анализ развития следственного аппарата в россии

ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
№ 1 (25) 2014
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
Н.А.ВЛАСОВА, В.М.ШАМАРОВ
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ
СЛЕДСТВЕННОГО АППАРАТА В РОССИИ
В статье проанализирована история развития следственного аппарата в России c XIX века
до настоящего времени. [1] Особое внимание уделено определению места следственных
подразделений в системе государственно-правового механизма, что представляет интерес
в период создания независимого следственного аппарата в Российской Федерации.
The article analyses the history of development of investigatory apparatus in Russia from 19th century to
present. Special attention is drawn to the definition of the place investigatory units occupy in the state-legal
system. This issue is of special interest now, when an independent investigatory apparatus is being
formed in the Russian Federation.
Ключевые слова: организация предварительного расследования, реформа следственного аппарата,
самостоятельность и независимость следователя, Следственный комитет.
Key words: organization of preliminary investigation, reform of investigatory apparatus,
independence of investigator, Investigative Committee.
В период реформирования досудебного
производства по уголовным делам особую актуальность приобретают вопросы оптимальной
организации предварительного расследования,
определения места следственного аппарата в
государственно-правовом механизме.
Осмысление исторического опыта позволит
не повторять ошибок, понять характерные традиции и использовать в современных условиях
только позитивные уроки истории.
Предварительное расследование
в дореволюционной России
В первой половине XIX века, до 1860 г. правила производства предварительного следствия
определялись Сводом Законов Уголовных (СЗУ),
Сводом учреждений Губернских Уставов о казенных селениях, а также первым уголовнопроцессуальным кодексом России «О судопроизводстве по преступлениям». *2+ В соответствии с названными актами производство следствия, главным образом, осуществляла городская
земская полиция (ст. 883 СЗУ).
Ученые отмечали, что следователь в то время был главной фигурой процесса. В понимании
общества он был выше суда, который «ревизует
только его действия». [3]
Характерными чертами полицейского расследования того времени были произвол, незаконные обыски и лишение свободы, широкое
применение физического и психического насилия над арестованными, взятки.
В 50-х годах XIX века на всю Москву были известны «аскольдовы могилы» – семь темных
подвалов в здании Басманной полицейской
части, откуда заключенные выходили ослепшими. [4]
Деятельность полиции была несовместима с
уголовным процессом цивилизованного государства. Все это требовало незамедлительной
реформы следственного аппарата.
Попытка реформирования предварительного расследования была сделана в 1837 году.
Был разработан проект «О следствии», в соответствии с которым планировалось изъятие
предварительного следствия из ведения полиции.
Однако этот проект так и не был претворен в
жизнь. Новый этап реорганизации следственно-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 35
№ 1 (25) 2014
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
го аппарата ознаменовался Указом Александра II от 8 июня 1860 года, в соответствии с
которым следователь определялся как представитель судебной власти. Контроль за деятельностью следователей возлагался на суды. Только они имели право приостановить, прекратить
производство следствия, давать следователям
предписания, рассматривать жалобы на их действия. Однако назначались судебные следователи не министром юстиции, а губернатором по
представлению губернского прокурора, т.е.
следователи не были полностью выведены из
под контроля исполнительной власти.
Однако, по мнению некоторых исследователей, основной причиной, вызвавшей реформу
следственных органов, была не забота правительства о придании следственному аппарату
независимости и об улучшении его работы, а
стремление накануне крестьянской реформы
.
усилить административную власть. [5]
Сразу же после создания нового следственного аппарата стали проявляться его недостатки. Условия работы следователей были очень
сложными: они обслуживали огромные территории, в их производстве находилось большое
число уголовных дел. Кроме того, они были
полностью зависимы от губернаторов, которые
назначали и перемещали следователей по участкам и решали вопрос об их увольнении. Практика показала, что реформа не смогла радикально повысить эффективность предварительного следствия.
Поэтому накануне судебно-правовой реформы 1864 года остро встал вопрос о реорганизации аппарата расследования. При этом высказывались предложения о его слиянии с розыскными службами полиции. Но прогрессивные юристы России резко и весьма аргументировано выступили против этого.
29 сентября 1862 г. были приняты «Основные положения об устройстве судебных мест в
России», которые окончательно отделили судебно-следственную власть от власти административной и провозгласили следователей членами окружных судов.
Данные изменения получили окончательную
регламентацию в Уставе уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. (далее – УУС).
Реформа привела к существенному изменению положения следователей. Назначать и
Стр. 36
смещать их мог только царь по представлению
министра юстиции, что создавало условия для
самостоятельности и независимости. В отличие
от западных стран он назначался бессрочно.
Следователем могли быть назначены лица,
имеющие высшее юридическое образование,
полученное как во время учебы, так и в результате экзаменов (экстернат), а также прослужившие по судебной части не менее 3 лет. Прокурор осуществлял надзор за предварительным
следствием, но его власть над следователем
была ограничена. В случае несогласия со следователем прокурор не мог переключить расследование на себя и завершить его вопреки мнению следователя.
Тем не менее, следователь, помимо следственной работы, в случаях нехватки судей мог
привлекаться к рассмотрению дел, по которым
он не производил предварительного следствия.
Тем самым фактически допускалось смешение
двух самостоятельных уголовно-процессуальных функций – расследования и разрешения
дела по существу.
К сожалению, вскоре после реформы возвратилась старая практика назначения следователей, которая впоследствии укоренилась окончательно. Так, к 1898 году из 1487 судебных
следователей только 54 или 10% были назначены властью высочайшей, [6] т.е. идея полного
отделения следствия от административной власти не была последовательно претворена в
жизнь.
Тщательный анализ причин низкой эффективности деятельности следственного аппарата
тех лет провел А.Г.Мамонтов. Среди них он отмечает слабое взаимодействие с чинами судебного ведомства, неудачное законодательное
разграничение дознания и предварительного
следствия, совмещение в лице следователя розыскных, обвинительных и судебных функций,
недостатки служебного положения судебного
следователя, его зависимость от судебного корпуса, и др. [7]
Таким образом, работа по поиску оптимальных вариантов организации расследования преступлений во второй половине XIX века так и не
была завершена. Вместе с тем, это не умаляет
ее ценности, требует дальнейшего изучения и
учета опыта для решения аналогичных проблем
современности.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
Реформа убедительно доказала необходимость комплексного подхода к определению
места следственного аппарата в системе государственных органов, который учитывал бы как
научные достижения, так и конкретную социально-политическую ситуацию в стране.
Предварительное расследование
в России после 1917 года
Анализ первого советского законодательства
показывает, что период с 1917 г. до принятия
уголовно-процессуального
кодекса
РСФСР
1923 г. и Основ уголовного судопроизводства
1924 г. характеризуется множественностью органов предварительного расследования. Это
объяснялось сломом старой судебно-следственной системы.
Первым законом, регламентирующим работу следственных органов, стал Декрет о суде №1
от 22 ноября 1917 г., который ликвидировал
институт судебных следователей. При Советах
рабочих и солдатских депутатов были образованы особые следственные комиссии для производства предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях.
Декретами о суде № 2 от 7 марта и № 3 от 20
июля 1918 г. были созданы следственные комиссии окружных судов, которые производили
расследование по делам о преступлениях против жизни и здоровья, изнасилованиях, разбойных нападениях, бандитизме, взяточничестве, а
также по другим наиболее сложным делам,
подсудным уездному, городскому суду.
Положением о народном суде РСФСР от 20
ноября 1918 г. производство предварительного
следствия по уголовным делам, рассматриваемым народным судом, возлагалось на уездные
городские следственные комиссии. По остальным уголовным делам от народного суда зависело: ограничиться произведенным милицией
дознанием или передать дело для производства предварительного следствия в следственную
комиссию. В нетерпящих отлагательства случаях
производство предварительного следствия поручалось постоянному народному судье.
Учрежденный в политических целях карательный аппарат – ВЧК также обладал широкими полномочиями по производству предварительного расследования государственных и некоторых общеуголовных преступлений.
№ 1 (25) 2014
Кроме того, инструкцией об организации рабоче-крестьянской милиции, утвержденной
постановлением НКВД и Наркомюста в октябре
1918 года, к компетенции милиции и уголовного розыска было отнесено расследование дел,
переданных им народными судьями или следственными комиссиями. Для их расследования
в аппаратах уголовного розыска и ВЧК были
введены должности следователей.
Этот период открывает начало растянувшейся на десятилетия дискуссии о функции расследования и органах, ее осуществляющих.
В феврале 1919 г. Главным управлением милиции и Центророзыском был подготовлен документ, где обосновывалось, что расследование
преступлений не является функцией уголовного
розыска, главной задачей которого является
раскрытие преступлений посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий. [8]
Однако, вопреки этому, в апреле 1920 г. коллегия НКВД постановила признать необходимым
слияние уголовного розыска и следствия.
Были разработаны проекты Положения и
Инструкции о следственно-розыскной милиции.
Но эта идея реализована все же не была. Возобладала точка зрения, что слияние различных
по своей природе видов деятельности – следственной и оперативно-розыскной может отрицательно сказаться как на работе уголовного розыска, так и на работе следственного аппарата.
Обязать следователя заниматься оперативнорозыскной работой – значить поставить его в
зависимость от результатов оперативнорозыскной деятельности.
Всероссийский съезд деятелей советской
юстиции в июне 1920 г. принял решение о целесообразности образования самостоятельного
следственного аппарата и замене следственных
комиссий единоличными следователями. [9]
21 октября 1920 г. ВЦИК ввел должность народных следователей, избираемых губернскими исполкомами Советов и состоящих при советах народных судей, а также следователей по
важнейшим делам при губернским отделах и
наркомате юстиции. [10]
25 мая 1922 года был принят первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Он не
содержал перечень органов, осуществляющих
предварительное следствие, но в ст. 23 разъяснял, что под словом «следователь» разумеются
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 37
№ 1 (25) 2014
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
народные следователи и старшие следователи,
стоящие при губернских судах, следователи по
важнейшим делам при народном комиссариате
юстиции и Верховном Суде и следователи во.
енных трибуналов. Должности следователей в
уголовном розыске упразднялись.
В конце 1922 г. был образован следственный
аппарат при отделе прокуратуры наркомата
юстиции, *11+ что противоречило первоначальной идее о прокуратуре, как исключительно
органе надзора за законностью.
Основы уголовного судопроизводства Союза
ССР и Союзных республик 1924 г. устанавливали, что органами предварительного расследования являются органы дознания, следователи
и иные должностные лица, которым это право
предоставлено общесоюзными законами и законами Союзных республик, не указывая при
этом ведомственной принадлежности следователей.
Дальнейшее развитие института предварительного расследования характеризуется концентрацией следственного аппарата в системе
органов прокуратуры.
На 5 съезде деятелей советской юстиции в
1924 году А.В.Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров. Оппозиция против этого предложения
была довольно сильной, – например, резко выступил Н.В.Крыленко, который, правда, став
прокурором РСФСР, изменил свою позицию. Не
поддержал это предложение и Народный Комиссар юстиции Д.И.Курский, а также другие
видные юристы.
Однако 3 сентября 1928 г. Постановлением
ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в
положение о судоустройстве РСФСР. Следователи были выведены из подчинения судов и
подчинены прокуратуре. [12]
По этому поводу П.И.Стучка заявил, что в результате подобных преобразований предварительное следствие превратилось в «подсобный
орган прокуратуры как орган обвинения». [13]
Завершение этого процесса произошло после учреждения в 1933 г. независимой от других
ведомств прокуратуры СССР, где был полностью
сосредоточен следственный аппарат.
Тем не менее, уже в 1934 г. был создан
следственный аппарат в Главном управлении
Стр. 38
государственной безопасности НКВД СССР.
Кроме того, по основной массе уголовных преступлений милицией производилось дознание,
материалы которого направлялись прокурору, а
после утверждения обвинительного заключения
– в суд.
Таким образом, хотя формально следственный аппарат оставался единым, не считая органов госбезопасности, фактически же большинство уголовных дел расследовалось милицией.
В 40-50 годах в милиции ведомственными
приказами были созданы свои следственные
аппараты. В литературе тех лет отмечалось, что
в милиции, являющейся органом дознания, образовался параллельный следственный аппарат, следователи которого, вопреки закону,
проводят следствие по большинству дел. [14]
Основы уголовного судопроизводства Союза
ССР, принятые 25 декабря 1958 года *15+ наделили правом производства предварительного
следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности. Тем не менее, большинство уголовных дел по-прежнему расследовалось милицией. В 1962 году милицией было
окончено более половины всех уголовных дел.
Таким образом, милиция не была освобождена
от функции расследования.
Официально органы охраны общественного
порядка были наделены правом производства
предварительного следствия Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963
года. Все следователи наделялись равными
полномочиями, независимо от их ведомственной принадлежности. [16]
Период после 1963 года характеризовался
усилением разобщенности следственных аппаратов различных ведомств и наличием параллелизма в его деятельности. При этом подследственность уголовных дел следователям органов внутренних дел постепенно расширялась, за
счет сокращения подследственности дел следователям прокуратуры.
Исследование показало, что дальнейшее
развитие следственного аппарата, особенно в
плане ведомственного регулирования, осуществлялось в направлении усиления влияния администрации на деятельность формально процессуально самостоятельного следователя.
В июле 1989 г. в соответствии с Приказом
МВД СССР руководители следственных аппара-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
тов становятся по должности заместителями
начальников органов внутренних дел, т.е. по
сути, органов дознания, что противоречило не
только уголовно-процессуальному закону, но и
здравому смыслу.
Приказом МВД РФ № 19 от 29 января 1992 г.
в МВД создается Следственный комитет вместо
упраздненного Главного Следственного Управления МВД. Следователей органов внутренних
дел стали отличать от других сотрудников милиции по несколько измененной форме одежды и приставки к специальному званию – «юстиции», а не «милиции». Однако эти явно косметические меры не смогли серьезно повлиять
на повышение эффективности деятельности
следственного аппарата.
Это предопределило позицию авторов Концепции судебной реформы 1991 г., которая
провозгласила создание единого следственного
аппарата, организационно отделенного от прокуратуры, МВД и КГБ.
Однако вопреки этому, Федеральным законом 1995 г. «Об органах Федеральной службы
безопасности Российской Федерации» в этом
ведомстве был создан следственный аппарат,
упраздненный при реорганизации КГБ в начале
90-х годов, а Федеральным законом от 17 декабря 1995 г. был также создан следственный
аппарат и в Федеральных органах налоговой
полиции. [17]
Между тем, как отмечал тогдашний руководитель Следственного комитета МВД РФ И.Н.
Кожевников, кризис предварительного следствия постоянно нарастал. [18]
Неудовлетворенность работой следственного аппарата вынуждала предпринимать меры,
направленные на его перестройку.
Так, в ноябре 1998 г. Указом Президента РФ
было объявлено Положение об органах предварительного следствия в системе Министерст.
ва внутренних дел Российской Федерации. [19]
В соответствии с этим Положением следственный аппарат выведен из структуры МВД и
образован при подразделениях МВД России.
Предполагалось, что определенная автономия и
вертикальное подчинение уменьшит влияние
местных начальников на следователей. Однако
данный нормативный акт не аннулировал подчинение следственных подразделений руководителям ОВД.
№ 1 (25) 2014
Ничего не изменило и переименование в
ходе реформы МВД 2012 года милиции в полицию, а Следственного комитета при МВД в
Следственный департамент МВД. Следователи
по-прежнему зависят от руководителей ОВД в
материальном и социальном плане. Начальники
следственных подразделений остаются по
должности заместителями руководителей ОВД,
что, на наш взгляд, ставит независимость следственных аппаратов под большое сомнение.
Новый этап реформирования следственного
аппарата ознаменовался Указом Президента
Российской Федерации от 1 августа 2007 г.
№ 1004 о создании Следственного комитета при
прокуратуре (СКП).
Хотя СКП формально существовал «при прокуратуре», этому ведомству были предоставлены очень широкие полномочия, свидетельствующие о его независимости.
В частности, Следственный комитет по статусу фактически был приравнен к самой Генпрокуратуре. Глава СКП одновременно являлся заместителем генпрокурора, но при этом был реально равнозначен ему по должности – назначался он так же, как и сам генпрокурор, Советом
Федерации по представлению Президента России. Финансировался он не через прокуратуру, а
напрямую из федерального бюджета. Таким
образом, СКП был независим от прокуратуры не
только в административном плане, но и в финансовом.
Между тем, Генеральной прокуратуре, которая изначально выступала против такой реформы, сложно было смириться с потерей следственного аппарата как основного силового рычага. Об этом свидетельствовало резкое обострение отношений между Генпрокуратурой и СКП.
Проводились бесконечные проверки следственного комитета с целью доказать, что в отрыве от прокуратуры он стал работать менее эффективно. Представители двух прокурорских
служб публично обвиняли друг друга в необъективности и нарушении закона.
Все это потребовало дальнейших преобразований.
15 января 2011 г., вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О
Следственном комитете Российской Федерации», в соответствии с которым Следственный
комитет является самостоятельным ведомст-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 39
№ 1 (25) 2014
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
вом, напрямую подчиняющимся Президенту
Российской Федерации. Фактически следственная власть является продолжением президентской власти и может рассматриваться как элемент сдержек и противовесов в системе разделения властей.
Создание единой структуры следственного
аппарата предполагалось провести в два этапа.
Первый этап – выделение СКП из органов
прокуратуры – завершен.
На втором этапе планируется ввести в СКП
следственные подразделения других ведомств.
Хочется надеяться, что рано или поздно это будет сделано, несмотря на сопротивление органов исполнительной власти, имеющих следственные аппараты.
Литература:
1. Статья подготовлена с использованием
Справочной Правовой Системы КонсультантПлюс.
2. URL:
http://civil.consultant.ru/reprint
/books/ 229/2.html
3. Снопов А. О судебных следователях. //
Московские ведомости. 1860. № 184; Калмаков М.Н. Старый суд. Очерки и воспоминания. //
Русская старина. 1886. № 12. С. 527.
4. Ларин А.М. Заметки о предварительном
следствии в России. // Гос. и право. 1993. № 3.
С. 73.
5. Мамонтов А.Г. Россия 1860 года: учреждение судебных следователей (социальнополитические и идейные предпосылки). // Госво и право. 1996. №3. С. 150; Лавдаренко Л.И.
Функция следователя в Российском уголовном
Стр. 40
процессе: проблемы реализации, перспективы
развития: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2001. С.10.
6. Судебные Уставы 20 ноября 1864г. за 50
лет. Петроград, 1914. Т.2. Т.2. С. 80.
7. Мамонтов А.Г. Реформа предварительного следствия во второй половине XIX века в России. Атореф. дисс…канд.юрид.наук. М., 1996.С.
23-24.
8. Портнов В.П. Процессуальные формы
дознания в первые годы советской власти
(1917-1920). // Правоведение. 1969. № 2. С. 104.
9. Материалы народного комиссариата юстиции. Петроград, 1921. № 11-12. С. 18.
10. СУ РСФСР. 1920. № 83. Ст. 407.
11. СУ РФ. 1922, № 69. Ст. 902.
12. СУ РСФСР. 1928. № 18. Ст. 734.
13. Революция права. 1928. № 10. С. 22.
14. Гольст Г.Р. Основные задачи предварительного расследования в советском уголовном
процессе/ // Сов. государство и право. 1957.
№ 8. С. 71.
15. Ведомости Верховного Совета СССР.
1959. № 1. Ст. 15.
16. Ведомости Верховного Совета СССР.
1963. № 16. Ст. 181.
17. СЗ РФ. 1995. №51. Ст.4973. Указом Президента РФ 11 марта 2003 года органы налоговой полиции были упразднены и создан Госнаркоконтроль (ФСКН), в котором также имеется следственный аппарат.
18. Информационный бюллетень СК МВД.
1997. № 4 (93). С. 24-25.
19. Российская газета. 1998. 26 ноября.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ