О правовых аспектах обеспечения химической безопасности на

Дмитриев Ю.О., Останин В.Г., Смирнов В.Г.
РТГИЦ «ТОКСИ»
http://toxi.dynds.org/newsite
В настоящее время в российском законодательстве порядок и ограничения выпуска
химической продукции, имеющей опасные свойства, как на внутренний, так и внешний
рынок в целом нормативно закреплены. Однако практика показывает, что в сфере,
связанной с защитой населения от угроз химического характера, возникающих в результате
оборота опасных и потенциально опасных химических веществ и продукции, имеются
серьезные упущения. Говоря кратко – в российском законодательстве обеспечение
химической безопасности нормативно не зафиксировано как предмет раздельного или
совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти
(имеется только Постановление Правительства от 16 мая 2005 № 303). С учетом отсутствия
разделения полномочий в этой сфере, недостаточно урегулированы и нормативноправовые отношения федеральных государственных органов власти и надзорных ведомств,
местных органов власти и организаций, участвующих в обороте химических веществ и
химической продукции.
Если обратиться к действующей Конституции Российской Федерации, то можно
убедиться в том, что к предметам ведения федеральных и региональных органов
государственной власти отнесены только - природопользование, охрана окружающей
среды и обеспечение экологической безопасности, охрана здоровья. Задачи обеспечения
химической безопасности остались не прописанными законодателем, т.е. на юридическом
языке - за пределами разграничения предметов ведения. И это очень важно понять.
Фактически получается, что в Российской Федерации нормативно не установлена ветвь
государственной власти, которая должна нести ответственность за допущенные на
территориях чрезвычайные ситуации и состояние дел в этой сфере.
Согласно ст.11, ч.3 Конституции Российской федерации, разграничение предметов
ведения и полномочий органов государственной власти может осуществляться ещё
Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и
полномочий.
Действующий Федеративный договор (№ 2689-1 от 31.03.1992 г.) «О разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга» также не называет проблему обеспечения химической безопасности
населения предметом ведения исключительно федеральных или региональных органов
государственной власти. Не относит он эту проблему и к предметам совместного ведения
федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Получается, что и Федеративный договор
оставил проблему химической безопасности «за пределами разграничения предметов
ведения».
Иных договоров в российском законодательстве о разграничении предметов ведения и
полномочий, касающихся проблем химической и биологической безопасности, нет.
В этой связи следует отметить, что устранить пробелы в законодательстве
предполагалось в ходе реализации поручения Президента Российской Федерации (от
04.12.2003 г. № Пр-2194), получившего название «Основы государственной политики в
области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на
период до 2010 года и дальнейшую перспективу».
Среди прочего им предлагалось:
- отработать взаимодействие и разграничение сфер ответственности федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и органов управления опасными объектами;
- законодательно закрепить механизмы обеспечения защищенности населения,
производственной и социальной инфраструктуры и экологической системы от воздействия
опасных химических факторов.
К сожалению, отмеченные установки в целом не реализованы. По этой причине
отсутствует и нормативная база, регулирующая правовые отношения между органами
государственной власти и участниками рынка химических веществ и продукции. В итоге,
налицо недостатки и подзаконного правового регулирования в сфере химической
безопасности.
Примером тому может служить постановление Правительства Российской Федерации
от 16 мая 2005 № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов
исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической
безопасности», которое разделило полномочия в указанных вопросах только между
федеральными структурами и не внесло ясности в полномочия органов власти субъектов
Российской Федерации.
То же самое можно сказать о постановлении Правительства Российской Федерации от
27 ноября 2008 № 791, утвердившем паспорт Федеральной целевой программы
«Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации
(2009-2013гг.)».
В его преамбуле с критических позиций констатируется, что «отсутствие в стране
(понимай – в субъектах) интегрированных автоматизированных банков данных,
характеризующих химические и биологические угрозы, не позволяет обеспечить
эффективное планирование комплексных мер противодействия им».
Однако среди мероприятий, заложенных в названную Федеральную целевую
программу, создание таких банков в регионах не предусмотрено. А это фактически
наделило бы субъекты Федерации полномочиями по введению на их территориях
мониторинга оборота потенциально опасных химических веществ и продукции (далее –
ПОХВ и П), т.е. установило бы правовые отношения между органами государственной
власти и участниками оборота ПОХВ и П.
Правда, постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2005 № 303
«О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области
обеспечения биологической и химической безопасности» Федеральному медикобиологическому агентству Российской Федерации поручено ведение работ по созданию в
системе Агентства (надо понимать – в субъектах) банков данных и информационноаналитических ресурсов в области обеспечения биологической и химической
безопасности. Но заметных шагов в этом направлении (во всяком случае, на территории
Северо-Западного региона) не сделано. Очевидно, что в 2008 г. составители Федеральной
целевой программы «Национальная система химической и биологической безопасности
Российской Федерации (2009-2013гг.)», должны были увидеть недостатки приведенного
выше постановления Правительства от 2005 г. «О разграничении полномочий…»
и решить поставленную задачу через дополнительные мероприятия Программы. Но
этого не было сделано.
Сейчас готовится принятие новой Федеральной целевой программы – до 2020 года. В
данный момент трудно говорить - будут ли там прописаны каким-то образом полномочия и
задачи субъектов Российской Федерации в сфере химической безопасности (несмотря на то
что именно в регионах находятся предприятия и транспортные узлы, представляющие
угрозу для населения и окружающей среды и задача регионов иметь полное представление
о наличии, объемах обращения и перевозках потенциально опасных химических веществ
по территории). По большому счету, нужен новый Федеративный договор или (как сказано
в Конституции) - иной договор о разграничении предметов ведения и полномочий,
устанавливающий не только технические требования к химической продукции,
допускаемой на внутренний
и внешний рынок, но и прописывающий механизм
регулирования общественных отношений при разрешенном (Техническим регламентом и
другими нормативными актами) обороте опасных и потенциально опасных химических
веществ и продукции, содержащей химические вещества с опасными свойствами.
К таким механизмам регулирования отношений государственных органов власти и
участников рынка химических веществ и продукции можно отнести введение:
- учета (мониторинга) оборота на территориях опасных и потенциально опасных
химических веществ и продукции;
-форм, методов, порядка подготовки, сроков подачи и форм отчетности, объектов на
которые она распространяется;
региональных информационных банков данных оборота ОПОХВ и П и определение
перечня пользователей, допущенных к данной информации, а также другие связанные с
этим вопросы.
Сегодня, в сложившихся условиях, когда за пределами разграничения предметов
ведения оказались проблемы химической безопасности, большинство органов
государственной власти субъектов Федерации вынуждено действовать либо на «свой страх
и риск», либо реализовывать эту задачу по формальному признаку.
Происходит это от того, что региональные органы власти не проявляют инициативы
или не знают своих полномочий, предусмотренных Конституции Российской Федерации.
Согласно статьям 73 и 76, части 4 и 6, если предмет ведения (в данном случае обеспечение
химической безопасности) находится вне пределов ведения федеральных органов власти, а
также совместного ведения Федерации и ее субъектов, последние должны осуществлять
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных
правовых актов в заинтересованной сфере.
Компетенцию региональных органов власти законодатель посчитал целесообразным
установить и в уже упоминавшемся Федеративном договоре от 31.03.1992 г. № 2689-1, ст.3,
ч.1 - «Все полномочия государственной власти, не отнесенные /…/ к ведению
федеральных органов государственной власти Российской Федерации и к совместному
ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляются органами
государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга
самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации».
В качестве примера можно привести опыт работы администрации Краснодарского
края. Свои полномочия субъекта Федерации она использовала 10 лет назад, приняв
региональный закон «О радиационной, химической и биологической безопасности
населения». В 2010 г. этими же полномочиями воспользовались и другие субъекты
Российской Федерации (например, Курск и Саратов), которые реализуют региональные
программы
обеспечения
химической
и
биологической
защиты
населения,
предусматривающие мониторинг оборота ПОХВ на их территориях.
Сегодня в Санкт-Петербурге около 700 предприятий всех форм собственности и
ведомственной принадлежности ежегодно используют в различных производственнотехнологических процессах не менее 14 млн. тонн ПОХВ и еще почти 60 млн. тонн таких
химических веществ ежегодно транзитом провозится через Санкт-Петербург. Из них, по
расчетам специалистов, около 700 тыс. тонн ежегодно может «теряться» в ходе оборота.
Попадая в воздух, накапливаясь в почве и донных отложениях водных объектов, эти
вещества превращаются в реальный источник ущерба здоровью населения и
экологической системе города и Финского залива. Отсутствие у специалистов информации
по данной проблеме до настоящего времени исключает возможность определения
интегральной химической нагрузки на здоровье граждан и планирования на научной
основе мероприятий по обеспечению химической безопасности региона.
В этой связи, в числе первоочередных мер по защите Санкт-Петербурга специалисты
предложили введение на территории города информационного мониторинга (учета)
оборота ПОХВ путем создания в уполномоченном органе государственной власти
региона централизованного банка данных, по обороту ПОХВ
и складывающиеся при этом угрозы для населения. Формирование и дальнейшее
функционирование ЦБД планируется осуществлять методом сбора письменной
информации (деклараций), предоставляемой юридическими и физическими лицами,
участвующими в обороте ПОХВ. Правовыми основаниями для таких действий взяты
положения, заложенные в Регламенте Правительства Санкт-Петербурга (Постановление
Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100, гл.3, п. 3.3.), в соответствии с
которыми Губернатор и Правительство города вправе принимать с руководителями и
коллегиями федеральных органов исполнительной власти совместные решения. Эти же
положения использованы и в механизме введения на территории города мониторинга
оборота ПОХВ.
Им предполагается:
- заключение Межведомственного соглашения органов государственной власти СанктПетербурга и заинтересованных территориальных органов федеральных органов
государственной власти в Санкт-Петербурге о мониторинге оборота ПОХВ на его
территории;
издание (на основе Межведомственного соглашения) совместного распоряжения
органов государственной власти Санкт-Петербурга и заинтересованных территориальных
органов федеральных органов государственной власти в Санкт-Петербурге «О введении в
Санкт-Петербурге мониторинга оборота ПОХВ и порядке учета на территории СанктПетербурга разработки, производства, потребления, хранения, транспортировки,
реализации и утилизации, вторичном использовании, а также экспорта и импорта ПОХВ».
С учетом полномочий органов власти субъекта Федерации (при отсутствии
конституционного урегулирования вопросов химической безопасности) и участия
федеральных органов государственной власти в издании указанного распоряжения оно
должно принять статус регионального нормативного акта, обязательного к выполнению
участниками оборота и выпуска ПОХВ и П.
Указанный пилотный проект с нашим участием, надеемся при поддержке РСХ,
планируется реализовать в рамках создания региональной и государственной системы
обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации,
предусмотренной Директивой, «Основы государственной политики в области обеспечения
химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года
и дальнейшую перспективу». Но это при условии, если органы государственной власти
Санкт-Петербурга и территориальные структуры федеральных органов власти смогут
преодолеть сопротивление теневого бизнеса, действующего на рынке химических веществ
и продукции, а также межведомственные противоречия.