РОЛЬ И МЕСТО МЭБП РК в бюджетном процессе

ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
РОЛЬ И МЕСТО МИНИСТЕРСТВА ЭКОНОМИКИ И БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В
БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
Санжар Абдрахманов
[email protected]
Этапу выполнения любого проекта или программы, будь то коммерческая, государственная или неправительственная
сферы, предшествует этап планирования и прогнозирования. Данный этап всегда основывается на показателях
проблематики, почему эта программа необходима и, что необходимо изменить, на ресурсном обеспечении, какие
материально-технические ресурсы понадобятся, на индикативных показателях исполнения, качественных и
количественных показателях, которые определяют эффективность вложенных средств. Планированием и
прогнозированием в Республике Казахстан занимается министерство с «говорящим» названием – Министерство экономики
и бюджетного планирования 1 (МЭБП). В условиях, когда государственное финансирование основывается на наличии
бюджетных программ составляющих часть определенной государственной программы, с МЭБП согласовываются основные
моменты финансовой и содержательной части подобных документов.
НЕМНОГО ИСТОРИИ
Если осуществить исторический экскурс, то мы увидим, что государства всегда выполняли функцию государственного
бюджетного планирования и экономического прогнозирования. Методы и задачи, функции и полномочия, степень влияния
на политику государства и название ведомств могли меняться, также как, впрочем, и другие параметры. Однако, что было
присуще государственному органу, так это изучение результатов экономической деятельности государства и субъектов
экономически (предприятия промышленности и сельского хозяйства, субъекты малого предпринимательства и т.д.). В
древнем Египте и Китае, когда собирался урожай, налоги – поступления в бюджет, и велись военные действия,
выплачивалась заработная плата государственным служащим – расходы бюджета, стоились прогнозы на ближайшую
перспективу – какими будут доходы и расходы государственного бюджета, будет ли остаток или перерасход.
Со временем ситуация изменилась и бюджетные отношения стали более предсказуемыми, набирался опыт, росли и
трансформировались экономики государств. Наверное, функции планирования государственных расходов и доходов, также
как и функция обороны государственных границ и интересов возникли с появлением первых государств. В связи с этим
можно сделать вывод, что функцию экономического планирования и прогнозирования доходов и расходов государство
осуществляло всегда. На сегодняшний день роль государственных органов ориентированных на развитие экономических и
бюджетных отношений сложно переоценить.
В Казахстане, как и в других странах, функцию государственного экономического планирования выполняет министерство
экономики и бюджетного планирования 2. Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан было
образовано в 2002 году в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан 3 путем слияния функций
экономического планирования от Министерства экономики и торговли Республики Казахстан и бюджетного планирования –
от Министерства финансов Республики Казахстан. Первым Министром созданного государственного органа стал
Келимбетов К.Н. После некоторых кадровых назначений в августе 2007 года Министром экономики и бюджетного
планирования назначен Султанов Б.Т., одновременно, Ответственным секретарем - Шаженова Д.М., вице-министрами Кармазина Л.М., Кусаинов М.А., Пирматов Г.О. 4.
СТРУКТУРА, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ МИНИСТЕРСТВА
Штатная численность служащих Министерства составляет 406 единиц, из которых 63% - женщины. Основной костяк
Министерства состоит из молодежи до 30 (58%) и 40 лет (41 %). Структура Министерства состоит из 16 департаментов и 2
самостоятельных Управлений, основными задачами которых является выработка предложений по формированию
стратегических целей, приоритетов и основных направлений государственной фискальной и инвестиционной политик.
В ведении МЭБП находятся три организации АО «Институт экономических исследований» 5, РГП «Научно-методических
центр специальных программ» и АО «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самкур» 6.
Официальный сайт Министерства экономики и бюджетного планирования РК – www.minplan.kz
В Российской Федерации функции министерства экономики, выполняет Министерство экономического развития и торговли (сокращенно МЭРТ РФ)
3 Указ Президента РК от 28 августа 2002 года N 931 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики
Казахстан».
4 Официальный сайт Министерства экономики и бюджетного планирования РК – «Немного истории», http://minplan.kz/index.cfm?tid=293
5 Институт экономических исследований был создан постановлением Правительства Казахской ССР в мае 1961 г. при Госплане КазССР. На всех этапах
своей деятельности Институт всегда был в авангарде экономической науки, на гребне актуальности. Научная деятельность Института направлена на
1
2
Санжар
Абдрахманов
ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
Основными руководящими документами и правовой базой деятельности для Министерства являются такие нормативноправовые акты как Бюджетный, Налоговый и Таможенный Кодексы, Указы Президента РК и Постановления Правительства
РК, а также ряд других законодательных и подзаконных актов, как, например, Положение о МЭБП РК 7 и Стратегический
план развития МЭБП РК на 2008-2010 гг 8.
С принятием новых Бюджетного и Налогового кодексов могут незначительно измениться технические вопросы, связанные с
деятельностью Министерства, однако, концептуальных изменений в целях и задачах, месте и роли данного
государственного органа быть не должно.
Говоря о приверженности МЭБП РК принципам прозрачности и подотчетности необходимо обратить внимание, что
Министерство провело интернет конференцию на страницах портала электронного правительства 9. Общая схема
проведения подобных конференций схожа. Посетители портала задают свой вопрос и в течение недели получают на него
ответ. Основные цели подобных конференций, привлечь внимание граждан к работе, которая ведется Правительством и
профильными министерствами, осветить текущие моменты государственной политики и предоставить максимум полезной
информации. С реализацией последней цели имеются серьезные проблемы, не на все вопросы можно получить внятный и
четкий ответ, зачастую ответы государственных органов представляют собой выжимки из нормативных актов, сложных для
понимания и сухих по содержанию. На заданный автором данной статьи вопрос, – «Каковы роль и место Министерства
экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе?», был получен следующий ответ:
«в соответствии с действующим Бюджетным кодексом и проектом нового, МБЭП является центральным исполнительным
органом, осуществляющим функции по государственному регулированию в области стратегического, экономического и
бюджетного планирования. Министерство является ключевым государственным органом, осуществляющим межотраслевую
и межрегиональную координацию разработки основных направлений государственной социально-экономической политики,
миссией которого является формирование целостной и эффективной системы государственного планирования,
ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического
развития страны».
В подтверждение слов автора о схожести ответов государственных органов в портале электронного правительства с
текстами нормативно правовых актов приводим ссылку из текста Положения о МЭБП РК. В таблице 1 приводятся два
определения, определяющие роль и место Министерства в системе государственного управления. Если в Положении
дается четкое определение, что такое МЭБП РК и какие задачи оно решает, то в Стратегическом плане информация
излагается несколько иным образом, непривычным для простого обывателя. «Миссия» и «видение», дают характеристику
данному госоргану. Миссия – это основная цель Министерства с учетом стратегических государственных задач,
отвечающая на вопрос – зачем данный орган необходим. Видение – это определение позиций Министерства в системе
государственного управления, которые отличали бы данное ведомство от других госорганов, предвосхищая дублирование
функций. Когда меняется бюджетное законодательство, существует большая вероятность изменения и других нормативноправовых актов, включая Положение о МЭБП РК. В данном случае, переходным документом является именно
Стратегический план развития МЭБП на 2008-2010 гг., который учитывает и текущую ситуацию, и будущие изменения.
Таблица 1. Изменение определения в части содержании и формы.
согласно Положению о МЭБП РК
Министерство экономики и бюджетного планирования
Республики Казахстан (далее - Министерство) - центральный
исполнительный орган, осуществляющий межотраслевую и
межрегиональную координацию разработки основных
направлений государственной социально-экономической
политики, миссией которого является формирование
целостной и эффективной системы государственного
планирования, ориентированной на достижение
стратегических целей и реализацию приоритетных задач
социально-экономического развития страны.
согласно Стратегического плана развития МЭБП РК
на 2008-2010 гг.
Миссия
Миссия Министерства экономики и бюджетного планирования - это
формирование и развитие экономической политики, а также системы
государственного планирования и управления, способствующих
достижению качественно нового уровня конкурентоспособности
страны и устойчивому экономическому росту.
Видение
Министерство экономики и бюджетного планирования государственный орган, профессионально осуществляющий
исследование ключевых проблем экономики республики и подготовку практических рекомендаций по их решению. Новый этап развития Института начался
в 1999 г., с момента его преобразования в республиканское государственное предприятие, что дало большую свободу в выборе заказчиков и партнеров по
работе. Главными задачами Института являются научное обеспечение хода реализации экономической стратегии страны, анализ состояния экономики и
прогноз ее развития на перспективу, содействие устойчивому экономическому росту, повышению уровня и качества жизни населения. Институт активно
участвует в разработке важнейших государственных программ и законопроектов, оценке экономической ситуации в стране. - http://www.economy.kz/about/
6 Перечень организаций, находящихся в ведении МЭБП РК - http://minplan.kz/index.cfm?tid=416
7 Положение о Министерстве экономики и бюджетного планирования РК, утверждено постановлением Правительства №1116 от 28/10/2004 г.
8 Стратегический план развития Министерства экономики и бюджетного планирования РК, одобрено на заседании Правительства №9 от 11/03/2008 г.
9 Портал электронного правительства - www.e.gov.kz
Место и роль Министерства экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе
2
Санжар
Абдрахманов
ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
Основными задачами Министерства являются:
1) выработка предложений по формированию стратегических
целей и приоритетов, основных направлений социальноэкономического развития Республики Казахстан;
2) выработка предложений по основным направлениям
государственной фискальной, инвестиционной, региональной
(территориальной) политики во взаимодействии с
приоритетами социально-экономического развития и
денежно-кредитной политикой государства, а также политики
в сфере международных экономических и финансовых
отношений, управления государственными активами в
секторах экономики.
межотраслевую и межрегиональную координацию по выработке и
совершенствованию государственной политики в области
стратегического и социально-экономического развития,
способствующих вхождению Республики Казахстан в число наиболее
конкурентоспособных стран мира.
В стратегическом плане МЭБП на 2008-2010 гг. определены 5 стратегических следующих направлений деятельности
госоргана 10:
1. Направление 1. Обеспечение координации проведения макроэкономической политики
1.1. Цель 1. Обеспечение макроэкономической стабильности
2. Направление 2. Повышение конкурентоспособности и модернизации экономики
2.1. Цель 1. Улучшение инвестиционного климата и содействие росту деловой активности
2.2. Цель 2. Обеспечение устойчивости для устойчивого развития регионов
3. Направление 3. Модернизация государственного сектора экономики
3.1. Цель 1. Формирование и развитие современного государственного сектора, адекватного новым условиям и
задачам, стоящим перед Казахстаном
4. Направление 4. Совершенствование системы государственного управления
4.1. Цель 1. Повышение эффективности государственного аппарата
5. Направление 5. Реформирование системы государственного планирования
5.1. Цель 1. Внедрение новой системы государственного планирования, ориентированного на результат
Указанные стратегические направления деятельности МЭБП учитывают современные вызовы и угрозы, сопровождающие
экономическое развитие нашего государства. Безусловно, Положение министерства является нормативно-правовым актом
определяющим рамки деятельности госоргана в долгосрочной перспективе, в то же время, Стратегический план
представляет собой набор инструментов тактического характера, которые будут в спектре внимания в ближайшей
перспективе.
С нашей точки зрения, чтобы четко и ясно понять роль, функции и место Министерства в системе государственного
управления необходимо оба документа рассматривать в неразрывной связи.
Важным консультативно-совещательным органом при Министерстве является Коллегия МЭБП 11. Коллегия состоит из
представителей структурный подразделений (директоров департаментов и начальников управлений) и подведомственных
организаций. В компетенцию данного органа входят все вопросы, которые входят в компетенцию самого Министерства.
Коллегия собирается не реже двух раз в год. Примечательно, что в работе коллегии, кроме ее членов, могут принимать
участие ответственные работники Министерства, депутаты Парламента РК, представители государственных органов,
общественных объединений 12. Упоминание общественных объединений или неправительственных организаций как
возможных участников Коллегии дает возможность НПО быть более осведомленными о деятельности Министерства, а
государственному органу быть более открытым и подотчетным.
Полностью понять, как функционирует МЭБП невозможно, если детально не изучить Регламент МЭБП РК. Регламент
устанавливает общие правила деятельности МЭБП в процессе выполнения возложенных на него функций. В регламенте
отмечается, что планирование работы Министерства основывается на следующих документах 13:
1) стратегических программных и плановых документах комплексного развития страны;
2) Стратегическом плане развития Министерства, который разрабатывается на трех летний период;
3) Меморандуме между Премьер-Министром Республики Казахстан и МЭБП;
4) Операционном плане Министерства;
5) Отчете Министерства о ходе выполнения стратегического плана развития Министерства; и
6) положении Министерства, поручениях вышестоящих органов, запросах государственных органов и иных
организаций.
С задачами и показателями эффективности указанных стратегических направлений можно ознакомится в Стратегическом плане МЭБП РК на 2008-2010
гг. стр. 8-15
11 Положение о Коллегии МЭБП РК, 2008 г.
12 Там же, п.16 Раздел 2
13 Регламент МЭБП РК Утвержден министром МЭБП РК от 8 апреля 2008 г. №56
10
Место и роль Министерства экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе
3
Санжар
Абдрахманов
ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
Посредством изучения указанных документов можно увидеть, в чем заключается работа Министерство, насколько оно
эффективно и прозрачно. В Регламенте устанавливается требование публикации отчетности Министерства и рассмотрения
ежегодного отчета депутатами Парламенте, соответственно, принцип подотчетности госоргана может быть реализован уже
в текущем году.
Регламент может быть интересен и тем, что содержит информацию о порядке проведения совещаний, подготовке
материалов к заседаниям правительства и селекторных совещаний, совещаний в рамках Совета по экономической
политике, организации деятельности Республиканской бюджетной комиссии, о документообороте, о порядке согласования
проектов НПА других государственных органов и собственно Министерства.
МИНИСТЕРСТВО В БЮДЕЖТНОМ ПРОЦЕССЕ: АКТИВНЫЙ ИГРОК ИЛИ СТОРОННИЙ НАБЛЮДАТЕЛЬ?
Возвращаясь к принципам управления проектами вне зависимости от отрасли и сферы их исполнения, нужно отметить, что
процесс управления проектом или программой в значительной степени зависит от этапа определения целей и
планирования. На рисунке 1 вы можете увидеть все этапы управление проектом, от определения цели (проблематики) до
получения конечных результатов. Серым цветом закрашены два первых этапа «определение целей» и «планирование», в
общей сложности оба этапа могут занимать до 50% всех финансовых, временных, человеческих и технических ресурсов.
Скорее всего, отсюда и родилось изречение, - «верное планирование, уже половина успеха».
Министерство ведет разработку стратегических документов в рамках своей компетенции, к таким документам можно
отнести долгосрочные и среднесрочные макроэкономические прогнозы, прогнозные бюджетные показатели и программы
развития. Однако, отраслевые Министерства сами разрабатывают свои политики, согласуя при этом вопрос
финансирования и соответствия целям и задачам государства в долгосрочной и среднесрочной перспективе с МЭБП.
Например, разработчиком государственной программы развития образования на 2005-2010 гг. было министерство
образования и науки, но разрабатывалась данная программа с учетом Послания Президента РК и стратегического плана
развития РК до 2010 гг.
Исходя из этого, мы приходим к выводу о значительном вкладе и активной роли Министерства экономики и бюджетного
планирования в процессах государственного управления.
График 1. Этапы реализации проекта.
Источник: Project management: the managerial process / Clifford F.Gray, Erik W. Larson. – 3rd ed., 2006
В соответствии с Положением и задачами, указанными в таблице 1, МЭБП осуществляет 62 функции неразрывно
связанные с формированием экономической и бюджетной политик и способствованием их реализации. Что касается
бюджетного процесса в целом, то Министерство ответственно по широкому кругу вопросов, от методологического
обеспечения государственного планирования, ориентированного на достижение результатов, до осуществления оценки
эффективности программных документов. То есть помимо указанных на графике 1 этапов определения целей и
планирования Министерство также должно проводить оценку эффективности бюджетных программ. К сожалению,
определенных внятных и четких механизмов определения эффективности бюджетных программ до сих пор нет, в основном
это связано с отсутствием качественных и количественных индикаторов эффективности бюджетных программ. Отсутствие
четких критериев определения эффективности программ, которые были бы изначально заложены в процессе их
разработки, не только не позволяют провести оценку эффективности программы наиболее результативным образом, но и
усложняют работу исполнителю.
Место и роль Министерства экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе
4
Санжар
Абдрахманов
ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
Отраслевые министерства, как например здравоохранения и образования, которые руководствуются стратегическими
планами развития своих секторов, получают из государственного бюджета огромные средства на реформирование и
повышение качества предоставляемых услуг, не имеют четкого плана действий и не отчитываются за достижения и
провалы. Причина этого заключается в простой ошибке – отсутствии количественных и качественных индикаторов, которые
бы содержались в программах. Оценить эффективность, устойчивость или результативность без критериев оценки
затруднительно.
Сложность также может возникать и до этапа оценки, во время исполнения государственной программы. Администратору
бюджетной программы, без заложенных в руководящем документе критериев оценки его работы, сложно соизмерять
достижение тех или иных результатов. Наиболее удобным механизмом управления государственными программами было
бы включение промежуточных критериев оценки и показателей достижения результатов. В таком случае программы
развития на 2005-2010 гг. должны были бы включать три этапа реализации, каждый по два года. По завершению каждого
этапа отраслевое министерство в рамках координационной группы, куда могли бы входить и другие государственные
органы и неправительственные организации, имели бы возможность рассмотреть промежуточные результаты и определить
среднесрочные и краткосрочные цели и задачи данной программы. Эта схема работы повысила бы прозрачность
управления и процесса реформирования систем образования и здравоохранения, кроме этого позволила бы отраслевым
министерствам быть подотчетными перед населением и другими государственными органами.
В результате отсутствия определенных промежуточных целей и задач, сами отраслевые министерства находятся в
подвешенном состоянии, они могут не понимать, что должно было быть выполнено на первом, втором и третьем этапах
программ развития. Тому примером могут служить статьи в средствах массовой информации, когда журналисты обращают
внимание на проблемные моменты, однако не обращают внимания на достигнутые промежуточные результаты.
Оценивая результативность работы МЭБП в бюджетном процессе необходимо рассмотреть вопрос качества
прогнозирования макроэкономических параметров и государственного бюджета. Ежегодно республиканский и местные
бюджеты уточняются и корректируются несколько раз, это явное свидетельство низкого качества планирования. В защиту
МЭБП могут выступить показатели зависимости экономики от «нефтяной иглы». Однако благодаря выделению нефтяных
доходов в Национальный фонд РК 14, бюджет в меньшей степени зависим от изменения мировых цен на нефть, а с учетом
гарантированных ежегодных трансфертов из Национального фонда в республиканский бюджет мировое влияние цен на
энергоносители должно быть минимальным.
Правительство должно работать как единая команда, обеспечивая информационный обмен и взаимную поддержку. В
сложившихся условиях сложно утверждать, что МЭБП, как разработчик основных государственных стратегических и
программных документов, работает в непосредственной связи с отраслевыми министерствами и помогает им в реализации
программ с точки зрения разработчика более глобальных перспектив повышения конкурентоспособности страны.
Все налоговые поступления от всех нефтяных компаний направляются сначала в Национальный фонд РК, а затем в меньшем размере попадают в виде
трансферта в республиканский бюджет.
14
Место и роль Министерства экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе
5
Санжар
Абдрахманов
ЭКСПЕРТНЫЙ КАНАЛ – СПЕЦИАЛЬНО ДЛЯ WWW.BUDGET.KZ
Приложение: организационная структура
Министерства экономики и бюджетного планирования РК
Источник: Стратегический план развития МЭБП РК на 2008-2010 гг.
Место и роль Министерства экономики и бюджетного планирования РК в бюджетном процессе
6