.
Таким образом, все приведенные классификации объектов землеустройства не могут быть взяты за основу, так как не охватывают всего
многообразного его содержания и сущности.
При установлении объекта и предмета землеустройства нужно исходить из следующего.
Прежде всего, объекты землеустройства, учитывая различные его виды и назначение, должны дифференцироваться по различным признакам, в
7
Научные основы землеустройства /Под ред. М.А. Гендельмана. – Акмола.: АСХИ, 1995. – с.64.
Косинский В.В. теория и методы землеустроительного проектирования. – Дисс. Докт. Экон. Наук. – М.:
ГУЗ, 1995. – с. 54.
8
24
связи, с чем объекты землеустройства – это некоторое множество единиц, а
не единственное число.
Далее, учитывая то, что землеустройство имеет различные стороны
(техническую, экономическую, организационно-хозяйственную, социальную, экологическую), объекты землеустройства должны обязательно с ним
соотноситься.
И, наконец, в основе каждой классификации объектов землеустройства должен лежать свой и, причем только один классификационный признак, который мог бы позволить научно обоснованно разделить объекты
землеустройства на отдельные самостоятельные виды.
Объединяющими понятиями в такой классификации должны выступать «территория» и ее «организация». Это объясняется следующим.
Любому землевладения, землепользованию или их системам на момент землеустройства свойственная своя организация территории в виде
соответствующего состава, структуры и площадей земельных угодий, размещения границ, производственных подразделений и хозяйственных центров, севооборотов, полей, рабочих участков, мелиоративных сетей, дорог и
т.д.
Данная организация представляет собой определенное социальноэкономическое явление, которое может изучаться, трансформироваться и
регулироваться. В ходе землеустройства осуществляется переход к новой
организации территории, т.е. землеустройство, в этом смысле, представляет
собой динамичный социально-экономический процесс, объектом которого
является территория, а предметом научного познания – закономерности ее
организации.
В связи с этим классификация объектов землеустройства может осуществляться по следующим признакам (табл. 1):
- виду землеустройства;
25
- уровню административно-территориального и хозяйственного деления;
- направленности организации территории.
Данные классификации объясняют необходимость проведения многих видов землеустроительных работ, обосновывают стадии землеустроительного процесса, дают ответ на состав содержательной части землеустроительной документации.
Например, по стране в целом, где объектом землеустройства является
весь земельный фонд, надо установить границы субъектов Федерации, разграничить земли на федеральные, субъектов федерации, муниципальные и
частные, организовать рациональное использование и охрану земель в интересах всего государства и его различных отраслей, что требует своей землеустроительной документации.
Аналогичные работы нужно проводить и на территориях субъектов
Федерации, муниципальных и иных административно-территориальных образований и т.п. В конкретных предприятиях устраивается их территория в
соответствии с целевым назначением выделенных земель, а отдельные земельные участки (как части землевладений и землепользований), обустраиваются, исходя из целевого характера инвестиций, направляемых на обустройство территории.
1. Классификация объектов землеустройства
№
п/п
1
КлассифиЗначение признака
Объекты землеустройства
кационный признак
Вид зем- Межхозяйственное (терри- Территория множества землевлалеустрой- ториальное) землеустрой- дений (землепользований) сельства
ство
скохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, совокупности земельных участков или
их частей
Территориальная зона
26
Внутрихозяйственное землеустройство
Участковое землеустройство
2
3
Уровень
административнотерриториального
и хозяйственного
деления
страны
Страна в целом
Субъект Федерации
Муниципальное или иное
административнотерриториальное или хозяйственное образование
Землевладение (землепользование)
Территория сельскохозяйственного предприятия
Земельный участок (как часть
землевладения или землепользования)
Земельный фонд страны
Земельный фонд субъекта Федерации
Земельный фонд административно-территориального
образования, территория группы землевладений взаимосвязанных предприятий
Территория землевладений (землепользований)
сельскохозяйственного или несельскохозяйственного назначения.
Земельный массив (участок)
Внутрихозяйственное производственное подразделение
НаправЭкономическая
Землевладение (землепользоваленность
ние)
организа- Социальная
Землевладелец (землепользовации тертель)
ритории
Техническая
Земельный участок
ОрганизационноХозяйство (личное подсобное,
хозяйственная
крестьянское, с.-х. Предприятия и
т.д.)
Природоохранная (эколо- Ландшафт, урочище, подурочигическая)
ще, фация
Различная направленность землеустройства говорит о том. Что при
его осуществлении нельзя решать только технические вопросы, связанные с
использованием земель. Оно затрагивает и хозяйство в целом (организационно-хозяйственная сторона), его экономику (экономическая сторона), землевладельцев и землепользователей, как участников землеустройства (социальная сторона), что требует проведения с ними различных согласований, а
также экологические вопросы (природоохранная сторона).
Правильная постановка вопросов об объектах и предмете землеустройства позволяет установить и структуру землеустроительной науки.
27
Контрольные вопросы:
1. Что такое виды и формы землеустройства?
2. Какие виды и формы землеустройства существуют?
3. Чем отличается межхозяйственное землеустройство от внутрихозяйственного?
4. Каково содержание межхозяйственного землеустройства, и в каких целях оно
проводится?
5. Для чего нужно внутрихозяйственное землеустройство, и из каких составных частей состоит проект внутрихозяйственного землеустройства?
6. Относится ли участковое землеустройство к внутрихозяйственному?
7. В каких случаях разрабатываются рабочие проекты, связанные с использованием
и охраной земли?
8. Что является объектом и предметом землеустройства? Какие точки зрения существуют на этот счет?
28