экспертиза - Российский юридический журнал
реклама
ЭКСПЕРТИЗА О. Н. Родионова* АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА Проведен анализ законодательства об антикоррупционной экспертизе. Выявлены его сильные и слабые стороны. Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, нормативные правовые акты, проекты нормативных правовых актов, методика проведения антикоррупционной экспертизы Эффективность антикоррупционной экспертизы актов (проектов) напрямую зависит от осведомленности эксперта об основных схемах коррупционного поведения в регулируемой сфере Правовые основы экспертизы. Проведение антикоррупционной экспертизы предусмотрено Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1, вступившим в силу 2 августа 2009 г. (далее – ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»). Этот Закон стал логическим продолжением, во-первых, Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р2, во-вторых, Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-15683. Отметим также, что нормативное закрепление антикоррупционной экспертизы является воплощением в жизнь давно высказываемой в сообществе криминологов идеи о криминологической экспертизе правовых актов и их проектов4. В ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» установлено, что методику и порядок проведения антикоррупционной экспертизы определяет Правительство РФ. Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждена постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 1965 (далее – Методика). Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции6 (далее – Правила). Названные акты Правительства РФ приняты ранее ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», возможно, поэтому между ними имеются некоторые терминологические нестыковки. Так, в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» экспертиза названа «антикоррупционной», выявляемые по ее результатам факторы – «коррупциогенными». В Методике используются понятия «экспертиза на коррупциоген* Кандидат юридических наук, доцент УрГЮА (Екатеринбург). 158 О. Н. Родионова Экспертиза ность», «коррупционные факторы», «коррупциогенные нормы». Представляется, что в актах по-разному именуются одни и те же явления. В то же время приоритетны, конечно, термины и определения ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Цель экспертизы. Антикоррупционная экспертиза проводится для выявления и устранения коррупциогенных факторов. Под ними в ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» понимаются положения нормативных правовых актов и их проектов, создающие условия для проявления коррупции. Методика уточняет, что это факторы, которые могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создать условия легитимности коррупционных деяний, допускать или провоцировать их. В ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» выделены три типа коррупциогенных факторов: 1) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; 2) дающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил; 3) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. В Методике факторы объединены в три блока: 1) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; 2) связанные с наличием правовых пробелов; 3) имеющие системный характер (нормативные коллизии). Думается, что анализируемые акты по-разному группируют одни и те же факторы. Так, первый блок Методики включает все три типа факторов, выделенных в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», поскольку все они так или иначе связаны с реализацией полномочий органов власти. Проведенный анализ позволяет предложить другую группировку перечисленных в Методике факторов. Представляется, что положения нормативных правовых актов в рамках антикоррупционной экспертизы должны оцениваться с точки зрения: 1) объема усмотрения должностных лиц (подп. «а», «б», «г», «д», «и» п. 8, подп. «а», «б», «в» п. 9, п. 10 Методики); 2) соблюдения правил распределения полномочий при принятии нормативных правовых актов (подп. «е», «ж», «з» п. 8 Методики); 3) наличия контроля за действиями должностных лиц (подп. «е», «ж» п. 9 Методики); 4) наличия ответственности за нарушение нормативных правовых актов (подп. «д» п. 9 Методики); 5) учета конфликта интересов (подп. «г» п. 9 Методики); 6) разумности адресованных гражданам требований (подп. «в» п. 8 Методики). Субъекты проведения экспертизы. Антикоррупционную экспертизу может проводить широкий круг субъектов, что позволяет выделять разные ее виды (внутренняя, внешняя, независимая). Внутренняя экспертиза нормативных правовых актов, их проектов проводится органами, должностными лицами, эти акты принимающими (издающими). Внешняя экспертиза проводится органами прокуратуры, юстиции. Независимая экспертиза является, по сути, видом внешней экспертизы. Она проводится гражданами, их негосударственными (немуниципальными) объединениями, поэтому ее, на наш взгляд, логичнее именовать общественной экспертизой. Так она называется, например, в ст. 7 Закона Свердловской области от 20 февраля 2009 г. № 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области». Еще один вид внешней и, как правило, независимой экспертизы – научная экспертиза. Впрочем, федеральным законодательством об антикоррупционной экспертизе она прямо не упоминается. Однако она предусмотрена законодательством ряда субъектов РФ (Свердловской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.). Антикоррупционная экспертиза 159 Российский юридический журнал. 1/2010 Правом проводить независимую экспертизу Правила наделяют физических и юридических лиц, аккредитованных Министерством юстиции РФ. Для получения статуса независимого эксперта нужно соответствовать двум требованиям: иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет. При этом ни Правила, ни Положение об аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное приказом Министерства юстиции РФ от 31 марта 2009 г. № 927, не конкретизируют указанные требования. Это не соответствует принципу правовой определенности. На наш взгляд, аккредитация не должна быть обязательным условием для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Объекты экспертизы. В ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» в качестве объектов такой экспертизы называются нормативные правовые акты (их проекты) органов государственной власти, государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а в Методике – проекты нормативных правовых актов и других документов. К другим документам относятся, например, проекты технических заданий на разработку проектов федеральных законов. Надо полагать, что Методика в силу ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» должна распространяться и на экспертизу нормативных правовых актов. Пока остается неясным, являются ли по смыслу указанного Закона объектами антикоррупционной экспертизы нормативные договоры и их проекты. Обязательность проведения экспертизы. В обязательном порядке проводится антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов соответствующими правотворческими органами. Представляется целесообразным при проведении экспертизы проектов о внесении изменений в нормативные акты одновременно проводить и экспертизу изменяемых актов. Органы, организации, их должностные лица проводят экспертизу принятых ими нормативных правовых актов. Они сами определяют последовательность проверки своих актов и ее сроки. В ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» дан перечень нормативных правовых актов и их проектов, для которых обязательна еще и внешняя экспертиза. Органы юстиции проводят такую экспертизу проектов актов (например, проектов федеральных законов), проектов документов (в частности, проектов официальных отзывов на проекты федеральных законов), нормативных правовых актов субъектов РФ. Нормативные правовые акты, вступление в силу которых обусловлено их государственной регистрацией в органах юстиции (уставы муниципальных образований и т. п.), проходят антикоррупционную экспертизу в рамках их государственной регистрации. Органы прокуратуры в соответствии с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов по вопросам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы; бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, деятельности государственных корпораций, фондов, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государствен- 160 О. Н. Родионова Экспертиза ной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Следует полагать, что органы прокуратуры в обязательном порядке проводят внешнюю экспертизу только тех актов, которые соответствуют приведенным выше критериям обоих законов. Кроме того, органы прокуратуры в обязательном порядке, как представляется, проводят внешнюю экспертизу нормативных правовых актов (проектов) при получении ими информации о выявлении уполномоченными субъектами в рамках внутренней экспертизы в названных актах (проектах) коррупциогенных факторов, устранение которых не входит в их компетенцию. Выбор методики проведения экспертизы. Согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» эта экспертиза проводится на основе Методики, установленной Правительством РФ. Однако данное положение прямо не распространено на независимую экспертизу. Видится, что в силу этого независимая экспертиза может проводиться как на основе указанной Методики, так и на основе иных методик, самостоятельно избираемых независимыми экспертами8. Порядок проведения экспертизы. Порядок установлен ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Для органов юстиции действует порядок, определенный Правительством РФ (Правила). Все остальные уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы субъекты порядок ее проведения устанавливают сами, в том числе в собственных актах. Этот подход в целом приемлем. Однако представляется необходимым законодательно закрепить единый порядок проведения независимой экспертизы. Антикоррупционная и правовая экспертизы. Антикоррупционная экспертиза дополнила обширный перечень экспертиз в нормотворческом и правоприменительном процессах. Думается, что не случайно проведение данной экспертизы в ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» совмещается с проведением правовой экспертизы. Они действительно близки. В самом общем виде можно сказать, что у них разные «углы» зрения: у правовой экспертизы – законность (например, соответствие проверяемого акта актам с большей юридической силой, его принятие в пределах компетенции соответствующего органа и т. п.), у антикоррупционной – выявление нормативных дефектов, «благоприятствующих» коррупции (как случаи нарушения режима законности, так и вопросы целесообразного выбора той или иной нормативной модели). Важная составляющая правовой и антикоррупционной экспертиз – проверка актов (проектов актов) на предмет их соответствия правилам юридической техники. Шесть из 17 коррупциогенных факторов, выделенных в Методике, полностью совпадают с параметрами, подлежащими оценке при проведении правовой экспертизы (подп. «б», «г», «е», «ж», «з» п. 8, подп. «а» п. 9 Методики). Еще пять коррупциогенных факторов совпадают частично с параметрами, оцениваемыми в рамках правовой экспертизы (подп. «а», «в», «и» п. 8, подп. «д», «ж» п. 9 Методики). Например, в подп. «в» п. 8 Методики в качестве коррупциогенного фактора называется наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, а именно неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований. Неопределенность требований – это одновременно правовой и коррупциогенный дефекты. А вот установление трудновыполнимых и обременительных требований, будучи безусловным коррупциогенным фактором, не во всех случаях можно оценить как правовой дефект. Другим примером частичного совпадения антикоррупционной и правовой экспертиз является оценка коллизионных норм (п. 10 Методики). Если в рамках Антикоррупционная экспертиза 161 Российский юридический журнал. 1/2010 правовой экспертизы коллизии оцениваются как дефекты, нарушающие режим законности, то в рамках антикоррупционной экспертизы они рассматриваются как коррупциогенные факторы только тогда, когда отсутствуют четкие правила их снятия, разрешения. Таким образом, при антикоррупционной экспертизе выявляется не только наличие (отсутствие) коллизий, но и наличие (отсутствие) правил их разрешения. Причем, с учетом формулировки Методики вполне можно ограничиться выявлением правил разрешения коллизий, поскольку, если они есть, наличие самих коллизий не означает коррупционности норм, их содержащих. Остальные коррупциогенные факторы связаны с оценкой целесообразности проверяемых норм. Например, Методика в качестве коррупциогенного фактора называет отказ от конкурсных (аукционных) процедур в пользу закрепления административного порядка решения вопроса. В рамках правовой экспертизы это может оцениваться с точки зрения законности (предусмотрена ли обязательность конкурсной процедуры нормативно), а в рамках антикоррупционной экспертизы – исходя из предпочтительности конкурса для предотвращения коррупционных проявлений. СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609. Там же. 2005. № 46. Ст. 4720. 3 Рос. газ. 2008. 5 авг. 4 Власть: криминологические и правовые проблемы. М., 2000; Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон. М., 2001; Бородин С. В., Лунеев В. В. О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов // Государство и право. 2002. № 6. С. 40–45; Смольянинов Е. С., Смольянинова Е. Е. Публикации Российской криминологической ассоциации. 1993–2006 гг. М., 2006; Долгова А. И. Закономерности преступности, организованная преступность и криминология // Преступность, криминология и криминологическая защита. М., 2007. С. 7–22; Родионова О. Н. Информированность о праве как фактор безопасности личности // Уголовная политика в сфере информационной безопасности РФ: материалы IV Междунар. науч.-практ. конф., посвященной памяти М. И. Ковалева (10 февраля 2007 г.). Екатеринбург, 2007. С. 113–115. 5 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241. 6 Там же. Ст. 1240. 7 Рос. газ. 2009. 24 апр.; Бюл. нормативных актов. 2009. № 17. 8 О разных методиках проведения антикоррупционной экспертизы см., например: Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. Г. А. Сатарова, М. А. Краснова. М., 2004; Кокотов А. Н., Родионова О. Н. Экспертиза закона субъекта РФ на коррупциогенность // Рос. юрид. журн. 2008. № 4. С. 168–180; распоряжение губернатора Томской области от 15 сентября 2007 г. № 133-р; постановление Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2007 г. № 979; Указ Губернатора Свердловской области от 13 марта 2009 г. № 228-УГ. 1 2
