Банковская реформа: отдельные аспекты1

материалы мбк-2012
Банковская реформа:
отдельные аспекты1
А. Ю. Симановский,
первый заместитель Председателя Банка России
Тема послекризисного развития банковского регулирования и банковского надзора многогранна. Затрону
только отдельные ее аспекты.
Россия, как член «Группы 20», как страна, представленная в Совете по фи«Регулятивная
нансовой
стабильности и в Базельском комитете по банковскому надзору, в вопспираль»
росах реформы банковского регулирования и банковского надзора следует курсом
Базель III
Базель II
международного сообщества, реализует международные рекомендации. «Национальные» подходы, которые мы также реализуем, являются не альтернативой, а
дополнением к международным подходам.
Если рассматривать развитие международных подходов в системе банковского регулирования, то за последнюю четверть века эта система претерпела серьезные изменения, причем дважды. Эти изменения, наверняка не полно, а, возможБазель I
но, и не во всем точно отражены на рис. (слева) и в таблице.
Таблица
Развитие международных подходов к регулированию
Основной объект
Фокус
Общий подход
Характер требований
Инструменты
регулирования
Базель I (1998)
Базель II (2006)
Международные банки
Международные банки и
банковские группы
Устойчивость
Консервативный
Императивный
Капитал; достаточность
капитала
Устойчивость. Системы
управления рисками
Либеральный
Диспозитивный и
императивный
Достаточность капитала;
требования к управлению
рисками; требования к
раскрытию информации по
достаточности капитала и
управлению рисками
Базель III (2011)
Системно значимые банки,
группы, глобальная и
национальные банковские
системы
Устойчивость (+)
Консервативный (+)
Императивный (+)
Капитал, достаточность
капитала, уровень
ликвидности,
инструментарий
контрицклического
регулирования
Изменения носили разнонаправленный характер. Базель I явился первым международным стандартом банковского регулирования. Он базировался в общем и целом на административном подходе к оценке рисков и к требованиям по достаточности капитала. От Базеля I к Базелю II был сделан большой шаг вперед и, что называется,
«влево», к либерализации системы регулирования исходя из приоритета рыночных начал и систем управления
рисками над административными требованиями. От Базеля II к Базелю III в сфере банковского регулирования сделан, по крайней мере номинально, еще более значительный шаг вперед (буферы капитала, нормативы ликвидности,
контрициклический подход), но этот шаг сопровождается резким сдвигом «вправо», вновь к администрированию.
И если последнюю четверть века развитие банковского регулирования шло как бы в формате дискуссии между
идеологией развития (роста) и идеологией устойчивости, то решения, принятые международным сообществом
под влиянием кризиса, демонстрируют фундаментальное смещение приоритетов в пользу устойчивости. Справед1
В основу публикации положено выступление автора на XXI МБК в Санкт-Петербурге, июнь 2012 г. Представленные в
статье подходы и оценки являются авторскими и могут не во всем совпадать с официальной позицией Банка России.
6
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 8/2012
материалы мбк-2012
ливости ради, следует отметить, что устойчивость и раньше провозглашалась основным приоритетом в системе
банковского регулирования. Однако после кризиса устойчивость финансовой системы, банковского сектора, системно значимых банков (СЗБ) и банковских групп по сути стала единственным провозглашенным приоритетом
банковского и финансового регулирования.
В принципе это изменение международных ориентиров на фоне кризиса можно считать вполне обоснованным. В то же время пока не ясно, насколько взвешенными и сбалансированными являются решения по совершенствованию международной системы банковского регулирования, все ли решения действительно необходимы и, в
целом, насколько эффективной будет новая система банковского регулирования, призванная в конечном счете не
только обеспечить устойчивость, но и сохранить известный простор для так называемых инноваций в банковском
бизнесе, т. е., проще говоря, для развития банков и банковского сектора в интересах экономики и населения.
Вопросы о конечных результатах реформы обусловлены в том числе и тем обстоятельством, что, по мнению
ряда экспертов и политиков, банковские системы ряда ведущих стран вышли далеко за границы своих естественных размеров, сильно «перезрели», во все более возрастающих масштабах работают не на экономику, а на себя
и в связи с этим нуждаются, скорее, в отрицательном, чем в положительном развитии. Данная позиция имеет
определенные эмпирические, статистические и теоретические основания. Является ли она безупречной, вопрос
более сложный. В любом случае тезис о «переразвитости», даже если он справедлив для банковских систем отдельных развитых стран, не справедлив, в общем и целом, в отношении банковских систем других стран, прежде
всего стран с развивающимися рынками1. В этой связи тема реализации международных подходов к банковскому
регулированию может иметь и своего рода философский подтекст. А именно, верной ли дорогой идем, товарищи?
Впрочем, только в том случае, если сомнения получат практическое подтверждение, потребуется соответствующая
корректировка подходов.
Еще одним аспектом этой же проблемы выступает прозрачность границ регулируемого и нерегулируемого
финансовых секторов. В этих обстоятельствах перелив капитала из регулируемого в нерегулируемый сектор, как
реакция на усиление режима регулирования, является вполне прогнозируемым с вытекающими непреднамеренными, но, тем не менее, неблагоприятными последствиями для состояния финансового сектора, экономики, населения, государства и глобальной устойчивости. И здесь вопрос баланса регулирующих воздействий столь же важен.
Перейдем к более конкретным аспектам системы регулирования. Одной из центральных тем Базеля III является тема регулирования капитала. Базель III презентует целый ряд так называемых буферов капитала, т. е. дополнительных «подушек» капитала, которые должны помогать регулировать устойчивость банков и банковского сектора.
На сегодняшний день официально речь идет о трех буферах: буфере консервации, контрциклическом буфере и
буфере, которым должны располагать системно значимые банки 2. Впрочем, и сам капитал тоже является стоимостным буфером между обязательствами и собственным имуществом банка. Таким образом, Базель III предлагает четыре самостоятельных буфера, защищающих банковскую «машину» от аварийной ситуации. Одновременно
некоторыми странами ставится вопрос о так называемом системном буфере, т. е. о надбавках к капиталу, которые
могут устанавливать регуляторы для того, чтобы дополнительно защитить свои банковские системы. Помимо этого существуют намерения изменить методологию требований к созданию резервов на возможные потери. Новый
подход должен базироваться на ожидании потерь (EL, exреcted loss provisioning), и, по сути, ведет к формированию разновидности контрициклического буфера капитала. Итак, может возникнуть ситуация, когда одновременно
будут существовать шесть буферов капитала, т. е. сам капитал и пять его «верных слуг» на разные случаи жизни.
В основном все эти буферы должны решать на системной основе задачи повышения устойчивости крупнейших
банков и банковских систем благодаря увеличению «толщины» и периметра подушки капитала (последнее – в
части рыночных рисков), а также благодаря смягчению влияния на поведение банков в силу применения контрициклической составляющей регулятивных требований. Одновременно это должно привести и к смягчению самого
цикла3.
1
Оговорка («в общем и целом») сделана намеренно, так как если говорить о частностях, то частные проявления «переразвитости» можно наблюдать на примере любой банковской системы. Фактически «переразвитостью» местного масштаба
является агрессивное (непропорциональное, чрезмерно рискованное) поведение банков, результатом чего могут быть так называемые экономические (ценовые, стоимостные) пузыри. Такого рода частные проявления «переразвитости» (перегрева, выхода
за естественные границы) были характерны и для российского банковского сектора (например, в предкризисный период).
2
В части буфера СЗБ парадокс местного значения состоит в том, что, начиная с Базеля 1, международные капитальные
требования всегда разрабатывались именно для международных системно значимых банков (банки, работающие на международных рынках – internationally active banks в соответствии с терминологией Базеля 1 и Базеля II). В этом плане надбавка
на системную значимость глобальных банков с учетом техники ее определения (чем более значим – тем больше надбавка)
выглядит, скорее, как пилюля от роста, чем как средство для повышения иммунитета. Что касается установления надбавки
неглобальным СЗБ, то на фоне сказанного такое решение выглядит еще менее убедительным … Но принятые решения, как мы
знаем, не обсуждаются, а выполняются.
3
Помимо прочего существует вопрос, какой именно цикл призвана смягчать буферная система, кредитный или общеэкономический. Согласованный ответ пока не найден.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 8/2012
7
материалы мбк-2012
И если до Базеля III требования к достаточности капитала носили нейтральный к циклу характер, то Базель III
обозначил четкий контрциклический подход. Возникает естественный вопрос о соразмерности и эффективности
контрициклического регулирования в части требований к капиталу банков. Ответ будет дан, разумеется, практикой,
но порой кажется, что наиболее острые проблемы, сопряженные с так называемым проциклическим (в действительности, с циклическим) поведением банков не менее эффективно можно было бы решать через Второй компонент Базеля II, например, через установление повышенных требований к капиталу агрессивным банкам, банкам с
высоким уровнем концентрации рисков и т. п.
К сказанному о буферах для полноты картины следует добавить новое в «нарезке» собственно капитала. Наряду с первым и вторым «сортами» (уровнями, Tier I и Tier II) Базель III презентовал базовый компонент первого
уровня капитала (Соrе Tier I) – капитал сорта «люкс» без сучка и задоринки (ой ли?). И, согласно Базелю III, самостоятельные требования предъявляются к достаточности базового капитала, капитала первого уровня и всего капитала. В комбинации с буферами это создает, пожалуй, слишком «густой лес» капитальных требований, в котором
непосвященный может легко заблудиться, а посвященный – усомниться в необходимости столь «частой посадки».
Если, далее, Базель II, особенно его Первый компонент в части продвинутых (IRB) подходов и Второй компонент, сфокусирован в большей степени на индивидуальные риски банка и банковской группы и на качество управления этими рисками, то в рамках Базеля III речь идет преимущественно о системном подходе, о банковской
системе. Это отражает своего рода революцию в восприятии регулятором если не своих задач, то, как минимум,
способов их решения. Хорошо известно выражение про лес и деревья, которое критики банковского надзора любят
использовать применительно к теме кризиса: дескать, регуляторы за деревьями не разглядели леса и это явилось
одной из причин финансового кризиса. Я бы сказал, что регуляторы до кризиса упустили из виду, в первую очередь,
деревья, а потом и лес. Так или иначе теперь в связи со смещением фокуса на системный аспект важно, чтобы за
лесом не потерялись деревья.
Кроме отмеченных, сохраняются и базовые вопросы, связанные с оценкой достаточности капитала. Один из
главных: сколько на самом деле нужно капитала банку, чтобы жить долго и счастливо? Пока удовлетворительный,
т. е. полностью обоснованный ответ на этот вопрос, несмотря на все регулятивные новации, не дан. И я скорее
склонен видеть перспективы ответа на этот вопрос во Втором компоненте Базеля II, чем в Базеле III. Второй компонент, правда, не содержит прямого ответа на вопрос, но в нем есть указатель на направление, двигаясь по которому,
на мой взгляд, можно подойти ближе к ответу1.
Возникают и некоторые другие вопросы. Например, не утрачивается ли в связи с массированными изменениями и дополнениями в системе регулирования разумная мера консерватизма? Безальтернативен ли подход, предложенный Базелем III, или ему есть альтернатива? Базель III союзник или противник Базеля II? Окончательных ответов пока нет, но рано или поздно они, разумеется, появятся. А пока суд да дело Второй компонент Базеля II в любом
случае не должен быть забыт в суматохе реализации третьего Базеля, явившегося следствием бурной реакции на
кризис, …для предотвращения которого, возможно, и половины Базеля III (изменения в регулировании) было бы
много, а без серьезных изменений в надзоре (своевременная идентификация новых/«неотрегулированных» рисков
и эффективная реакция на них) и двух Базелей III недостаточно.
Обратимся теперь к некоторым российским аспектам. А именно, какие уроки мы сами извлекли из кризиса и
что, по нашему мнению, должно быть сделано, чтобы минимизировать риск повторения подобных явлений впредь.
Если говорить о «вкладе» банков в кризис, то на третье место я бы поставил агрессию в бизнес-политике
кредитных организаций. На втором месте – концентрация рисков, которая является следствием «внутриутробного развития» российских банков и упомянутой выше агрессии. И на первом месте – манипуляции, намеренное
использование так называемых схем, позволяющих скрыть истинное положение дел за ширмой «номинальных»
сделок. Последнее особенно важно, так как если бы риски были известны, если бы банки не пытались их скрыть,
то с этими рисками и банками можно было бы работать, корректировать поведение и, где необходимо, тормозить
излишнюю активность. Манипуляции скрывают риски. В свою очередь, накопление рисков неизбежно ведет к
проблемам для отдельно взятого банка, а в определенной ситуации и для системы.
Именно эти три явления – агрессия, концентрация рисков, манипуляции (АКМ) – на сегодняшний день являются главными врагами устойчивости российских банков и банковского сектора в целом.
Если говорить о дефектах надзора, то они тоже достаточно значимы. Говоря о причинах этих дефектов на третье место я бы поставил ограниченные правовые возможности российского регулирования и надзора. На второе
место – отсутствие должного опыта (такого рода кризис – первый в истории новой России). Первое место занимает
формализм, концентрация внимания на внешних аспектах банковской деятельности, недостаточное внимание реальным рискам, несвоевременность (запаздывание) и низкая эффективность надзорных действий.
Что необходимо для того, чтобы бороться с этим злом? Кратко это отражено на рисунке.
Поиски ответа автор в свое время предпринимал и делился результатами с читателями журнала.
1
8
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 8/2012
материалы мбк-2012
Регулятивные и надзорные меры в части агрессивной политики,
концентрации рисков и нетранспарентности банковской деятельности
Развитие содержательных подходов
в надзоре:
● развитие 2-го контура надзора,
развитие координации надзорной
практики территориальных учреждений и центрального аппарата Банка России, проведение обучающих и других мероприятий в
целях повышения квалификации
персонала и его ориентированности на реализацию содержательности подходов;
● выявление негативных факторов и угроз устойчивости банков,
банковских групп, банковской
системы на ранней стадии и оперативное применение эффективных мер надзорного реагирования (развитие системы раннего
предупреждения)
Введение в законодательство норм, способствующих реализации содержательных подходов в банковском регулировании и банковском надзоре:
● реализация международных подходов в части правовых
условий осуществления консолидированного надзора;
● ограничение риска на связанных с банком лиц и их
бизнес;
● реализация международных подходов в части требований
к деловой репутации топ-менеджеров, членов советов директоров и мажоритарных собственников банков;
● повышение ответственности топ-менеджеров, членов
советов директоров и мажоритарных собственников за достоверность ведения бухгалтерского учета и информации о
рисках и устойчивости банков;
● предоставление органу банковского надзора полномочий
по определению требований к системам управления рисками банков;
● предоставление надзорному органу права на использование профессионального суждения в ситуациях, когда информация о деятельности и/или рисках банков нетранспарентна
Оценка рисков агрессии, концентрации и манипуляций как повышенных в целях расчета обязательных
нормативов (в том числе норматива достаточности капитала, нормативов ликвидности, крупных рисков
и др.) и предъявления требований по резервам на возможные потери
Если говорить о современном состоянии дел, то в части агрессии предметом внимания являются банки, динамика операций которых на любом сегменте рынка существенно выше показателей по отрасли. Особое внимание
сегодня уделяется банкам, которые выступают в желтых майках лидеров потребительского кредитования и привлечения вкладов физических лиц. При этом внимание удваивается, если такие банки одновременно ходят в лидерах
и по привлечению вкладов населения и по кредитованию.
В части концентрации мы насчитали примерно 80 банков, у которых значимый объем рисков на бизнес собственников. При этом само банковское сообщество считает, что таких банков гораздо больше 801.
Говоря о манипуляциях, следует указать, что некоторые банки на протяжении ряда лет использовали разные
способы и приемы, чтобы скрыть правду, обмануть регулятора, обмануть широкую публику относительно своего
реального состояния. Перечень видов «ветоши», которой камуфлировали, закрывали дыры в активах и капитале,
включает кредиты без должников, «зеркальные» векселя, фиктивные «ценные» бумаги, бумажную кассу, «бесценную» недвижимость… При этом банки пользовались «услугами» «дружеских» банков, депозитариев, ПИФов и
иных «кооперативных» участников финансовых рынков. Мы занимаемся противодействием манипулированию и
по линии регулирования, и по линии надзора. Суть нашего подхода сводится к тому, что непрозрачные сделки2 мы
считаем сделками с заведомо повышенными рисками. Этот подход мы используем для оценки достаточности капитала и намерены его более активно использовать и в части требований по созданию резервов на возможные потери.
Аналогичным образом следует подходить и к проблеме агрессии банков, и к проблеме высокой концентрации
рисков.
В свете Базеля III может, видимо, возникнуть вопрос: не слишком ли мы увлекаемся индивидуальными рисками
и не забываем ли о системных рисках? Безусловно, не забываем. Во-первых, как отмечалось, в нашей системе регулирования будут реализованы все международные подходы. С другой стороны, системные риски – не тучи, в воздухе не
висят. Они «произрастают» из банков, из их деятельности. Другой вопрос, что мы не всегда видим эти риски. Особенно
если они намеренно скрываются банками, как это делается в России, или «растворяются» в рынке, как это имело место
в докризисном мире. Но тогда мы имеем лишь смутные ощущения, что что-то неладно, и эти ощущения до поры до
Экспертное мнение банкиров, полученное в ходе импровизированного опроса на съезде АРБ (апрель 2012 г.).
Все манипулятивные сделки по определению непрозрачные.
1
2
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 8/2012
9
материалы мбк-2012
времени не могут трансформироваться в регулятивные или надзорные решения – до тех самых пор, пока тайное вдруг
не становится явным со всеми вытекающими последствиями. Из этого следует, во-первых, что все туманное, смутное
и неясное, каким бы ласковым и безобидным оно ни казалось, таит больше рисков и угроз, чем жесткое и резкое, но
прозрачное и понятное. И, во-вторых, что все туманное должно получать жесткую регулятивную оценку по уровню
рисков, а если «туман» носит системный характер, то риски, которые он скрывает, должны «распределяться» по конкретным банкам во избежание ситуации, когда у каждого в отдельности все хорошо, а у всех вместе все плохо.
О макропруденциальности. С некоторых пор этот термин стал очень популярным, оставаясь не очень понятным.
В моем понимании, если говорить о макропруденциальности с точки зрения тех подходов, которые представлены в
международной практике, то эти подходы нацелены на обеспечение системной устойчивости в финансовой сфере, а
через нее – в экономике. Традиционно решением этой задачи занимаются макроэкономическая политика, в том числе
денежная, бюджетная и фискальная ветви этой политики, а также банковское/финансовое регулирование и банковский/
финансовый надзор. С появлением термина какие-то новые «имена» в этом перечне не появились. Возникает естественный вопрос, а в чем состоят собственно макропруденциальные подходы? Получается, что собственно макропруденциальных подходов нет, а сама макропруденциальность – это некий девиз, лейбл, идеологический фантом, родившийся
от скрещивания макроаспекта с пруденциальностью. Но если чего-то для достижения указанной выше (и действительно принципиально важной) цели обеспечения системной устойчивости до кризиса не хватало, так это, во-первых,
понимания значимости самой цели и, во-вторых, должной координации между разными ветвями политики во имя ее
(этой цели) достижения. Кажется, кризис всему, чему еще оставалось научить, научил. Во всяком случае, он изо всех
сил старался. Соответственно, и политическая заточенность на системной устойчивости, и взаимодействие ветвей политики должны быть обеспечены. И широкое хождение нового термина вряд ли может реально помочь делу. Впрочем,
если миру нравится называть это новое состояние работы по достижению макроустойчивости макропруденциальностью, то и ладно. Лишь бы с системной устойчивостью все было в порядке. Потенциальная опасность любви к новой
терминологии может состоять только в том, что идеологический фантом, получивший бюрократические «костыли»,
будет претендовать на самостоятельную роль в обеспечении системной устойчивости, а там, глядишь, и на лидерство
в этом движении… Впрочем, также не исключено, что амбициозный, но неуклюжий термин может постигнуть судьба
«фиалки, расцветшей в холода» (как говаривал Вильям, наш, Шекспир. Тоже, кстати, возможно, фантом).
Чего еще не хватает для обеспечения устойчивости? По моему мнению, не хватает системы страхования от
системных рисков (аббревиатура – СССР)1. Ни капитал, ни ликвидность не могут во всех случаях спасти банк от
рисков, особенно от тех, которые не идентифицированы. Не идентифицированные риски могут существовать, несмотря на все наши усилия. И в этом смысле система страхования от этих системных рисков может быть полезной
с точки зрения поддержания системной устойчивости. Помимо высокой цели (поддержания системной устойчивости) есть и утилитарное преимущество системы страхования: она при правильном построении более экономична, чем сумма необходимых индивидуальных усилий с сопоставимым системным эффектом.
При этом, если такую систему создавать, то страховые взносы, которые должны платить участники этой
системы, должны быть пропорциональны тем рискам, которые ими приняты, в том числе исходя из оценок,
базирующихся на АКМ-подходе. А вот страховые выплаты пострадавшим участникам могли бы быть обратно
пропорциональны принятым ими рискам. Жестко, но, в моем понимании, справедливо. Это и было бы системным
ответом на проблему системных рисков в дополнение к тем многочисленным ответам, которые берут за основу
повышение уровня индивидуальной защиты. Подход к созданию системной финансовой защиты реализован в ряде
стран. В России он пока не реализован. Я считаю, что подобную систему надо создавать.
Наконец, последнее из тезисов о том, что надо делать, чтобы укрепить банковскую систему, касается борьбы
с недобросовестным использованием концепции справедливой стоимости. Концепция справедливой стоимости –
это вполне рабочая концепция, способная помочь транспарентности бизнеса и рыночной дисциплине. Но используется она не всегда корректно, в том числе и для решения задач, прямо противоположных тем, ради которых эта
концепция выстраивалась, а именно, для подтасовки информации, сокрытия реалий от глаз широкой общественности и органов контроля. В результате на место справедливой стоимости приходит «несправедливая» стоимость.
И этому непросто, но необходимо противостоять. И до тех пор, пока Совет по МСФО не выработает взвешенные
подходы к использованию концепции справедливой стоимости, наверное, надо, чтобы регуляторы занимались
разработкой темы применения оценок стоимости для пруденциальных целей, включая критерии и границы применения концепции справедливой стоимости. Это необходимо, чтобы ограничить разрастание «несправедливой»
стоимости и, как следствие этого, разрастание индивидуальных и системных рисков. Это необходимо, в конечном
счете, чтобы обеспечить бóльшую транспарентность банков и устойчивость банковских систем. Полагаю, что это
одна из актуальных задач банковской реформы.
■
Эта идея озвучивается автором, в том числе на МБК, с 2009 года.
1
10
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 8/2012