ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ Дубровская С.А. ФГБОУ ВПО

ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Дубровская С.А.
ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет»
Челябинск, Россия
PLANNING OF BUDGET EXPENDITURES
Dubrovskaja S.A.
Southern Ural state university
Chelyabinsk, Russia
Актуальность темы работы определяется насущной необходимостью
повышения эффективности использования государственных и муниципальных
бюджетных средств, направляемых на развитие социальной сферы. Решение
этой проблемы является одной из основных целей реформы бюджетной
системы и бюджетного процесса, осуществляемой в настоящее время в
Российской Федерации. Основной смысл данной бюджетной реформы состоит
в переходе от контроля над затратами к управлению результатами путем
оптимальной
децентрализации
управления
государственными
и
муниципальными финансами.
Ключевыми
в
бюджетном
процессе
сегодня
являются
вопросы
повышения эффективности планирования бюджетных расходов за счет
развития управленческих подходов в системе организации государственных и
муниципальных услуг, совершенствования инструментария планирования.
Целью работы является исследование теоретических и практических
аспектов планирования бюджетных расходов.
В соответствии с целью в работе поставлены следующие задачи:
1)
исследовать теоретические аспекты планирования бюджетных
расходов в системе бюджетного процесса;
2)
исследовать
образование;
методы
планирования
бюджетных
расходов
на
3)
провести анализ финансирования бюджетных расходов на общее
образование на примере города Челябинска.
Объектом
работы
является
система
финансового
планирования
бюджетных расходов. Предметом работы выступают финансовые отношения,
возникающие между субъектами бюджетного планирования расходов на
образование.
Информационная
база
работы
представлена
официальными
статистическими данными Федеральной службы государственной статистики,
данными Министерства финансов РФ о формировании и исполнении бюджета
РФ, Челябинской области, данными Федерального казначейства, а так же
нормативными
актами
Правительства
РФ
в
части
регулирования
правоотношений в бюджетной сфере и планирования расходов бюджетной
системы РФ. Информационная база исследования представлена также
аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами,
опубликованными в специальной периодической печати и размещенными в
сети Интернет, собственными расчетами автора.
Рассмотрим теоретические аспекты планирования бюджетных расходов.
Анализ экономической литературы в области государственных и
муниципальных финансов указывает на существенные различия в подходах
авторов к решению задач по оптимизации процессов формирования и
исполнения бюджетов, по повышению эффективности системы управления
государственными и муниципальными финансами при планировании расходов.
Теоретическим
проблемам
развития
финансового
планирования,
управления бюджетными расходами посвящены труды А.З. Дадашева, Дж. Ван
Хорна, Э.А. Вознесенского, Л.А. Ковалева и др. [26, c. 5].
Содержание
финансового
управления
бюджетом
сводится
к
взаимодействию субъекта и объекта, в ходе которого происходит реализация
функций государства посредством особого функционального механизма.
Объектом служат финансовые потоки, проходящие через бюджетную систему.
2
Субъектами являются, с одной стороны, структуры и подразделения
внутренней среды государства (министерства и ведомства, все распорядители и
получатели бюджетных назначений и т.д.), а, с другой стороны, многочисленные внешние контрагенты: от граждан и негосударственных
юридических лиц своей страны до различных зарубежных экономических
субъектов, включая отдельные государства и международные организации
(рис. 1) [26, с. 16].
Рисунок 1 – Экономическая сущность и структура финансового
управления бюджетом
По мнению А.В. Лукьяновой бюджетное планирование - это система,
обеспечивающая целенаправленное воздействие финансово-казначейских и
других органов власти, участвующих в процессе планирования бюджета на
бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством
функционирования механизма бюджетного планирования для формирования и
утверждения бюджета, позволяющего максимально эффективно достигать
целей бюджетной политики. Схематически подход к определению системы
3
финансово-бюджетного планирования как системы представлен на рис. 2 [26,
с. 20].
Рисунок 2 – Система бюджетного планирования в общей системе
управления государственными финансами
В
процессе
бюджетных
исследования
расходов
практических
рассмотрим
в
качестве
аспектов
планирования
примера
планирование
бюджетных расходов на образование.
Во многих странах мира основным источником финансирования расходов
на образование являются средства бюджета. В Российской Федерации ведущим
источником финансового обеспечения расходов на образование становятся
средства бюджетов разных уровней.
За
федеральным
уровнем закреплено
предоставление
средств
на
следующие цели: содержание образовательных учреждений федерального
ведения;
осуществление
образовательные
федеральных
субвенции
в
пределах
образовательных
трансфертов
программ;
на
нуждающимся
в
финансовой поддержке регионам. В современных условиях происходит
передача ответственности за финансирование профессионального образования
с федерального на региональный и муниципальный уровни.
4
Образовательные учреждения имеют право привлекать финансовые
ресурсы,
в
том
числе
валютные,
за
счет
предоставления
платных
дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а
также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и
физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных
средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его
финансирования из бюджетной системы.
Материальной
реализации
основой
выполнения
образовательных
программ
государственного
заказа
служит
бюджетное
прямое
по
финансирование.
При бюджетном планировании принимается во внимание следующее:
-
политические
целевые
установки,
социальные
и
финансовые
показатели, нормы и нормативы;
- реальные технико-экономические параметры работы образовательных
учреждений.
Расчет объема бюджетного финансирования осуществляет учредитель,
применяющий программно-целевой метод бюджетного планирования расходов
на образование. Этот метод включает в качестве основополагающего документа
разработку
сметы, посредством
которой
определяется
объем,
целевое
направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на
покрытие затрат образовательного учреждения.
Основные методы планирования бюджетных расходов: нормативный
метод
планирования
расходов
бюджетов;
многолетнее
среднесрочное
планирование расходов бюджетов; метод составления бюджетов с нуля; метод
формирования бюджета целей и эффективности; метод формирования
бюджета, основанного на заданиях; метод бюджетного планирования при
последовательном разделении текущего и инвестиционного бюджетов [26,
c. 21].
5
К основным методам оценки потребности в оказании образовательных
услуг относятся: математическое моделирование (полностью формализованный
подход);
использование
субъективный
подход);
экспертных
оценка
на
оценок
основе
(неформализованный
сопоставления
показателей
доступности и фактического объема оказанных услуг (комбинированный
подход).
В целях оценки потребности в оказании образовательных услуг для
прогнозирования численности получателей услуг могут быть использованы
следующие методы: экстраполяционный; сегментарный; метод коллективного
потребления [26, c. 28].
Далее проанализируем планирование расходов на общее образование.
Основными источниками финансирования расходов на образование
служат:
федеральный,
Незначительную
роль
региональные
играют
и
муниципальные
внебюджетные
бюджеты.
средства
–
от
предпринимательской деятельности и средства спонсоров, добровольные
пожертвования и целевые взносы. Учреждения заинтересованы в расширении
внебюджетного финансирования, т. к. значительная часть таких средств
направляется на повышение мотивации труда персонала и улучшение условий
труда. Объем внебюджетных средств невозможно спрогнозировать с высокой
степенью вероятности. Необходимо отметить, что бюджеты различных уровней
принимают
неодинаковое
участие
в финансовом
обеспечении
разных
учреждений образования. Так, средние школы на 99 % финансируются за счет
бюджетов субъектов Федерации и только на 1 % – из федерального бюджета.
В то же время высшие учебные заведения 96 % средств получают из
федерального бюджета и только 4 % – из территориальных бюджетов [23,
с. 499].
Финансирование учреждений образования осуществляется на основе
государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного
обучающегося
или
воспитанника
по
6
каждому
типу
образовательного
учреждения. Типовое положение о соответствующем виде государственного
или
муниципального
образовательного
учреждения
определяет
схему
финансирования [21].
На основе данных бюджетов различных уровней проанализируем
динамику расходов на общее образование за 2009 – 2014 гг. (на примере
Челябинской области и г. Челябинска).
Источники финансирования общего образования представлены в табл. 1.
Таблица 1 – Источники финансирования общего образования, тыс. руб.
Год
2009
2010
2365666,8 4973277,6
Федеральный
бюджет
Областной
бюджет
(Челябинская
обл.)
Местный бюджет
(г. Челябинск)
2011
2012
2013
2014
22038655,1 91514042,8 67296731,4 21431067,7
155795,0 145726,71 11391709,67 11767127,5 14974692,5 16118309,9
719433,8
904156,1
1350354,6
1169497,1
1269545,3
2284528,1
Составлено автором по данным [2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16]
Структура финансирования бюджетных расходов на общее образование
представлена на рис. 3. Наибольший удельный вес в расходах составляют
средства, направляемые из федерального бюджета, однако, к 2014 году их
удельный вес снижается.
2014
2013
Федеральный бюджет
2012
Областной бюджет
(Челябинская обл.)
2011
Местный бюджет
(г. Челябинск)
2010
2009
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Удельный вес
Рисунок 3 – Структура финансирования бюджетных расходов на общее
образования
7
Для оценки динамики расходов на общее образование с учетом инфляции
приведем данные об уровне инфляции в России за 2009-2014 г.г. в табл. 2.
Таблица 2 – Динамика уровня инфляции в России
Год
2009
2010
Уровень инфляции, %
8,80
8,78
Коэффициент инфляции
1,0880
1,0878
Составлено автором по данным [27, 29]
2011
6,10
1,0610
2012
6,58
1,0658
2013
6,45
1,0645
2014
11,4
1,114
Делением данных табл. 1 на коэффициенты инфляции соответствующих
периодов получим данные о динамике финансирования общего образования с
учетом инфляции (табл. 3). Расходы бюджета приведены в ценах 2009 г.
Таблица 3 – Динамика финансирования общего образования с учетом
инфляции, тыс. руб.
Год
Федеральный бюджет
Областной бюджет
(Челябинская обл.)
Местный бюджет (г. Челябинск)
2009
2365666,8
2010
4571867,6
2011
19095043,4
2012
74395657,6
2013
51393494,8
2014
14691725,2
155795,0
719433,8
133964,6
831178,6
9870166,3
1169993,3
9565998,4
950733,9
11435945,9
969532,5
11049649,2
1566121,7
Динамика расходов на общее образование с учетом инфляции,
финансируемых из бюджетов различных уровней, приведена на рис. 4.
Рисунок 4 – Динамика финансирования общего образования
Определим финансирование общего образования в расчете на душу
населения. Численность населения приведена в табл. 4.
8
Таблица 4 – Численность населения территорий, млн. чел.
Территория
Российская Федерация
Челябинская обл.
г. Челябинск
2009
142,7
3,483
1,119
2010
142,8
3,479
1,123
Численность населения
2011
2012
142,9
143,3
3,478
3,485
1,131
1,143
2013
143,7
3,490
1,156
2014
146,3
3,497
1,169
Делением данных табл. 3 на численность населения соответствующей
территории определим финансирование общего образования на душу населения
(табл. 5).
Таблица 5 – Финансирование общего образования на душу населения, руб./чел.
Год
Федеральный бюджет
Областной бюджет (Челябинская обл.)
Местный бюджет (г. Челябинск)
2009 2010
2011
2012
2013
2014
24,2
46,7 194,9 757,3 521,7 146,5
65,2
56,2 4139,7 4004,0 4779,9 4609,2
937,8 1079,7 1509,0 1213,3 1223,4 1954,3
Графически динамика финансирования образования на душу населения
приведена на рис. 5.
Рисунок 5 – Динамика финансирования общего образования на душу
населения
Общее
образование
финансируется
в
большей
степени
из
муниципального бюджета, поэтому на графике суммы расходов на общее
9
образование в расчете на душу населения, финансируемые из местного
бюджета, изменяются с 2011 по 2014 гг. не столь значительно в отличие от
областного и федерального бюджета.
В течение кризисных 2009-2010 г.г. муниципальное финансирование
общего образования больше в 40 раз федерального и в 13 раз областного. За
период с 2011 г. по 2013 г. существенно увеличилось финансирование общего
образования на душу населения из областного бюджета. В 2013 году
финансирование общего образования из бюджета Челябинской области
увеличилось по сравнению с 2009 г. в 71 раз, с 2011 г. в 1,16 раза. Однако
анализ бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов
демонстрирует снижение расходов на образование из федерального бюджета.
Положительная динамика роста муниципальных расходов в системе общего
образования за последние три года сохраняется. Увеличение расходов на общее
образование связано в последние годы с реализацией различных программ и
проектов, направленных на обеспечение конкурентоспособности российского
образования, повышение соответствия потребностям рынка труда [30, с. 89].
В стране расходы в 2014 году (по отношению к 2005 году) увеличились
на дошкольное образование в 5,8 раза (численность детей, охваченных
дошкольным образованием, увеличилась на 40,1%), на общее образование - в 4
раза (численность лиц, охваченных общим образованием, уменьшилась на
8,1%), на среднее профессиональное образование - в 2,4 раза (численность лиц,
охваченных средним профессиональным образованием, уменьшилась на
48,7%), на высшее образование - в 4,1 раза (численность лиц, охваченных
высшим образованием, уменьшилась на 26,3%).
Ежегодно расходы на образование по отношению к ВВП в среднем
составляют 3,98%. Расходы на дошкольное образование по отношению к ВВП в
среднем составляют 0,72%, на общее – 1,8%, на профессиональное – 0,32%, на
высшее образование – 0,72% [28].
В 2014 году по отношению к предшествующему году наблюдалась
10
общая тенденция к снижению доли расходов консолидированного бюджета
Российской Федерации на образование по отношению к ВВП, в том числе по
всем уровням образования, за исключением дошкольного [30, с. 90].
Можно отметить, что постепенное сокращение расходов на образование
соответствует общемировой тенденции, наметившейся на фоне кризиса. В
цивилизованном
мире
снижение
расходов
на
образование
в
кризис
сопровождается ростом затрат на здравоохранение. В России же снижается
объем ассигнований на всю социальную сферу. Расходы федерального бюджета
на образование составляют 0,91% ВВП в 2013 г., 0,74% ВВП – в 2014 г. и
планируются в размере 0,69% ВВП – в 2015 году. Соответственно, происходит
существенное сокращение расходов федерального бюджета на образование как
доли от валового внутреннего продукта: доля в ВВП этих расходов снижается
почти на четверть [25, с. 28].
Следует отметить, что расходы федерального бюджета на общее
образование в абсолютных цифрах сокращаются с 67,3 млрд руб. в 2013 г. до
19,3 млрд руб. в 2014 г. и до 19,0 млрд руб. в 2015 году.
Общее образование финансируется на муниципальном уровне, при этом
из региональных бюджетов в муниципальные поступают субвенции на
заработную
плату
учителей
и
учебные
расходы.
Таким
образом,
предусмотренное сокращение расходов федерального бюджета на общее
образование приведет к росту нагрузки на бюджеты субъектов Федерации. В
этих условиях реформа системы образования становится неэффективной.
Финансирование образования за счет государства необходимо тесно увязывать
с достижением намечаемых результатов деятельности системы образования в
целом и каждого конкретного образовательного учреждения.
Таким образом, актуальной проблемой в современных условиях развития
бюджетных
отношений
в
РФ
является
преодоление
неоднозначности
управленческого инструментария в системе планирования расходов бюджетов,
что, в свою очередь, требует дополнения и систематизации знаний в области
11
развития количественных и качественных методов планирования и учета
бюджетных расходов. В настоящее время требуют новых подходов и
совершенствования вопросы в области оценки существующих расходов, оценки
потребности в финансировании образовательных услуг. Необходимым является
предложение действенных механизмов и методов распределения бюджетных
средств на оказание образовательных услуг между распорядителями и
получателями бюджетных ассигнований на основе программно-целевого
принципа
и
с
учетом
методов
и
инструментов
бюджетирования,
ориентированного на результат в рамках среднесрочного планирования
бюджета, как основного инструмента, предложенного Правительством и
Министерством финансов РФ.
БИБИЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1) Бюджетный кодекс от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) в
ред. от 29.12.2014. – http://www.consultant.ru/popular/budget/
2) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый
период 2010 и 2011 годов» №204-ФЗ от 24.11.2008. – http://base.garant.ru
3) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый
период 20112 и 2012 годов» № 308-ФЗ от 02.12.2009. – http://base.garant.ru
4) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый
период 2012 и 2013 годов» №357-ФЗ от 13.12 2010. – http://base.garant.ru
5) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый
период 2013 и 2014 годов» №371-ФЗ от 30.11.2011. – http://base.garant.ru
6) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов» №216-ФЗ от 03.12.2012. – http://base.garant.ru
7) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый
период 2015 и 2016 годов». – http://base.garant.ru/70525334/
8) Закон Челябинской области от 09.12.2009 года №510-ЗО «Об областном
бюджете на 2010 год». – http://www.minfin74.ru
12
9) Закон Челябинской области от 07.12.2010 года №19-ЗО «Об областном
бюджете на 2011 год». – http://www.minfin74.ru
10)
Закон Челябинской области от 24.12.2012 года №428-ЗО «Об областном
бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». –
http://www.minfin74.ru
11)
Закон Челябинской области от 19 декабря 2013 года № 602-ЗО «Об
областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». –
http://www.minfin74.ru/upload/iblock/b34/2014-2016_0.pdf
12)
Решение Челябинской городской Думы от 21.04.2009 № 2/4 «О внесении
изменений в решение Челябинской городской Думы от 23.12.2008 № 39/2 «О
бюджете города Челябинска на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011
годов»» . - http://www.regionz.ru/index.php?ds=247735
13)
Решение Челябинской городской Думы № 39/3 от 18.12.2012 «О бюджете
города Челябинска на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов». –
http://chelduma.ru/npa/o-byudzhete-goroda-chelyabinska-na-2013-god-i-naplanovyy-period-2014-2015-godov
14)
Решение от 2 сентября 2010 года N 16/44 «О внесении изменений в
решение Челябинской городской Думы от 15.12.2009 № 9/3 «О бюджете
города
Челябинска
на
год»»
2010
–
http://docs.cntd.ru/document/
887800508?block=1
15)
Решение Челябинской городской Думы четвертого созыва 22.12.2011
№31/1 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от
07.12.2010 № 20/1 «О бюджете города Челябинска на 2011 год»» –
http://www.chelduma.ru/reshenie-chelyabinskoy-gorodskoy-dumy-chetvertogosozyva-22122011-no311-o-vnesenii-izmeneniy-v
16)
Решение Челябинской городской Думы от 10.12.2013 N 46/5 «О бюджете
города Челябинска на 2014 год и на плановый период 2015 - 2016 годов». http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW169;n=9707
17)
Богославцева,
Л.В.
Расходы
13
бюджета:
учебное
пособие
/
Л.В. Богославцева. – Ростов-н/Д.: РГЭУ «РИНХ», 2014. – 120 с.
18)
Борисов,
А.С.
Финансирование
системы
образования
на
основе
подушевого финансирования / А.С. Борисов // Инновации в образовании. –
2010. – №10.- С.34-45
19)
Ботнев, В. Антикоррупционная политика в сфере образования / В. Ботнев,
Г. Горланов, Т. Иларионова, А. Кириченко, О. Коротеева, Т. Насриддинов. –
М.: ФГБОУ ВПО «РАНХиГС», 2014. – 45 с.
20)
Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. – М.: Юнити-
Дана, 2012. - 704 с.
21)
Дубровская С.А. Анализ тенденции общего образования из бюджетов
различных уровней / С.А. Дубровская. – http://www.scienceforum.ru/2015/
1356/ 8886
22)
Заключение Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара на
проект федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и
2015 годов. - http://www.iep.ru/ru/publikatcii/publication/4866.html
23)
Коокуева, В.В. Финансовые аспекты развития образования в России /
В.В. Коокуева // Фундаментальные исследования. – 2012. – № 11–2. – С. 498502
24)
Клячко, Т.Л. Как федеральный бюджет планирует финансировать
образование / Т.Л. Клячко // Экономико-политическая ситуация в России. –
М.: Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара. – 2012. – № 11. –
С. 43-46.
25)
Клячко, Т.Л. Образование в России: основные проблемы и возможные
решения / Т.Л.Клячко.- М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. –
115 с.
26)
Лукьянова, А.В. Совершенствование системы бюджетного планирования
расходов на развитие социальной сферы: автореферат дисс. на соискание уч.
степ. докт. экон.наук / А.В. Лукьянова. – М.: АНО ВПО «Российская
академия предпринимательства», 2012 – 53 с.
14
27)
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. –
http://
www.gks.ru
/
www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/
statistics/ accounts/ (дата обращения 7.05.2015 г.).
28)
Официальный сайт Федерального казначейства. – http://www.roskazna.ru/
www.roskazna.ru/konsolidirovannogo-byudzheta-rf/
обращения
(дата
7.05.2015г.).
29)
Уровень
Инфляции
в
Российской
Федерации.
–
http://xn----
ctbjnaatncev9av3a8f8b.xn--p1ai/
30)
Южакова, Т.А. Финансирование системы образования России (динамика
расходов
на
образование:
российский
и
международный
опыт)
/
Т.А. Южакова, И.В. Каракчиева // Наука, техника и образование. – 2015. №2(8). – С. 87-93
15