региональные аспекты федерального закона

РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
«О ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ»
За период с 2006 года – даты проведения первого Государственного совета Российской
Федерации, посвященного комплексному социально-экономическому развитию регионов
Российской Федерации, - на всех уровнях управления проведен значительный объем работы в
этом направлении. Но основной документ – проект закона «О государственном стратегическом
планировании» активно стал разрабатываться Министерством экономического развития
Российской Федерации последние 2 года.
Работа, проводимая рабочей группой в Государственной Думе Федерального Собрания
Российской Федерации с участием представителей Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации, федеральных министерств, Совета Безопасности
Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, регионов, муниципалитетов,
исследовательских институтов, хозяйствующих субъектов и профессиональных объединений,
позволила сблизить общие подходы, достичь понимания частных и общих проблем,
значительно улучшить качество законопроекта.
В то же время остаются проблемы стратегического планирования на региональном
уровне, которые считаем необходимым устранить для выстраивания системы стратегического
планирования, основанного на заявленных принципах:











единства и целостности;
преемственности и непрерывности;
сбалансированности;
результативности и эффективности стратегического управления;
самостоятельности выбора путей решения задач;
ответственности участников стратегического планирования;
прозрачности (открытости);
реалистичности;
ресурсной обеспеченности;
измеримости целей;
соответствия показателей целям.
КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ИХ РЕШЕНИЮ
(опыт Калужской области)
Проблема 1
Исходя из изменений бюджетного законодательства и перехода к государственным
программам на федеральном, региональном и местном уровнях комплексная программа
социально-экономического развития становится дублирующим, избыточным и неработающим
документом.
Финансовыми механизмами реализации приоритетов социально-экономического
развития в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации являются
государственные и ведомственные целевые программы. При этом по существу бюджетное
планирование у нас остается краткосрочным – горизонт планирования 1 год.
Закон о бюджете детализирует расходы на год, а программа – на среднесрочный
период (до 6 лет). При условии принятия программы социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации (которая может только содержать отсылочные нормы на
принятые программы, так как механизмами расходования средств являются государственные и
ведомственные программы) и утверждения ее также законом, возникают два документа,
которые должны соответствовать друг другу и любая корректировка, уточнение программ
потребует внесения изменений в них. Процесс корректировки программы и соответствия двух
законов друг другу может стать непрерывным. Например, в Калужской области, где почти 90%
расходной части бюджета формируется на основе программно-целевого принципа,
2
потребуется внесение изменений с пересмотром целей, показателей, объемов
финансирования 23 государственных программ и 3 ведомственных целевых программ.
Комплексная программа, утверждаемая законом субъекта Российской Федерации – это
нонсенс юридической практики, когда вариативный документ со среднесрочным периодом
реализации (до 6 лет) утверждается в форме документа, обязательного к исполнению, – в виде
закона.
Значительные усилия понадобились для достижения общего мнения по этому вопросу и
в последней редакции законопроекта она не упоминается. Надеемся эта проблема закрыта.
Более гибким и приспособленным к практике государственного, в том числе бюджетного
планирования, исходя из нашего опыта, является план мероприятий по реализации стратегии
на среднесрочный период.
Предложение:
Необходимо исключить понятие «программа социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации на среднесрочный период» и оставить «план мероприятий по
реализации стратегии на среднесрочный период», но отдельным документом, а не в составе
стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», исключив подпункт «г» пункта 2 статьи 5 об утверждении
законом программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и
связанных с ним положений.
Проблема 2
В тексте законопроекта указано, что Государственная программа Российской Федерации
включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том
числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов
государственной власти Российской Федерации.
При этом понятие «федеральная целевая программа» (ФЦП) в настоящее время не
используется в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и с 2007 года было изменено на
понятие «долгосрочная целевая программа». В соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации статья 179 «Долгосрочные целевые программы» поменяла название на
«Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта
Российской Федерации, муниципальные программы». Статья 179.3 «Ведомственные целевые
программы» осталась без изменений. То есть остается (как и было ранее) два механизма
расходования средств с использованием программно-целевого метода – государственные
программы (вместо долгосрочных) и ведомственные целевые программы. Таким образом,
схема, предложенная в проекте рассматриваемого закона, противоречит Бюджетному кодексу
Российской Федерации.
Сложилась устойчивая практика, противоречащая действующему законодательству и
законопроекту, когда отраслевые федеральные министерства в качестве условия выделения
субсидий из федерального бюджета выдвигают требование к субъектам Российской
Федерации разработать программу по отдельным направлениям и (или) установленным ими
форматам, противоречащим порядку разработки и реализации программ, утвержденным
нормативными правовыми актами высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации.
Переход на государственные программы в Калужской области осуществляется в рамках
подготовки бюджета на 2014-2016 годы. В развитие государственных программ Российской
Федерации сформирован перечень из 23 государственных программ, которые объединят в
себе 104 долгосрочные и ведомственные целевые программы.
Государственные программы включают в себя мероприятия, направленные на развитие
укрупненных секторов экономики и социальной сферы.
В 2005 году в Калужской области была сделана попытка перехода к комплексному
(индикативному) планированию (аналогу государственных программ). Было разделено
3
процессное и проектное финансирование, которое позволяло повысить эффективность и связь
бюджетного и стратегического планирования. Однако тогда мы столкнулись с тем, что формат
бюджетного планирования, распределение полномочий, а также отсутствие связи объемов
финансирования, полномочий с целевыми показателями и индикаторами не позволяет создать
выверенную систему программно-целевого планирования, в том числе с учетом опыта
бюджетирования, ориентированного на результат ряда западных стран.
На протяжении трех последних лет на федеральном уровне делаются аналогичные
попытки, но как показывает существующая ситуация, те ограничения, которые были
перечислены – не сняты, и полученные результаты нельзя назвать успешными. В этой части
мы солидарны с выступлением главы Счетной палаты Российской Федерации Татьяной
Голиковой на парламентских слушаниях по проекту федерального бюджета на 2014 год и
плановый период 2015 и 2016 годов (http://www.ach.gov.ru/ru/news/08102013/), особенно с
учетом того, что бюджетный процесс она знает досконально.
По результатам разработки государственных программ на федеральном уровне и
жесткой трансляции этих подходов на региональный уровень мы вернулись к ситуации
10-летней давности.
Предложение:
Исключить понятие «федеральная целевая программа» из текста законопроекта, введя
временной лаг для введения его в действие и до окончания реализации уже разработанных
ФЦП или переформатирования их в государственные программы.
Вопросы предоставления субсидий субъектам российской Федерации предлагаем
изложить в редакции «Государственная программа Российской Федерации может содержать
рекомендации к целям (включая показатели) и отдельным мероприятиям
государственных программ субъекта Российской Федерации, наличие которых
обязательно для получения субсидий из федерального бюджета бюджетами субъектов
Российской Федерации на реализацию государственных программ субъекта Российской
Федерации.
Проблема 3
В состав текста стратегии субъекта Российской Федерации предлагается включить
перечень государственных программ субъекта Российской Федерации, принимаемых в целях
реализации стратегии, а также календарный план реализации стратегии.
В таком случае непонятно что является предметом плана мероприятий по реализации
стратегии, если все мероприятия и объемы финансирования подробно расписаны в
государственных программах.
В статье 48 указано, что «Ключевые мероприятия стратегии социально-экономического
развития субъекта Российской Федерации и государственных программ субъекта Российской
Федерации включаются в план мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации». Данный подход наглядно
показывает отсутствие целеполагания и смешение процессного и проектного управления, что
характерно для существующего формата государственных программ.
Предложение:
«Календарный план» (а вернее синхронизированный план-график или «дорожная
карта») и перечень государственных программ включить в состав плана мероприятий по
реализации стратегии, который утверждается в виде отдельного документа, рассчитанного на
среднесрочный период, по аналогии с основными направлениями деятельности Правительства
Российской Федерации (ОНДП) на федеральном уровне.
Проблема 4
Для регионов вводится новый вид документа – Схема расселения на территории
субъекта Российской Федерации. В связи с тем, что документы территориального
планирования в части создания и развития социальной и инженерной инфраструктур связаны с
4
нормированием показателей в зависимости от текущей и перспективной численности
населения на территории, а также перспектив экономического развития, разработка схем
территориального планирования и генеральных планов населенных пунктов без связи с
прогнозированием численности и ареалов расселения невозможна. То есть схема расселения
– один из элементов территориального планирования.
Предложение:
Не вводить для регионального уровня разработку Схем расселения на территории
субъекта Российской Федерации, оставив ее только для федерального уровня. При
необходимости формализовать эти работы – внести изменения в Градостроительный кодекс
Российской Федерации с указанием на обязательность наличия такого раздела в документах
территориального планирования.
Проблема 5
По всему тексту документа присутствует логически-временное противоречие в
целеполагании, когда документы с более длительным периодом реализации ориентированы в
целеполагании на документы более короткого периода планирования.
Например, цитата: «План мероприятий по реализации стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на основе
положений стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации
на весь период реализации стратегии с учетом основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации на среднесрочный период.».
Таким образом, план мероприятий по реализации стратегии на весь период реализации
стратегии субъекта Российской Федерации как долгосрочного документа ориентируется на
документ с меньшим (среднесрочным) горизонтом планирования (статья 47). Это еще один
довод в пользу среднесрочности плана по реализации стратегии.
Предложение:
Исключить имеющиеся логически-временные противоречия в целеполагании для всех
уровней управления и документов краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного
планирования.
ПРЕДЛАГАЕМЫЙ НАБОР ДОКУМЕНТОВ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на
долгосрочный период.
2. Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на
среднесрочный период.
3. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
4. Долгосрочная бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации.
5. Отраслевые документы стратегического планирования субъекта Российской
Федерации.
6. Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации.
7. План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации на среднесрочный период.
8. Государственные программы субъекта Российской Федерации.
9. Ведомственные целевые программы субъекта Российской Федерации.
Кроме того, по тексту законопроекта предлагаются следующие корректировки:
1. Необходимо расширить или сделать сопоставимым период планирования ОНДП и
срок планирования государственных программ, так как среднесрочный план не может являться
основой для целеполагания долгосрочных государственных программ и создается логическая
нестыковка временных приоритетов – документ долгосрочного периода ориентируются на
документ среднесрочного периода.
5
2. В отношении стратегии социально-экономического развития субъекта Российской
Федерации из текста исключить ссылку на учет в ней стратегий социально-экономического
развития макрорегионов (федеральных округов), так как отсутствует объект управления, и в
таком виде он является формальным.
3. Для всех уровней управления выстроить связку документов «стратегия» –
«среднесрочный план мероприятий по реализации стратегии (в виде отдельного документа)»,
так как для отраслевых стратегий среднесрочный план мероприятий по реализации стратегии в
тексте законопроекта включен в состав стратегии.
Предлагаем по указанным выше основаниям исключить документы:
1. Программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на
среднесрочный период.
2. Схема расселения на территории субъекта Российской Федерации в составе
стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
3. Федеральные целевые программы.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ
1. Включение муниципалитетов уровня городского округа и муниципального района
(далее – муниципалитеты) в перечень участников процесса стратегического планирования.
2. Указание на участие муниципалитетов в разработке стратегий уровня субъекта
Российской Федерации (социально-экономического развития, бюджетной, отраслевых).
3. Указание на необходимость наличия территориального разреза стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации.
4. Указание на подготовку на уровне субъекта Российской Федерации методических
рекомендации по стратегическому планированию муниципалитетов.
5. Указание на основной принцип в отношении стратегического планирования на
муниципальном уровне – это право, а не обязанность.