муниципальное управление: теория, история, практика
реклама
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ» А. И. Бардаков МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА Научное издание Волгоград 2007 ББК 67.621.011.2я73 Б 24 Рецензенты: д-р экон. наук, проф., зав. кафедрой экономики и управления ВГПУ Г. И. Сидунова; канд. философ. наук, доцент ВАГС В. А. Колесников Б 24 Бардаков А. И. Муниципальное управление: теория, история, практика / А. И. Бардаков; ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». – Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2007. – 172 с. ISBN 978-5-7786-0269-4 В научном издании представлена концепция теории местного самоуправления, рассматривается процесс становления местного управления и самоуправления в отечественной практике. Охарактеризованы основные подходы исследования муниципального управления, определены место и роль местного самоуправления в целостности социального управления. Проанализирована практика современного российского местного самоуправления и предложены варианты его развития. Научное издание предназначено для студентов и работников государственных и муниципальных органов, проходящих переподготовку, повышение квалификации по специальности «Государственное и муниципальное управление». Оно может представлять интерес для научных работников, деятелей политических и общественных движений. ББК 67.621.011.2я73 ISBN 978-5-7786-0269-4 © Бардаков А. И., 2007 © ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы», 2007 2 ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………… 5 1.1. Виды форм организации жизнедеятельности общества……………………………………………….. 5 1.2. Местное самоуправление как этап становления самоуправления……………………………………….. 21 1.3. Культура как основной детерминант самоуправления…………………………………………….. 37 Глава 2. ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И СССР………………………………..... 56 2.1. Эволюция исторических форм управления и самоуправления в России…………………………... 56 2.2. Местное самоуправление в СССР………………….... 69 Глава 3. ПРЕДПОСЫЛКИ СОВРЕМЕННОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………… 94 3.1. Принципы и методы муниципального управления..... 94 3.2. Обособленность местного самоуправления в целостности государственного управления……….. 103 3 Глава 4. ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………………….. 116 4.1. Муниципальное управление в административных центрах регионов……………………………………… 4.2. Местное самоуправление в муниципальных районах, городских округах, сельских и городских поселениях………………………………. 128 Словарь терминов и выражений…………………………….. 150 Приложения…………………………………………………….. 160 4 116 Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. Виды форм организации жизнедеятельности общества Практика российской общественной жизни показывает, что местное самоуправление находится на той стадии развития, когда возникает острая потребность в его активном изучении. В своем историческом развитии данное общественное явление соседствует с командно-административной системой управления, в недрах которой собственно и возникает местное самоуправление. Изучение местного самоуправления сопряжено с трудностями теоретико-методологического характера и отсутствием его развитых форм в России. Методологической основой нашего познания местного самоуправления будет являться логическая последовательность в изучении предпосылок управления, уточнении сущности управления и выяснении его административных форм. Анализ непрерывной связи современных форм самоуправления с предшествующим командноадминистративным управлением позволит наиболее адекватно использовать теоретические знания на практике. При наличии серьезных и фундаментальных исследований (В. П. Алексеев, С. С. Батенин, М. Мид, М. Дуглас, Б. Ф. Поршнев, Е. Н. Панов, Э. Э. Эванс-Причард и др.) ранних периодов человеческого существования отсутствует, тем не менее, генетическая цепочка управления, выводящая нас к его современным формам. Управлением занимаются специалисты различных отраслей знания, что значительно расширяет представление об исследуемом феномене, но, к сожалению, не приближает нас к однозначности его толкования. Еще Сократ сетовал на то, что сапожник дает советы по управлению. Прошедшие со времен Сократа века накопили обширный материал по толкованию управления с точки зрения различных наук и идеологических пристрастий. 5 Уяснение смысла и значения понятия «местное самоуправление» невозможно без соотнесения его с родственными понятиями «управление» и «местное управление». Относительно трактовки последних в научной литературе нет значительных разногласий. Анализ авторских позиций (В. Г. Афанасьев, Г. В. Атаманчук, Д. М. Гвишиани, А. Лоутон, А. П. Окусов, В. Д. Граждан, А. Гидденс, О. И. Косенко, А. В. Оболонский, Т. Санталайнен, Е. А. Незнакомова, М. И. Либоракина, А. А. Сергеев и др.) по толкованию управления показывает, что исследователи единодушны в необходимости принуждения и убеждения в управлении. Управление всегда связано с наличием общественных индивидов, поэтому фиксация сущности управления возможна лишь в формах социальной жизнедеятельности. При всем разнообразии определений управления в них устойчиво существует нечто общее – это наличие цели и пути ее достижения. Как достигается эта цель, наиболее прямо и откровенно говорил еще Дж. Локк: «...всякое существующее в мире правление является продуктом лишь силы и насилия»1, и осуществляется оно в соответствии с имеющейся совокупностью общественных условий. Управление, являясь общественным отношением, имеет место лишь при наличии взаимосвязи субъекта и объекта, где осуществляется процесс (от самой тактичной и завуалированной до самой грубой и открытой формы) навязывания воли в виде побуждения или принуждения. При всей широте исторического разнообразия навязывания воли и релятивности его толкования, невозможно не понимать его как нечто общее, характерное для трактовок управления исследователями и, очевидно, существующее в самой практике. В выявлении сущности неважно, кем навязывается воля, какой структурой общества, в своей деятельности этот процесс всякий раз материализуется в конкретно существующий социальный институт или личность. При этом их воля не существует сама по себе, а полагается имеющимися общественными отношениями, преломляясь в процессе своей реализации деятельностью и сознанием субъектов управления. Понятие «местное управление» обозначает процесс взаимодействия между субъектами и объектами в пределах административнотерриториальной единицы, являющейся нижним уровнем государственной системы управления. Термин «местное» фиксирует уровень 1 Локк Дж. Сочинения: В 3 т. Т. 3. – М.: Мысль, 1988. – С. 262. 6 управления, на котором навязывается воля, и в советский период нашей истории к нему относились не только городские, районные, но и областные, и краевые органы. Этим обуславливались трудности вычленения и конкретного изучения местных уровней управления в рамках единой системы государственного управления. Как известно, она не предполагала разделения властей, четкого распределения компетенции между разными уровнями управления, поэтому проблема статуса местного управления в Советском Союзе серьезно не исследовалась. Он определялся центральными партийными и государственными органами. Очевидно, что формы правления уникальны и в том, как они организуют эту силу, как аккумулируют и направляют, и в том, какие механизмы подавления и компенсации используют. В этом смысле практика современных образцов управления, безусловно, требует своего теоретического осмысления и находит его в работах многочисленных исследований. Управление в данном случае изучается в системе как предельный феномен, что позволяет говорить лишь о его совершенствовании, изменении, адаптации к тем или иным общественным и индивидуальным потребностям. «За» управлением видят в лучшем случае лучшее управление, а в крайнем варианте развития событий – возврат к архаичным формам. Проявление образа реальности другого порядка, качественно иной формы организации жизни, такой, как самоуправление, обусловливает актуальность и нового взгляда на феномен управления. Это заставляет понимать управление уже не как конечную и имманентную, а как переходную форму организации. Однако отсутствие концептуальных оснований исследования форм организации жизни людей приводит к тому, что естественные и социальные формы организации жизни отождествляются; античные, средневековые формы организации рассматриваются как равнозначные современному самоуправлению. Нередко первобытные и современные формы организации жизни людей обозначаются термином «управление» с пояснением их исторических отличий и особенностей. Но такое обозначение, на наш взгляд, теоретически несостоятельно, так как эти формы имеют различные сущности, которые отражаются разными понятиями и соответственно должны быть обозначены разными терминами. Сравнительно-исторический метод в данном случае служит исследователям плохую службу. 7 Стало хорошей традицией начинать исследование современного самоуправления с утверждения того, что «своими корнями местное самоуправление уходит еще в первобытнообщинный строй»1. Обычным для такого рода работ является тезис: «Местное самоуправление в современном понимании возникает в Западной Европе в XV–XVI веках»2; для нашего отечества точкой отсчета определяется период монархической деятельности Петра I и Екатерины II. При этом речь идет о том, что самоуправление – это форма организации жизни общины, которая старше государств и представляет собой естественный союз3. Метод «удревнения» социального феномена, как и поиск его «естественных» оснований для доказательства общественной состоятельности самоуправления, также не оправдывает усилий. Научное знание об управлении достигло больших успехов, и вклад отечественных ученых в освоение этой области обществоведения в последние десятилетия также весьма значителен. Однако в теории управления остается открытым вопрос о возможных путях, вариантах развития данного феномена. В этой связи особую актуальность обретает самоуправление как качественно иной вид форм организации жизни людей. Но и здесь вопрос остается открытым: относить ли самоуправление к управлению более высокого уровня, или же оно представляет собой качественно иную форму организации людей? Научная мысль о самоуправлении сегодня представляет весьма внушительный исследовательский массив. Работы А. А. Акмаловой, А. Г. Антипьева, О. В. Афанасьевой, И. В. Бабичева, Г. В. Барабашева, В. С. Белоцерковского, А. К. Белых, Н. С. Бондаря, А. В. Бузгалина, А. Н. Бурова, А. Г. Воронина, В. Г. Игнатова, Г. А. Герасименко, И. П. Ильинского, В. А. Колесникова, В. В. Меньшикова, А. В. Новокрещенова, Н. В. Постового, Ю. А. Тихомирова, А. Н. Широкова и других значительно расширили знания об этой сфере человеческой жизнедеятельности. Однако еще нет четких и ясных заключений относительно многих вопросов данной проблематики, что обусловливает продолжение поиска альтернатив и постановку новых вопросов о социальной сущности управления и его эволюции. С этой целью нам потребуется вернуться к общему для всех типов и квазитипов управления основанию – организации – и рассмот1 Муниципальное управление / Под ред. И. В. Стародубровской. – М., 2006. – С. 6. Говоренкова Т. И возвращается ветер на круги своя… // Муниципальная власть. – 2004. – №3. – С. 99. 3 Там же. С. 99. 2 8 реть ее различные формы. Достижения современной антропологии позволяют обнаружить наличие форм организации жизни человека, предшествующих появлению управления. Это, с точки зрения диалектики, предполагает теоретическое допущение возможности организации жизни человека без управления, не сводя данную гипотезу на уровень социально-исторической редукции. Вырисовывается, по крайней мере, трехступенчатая теоретическая конструкция развития форм организации, в обосновании которой мы пока отталкивались от управления, следовательно, можно рассматривать ее в соответствующей терминологии: предуправление, управление и поступравление. Поскольку управление и иные виды форм организации жизни людей являются предметом многих наук, то также необходимо определиться с терминологическим аппаратом. Формы организации жизни людей до управления, во время управления, после управления будут обозначаться соответственно терминами – самоорганизация, управление, самоуправление. Выбор термина «самоорганизация» для обозначения предуправления обусловлен наличием у него смысловой нагрузки, адекватно фиксирующей формы организации жизни естественных и естественносоциальных систем. При этом следует отметить, что естество, обладающее биотическими (жизненными) признаками, не сводимо к физикохимическим процессам, ему свойственны функции освоения мира, сбора и хранения информации, самосохранения, саморегулирования. Однако использовать термин «саморегулирование» не представляется приемлемым, так как он является производным от латинского слова regula – п р а в и л о и по своему смысловому содержанию соотносим с явлениями природы, то есть с тем, что в природе обнаруживалось в упорядоченном виде и называлось правилом. Соответственно регулирование, саморегулирование представляет собой процесс подчинения определенному правилу, упорядочивания одинаковых, равных элементов природы. Нам же необходим термин, фиксирующий общее в формах организации жизни высших животных (в том числе и предчеловека) и общественных индивидов. В этом смысле самоорганизация также предполагает упорядочивание, но ранжированных элементов, что характерно для естественных высших и естественно-социальных образований. Термин «самоорганизация» обозначает центральное понятие и в синергетике. В этой области знания данное слово употребляется 9 в самом широком смысле и обозначает всю совокупность организационных процессов органического и неорганического мира. Никто из исследователей синергетики (Ю. Н. Белокопытов, Л. И. Бородкин, В. П. Бранский, А. Венгеров, К. Х. Делокаров, Е. Н. Князева, И. Пригожин, Г. Хакен и др.) не сводит ее к социальному управлению, но они единодушны в том, что данное научное направление значительно расширяет возможности освоения теории управления. Признавая важность синергетики для изучения форм организации жизни людей, необходимо отметить, что синергетичность присуща биосоциальным системам при доминанте естественно-природных взаимосвязей. Управление же представляет собой процесс, где субъект превращает хаос в порядок, то есть он упорядочивает взаимосвязи, которые находятся вне пределов законов природы, вносит в объективную стихию субъективный творческий элемент. Субъект упорядочивает социальные отношения, которые, конечно, не существуют вне природы, но и не сводятся к ним. Поэтому самоорганизация биосоциальных систем имеет относительный характер. Так, все человечество представляет собой «песчинку» в бесконечности космоса, и, в этом контексте, оно подвержено всем законам синергетики; но там, где проявляется воля субъекта управления или воля отдельного индивида, законы синергетики не работают. Таким образом, используемый нами термин «самоорганизация» соотносится со словом «синергетика» как особенное с всеобщим или часть с целым. В нашем исследовании термин «самоорганизация» призван обозначать естественные формы организации жизни ранжированных природных и биосоциальных систем. Термин «самоуправление» целесообразно применять для обозначения форм организации, которые в связи с изменением своей сущности не могут быть обозначены термином «управление». Данный термин призван фиксировать формы организации, которые возникают не после управления, а наряду с управлением в формах бытия, где управление исчерпало себя, или во вновь возникших формах, в которых самоорганизация и управление не могут быть востребованными. Самоуправление – это более совершенные формы организации жизни, чем управление, поэтому в этом контексте можно утверждать, что оно возникает после управления. Таким образом, термином «самоорганизация» мы обозначаем формы организации жизни людей, которые существуют до управления; термином «управление» обозначаем социальные формы организации 10 жизни людей; термином «самоуправление» обозначаем формы организации, которые возникают после управления в связи с невозможностью упорядочить жизнь людей в формах самоорганизации и управления. В решении научных задач выверенная терминология играет весьма значимую роль, поскольку термин обозначает предмет исследования, но отразить предмет исследования в его развитии может только понятие, поэтому считаем целесообразным предложить дефиниции исследуемых видов форм организации коллективной жизни людей. С а м о о р г а н и з а ц и я – это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является реализация воли биосоциальной целостности (рода, общины и иных архаичных образований). У п р а в л е н и е – это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является навязывание воли субъектом объекту. С а м о у п р а в л е н и е – это формы организации коллективной жизни, сущностью которых является реализация индивидуальной воли человека. Предложенные дефиниции обретают значимость и статус научного инструментария при наличии соответствующей аргументации своей состоятельности. Не претендуя на разработку нового понятия «управление» или изменение его содержания, вместе с тем наше уточнение снимает возможность различного толкования этого явления. И лучше всего это обнаруживается в его раннем, сущностном моменте. При разделении труда в классическом периоде рабовладельческой формации прекрасно видно, что управление осуществляется в первую очередь относительно раба как вещи, которая выполняет волю своего господина. Именно это является сущностной стороной их общественных взаимоотношений. И речь идет не об отдельном индивиде, а о рабе и господине как всеобщности. Естественно, что в этом самом простом и понятном навязывании воли имеются и другие стороны: сфера деятельности, где воля реализуется; личностно-психологические характеристики, историко-временные параметры, но всякий раз сущность неизменна. Она состоит в том, что один навязывает волю другому. Определившись с сущностью управления, нам необходимо установить не время, а состояние общественного развития, где оно возникает, получает свою качественную определенность, каким образом, сохраняя сущность, изменяет внешние формы. Для решения этой задачи необходимо проанализировать вид организации жизнедеятельности общества – самоорганизацию. 11 Установление закономерности эволюции управленческой функции вождя из его регулятивной деятельности позволяет обосновать конечность его властных функций. Наиболее показательным примером может являться эволюция функциональной деятельности вождей Римской империи. Деятельность римского рекса определялась сенатом и комициями. Из старейшин родов формировался сенат, который рекомендовал народному собранию кандидатуру рекса (rex, regis, regulus), обладавшего «функциями военного вождя, жреца и судьи»1. Исторические исследования форм организации жизни римских родов (gens) в эпоху «римских царей» и последующего правления консулов однозначно свидетельствуют о длительном, противоречивом процессе утверждения управления. Термин «рекс» в его историко-лингвистическом анализе показывает, что должность, обозначаемая этим термином, не предполагает власти. Сенат, совет старейшин в буквальном смысле старцев (лат. Senatus < senex старый, старец) предлагает народному собранию выбрать из них должностное лицо, у которого нет объектов управления. В рамках сложившихся древних традиций рекс осуществлял свою деятельность в формах координации, но специфика его организационной деятельности с необходимостью обусловливала укрепление его властных компетенций. Поэтому возникновение республики в V в. до н. э. вполне вписывается в логику адаптации форм самоорганизации к более высокому уровню развития римлян. Расширенный формат организаторов жизнедеятельности римского общества значительно замедлил процесс актуализации личностной власти, но закономерности становления власти таковы, что при определенном уровне социального развития власть монархического характера неизбежна. С определенной долей условности можно говорить, что становление власти в ходе длительной исторической эволюции (VIII–I вв. до н. э.) непрерывно. Основная форма организации жизни людей – управление утвердилось во времена Юлия Цезаря, поэтому русское слово «царь», восходящее этимологически к имени Цезарь, адекватно обозначает статус должностного лица этого периода. Но соотношение латинского слова «рекс» (rex) и русского «царь» достаточно условно. Закономерность возникновения функциональных обязанностей рекса (Regulus) связана с представлением учредителей-сенаторов о своей деятельности в роду, соседской общине в формах самоорганизации. Сенатор (старейшина рода, общины) 1 История Древнего Рима. – М., 1994. – С. 46. 12 обладает регулятивной функцией, он уполномочен упорядочивать отношения между индивидами коллектива в пределах тех норм, которые установлены традицией конкретного сообщества и под постоянным наблюдением всей общественной целостности. А рекс, точнее регул, наделяемый регулятивной функцией, не мог ее выполнять, так как объективно он находился в пограничном состоянии; традиция требовала осуществлять деятельность в формах самоорганизации, а действительная реализация полномочий могла осуществиться только при наличии управленческой деятельности. Существует непрерывная цепь развития от предуправления (самоорганизации) к управлению во всех формах организации жизни людей, в том числе и в эволюции деятельности высшего должностного лица социального образования. От рекса или царя, осуществляющего регулятивные функции, общество движется к царю эпохи Цезаря, который обрел свойства субъекта, способного навязывать волю объектам управления, а от него – к царю – императору Октавиану (Августу), безраздельно господствовавшему во всей империи. При всем историческом почтении к управленческим талантам Цезаря и Августа, их личные, субъективные качества уступают объективным факторам, которые проявились в преобладании количества и сложности социальных отношений над естественными взаимосвязями, что и послужило причиной окончательной «победы» управления над самоорганизацией. Власть приходит посредством лидерства в военной сфере, но получает она свое развитие при наличии достаточных социальных основ и инструментария навязывания воли в материальной и духовной сферах. И, несмотря на некоторую упрощенность суждений Ю. Крижанича о Юлии Цезаре, по сути он прав, утверждая, что Цезарь остался императором, то есть римским воеводой, «…ибо не смог до конца уничтожить общевладство»1. Двигаясь в своем изучении к самым простейшим формам взаимоотношений субъекта и объекта, нельзя не упомянуть социал-дарвинистские концепции в управлении, суть которых сводится к этологизации человеческих отношений и антропоморфизации поведения животных. Нами разделяется позиция критического осмысления этих подходов, изложенная А. П. Окусовым2. Концепции, основывающиеся на социаль1 Крижанич Ю. Политика. – М., 1965. – С. 631. Окусов А. П. Культура управления: взаимодействие объективного и субъективного в социальном управлении. – Ростов н/Д, 1989. – С. 99–106. 2 13 ных предпосылках, выступают как нечто противоположное социалдарвинизму. Процесс критики, критическая активность сторонников социального подхода (социогностиков) не позволяет уделить достаточного внимания переходному звену, связывающему социальное управление с формами организации биологических систем. Разделяя позицию, основанную на том, что управление возможно лишь в социуме, мы не можем не обратить внимание на прерывность, на отсутствие связи между биологическими и социальными формами организации. Для отражения этой взаимосвязи в наибольшей степени подходит категория «самоорганизация». Состояние самоорганизации между общественными индивидами в примитивных обществах свидетельствует о непрерывности эволюции самоорганизации из природы в общество. Это вовсе не означает, что допустимо тождество между обществом и животными образованиями. Это качественно различные образования. Для первого характерен обмен трудом, для вторых это в принципе невозможно. Наличие самоорганизации в природе и примитивных обществах указывает не на однотипность регулятивной деятельности вожака в стае и вождя в обществе, а на эволюционную сторону управления. Самоорганизация в животном мире на основании доминирования природных причин не может претерпеть эволюции. Самоорганизация же в предчеловеческих и примитивных человеческих образованиях, обуславливаемая естественными предпосылками, в силу эволюции природных, а потом и всех социальных отношений претерпевает изменение в управлении. Непосредственными предпосылками управления выступают природные и социальные формы самоорганизации. Природная координационная деятельность на основании совершенствования производственных и иных социальных предпосылок трансформируется в социальную координацию, где навязывание воли отдельному индивиду не осуществляется, но сама деятельность осуществляется по социальным нормам. Формы жизни общины, сословия определяются уже не только родовыми (природными) предпосылками, но и социальными условиями. Но почему же это самоорганизация, а не управление? Потому что нет навязывания воли: индивид, община, сословие организуют свою внутреннюю жизнь согласно природно-социальным нормам, а не на основании навязывания воли субъектом управления. Перерастание самоорганизации в управление связано не только с фактом разделения труда, но и с общественными отношениями, обу14 славливающими понятие «мое», содержание которого предполагает наличие функций владения, пользования и распоряжения предметом. Таким образом, предмет из нерасчлененного состояния несобственности (в большинстве случаев обозначенной как общественная или общинно-родовая собственность) трансформируется посредством изменения форм отношений в непосредственно собственность или частную собственность, которая, в свою очередь, детерминирует такие реалии, как политика, власть, управление. Разработка научного материала требует уточнения, а в некоторых случаях, введения новых категорий. Характеризуя самоорганизацию, управление и самоуправление нам приходится оперировать категориями «политика», «политические отношения». Хорошо осознавая, что в специальном исследовании этих категорий можно выявить целый ряд нюансов, которые не позволяют говорить об их тождестве, в данном исследовании решаются задачи, которые позволяют пренебрегать их различием и использовать их как синонимы. Руководствуясь представлением о том, что общество – это не совокупность индивидов, а совокупность (целостность) социальных отношений, мы и определяем весь категориальный ряд. Соответственно политику мы понимаем как социальные отношения, характеризующиеся целенаправленной деятельностью одной (нескольких) социальной группы по отношению к другой (другим) по поводу отчуждения труда. Неотъемлемым элементом осуществления такого рода социальных отношений является власть, которая представляет собой отношения, детерминированные собственностью и проявляющиеся в социальных институтах, осуществляющих управление. Политическая власть есть господство над людьми, основанное на наличии собственности, выражающееся в распоряжении ею в целях присвоения труда. Социальным источником власти является обладатель собственности, который самостоятельно или посредством наделения властными полномочиями других реализует свою субъектность в системе управления. Системе управления, как и иным видам организации жизни, присуща эволюция, так административное управление возникает лишь на определенном этапе эволюции формы частной собственности. Выделяя разделение труда и собственность как главные причины возникновения управления, можно вести поиск возникновения административного управления, выявив его качественную определенность. 15 По поводу теории административного управления существуют различные точки зрения. Остановимся на некоторых из них. Так, С. Ковалевски считает, что для того, чтобы понять предмет науки об административном управлении, ее необходимо рассматривать в определенной иерархической последовательности: 1. Праксеология. 2. Теория организации. 3. Наука об административном управлении. Первая ступень характеризуется как наиболее обобщенное представление о любой человеческой деятельности. Вторая «отличается меньшей степенью обобщения», представляя собой организацию деятельности. Последняя «...занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественного полезного труда, а лишь теми, которые мы относим к государственному административному управлению»1. Логика рассуждения исследователя не имеет противоречий, но в последней части речь идет о науке, изучающей то, что относим к государственному административному управлению. Нет сомнения, что есть действительность в виде государственного управления, которую можно и нужно изучать, но насколько соответствует категория «административное управление» этой действительности, неясно. Упрощенная схема – «деятельность – организация деятельности – управление организованной деятельностью» – также не дает ясного представления о том, что административное управление связано лишь с государственным управлением. Подобное соотношение организации и административного управления было предложено еще в 20-е гг. XX столетия Н. А. Витке. «Организовать – значит конструировать социальный аппарат и привести его в действие. Административная функция состоит в том, чтобы связать между собой волю одиночек и групп наиболее целесообразным образом»2. Он различает техническую работу и административную работу. Первая направлена на пассивный материал, а вторая – на сочетание «активных людских воль». Подлинно административной функцией Витке признает изучение и контроль сути вопроса, а не бумаги. Имя Анри Файоля в научном знании об управлении хорошо известно. Анализ его концепции представлен в работе Д. М. Гвишиани, 1 Ковалевски С. Научные основы административного управления. – М., 1979. – С. 13. Витке Н. Вопросы управления // Проблемы теории и практики управления. – 1991. – №4. – С. 115. 2 16 по мнению которого, Файоль является одним из родоначальников административной теории1. По мнению же С. Ковалевски, Анри Файоль принадлежит «...к создателям теории организации»2. Выше уже говорилось, что польский исследователь четко разделяет теорию организации и науку об административном управлении. Здесь, видимо, противоречие не носит содержательного характера, а объясняется, точнее, подтверждает отсутствие научно разработанного категориального аппарата, в том числе и понятия «административное управление». Для установления качественной определенности исследуемого предмета мы руководствуемся принципом – всякое всеобщее имеет единичное; управление выступает по отношению к административному управлению в таком же соотношении. При этом всякое единичное несет в себе момент всеобщего не только относительно своих частностей, но и относительно своего всеобщего. Административное управление не может быть понято иначе как специфическая деятельность, которая определяется уровнем конкретно существующего сообщества. С появлением специфической (административной) функции появляется и аппарат, осуществляющий управление в определенной форме. Для этого администрирование вплетено в управление как всеобщее явление с момента его становления. Наличие носителей этой функции в виде системы, института связано с превращением ее в относительно самостоятельное явление. Обладая относительной самостоятельностью, оно не существует вне социального управления как общего явления. Поэтому административное управление – это форма управления, функционирующая в общественных системах, достигших в своем развитии состояния, при котором обладатель власти ни сам, ни с помощью технического инструментария не может навязывать волю элементам системы. Сущностная сторона управления неизменна, администрирование изменяет лишь внешнее проявление, а суть – навязывание воли – остается. Административное управление имеет качественную определенность лишь в своей предикативности, и его самостоятельность проявляется только лишь в этом. Определив качественное отличие административного управления от других форм, можно найти общественное состояние, обуславливающее его возникновение. 1 2 Гвишиани Д. М. Организация и управление. – М., 1972. – С. 253–264. Ковалевски С. Указ. соч. С. 17. 17 Связывать изменение и развитие форм управления с существующей схемой способов производства или же с перечнем общественноэкономических формаций вряд ли правомерно, поскольку детерминантом этих форм выступает не только экономическая сторона, хотя использовать эти этапы для корреляции отражения действительности вполне допустимо. Эволюция управления «привязана» постоянно не только к субъекту, но и к объекту управления. Двигаясь по логике изменения индивидаобъекта, обнаруживаем, что общественное бытие жителя античной Греции и гражданина Римской империи требовало лишь ограниченного управления в силу их естественной включенности в общественные образования, а управление рабом требовало лишь технического инструментария. Управление в классическом рабовладельческом обществе осуществляется на основании взаимосвязи «рабовладелец – раб». Механизм этой взаимосвязи таков, что для навязывания воли не требуются специальные административные институты, поскольку раб – вещь, и для этого необходим технический работник – охранник, погонщик рабов, волов и т. д. Если говорить о наличии административности в управлении, то можно утверждать, что прежде всего она имеет отношение к свободным жителям и гражданам этих обществ. Однако административность управления вплетена в единство общественной деятельности владельцев власти, которая направлена прежде всего на раба. Правление свободными жителями и гражданами посредством административности как самостоятельного явления не становится возможным в связи с нерасчлененностью индивида с его родом, полисом, космосом. Управление здесь направлено на естественную целостность, воля навязывается не ему (человеку), а им, т. е. роду, фратрии, где осуществляется самоорганизация, когда каждый ведет себя сообразно месту, занимаемому в этой социальной системе. Имеющий или имеющие власть направляют управление на семейно-родовые, соседско-общинные коллективы как целое, которые в количественном плане и по иерархической социальной структуре в отдельности не обладают тем качеством, которое востребовало бы специфический административный аппарат. Дальнейший путь эволюции индивида как объекта управления в европейской культуре (как наиболее изученной) связан со становлением духовности человека. Он освобождается от абсолютной своей вещности и получает некото18 рую свободу, он уже не раб господина, а раб божий. И формируется он как человек в связи с этой принадлежностью, хотя его вещность сохраняется у господина в достаточной степени через государственноэкономический механизм, а в этнообразованиях через телеснородовую принадлежность, без которой невозможно его существование. Исторические факты феодального периода свидетельствуют о большом разнообразии форм управления, но при всем этом разнообразии не обнаруживается административности как системы, как социального института. Этот период требовал специфической деятельности по формированию духовных сторон индивида. Специфичность в деятельности священника любого ранга имеется, но она не обладает административностью ни по форме, ни по содержанию. Вместе с тем фрагментарность и элементарность административности как предиката управления можно зафиксировать в клерикальных структурах и в представителях феодальной власти, которые являют собой не посланца отдельного господина или естественного этнообразования, а государства. В своей элементарности (единичности) представители, в совокупности образующие некий еще четко не оформленный социальный институт, и выступают как начальная форма административного управления. Административная форма возникает не из потребности производства, так как натуральному хозяйству чужда административность. Она возникает из необходимости управления носителями элементарных властных полномочий и носителями технических функций. Установив такую закономерность возникновения административности и строго следуя логике рассуждения, приходим к тому, что буржуазный способ производства является опосредованным детерминантом развитой администрации, а непосредственной причиной выступает количественный рост носителей властных и технических функций. А это связано с усложнением и совершенствованием общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности человека. Дальнейшее освобождение человека от экономических, религиозных, этнических и других пут, его индивидуализация формируют новый объект управления. Таким образом, административное управление вызвано наличием объекта, состояние которого определяет форму административности. Объектность индивида в управлении при изменении координат своего существования не обязательно изменяется. Изменение эконо19 мических оснований (форм собственности) социальных организмов не влечет за собой уменьшения или увеличения его объектности, а изменяет вид или форму самой административности. Содержательное же изменение зависит от совершенства отношений, образующих общество. Современное общество заинтересовано в «снятии», релаксации управления, что свидетельствует о его развитости, но объективная закономерность такова, что уровень релаксации зависит от зрелости объекта, который полагает административный субъект, обладающий волей, сознанием, социально-групповым интересом, т. е. относительной самостоятельностью. В своей деятельности субъекту административного управления приходится учитывать, сообразовывать свои интересы и с объектом управления, и с вышестоящими обладателями власти. Носитель административного управления обладает властью лишь в той степени, насколько ему определена или отпущена (традициями, правовыми актами и т. п.) в общественном пространстве распорядительная функция. Классический вариант обладания властью в ее наглядном и чистом виде связан с наличием частной собственности. В развитом обществе с наличием буржуазной формы собственности создается административный аппарат, который и осуществляет управление. Здесь все четко и понятно: есть обладатель власти – частный собственник, который наделяет распорядительной функцией администрацию, субъект управления и объект управления, который, осуществляя чужую волю, реализует и свою, определяемую необходимой частью или долей целостности абстрактного человека в конкретном обществе. При наличии же господства государственной формы собственности в обществе возникает нечто обратное. Из своей недавней общественной практики нам хорошо известно, что при наличии государственной собственности возникает иллюзия, что предмет собственности принадлежит всем гражданам и поэтому все обладают властью, но этого не было и не могло быть. При государственной форме собственности общественные отношения допускают возможность владения предметом с ограничением его влияния на общественное производство, но с необходимостью полагают владение распорядительной функцией за определенной социальной группой. Соответственно кто владеет распорядительной функцией, тот владеет властью. Происходит слияние, а точнее совпадение административных и властно-распорядительных функций. Советская система управления является наилучшим примером единства политического, государственно-административного и начал общественного управления. 20 Пышный расцвет административного управления в СССР был объективной закономерностью развития отечественного управления. Поэтому дальнейшую эволюцию форм управления и самоуправления населения необходимо связывать с функционированием основных институтов управления советской системы. Рассмотрение тенденций и закономерностей развития советского периода управления и его основных институтов позволит понять историческую неизбежность местного самоуправления в современной России. 1.2. Местное самоуправление как этап становления самоуправления В современной российской практике, да и в мировом опыте, исследователи первичных форм организации коллективной жизни оперируют, прежде всего, категорией «местное самоуправление», которое представляет собой один из этапов становления самоуправления, характеризующийся участием индивидов местного сообщества в решении вопросов местного значения. В освоении предмета местного самоуправления важно, чтобы соблюдалась преемственность исторических форм управления и самоуправления. Примечательно, что исследователи XIX – начала ХХ вв. при анализе существовавших в те времена форм самоуправления приходили к выводу, что самоуправление – это часть государственного управления, которая является неотъемлемым элементом системы управления. Так, Б. Н. Чичерин в XIX в. трактовал развитие самоуправления как «возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям»1. В 20-е гг. прошлого столетия местное самоуправление однозначно определяется как часть государственного. А. И. Елистратов пишет следующее: «Если при самоуправлении ослабляется зависимость децентрализованных корпораций и установлений от центральной власти, то, во всяком случае, сохраняется подчиненность органов самоуправления государственному закону, контролю и юрисдикции»2. Вполне закономерна для этого времени и позиция В. Л. Кобалевского, считающего, что «органы внутригосударственной территориальной единицы, как справедливо утверждает государственная теория само1 2 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. – М., 1866. – C. 518. Елистратов А. И. Очерк административного права. – М., 1922. – С. 51. 21 управления, есть органы государственности, а отнюдь не органы особого юридического лица – территориальной корпорации»1. Для исследователей XIX – начала ХХ вв. не было откровением, что первоначало (сущность) самоуправления этого периода и предшествующих столетий кроется в естественном (природном) состоянии местных образований. Поэтому они закономерно ведут речь о включении местных территорий в рамки правовых отношений, о распространении правовых отношений (а значит, государственных) на местные сообщества, которые до этого организуют свою жизнь на основании естественного, обычного права. Так, И. И. Евтихиев настаивает на наличии у самоуправляющейся единицы двух функций: административной и нормативной2. По мнению М. П. Щепкина, органы самоуправления должны быть солидарны с властью государственной и «...поддерживать крепость создаваемого общего конституционного строя»3. Можно говорить однозначно, что в России во второй половине ХIХ – начале ХХ вв. господствовала «государственная» теория местного самоуправления, которая была одной из многих в мировой практике4. Советские исследователи 20 – начала 30-х гг. оказались не только приверженцами и последователями этой концепции, но и свидетелями ее реализации; местное управление освобождается от декларативности и иллюзорности самоуправления и превращается в неотъемлемый элемент государственного управления. Не отрицая возможности идеологической ангажированности исследователей советского периода (хотя и исследователи досоветского периода придерживались подобной позиции), нельзя принять это за основной аргумент, объясняющий приверженность именно к такой точке зрения. Дело в том, что объективный процесс эволюции социального управления с необходимостью требовал развития основной части – государственного управления, а исследователи лишь отражали истинное состояние дел на основании объективных, реально существующих процессов управления. Изучение местного самоуправления возможно лишь в единстве, непрерывности с местным управлением. Местное самоуправление возникает на основе предшествую1 Кобалевский В. Л. Советское административное право. – Харьков, 1929. – С. 63. Евтихиев И. И. Начало самоуправления и закон об обеспечении рабочих на случай болезни // Вопросы административного права. – М., 1916. – Кн.1. – С. 164–171. 3 Щепкин М. П. Общественное самоуправление в Москве. – М., 1906. – С. 25. 4 Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., 1996. 2 22 щей управленческой системы и является неизбежным этапом развития форм организации жизнедеятельности общества. Логика развития общественных отношений ясно показывает, что местное самоуправление есть исторически неизбежная форма организации жизнедеятельности местных сообществ на этапе кризиса командно-административной системы. Местное самоуправление возникает на основе последовательно существующих причин: 1) развитости человека, то есть при определенном уровне его культуры; 2) исчерпанности форм управления в связи с усложнением и многократным увеличением количества вопросов местного значения; 3) наличии тенденции устранения разделения труда в формах организации коллективной жизни внепроизводственной сферы; 4) наличии общественной формы собственности. Изучая эти причины, мы обнаружим первоначальное состояние местного самоуправления, его сущность, позволяющую выявить его качественные параметры, отличающие его от других как предшествующих, так и существующих явлений, схожих по внешним признакам. Поэтому, прежде чем характеризовать местное самоуправление, есть потребность проанализировать возможные варианты историко-логического соотношения управления и местного самоуправления. В литературе имеется классификация школ, трактовок местного самоуправления1, но отсутствует классификация подходов, выявляющих причинно-следственную связь местного самоуправления и предшествующих ему состояний. Отсутствие такой классификации приводит к тому, что в общественном сознании и гуманитарном научном знании сложилось устойчивое представление о единой природе и тождестве сущностей современного местного самоуправления с самоуправлением прошедших исторических периодов. Можно выделить три гипотетических варианта соотношения управления и местного самоуправления: 1) местное самоуправление – предпосылка управления; 2) местное самоуправление и управление, относительно самостоятельные и параллельно развивающиеся формы организации жизни людей; 3) управление – предпосылка самоуправления и местного самоуправления. 1 См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – С. 110–115; Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. – М., 1996; Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 1043–1047. 23 П е р в а я п о з и ц и я зачастую принимается как данность, не требующая доказательств, хотя в литературе встречаются и ее обоснования. Так, В. И. Фадеев излагает точку зрения Турэ, высказанную в 1790 г., в которой обосновывается первичность и приоритет самоуправления перед государственным управлением на том основании, что община существует раньше государства. Подобную позицию можно встретить и у современных исследователей. «Фактом остается, что традиция местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, целесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»1. Из контекста многих работ следует, что местное самоуправление предшествует управлению2. Наиболее яркими историческими примерами являются римские муниципии и вечевое управление на Руси, суть которых сводится к участию взрослого мужского населения в решении вопросов общины, местного сообщества. Но проблема заключается не в наличии этих и подобных фактов, а в их интерпретации. Дело в том, что и муниципальное и вечевое управление осуществляется в пределах города и принадлежащих или прилежащих к нему территорий, где житель подчинен интересам родового, общинного образования или же используется для выражения корпоративно-социальных интересов элитарных групп. «“Демократизм” вечевых институтов с их коллегиальностью и привлечением большинства населения к процедуре обсуждения основных политических решений в том виде, в каком они сложились и действовали в XI–XIII вв., совсем не означал исторической “заявки” на утверждение гуманизма и справедливости»3. Исторические исследования позволяют установить причинно-следственные взаимосвязи 1 Коммунальное управление в Финляндии. – Хельсинки, 1985. – С. 38. См.: Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – СПб., 1996; Газарян А. Некоторые теоретические предпосылки и проблемы организации местного самоуправления в посттоталитарном обществе. – Клайпеда, 1992; Выдрин И. В. Муниципальное право России. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2006; Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории организации. – М., Ростов н/Д, 2006; Муниципальное управление / Под ред. И. В. Стародубровской. – М., 2006; Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление. – М., 2004; Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. – М., 2002. 3 Сукиасян М. А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. – М.: Изд-во РАГС, 1996. – С. 28. 2 24 в эволюции управления и выявить социальные и естественно-природные предпосылки управления. Наше понимание самоорганизации и управления как единой генетической цепи позволяет нам полагать, что соотношение «местное самоуправление – управление» неверно. Допускается методологическая неточность, заключающаяся в игнорировании естественноисторических предпосылок становления управления. В познавательном процессе происходит подмена понятий. Природная самоорганизация, обусловленная естественными предпосылками, наделяется исследователями социальным качеством и трактуется как социальное явление. Самоуправление – явление социально-культурного порядка, а самоорганизация – это явление по своей сути природное, длительно сохраняющее доминирование в обустройстве жизнедеятельности общества, соответственно обозначать его термином «самоуправление» неправомерно. Приведенные выше исторические факты и наличие многообразия лексики о местном самоуправлении и самоуправлении являются теми внешними факторами, на основании которых выдвигается в т о р о й в а р и а н т соотношения «местное самоуправление и управление». В общественном сознании утвердилось представление о таких формах самоуправления, как дворянское, городское, земское, казачье, крестьянское, которые существуют наряду с управлением1. Методологическая погрешность такого подхода освоения управленческой действительности заключается в том, что допускается две системы организации жизнедеятельности людей в целостности общества. Целостность социума в пределах государственного образования обусловливается разделением труда, что является непосредственной предпосылкой управления и условием его доминирования как форм организации жизни людей. Обозначенные формы самоуправления имеют общую закономерность своего развития, они эволюционируют от естественно-природной самоорганизации к управлению. Поскольку каждая из форм соотносится с одним или несколькими слоями общества, то у каждой из них свои социально-исторические причины. Общими социальными детерминантами перечисленных форм самоуправления являлись: 1) родовые отношения; 2) отсутствие административных единиц и соответственно органов, способных к управлению 1 Фадеев В. И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 29; Шапсугов Д. Ю. О концепции местной власти // Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. – Ростов н/Д, 1993. – С. 35. 25 всеми сферами жизни людей; 3) целенаправленное наделение некоторых слоев общества функцией самоорганизации, по внешним признакам напоминающей самоуправление, с целью осуществлять опосредованное управление в этих сословиях и с их помощью во всем обществе в связи с осознанием необходимости, но отсутствием возможности государственного управления. Формы самоорганизации не были и не могли быть самостоятельными, параллельной управлению системой в период его активного развития. Они выступали элементами утверждающейся социальной системы управления, которые объективно способствовали развитию государственного управления и с неизбежностью обретали государственные черты и признаки, превращаясь в типичные государственные структуры и отношения. Социальные предпосылки управления существуют в единстве с природными предпосылками самоорганизации, и по мере укрепления, развития системы управления самоорганизация утрачивает свою доминанту как организующее начало коллективной жизни. Другая методологическая погрешность в изучении соотношения «местное самоуправление и управление» заключается в неадекватном отражении уровня развития человека прошлых столетий, идеализации истории своих предков (крестьян, казаков, дворян), вполне понятной на эмоциональном уровне, но весьма уязвимой в научном плане. Сословная принадлежность человека определяла его участие в управлении лишь частью общества, человек сословия не был свободен относительно целостности общества и не позволял другим индивидам быть свободными, самостоятельными в организации своей жизни. Закономерное стремление общества к целостности могло быть обеспечено становлением единой государственной системы управления, поэтому человек тех исторических периодов не мог быть субъектом самоуправления, а являлся субъектом координационной деятельности самоорганизующейся подсистемы в рамках (недрах) уже господствующего государственного управления. Сословное самоуправление было удобным помостом для продвижения управления в новые территории и сферы жизни. Т р е т и й в а р и а н т . Управление – предпосылка местного самоуправления. Подвергнув сомнению два предшествующих подхода в выявлении причинно-следственной связи между управлением и местным самоуправлением, предлагаем свое видение решения этой проблемы. Последовательность аргументации выстраивается следую26 щим образом: 1) развитые формы управления и местного самоуправления – это социальные явления; 2) общественная эволюция обусловливала совершенствование форм управления и развития человека; 3) развитость и исчерпаемость управления находятся в диалектическом единстве и выступают условием и предпосылкой самоуправления; 4) местное самоуправление возникает в процессе изменения всей целостности социальной системы управления; 5) с увеличением многообразия и усложнением форм организации жизни в обществе роль государственного управления сужается, а организационная функция жителей местных сообществ повышается. Методологической основой этого подхода изучения местного самоуправления является адекватное соотнесение представления о местном самоуправлении с практикой становления этого явления в России. Закономерность такова, что высшая стадия управления является непосредственной, объективной предпосылкой местного самоуправления. Проведенный анализ соотношения управления и местного самоуправления позволяет нам избежать ошибок в практике и теории современного местного самоуправления России. Изучать и использовать исторический опыт самоуправления можно и нужно, но выводить современное местное самоуправление из форм самоорганизации прошлых исторических периодов и тем более их отождествлять неправомерно. Критическое осмысление возможных вариантов соотношения управления и местного самоуправления показывает, что нельзя явления с различной сущностью на основании их внешней схожести отражать одним понятием «местное самоуправление». Изменять или вводить новую терминологию относительно изучаемого предмета (местного самоуправления), нет необходимости, но в теории вопроса, в научном знании должна быть ясность, что существуют два разнокачественных явления – самоорганизация и самоуправление, между которыми управление выступает связующим звеном. Конкретность управления как непосредственной предпосылки местного самоуправления выражается в изменении взаимосвязи, взаимообусловленности управления и власти в связи с расширением субъектов, которым принадлежит власть. Уровень власти той или иной социальной группы определяется включением ее собственности в систему общественно значимого производства или же местом в иерархии распорядительной структуры. Передача властных полномочий замкнутой социальной группы, состоящей из элит различных уровней, всему насе27 лению страны или отдельному местному сообществу свидетельствует о наличии местного самоуправления, то есть о демократии, а отсутствие такового – об обратном. Демократизация осуществляется на основании изменения всей совокупности общественных отношений, а самоуправление возникает непосредственно из управления, поскольку не существует прерывности форм организации жизни людей. Механизм перехода от управления к местному самоуправлению предполагает сохранение управления и становление самоуправления, обусловленного социальными детерминантами. Управление и самоуправление являются необходимыми слагаемыми местного самоуправления в социальных системах. Становление местного самоуправления связано (включает в себя) с формами управления, которые предполагают наличие профессионала, сочетающего управленческую функцию в процессе организации жизни людей с формами самоуправления, которые предполагают реализацию воли местного сообщества по вопросам местного значения. Координационная деятельность, осуществляемая в пределах рода, общины, сословия или иных архаичных образований, выражала волю этих замкнутых образований, тем самым, сохраняя «социальную стадность». Тогда как при самоуправлении выражается воля отдельных индивидов, интересы которых совпадают. Самоуправление отличается от самоорганизации тем, что воля меньшинства или отдельного человека может быть осуществлена, реализована, если она не исключает волю большинства. Самоорганизация же, как форма организации жизни людей не допускает иных норм поведения, кроме установленных в локальном сообществе. Как в реальности, так и в потенциале своего развития местное самоуправление выступает частным случаем самоуправления, являющимся составной частью синергетики, которая характерна для биологических и социальных систем. В имеющихся толкованиях местного самоуправления нет единства и однозначности, чаще всего это явление характеризуется путем описания и гораздо реже дефиницией. В исследованиях по местному самоуправлению обычно отмечается, что члены местного сообщества самостоятельно решают вопросы местного значения. Это обстоятельство является весьма важным, поскольку самоуправление существует там, где жители независимо от правового оформления, теоретического осмысления действительно участвуют в управлении местными делами. Это означает, что государство уже не в силах осуществлять управление в местных сообществах, 28 поэтому оно вынуждено придавать объективно складывающимся формам организации жизни людей в этих сообществах новый правовой статус. Здесь возникает приоритет содержания над формой, и поэтому, если форма (местное самоуправление – часть государственной системы управления или самостоятельная система управления) не препятствует участию населения в муниципальном управлении, то она не имеет значения и можно говорить об отсутствии проблемы, так как она снимается участием населения в формах организации своей жизнедеятельности. Правовое оформление при самоуправлении становится второстепенным, а при развитом уровне самоуправления и бессмысленным, поскольку нет необходимости навязывать волю, а значит, и регламентировать процесс ее навязывания. Однако сужение правового поля в муниципалитете не снимает правовых отношений между государством как правовой системой и муниципалитетом, где регламентируется их взаимосвязь, поскольку муниципалитет существует в пределах государства. В современном российском общественном знании возобладала позиция о существовании двух систем управления – государственной и муниципальной. Такое состояние закономерно и имеет свое объяснение. В России длительное историческое время доминировала не только теория, но и практика «государственного» управления, которая получила свое наивысшее развитие в советский период. В постсоветский период политические элиты относятся крайне отрицательно к предшествующей системе управления. У каждой из элит (муниципальной, региональной, федеральной) был и остается свой политический интерес и соответственно свой взгляд на реорганизацию государственной системы управления. Муниципальные и региональные элиты стремятся получить самостоятельность и независимость от вышестоящего уровня, при этом самостоятельность каждый из них понимает по-своему. Федеральная элита стремится освободиться от забот и проблем, которые по духу и расстоянию далеки от центральной власти. Поэтому правоведы были обречены вначале в Конституции России, а затем и во всех последующих правовых актах выделить две системы управления – государственную и муниципальную. Проблема же заключается не только и не столько в правовом оформлении двух или одной системы управления, а в наличии совокупности объективных предпосылок местного самоуправления. Следует заметить, что организационно-правовая составляющая современного российского местного самоуправления осуществляется 29 в унисон с общеевропейскими процессами. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 г. в Страсбурге, Российской Федерацией ратифицирована федеральным законом от 11.04.1998 г. и на территории РФ действует с 01.09.1998 г. Прежде чем перейти к критическому осмыслению рассматриваемых трактовок местного самоуправления, следует отметить, что определения, описания, данные в научной литературе и правовых актах, являются необходимыми звеньями в становящейся цепи знания об этом явлении. Основным недостатком существующих подходов является: 1) фиксация, отражение субъектно-объектных взаимосвязей муниципального управления в пределах лишь правовых отношений; 2) характеристика, определение местного самоуправления дается посредством формирования представления, каким оно должно быть, что далеко от самой действительности. Утверждения типа: «исходя из интересов всех жителей данной территории», «население определяет структуру органов местного самоуправления», «муниципальные органы подконтрольны населению», «решение населением вопросов местного значения» и так далее, – носят декларативный характер и имеют положительное значение для познания правовых отношений. Для познания же властно-управленческих отношений, обусловливающих правовые процессы, таких характеристик, определений местного самоуправления недостаточно. Всякая дефиниция представляет собой качественную характеристику категории, отражающую явление. Исследователь обладает истинным знанием при адекватном отражении действительности, если же категория не отражает предмета, а предполагает его, то ограниченность знания тем самым ведет к ограничению понимания его места в системе бытия, а следовательно, и закономерностей раскрытия его сущности. Исторически сложилось так, что основными исследователями самоуправления и местного самоуправления являются правоведы, поэтому основные достижения и некоторые недостатки по изучению этого явления находятся в пределах правовых отношений. С. Г. Соловьев, выстраивая концепцию властных институтов местного самоуправления России, делает вывод о наличии государственной и муниципальной власти как относительно самостоятельных систем, обустраивающих жизнь современного российского общества1. При исследовании 1 Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. – СПб., 2003. – С. 94. 30 феномена «власть» у правоведов нет возможности обойти его политический аспект, поэтому вполне понятна позиция В. В. Пылина, который обращает внимание на местное самоуправление как элемент государственного политического устройства, органы которого самостоятельны на местном уровне1. В рамках правового поля весьма убедительно выглядит обоснование О. В. Кутафиным, В. И. Фадеевым2 двух, относительно самостоятельных систем организации жизни российского общества. Вместе с тем такой подход имеет и свои недостатки. Дело заключается в том, что правовое оформление двух относительно самостоятельных систем управления носит декларативный характер и остается благим пожеланием, поскольку с развитием самоуправления практика общественных связей между целым обществом и его частями, обществом и индивидом укрепляется, а не разделяется. Усиление взаимосвязей происходит в связи с устранением отношений подчиненности и объективной необходимостью удовлетворения расширяющихся потребностей жителей местного сообщества. В теории же вопроса самоуправление является противоположностью управления и поэтому оно не может быть систематизировано, регламентировано наряду с управлением, поскольку это явление иного порядка, выходящего за пределы правовых отношений. При изучении местного самоуправления в контексте его организационной значимости исследователи, как правило, отмечают его неотъемлемость от государственно-политических структур. В частности, С. Митрохин рассматривает местное самоуправление как разновидность власти, которая «зависима от бюрократической иерархии государства»3. В. Н. Иванов и В. И. Патрушев склонны считать, что «…местное самоуправление – это специфический уровень власти, организационные формы которой определяются населением муниципального образования самостоятельно»4, но его деятельность осуществляется на основании регионального и федерального законодательства. Достаточно определенно и четко выглядит позиция В. Г. Игнатова, который пишет: «Местное самоуправление не есть просто самодеятельная общественная 1 Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 71–84. См.: Кутафин О. Е. Муниципальное право РФ. – М., 1997; Фадеев В. А. Муниципальное право России. – М., 1994. 3 Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практикам. – М., 1997. – С. 43. 4 Иванов В. Н. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. – М., 2001. – С. 249. 2 31 структура, это – гражданский и правовой институт, элемент государственного (политического) устройства… Как первичный уровень самоорганизации населения и публичной власти местное самоуправление – база формирования целей государственного управления»1. Подобную мысль высказывает и И. В. Выдрин. Он утверждает: «…местное самоуправление привязано к государству очень прочными нитями. Не будет преувеличением признать, что оно полностью от него зависит, ему подчинено и живет по его законам. В связи с этим всякие рассуждения об обособлении местного самоуправления от государства просто неуместны. Это не более чем мистификация, возникшая в период муниципальной реформы 90-х гг. XX в.»2. Основная слабость данного подхода заключается в игнорировании или неадекватном отражении существующих процессов расширения участия населения в решении вопросов местного значения. Характеристики подобного рода отражают состояние местного управления или же начальные, робкие движения органов местного управления в сторону самостоятельности, когда государство действительно могло делегировать или не делегировать свои полномочия. В современной России и тем более в странах Запада целый ряд местных вопросов уже нельзя не делегировать, поскольку уровень усложненности форм организации жизни людей и степень развитости объекта управления не позволяют государству навязывать волю жителям местных сообществ в решении вопросов местного значения. Мы воздержимся от дефиниции местного самоуправления, поскольку в отечественной действительности отсутствует его зрелое состояние, позволяющее зафиксировать его качественную определенность. Отказавшись от определения, мы характеризуем местное самоуправление путем описания его очевидно существующих элементов, признаков в практике муниципального управления России и логики развития понятия. Местное самоуправление можно охарактеризовать как переходный этап от управления к самоуправлению, что подтверждается практикой и представлением, отражающим наличие взаимоисключающих элементов (противоположностей) в самом явлении. Это проявляется в том, что современное российское местное самоуправление состоит 1 Игнатов В. Г. Становление местного самоуправления в современной России. – Ростов н/Д, 2004. – С. 15–16. 2 Выдрин И. В. Муниципальное право России. – М.: Норма, 2006. – С. 83. 32 из двух основных элементов: 1) местного управления; 2) общественного самоуправления. Государственный стержень местного управления проявляется в том, что жители местных сообществ не имеют реальных механизмов участия в решении вопросов местного значения; правовой статус самостоятельности муниципальных образований носит формальный характер, поскольку по всей вертикали исполнительной ветви власти существует не просто взаимосвязь, а сохраняются иерархические отношения в финансовой, правовой и других сферах. Сформированные органы местного самоуправления осуществляют управление, поскольку структура органов местного самоуправления указывает, что сформированы и функционируют они по отраслевому признаку, не допускающему участия населения в управлении; у кадрового состава органов местного самоуправления отсутствует традиция самоуправления, поскольку эти органы сформированы из людей, ранее осуществлявших управление. Существует и ряд других факторов, указывающих на наличие управления на муниципальном уровне. Общественное самоуправление проявляется в том, что у жителей большинства местных сообществ имеется реальная возможность свободного волеизъявления при выборе главы муниципального образования и членов представительного органа; мнение жителей, выработанное на сходах, собраниях, референдумах, имеет значение для организации жизни людей. Анализ общественного самоуправления затруднен малым количеством фактов, свидетельствующих о его наличии, однако их достаточно, чтобы обнаружить тенденцию его расширения, свидетельствующую о становлении местного самоуправления. Два обозначенных выше элемента в своем единстве и образуют местное самоуправление, где местное (по сути государственное) управление еще доминирует, но утрачивает свою эффективность, а общественное самоуправление имеет потенциал для своего развития. Подобной позиции придерживается большинство исследователей, о чем убедительно сказано в учебном пособии «Муниципальное управление», где отмечается, что «местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования»1. Сущность местного самоуправления состоит в единстве противоположностей – управления и самоуправления, где последнее имеет тенденцию к расширению, а первое – тенденцию к сокращению своей компетенции в пределах местного сообщества. 1 Муниципальное управление / Под ред. И. В. Стародубровской. – М., 2006. – С. 8. 33 Наилучшим примером востребованности реального, а не декларативно-формального местного самоуправления и исчерпанности управления является сама практика обустройства жизни местных сообществ. Основная посылка противников местного самоуправления сводится к тому, что народ не готов, массы еще не обрели достаточной политической культуры. Как известно, факты социально-политического плана можно интерпретировать по-разному. Ситуация в России с местным самоуправлением такова, что особых разночтений по характеристике ее практик нет. А. В. Новокрещенов однозначен в своем суждении: «Реальная власть – в руках органов власти. Население – пассивный объект»1. Созвучно с предшествующим мнение Т. А. Марченко и Е. Л. Шилкиной, которые считают, что население к муниципальной власти относится пассивно отрицательно2. Рецессия социального заставляет власти вносить корректировку в пункты бюллетеней голосования (ликвидация графы «против всех»), чтобы на «выходе» всегда был положительный результат, поскольку граждане или не приходят на выборы, или приходят и голосуют «против всех». Нет оснований сомневаться, что это примечательное политическое событие, при всей старательности его «замалчивания», имеет тенденцию своего распространения. «Очень распространена ситуация, – пишет Н. М. Великая, – когда в ряде округов выборы не признаются состоявшимися из-за недостаточной явки или из-за большого количества голосов, поданных против всех депутатов»3. Эта же ситуация была характерна и для Волгограда 14 марта 2004 г. при формировании представительного органа города. Вывод напрашивается однозначный – там, где население отчуждено от власти, не может выражать свою волю, оно не желает участвовать в «театральных представлениях» по формированию власти. Существует ряд авторов, которые абсолютизируют общественную составляющую местного самоуправления. «В интересах общества, – предлагает А. Птушенко, – найти и узаконить внеполитические методы формирования собственной подсистемы управления – государства. Ибо политический метод приводит к власти далеко не самые лучшие 1 Новокрещенов А. В. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления: Автореф. дис…. д-ра социол. наук. – Екатеринбург, 2003. – С. 28. 2 Марченко Т. А. Публичная политика и местное самоуправление // Философия права. – 2002. – №1. – С. 47. 3 Великая Н. М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социс. – 2003. – №8. – С. 47. 34 силы общества. Совершенно очевидно, что самым действенным методом решения этой проблемы является самоорганизация общества на базе самоуправления. Причем самоуправление должно быть решительно очищено от эпитета «местное». Оно должно стать повсеместным»1. Схожие мысли высказывает М. А. Аркадьев: «…наиболее оптимистический взгляд возможен, когда речь идет об индивидуальной, личностной экзистенции, которая всегда имеет возможность прямого нравственного и духовного самоконструирования»2. В своем абсолютном выражении это направление мысли верно, однако надо признать более взвешенной в научном отношении точку зрения Е. А. Юшиной, которая полагает, что «хотя периодически возникает вопрос о возможности вытеснения государственного управления системой общественного самоуправления на федеральном уровне, думается, что в обозримом будущем это осуществить невозможно. … Вероятно, обе формы управления будут существовать вместе, переплетаясь и дополняя друг друга, как на федеральном, так и на местном уровне»3. Сосуществование управления и самоуправление есть та объективная потребность современной России, которую необходимо удовлетворять в ее теоретическом и практическом плане. «Развитие властных отношений в России, – пишет В. П. Мохов, – вполне возможно, подходит к той естественной исторической границе, когда общество «перейдет Рубикон»: власть станет лишь одним из факторов развития общества»4. В пределах местного сообщества существует непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления, и поэтому разрешение, снятие противоречия происходит на этом уровне, хотя изменения, обуславливающие это, происходят во всем социальном организме. Важным фактором методологии познания самоуправления выступает процесс усложнения субъектно-объектных отношений. Исследования, построенные на эмпирическом материале в виде предметно-практической 1 Птушенко А. Системная концепция самоуправления // Общество и экономика. – 2003. – №11. – С. 189. 2 Аркадьев М. А. Конфликт жизни и ноосферы (эскизное введение в «фундаментальную структурно-историческую антропологию») // Ноосфера и художественное творчество. – М., 1991. – С. 79. 3 Юшина Е. А. Местное самоуправление как предмет политологического анализа // Политическое управление. – М., 1998. – С. 195. 4 Мохов В. П. Проблема преемственности и изменений современной российской власти // Россия и современный мир. – 2003. – №1. – С. 100. 35 деятельности, фиксируют лишь частные случаи управления и самоуправления и не обладают истинностью на уровне всеобщих закономерностей. Для преодоления эмпирического уровня освоения местного самоуправления и самоуправления необходимо рассматривать их взаимосвязь, соотношение с обществом как части с целым. Общество, трактуемое как совокупность отношений, содержит в себе местное самоуправление и самоуправление, как необходимые элементы (отношения) своего существования. Исходя из этой методологической посылки, из логики движения понятия «управление», учитывая отсутствие развитых форм самоуправления в российской действительности, можно дать лишь описательную характеристику самоуправления. Самоуправление как отношение, в формах которого люди самостоятельно организуют свою жизнь, достигается в целостности общественных взаимосвязей, не полагающих противоречий между социальными группами, социальной группой и индивидом. Отношения, образующие индивида, и отношения, составляющие общество (местное, региональное и иное), не находятся в гармонии. Перспективность гармонизации отношений между индивидом и обществом может быть только путем осознанного самоуправления. Общество и индивид в своем взаимодействии найдут приемлемые, оптимальные формы своего сотрудничества путем взаимного доверия, договоренности, компромиссов, что и будет самоуправлением. Такое описание самоуправления не дает истинного знания о будущем явлении, но оно выполняет вспомогательную функцию в характеристике местного самоуправления. Местное самоуправление – это уже не управление, но еще и не самоуправление, поскольку его содержание составляют отношения самоуправления в пределах определенной территории и ограниченного, оговоренного правовыми актами количества вопросов (отношений) местного значения. Таким образом, самоуправление – это противоположность, в которую переходит управление, а местное самоуправление – это переходное состояние (отношение), фиксирующее как управление, так и самоуправление. Сформированное представление о местном самоуправлении не может обладать понятийной полнотой и соответственно качественной определенностью, но оно позволяет осуществлять познание становящегося самоуправления. 36 Разделяя позицию исследователей местного самоуправления, что данное явление генетически связано с управлением, мы полагаем, что самоуправление представляет собой качественно иное явление по отношению к управлению и определяется иным детерминантом. 1.3. Культура как основной детерминант самоуправления Идентификация нового явления всегда связана с обоснованием его сущности, которая указывала бы на его качественную определенность. Соответственно одной из приоритетных задач в рамках нашего исследования является доказательство того, что естественное существо, социальное существо и человеческое существо имеют различные сущности. Как следствие, это позволит говорить о трех различных формах бытия людей, где в каждом востребованы особые формы организации их жизни и степень востребованности власти. За выяснение природы и сущности человека брались многие исследователи, достигавшие на этом поприще неоднозначно трактуемых результатов. Так, у К. Маркса природа и сущность человека не разделяются, поскольку он видел качественное отличие человека от природного существа только в его общественных началах, поэтому, определив сущность через общественное качество, он для себя проблему снимает. По его мнению, «…сущность человека не есть абстракт, присущий отдельному индивиду. В своей действительности она есть совокупность всех общественных отношений»1. Рассуждая о природе человека, К. Маркс утверждает, что человек «…только в обществе может развить свою истинную природу, и о силе его природы надо судить не по силе отдельных индивидуумов, а по силе всего общества»2. Таким образом, признавая момент совпадения сущности и природы индивида, их, видимо, необходимо различать на каждом из этапов (естественном, социальном и человеческом) его развития. Философская антропология, как специализированное на исследованиях человека направление философии, внесла разнообразие в понимание природы человека, которое можно охарактеризовать, скорее, как лексическое. Определение сущности человека как соотношения витальности и духа, данное М. Шелером в работе «Положение человека 1 Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 г. // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – 2-е изд. – Т. 42. – М.,1970. – С. 265. 2 Маркс К. Святое семейство, или критика критической критики. Против Бруно Бауэра и компании // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. – 2-е изд. – Т. 2. – М.,1955. – С. 146. 37 в космосе»1 и развитое последователями «новой философской антропологии» А. Геленом, О. Ф. Больновым, Г. Плеснером, Г. Э. Хенгстенбергом2, не вышло за рамки общественной характеристики человека и свелось к религиозному объяснению его происхождения и развития. Не имея возможности игнорировать наличие биотического и социального в человеке, они производят новые сущности, дают им названия и вновь воспроизводят прежний смысл: «…человек есть личность, которая каждый раз неповторимо конституируется духом, областью витального и личностным началом и в силу своей личности может проявлять свободные инициации»3. Г. Э. Хенгстенберг признает первичность духа, но в истории человеческой мысли это звучало уже который раз и в конечном итоге позволяет осуществить лишь общественную характеристику индивида, однозначно выражая интересы социальных групп. Великий интерпретатор З. Фрейд, значительно расширив (вернее раскрепостив) представление о человеке, также не только не позволяет преодолеть биосоциального объяснения индивида, но еще и усугубляет его своими шокирующими открытиями безукоризненно «рабочих» схем действия человека. Все усилия З. Фрейда, а затем и Э. Фромма4 выбраться из мира биологии, объясняющей человека посредством синтеза эроса и танатоса, с неизбежностью сводятся к физиологическим аспектам трактовки человека. Э. Фромм пытается объяснить сущность человека через доказательство первичности физиологических и психических (душевных) свойств индивида. Он пишет: «Исследование общества и исторического процесса необходимо начинать с человека, с реального конкретного человека, с его физиологическими психологическими свойствами, но отнюдь не с абстрактного человека. Оно должно начинаться с поня1 Шелер М. Положение человека в Космосе // Проблема человека в западной философии. – М., 1988. – С. 31–95. 2 Gelen A. Der Mensch. Seine Natur und seine Stellung in der Welt. – B., 1944; Bollnow O. F. Die philosophische Anthropologie und ihre methodischen Prinzipien // Philosophische Anthropologie heute. – Munchen, 1972; Plessner H. Die Stufen des Organischen und der Mensch. – B., 1928; Хенгстенберг Г. Э. К ревизии понятия человеческой природы // Это человек: Антология. – М., 1995. 3 Хенгстенберг Г. Э. К ревизии понятия человеческой природы // Это человек: Антология. – М., 1995. – С. 246. 4 Э. Фромм отчаянно пытался увести интерес в сторону от первичных потребностей, судя по задачам, которые он ставил в работах «Душа человека» и «Иметь или быть?». 38 тия сущности человека, а анализ экономики и общества послужит только той цели, которая поможет понять, как искажен был человек обстоятельствами, как был он отчужден от самого себя, от своих сущностных качеств»1. Индивидуалистический уклон в западной традиции, безусловно, сыграл свою роль в понимании человека, так что даже экономика и другие общественные отношения, по Фромму, якобы искажают сущность человека. В итоге ученый возвращается к проблемам развития человека посредством совершенствования его психофизиологической сущности, отбрасывая социальную детерминанту. Рассуждая о природе власти, Э. Фромм полагает, что власть человека основывается «на самой сущности личности, достигшей высокой ступени развития и интеграции. Такие личности «излучают» власть, и им не нужно приказывать, угрожать и подкупать. Это высокоразвитые индивиды, самый облик которых – гораздо больше, чем их слова и дела, – говорит о том, чем может стать человек»2. Это утверждение не вызывает удивления. Видимо, не стоит отмахиваться от позиции Э. Фромма как заранее бесперспективной, поскольку ни один из вождей не перестает быть продуктом и носителем биотических качеств. Перепробовав все наличествующие инструменты, исследователь, изучающий общественного индивида и не отягощенный идеологическими целями, приходит к пессимизму, обнаруживая истину в том, что перспективы развития у человека нет, круг замыкается физиологией и социумом. Следовательно, варианты общественного развития различаются по форме, но по сущности одинаковы. Борьба иррациональноприродного с рационально-привитым – вот все, что удалось «раскопать» в человеке фрейдистам. В этом же ряду и «биологическое измерение» человека Г. Маркузе и «бихевиористская инженерия» Б. Ф. Скиннера3, считающего, что с помощью этой инженерии можно создать абсолютно управляемое общество. Однако нельзя сказать, что наука вообще не дает примеров прозорливости в рассматриваемом вопросе. Пробные шаги в этом направлении отметить можно. Например, М. С. Каган разделяет позицию М. Хайдеггера в том, что мы не знаем, что такое человек, и отвергает возмож1 Fromm E. The Sane Society. – L., 1963. – С. 254. Фромм Э. Иметь или быть? – М., 1986. – С. 67. 3 См.: Маркузе Г. Эрос и цивилизация. – К., 1995; Skinner B. F. Reflections on Behaviorism and Society. – N.Y., 1978. 2 39 ность поиска сущности человека в его естественной (дарвиновском антропогенезе) и социальной (марксистском социогенезе) составляющих1. Можно приветствовать критику М. С. Кагана в адрес В. П. Тугаринова, который разделяет природу и сущность человека и считает, что природа биосоциальна, а сущность чисто социальна. Сам же М. С. Каган наблюдает человека в трех формах бытия – природе, обществе, культуре. Соответственно получается, что человек – это «биосоциокультурное существо», которое имеет три переменных грани сущности – биологическую, социальную и культурную2. Позиция ученого, бесспорно, очень продуктивна, однако в полной мере солидаризироваться с М. С. Каганом не удается, ввиду его заключения о том, что в XXI в. «…общественная «составляющая» в био-социо-культурной сущности человека приобретает подлинно общечеловеческий масштаб, что означает: личностное «я», выросшее из безлично-группового «мы», … соотносится с родовым «мы» – человечеством»3. Нам представляется, что общественная практика как раз свидетельствует об обратном. Нет оснований сомневаться в том, что индивид – носитель биотической, социальной, культурной граней – является человеком. Но при таком подходе мы должны признавать наличие человека при самом примитивном труде. И чтобы не нарушить логику познания истины, мы должны принять как данное, что у древнего и современного человека сущность одна, а, следовательно, качественная определенность неизменна, что не только не верно, но и обидно. Все попытки объяснить человека как явление через его предикативность (древний, средневековый, современный человек) мало убедительны, так как они не затрагивают его сущности. Известный специалист по биосоциальным вопросам Н. П. Дубинин также достаточно интересно интерпретирует природу и сущность человека. По его мнению, «…сущность человека, создаваемая историческим опытом человечества и конкретным участием индивидуума в развитии данной общественной формации, имеет социальную природу»4, с чем можно солидаризироваться. Однако, если он не разделяет человека 1 Каган М. С. И вновь о сущности человека // Отчуждение человека в перспективе глобализации мира. – СПб., 2001. – С. 52–53. 2 Там же. С. 54–55. 3 Каган М. С. Указ. соч. С. 60. 4 Дубинин Н. П. Биологическое и социальное в человеке // Биологическое и социальное в развитии человека. – М., 1977. – С. 82. 40 и общественное существо, значит, отождествляет их природу и сущность, что представляет собой классический пример социогностической парадигматики. На наш взгляд, вопрос о сущности человека остается открытым потому, что его пытаются решить в парадигмах социальных исследований. Низкий уровень развития человеческой составляющей долгое время обусловливал доминирование теоретического знания биогностического и социогностического порядка. Современный уровень ее самоочевидности, на наш взгляд, уже не позволяет игнорировать различия между общественным индивидом и человеком. Сегодня нет очевидной надобности обосновывать отличия общественного существа от животного, эти критерии давно определены, тогда как прогресс знания требует поиска методов и теорий, предметом исследования которых должно быть отличие человека от общественного индивида. Появление новых детерминант индивида вовсе не требует исчезновения предшествующих, а просто меняет вектор его актуализации на качественно иную определенность. При характеристике всех трех сторон личности мы концептуально солидарны с тем, что известно по поводу двух первых: «…обозревая историю человечества в целом, ее можно подразделить на историю первобытного общества и историю классового общества»1. Таким образом: 1) состояние дикости, первобытности характеризуется наличием биотических и социальных отношений, его образующих, где доминируют биотические взаимосвязи; 2) состояние социальности (общественный индивид) характеризуется наличием биотических и социальных отношений, его образующих, при доминанте социальных; 3) состояние человечности (человек) характеризуется наличием биотических, социальных и человеческих отношений, его образующих, где доминируют человеческие. Такая периодизация является основанием для более четкой дифференциации видов форм обустройства жизни людей и условием прояснения тенденций развития власти. Логика развития форм организации жизнедеятельности позволяет нам предположить, что «формы» представляют собой феномены проявляющейся сущности индивида, поэтому, выявив эту сущность, можно исследовать закономерности развития власти. Природой первобытного индивида, то есть индивида, живущего в условиях доминанты биотических отношений, являлась сама природа 1 Алексеев В. П. Становление человечества. – М., 1984. – С. 456. 41 в результате ее саморазвития. Сущностью дикаря является совокупность естественных отношений (взаимосвязей), его образующих. Сущность первобытного индивида является природой общественного индивида, а его сущностью выступает совокупность социальных отношений, его образующих, в соответствии с утверждением К. Маркса. В свою очередь, сущность общественного индивида является природой человека, а целостность человеческих отношений, его образующих, есть его сущность. Как видно из этих рассуждений, природа и сущность – это одно и то же, но их проявление осуществляется на уровнях различного порядка. Теоретическая состоятельность такого подхода заключается в том, что устанавливается причинно-следственная взаимосвязь между явлениями, категория «природа» определяет причину возникновения феноменов, а категория «сущность» указывает на качественную определенность вещи. Качественно различные состояния индивида обусловлены различными сущностями, но это не означает прерывность в развитии человечества, хотя прерывность в индивидуальной жизни однозначно существует. Диалектика развития индивида такова, что не существует «чистого» социального существа. Человекообразному (антропоиду), природному существу имманентно присущи общественные и человеческие качества, вопрос только во времени их проявления. Достаточно трудно согласиться с Е. В. Шороховой, которая утверждает: «Человек с самого начала есть человек, организм человека есть человеческий организм, и мозг человека есть человеческий мозг. … Процесс развития человека заключается в том, что человек не только приобретает человеческое, но и утрачивает животное»1. Теоретическое обоснование наличия общественного и человеческого в индивиде не только не отвергает, но и полагает присутствие человеческого в период господства общественного в индивиде. Человеческое имманентно присуще общественному индивиду, но слишком мал потенциал объективных условий становления и реализации этих качеств в условиях, когда труд является необходимостью. Трудовые отношения являются причиной сущности общественного индивида и в своей эволюции обусловили его развитие. Человеческие отношения, обусловленные культурой, детерминируют и составляют сущность человека, становление 1 Шорохова Е. В. О естественной природе и социальной сущности человека // Биологическое и социальное в развитии человека. – М., 1977. – С. 80. 42 которого становится возможным в формах самоуправления, то есть культура, человеческие отношения и самоуправление существуют лишь в своем единстве. Остановимся кратко на характеристике культуры как условии возникновения человеческих качеств индивида и детерминанте третьего вида обустройства жизни людей – самоуправления. В социальнополитической, философской литературе существует множество определений культуры. Причины такого «плюрализма», по-видимому, заключаются в том, что поле культуры достаточно широко, а исследователи, исходя из своих целей и научных концепций, как правило, выделяют и разрабатывают какие-то определенные стороны культуры, оставляя другие в тени, или же включают в понятие «культура» все, что имеет отношение к человеку. Для решения задач политического исследования нет необходимости останавливаться на классификации определений культуры. Однако есть необходимость исследовать генезис бытия культуры, которая в своем развитии обретает одинаковый статус с природным и социальным бытием. В этом направлении проделана большая работа М. С. Каганом1. Кстати, знакомясь с творчеством М. С. Кагана нетрудно заметить, что его представлению о культуре свойственна эволюция, о чем говорит и сам автор2. Основная же идея исследователя заключается в следующем. Отталкиваясь от общепризнанной посылки о наличии природы и общества, он делает вывод, что их взаимодействие порождает человека. По его мнению, «…человек связывает в одно неделимое целое природу и общество, он становится центральным «звеном» в цепи основных форм бытия»3. Выстраивая триаду «природа – общество – человек», он предлагает рассматривать человека в одном категориальном ряду с природой и обществом. Признавая обусловленность человеческой деятельности природными и социальными детерминантами, он утверждает: «…деятельность человека породила новую – четвертую – форму бытия – культуру»4. Его позиция неизменна в том, что человек «…является не плоским, одномерным, чисто природным или чисто социальным существом, и не двусторонней 1 См: Каган М. С. Системный подход и гуманитарное знание: Избранные статьи. – Л., 1991; Каган М. С. Философия культуры. – СПб., 1996; Каган М. С. К истории формирования и взаимодействия человеческих общностей // Человек: соотношение национального и общественного. – СПб., 2004. – С. 104–110. 2 См: Каган М. С. Философия культуры. – СПб., 1996. – С. 44. 3 Каган М. С. Философия культуры. – СПб., 1996. – С. 39. 4 Там же. С. 40. 43 биосоциальной системой, а трехсторонней – биосоциокультурной»1 системой. Таким образом, М. С. Каган выделяет четыре формы бытия, где «…человек является одной из четырех его форм, синкретически связывающий три другие – природу, культуру и общество. Эта био-социокультурная сущность человека определяет возможность формирования человеческих общностей на четырех уровнях: биологическом, социальном, культурном и трехсторонне-целостном»2. Наши выводы о сущности человека отличаются от предлагаемой трактовки (о чем говорилось выше) и соответственно построение взаимосвязей исследуемых элементов выглядят иначе. Сущность человека, трактуемая нами как совокупность человеческих отношений, позволяет нам выстроить иную конструкцию триады «природа – общество – культура». Мы разделяем позицию М. С. Кагана, что «природа – общество – культура» – это три формы бытия. Однако мы не можем согласиться, что «природа – общество – культура» полагают человека как четвертую форму бытия. Нам представляется более корректным, что каждая форма бытия (природа – общество – культура), последовательно возникающая, обусловливает три качественно различных состояния индивида. Природа обусловливает наличие индивида (человека дикого), являющегося носителем социальных качеств, но сохраняющим доминанту естественных качеств, взаимосвязей, а соответственно и обустраивающих жизнь в формах самоорганизации. Общество детерминирует индивида (человека общественного), являющегося носителем социальных качеств, отношений, которые обусловливают организацию жизни людей в формах управления. Культура обусловливает наличие индивида (человека), являющегося носителем человеческих качеств, отношений, которые предопределяют организацию жизни в формах самоуправления. Природа и социум не вызывают особых сомнений в том, что они представляют собой формы бытия, а вот культура как форма бытия требует своего обоснования. Опираясь на солидные теоретико-методологические выводы М. С. Кагана о том, что культура – это форма бытия, мы попытаемся зафиксировать основные этапы ее становления. 1 Там же. С. 46. Каган М. С. К истории формирования и взаимодействия человеческих общностей // Человек: соотношение национального и общественного. – СПб., 2004. – С. 105. 2 44 По-видимому, одним из возможных способов исследования становления общественных явлений может выступать историколингвистический анализ терминов, обозначающих исследуемое явление. Адекватное обозначение терминами тех или иных понятий, отражающих существующую действительность, является объективно необходимым для познания научной истины. Вольное обращение с терминами, несомненно, искажает научный поиск, объективно выступает одной из причин ложного пути исследования. Попытаемся выстроить генетическую цепочку терминов, обозначающих культуру, в ее историческом развитии. К у л ь т у р а – изначальное значение данного термина cultura «возделывание» имело отношение конкретно к земле и означало «обработка, окультуривание земли». Но вот уже три последних столетия этот термин употребляется и относительно общества. В связи с этим для уяснения генезиса культуры необходимо исследовать этимологию и толкование данного термина в его историческом развитии, выявить его синонимы на тех исторических этапах культуры, где данный термин отсутствует. Все это нужно для того, чтобы понять, как и почему термин античности «культура» употребляется, начиная с конца XVII в., во все большей степени по отношению к обществу и человеку. Проследив историю термина «культура», мы увидим границы той реальности, которая отражается понятием, обозначаемым термином «культура». Итак, термин «культура» первоначально обозначает момент возделывания, культивирования земли, и не мыслится без земли как предмета труда, без человека – субъекта труда, а также без процесса труда. Таким образом, культура есть возделывание, оно связано с субъектом и предметом труда, но к ним не сводится и отношения к обществу не имеет. Нас же интересует как раз общество. Как известно, термин «культура» в период античности относительно общества не применяется, но это вовсе не означает, что возделывание, окультуривание человека, общества не происходило. Наиболее близким по смыслу слову «культура» (возделывание) относительно человека было слово «пайдейя» – «воспитание», употребляемое у античных греков. «Пайдейя» необходимо понимать как формирование человека в его целостности, его универсальном совершенствовании1. О близости или даже совпадении смысла слов «куль1 Платон. Диалоги. – М., 1986. – С. 66–78, 200–203. 45 тура» и «воспитание» свидетельствует и то, что слово «воспитание» употребляется в противоположность слову «неотесанность», т. е. необработанность, невозделанность. Надо полагать, что термин «пайдейя» наиболее адекватно отражает процесс возделывания человека на завершающем этапе определенного периода, где человек еще не мыслит себя вне чувственно-материального космоса. Трактуя термин «воспитание» как возделывание, мы имеем в виду, что возделывание было направлено на создание, формирование у граждан греческой античности добродетели – «аретэ». «Содержание этого понятия не осталось неизменным»1, но нам важно то, что наряду с изменением добродетели изменялись и формы, создающие добродетель. Для обозначения процесса окультуривания человека в античной Греции достаточно термина «пайдейя», но дальнейшее развитие общества и возникновение качественно иной ситуации обусловливают появление нового термина, который должен содержать в себе «пайдейя» как момент своего значения. Следующим термином, обозначающим культуру более высокого порядка, должен быть термин, близкий термину «воспитание», но по своему значению более широкий, и таковым, скорее всего, является слово «цивилизация», производное от латинского слова civilis. Оно толкуется как «общежитие, гражданственность, сознание прав и обязанностей человека и гражданина»2. В Древнем Риме доминирует «возделывание» гражданина, индивида, способного к совместному проживанию, осознающего свои права и обязанности при сохранении элементов греческой добродетели – «аретэ». «Цивилизоватъ народ, – пишет В. И. Даль, – обратить из дикого, грубого быта в гражданственный»3. Быт В. И. Даль толкует как «бытье», «житье», «род жизни»4. Таким образом, цивилизация есть возделывание человека, общества, вывод их из дополисного состояния (у греков) и из варварского бытия (у других народов) в гражданское состояние и бытие. Термин «цивилизация» обозначает новую культуру, которая формирует, возделывает гражданина, способного, в первую очередь, к выполнению общественных, государственных функций. Цивилизация (культура) возделывает человека в такое граж1 Винничук Л. Люди, нравы и обычаи Древней Греции и Рима. – М., 1988. – С. 485. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. – М., 1978–1980. – Т. 4. – С. 574. 3 Там же. С. 574. 4 Там же. Т. 1. С. 148. 2 46 данское состояние, когда он в своем представлении о мире вышел из рамок архаического полиса. При рассмотрении античного мира необходимо иметь в виду, что речь идет не об абстрактном человеке, каким он является при господстве товарных отношений, а об абстрактном человеке в рамках отношений личной зависимости. Как отмечал А. Ф. Лосев, «раб в античности... это не цельный человек, но лишь его чувственно-материальный момент. А ... рабовладелец, если его брать как деятеля рабовладельческой формации, есть не человек, но лишь интеллект человека, и притом достаточно абстрактный. Но рабовладелец и раб не могут существовать друг без друга. Они представляют собой нечто целое»1. Цивилизованность здесь – свойство одной половины целостности. Возникновение следующего звена этимологической цепочки, обозначающего культуру, связано с разложением рабовладельческих форм общественных отношений и зарождением феодальных. Разложение рабовладельческого строя, как известно, есть общественный прогресс в целом. При этом необходимо помнить о такой целостности античного человека, когда интеллект (рабовладелец) творит духовное, а чувственноматериальная вещь (раб) создает материальные блага. Причиной разрушения этого многовекового уклада, этого отношения абстрактного единства является разложение экономических отношений. Рабовладельческий способ производства исчерпал себя. Движение противоположностей «раб – рабовладелец» в их целостности переходит в качественно новое состояние. Так, у эксплуатируемого появляется возможность удовлетворить свои духовные потребности и надежда на удовлетворение материальных потребностей. Эксплуататор-интеллектуал, оставаясь лишь стороной абстрактного человека, одновременно утрачивает свою значимость в духовном производстве, поскольку отдельные индивиды, производящие дух, группируются, трансформируются в специальные органы, институты. Античная гармония тела и духа в рамках абстрактного человека рушилась вместе с разложением рабовладельческого строя. Это разрушение приводило к господству духа. Почему именно духа, а не тела? Это связано с тем, что человек античности – это, прежде всего, человек полиса, а потом космоса (Римская республика), где он мыслит себя в первую очередь неделимой частицей материального, чувственного мира, обладающей разумом. Именно поэтому против чувственного миpa, 1 Беседа с профессором А. Ф. Лосевым // Вопросы философии. – 1984. – №1. – C. 146. 47 вещественных начал как причины всех бед человеческой жизни и направлена культура в следующем этапе своего развития. Именно против вещественных начал выступает апостол Павел в послании к Галатам. Он пишет: «Ныне же, познав Бога, или, лучше, получив познание от Бога, для чего возвращаетесь опять к немощным и бедным вещественным началам и хотите еще снова поработить себя им? Наблюдаете дни, месяцы, времена и годы. Боюсь за вас, не напрасно ли я трудился у вас»1. Значит, в этом смысле разложение рабства это и есть, в первую очередь, отрицание тела как первичной материальной субстанции общества и духа рабовладельца, но укрепление духа, объединяющего и уравнивающего всех людей. Тот же апостол Павел называет рожденных во плоти рабами, а рожденных по духу свободными. «Итак, братия, мы дети не рабы, но свободной»2. Духовная жизнь рабовладельческого общества основывалась на наличии раба и рабовладельца, а устранение этого состояния приводит к возникновению такой духовной жизни, которая дает надежду на устранение состояния «раб – рабовладелец», правда, только через одухотворение, посредством постижения духа. Это стало возможным потому, что «философский разум был доступен немногим образованным, а религиозный миф о загробном воздаянии охватил широкие массы народа. Возник новый идеал: культ святости, душевной чистоты, спасения и нравственного возрождения, имеющего начало в земной жизни и переходящего в вечное блаженство в высшем (загробном) мире»3. Духовное совершенствование, одухотворение стало тем доминирующим моментом, который возделывал человека и общество. Термин «одухотворение» наиболее адекватно обозначает культуру начального периода средневековья. Одухотворение как новая культура обещает равенство и свободу, а вернее нерабство, «ибо все вы сыны Божии по вере во Христа Иисуса; все вы, во Христа крестившиеся, во Христа облеклись. Нет уже Иудея, ни язычника; нет раба, ни свободного; нет мужского пола, ни женского: ибо все вы одно во Христе Иисусе»4. Дальнейший и единственный путь развития одухотворения, удовлетворяющего духовные потребности и обещающего разрешить материальные чаяния в новых общественных условиях, возможен был 1 Послание к Галатам св. ап. Павла. Гл. 4. Ст. 9–11. Там же. Ст. 31. 3 Кессиди Ф. Х. От мифа к логосу. – М., 1972. – С. 292. 4 Послание к Галатам св. ап. Павла. Гл. 3. Ст. 25–28. 2 48 только через мировую религию. Монотеизм, являясь условием одухотворения (культурой) общественного существа, в свою очередь, не мог не абсолютизировать, канонизировать процесс духовного становления общества и тем самым завести развитие человека в тупик. Таким образом, «одухотворение» (культура), становясь все более мощным, всеохватывающим и не терпящим другой противоположности социальным институтом, превращается в антикультуру, которая и создает бескультурное общество. Из этого деградирующего, бескультурного состояния общество вышло через Возрождение, одну из великих эпох человеческой культуры, что уже достаточно обосновано и не требует новых доказательств. Нас же интересует, какой термин наиболее адекватно обозначает культуру (возделывание) этого периода? Термин «возрождение» охватывает все процессы, происходящие в этот период. Оперируя им, мы подразумеваем, что термин «возрождение» обозначает возделывание духовносветского момента в общественном индивиде. Термин «возрождение» обозначает то, что возвращает общественного индивида, заведенного в тупик «духовными» догмами, на путь становления в человека. Возрождение очеловечивает, окультуривает человеческий дух (к тому времени почти нечеловеческий, догматизированный до примитивности) в его собственное состояние. Это период возрождения, гуманизации духа, а не тела (материального бытия) человека в обществе, потому что не было и не могло быть в феодальных экономических условиях таких экономических посылок, которые детерминировали бы развитие абстрактного человека (а мы имеем в виду именно такого) возрождения на качественно новый уровень материального состояния. Поэтому возрождение необходимо понимать как непосредственное, последующее состояние, звено одухотворения, но с качественно новой акцентуацией – гуманизация. Так как возрождение – это прежде всего возделывание духа, то есть одностороннее движение социального организма в сторону духа, то поэтому оно не разрешает социальных противоречий феодализма, которые коренятся в материальных отношениях данного общества. Это и послужило причиною реформаторского движения, ориентированного на социально-политическую реализацию. В этом смысле «...реформация исторически оказалась более перспективной системой»1. Но Реформация существует лишь в связи с кризисом эпохи Возро1 Петров М. Т. О критериях сопоставления Возрождения и Реформации // Культура эпохи Возрождения и Реформации. – Л., 1981. – С. 47. 49 ждения и пытается перенести модернизированные религиозные догмы на качественно новое духовное начало. Однако дать толчок новому духовному развитию на религиозной основе не удалось, так как Реформация производила дух на более низком уровне, чем Возрождение, поэтому она никак не может выступать в качестве культуры. Дальнейший путь человеческого прогресса европейской культуры проходит через Просвещение. Причины такого поворота коренились в экономических условиях существующего общества. Зарождение новых экономических (капиталистических) отношений в недрах феодального общества детерминирует новый аспект в культуре – просветительство. «Культура Просвещения» сохраняет в себе в снятом виде положительные моменты предшествующих культурных состояний. Употребляя словосочетание «культура Просвещения», мы хотим подчеркнуть, что термин «культура» для периода Просвещения неправомерен, поскольку не существует той реальной действительности, которая бы отразилась в понятии, обозначаемом термином «культура», а есть только такое понятие, которое можно обозначить термином «просвещение». Термин «просвещение» очень близок по смысловой нагрузке термину «культура», но это ни одно и то же. В частности, такой известный просветитель, как И. Г. Гердер, употребляя термины «просвещение» и «культура», считал что «если мы проведем искусственные различия между культурой и просвещением, хотя ни культура, ни просвещение не существуют по отдельности, то мы еще более удалимся в страну фантазий»1. Для Гердера просвещение и культура практически одно и то же. В выстраиваемой нами цепочке термин «просвещение» стоит непосредственно перед термином «культура», и их, на наш взгляд, необходимо различать, поскольку термин «просвещение» более адекватно обозначает момент становления культуры эпохи Просвещения. Просвещение и было состоянием культуры (как объективной реальности); наличие же слова «культура» или его отсутствие вовсе не означает наличия или отсутствия того или иного состояния и понятия данной реальности. В значительной степени термин «просвещение» обозначает то, что позже обозначится термином «культура», но становление самой действительности, которая бы отразилась в понятии «культура», находилось в далеко незавершенном виде. Отнюдь не случайно, что 1 Гердер И. Г. Идеи к философии истории человечества. – М., 1977. – С. 231. 50 состояние Западной Европы XVIII в. правильно и точно обозначается Просвещением, а в России по экономическим посылкам это XIX в., хотя принято считать восемнадцатый век – веком Просвещения и для России. Просвещение как культура есть возделывание человека до формально свободного состояния, где жесткие экономические рамки строго определяют реальные границы человеческой свободы для абстрактного человека этого общества. Просвещение (культура), возделывая формально свободного и формально всесторонне развитого человека, эволюционирует в более сложное и развитое состояние. Однако оно никогда не может формальное состояние превратить в реальное или быть причиной такого превращения, поскольку зиждется на доминанте социальных противоречий. Именно в состоянии антагонизма каждая из социальных групп противостояния воспринимает свою целенаправленную деятельность (политику) как явление культуры. Поэтому в рамках социальных взаимосвязей словосочетание «политическая культура» вполне уместно, так как политика, а точнее, субъекты политических отношений определяют форму и содержание культуры в обществе. Это весьма наглядно представляет деятельность советских политических руководителей, если вспомнить опыт работы А. А. Жданова, Е. А. Фурцевой, М. А. Суслова и других, что не умаляет опыта и других стран в этом направлении. Все еще можно утверждать, что желающих дать «единственно верную» установку развития культуры всего общества и каждого отдельного человека всегда было (и надо полагать будет) достаточно. Но со всей очевидностью просматривается и то, что культура изменилась, она обрела ту величину, которая не может быть подвластна субъектам управления, и теперь эти формы, окультуривая общественного индивида, формируют у него человеческие качества. Данный процесс, естественно, не приветствуется носителями власти, так как ограничивает их управленческие возможности. Если же в целом эти рассуждения верны, то можно полагать, что именно культура, а не социум, будет определяющей в дальнейшем развитии человечества. Только в едином процессе устранения господства социальных отношений и зарождения возделывания человека, возможно говорить о появлении тех условий (той объективной реальности), которые существуют как последующее состояние после Просвещения. Возникновение научно обоснованного термина в рамках Просвещения, который должен 51 существовать и использоваться сразу после термина «просвещения», связано с наличием понятия, обусловленного, в свою очередь, определенным уровнем общественного развития. То, более развитое состояние, которое возникает после Просвещения, формируется и выходит непосредственно из просвещения и существует как относительно самостоятельная, качественно иная форма бытия, которая отражается и зафиксируется в понятии, обозначаемом термином «культура». В этом кратком анализе термина «культура» мы пытались придерживаться исторического и логического единства, что и привело нас к тому же, но имеющему совершенно иную, более широкую и емкую смысловую нагрузку, термину. Термин «культура» в своем последнем значении также означает возделывание, но не земли (природы) и даже не общества, а человека. В идеале – процессы, фиксируемые понятием «культура», должны быть такими, где имеются все общественные условия для возделывания человеческого не только в абстрактном общественном человеке, но и для возделывания каждого конкретного общественного индивида. Такого идеального общества мы найти не можем, так как сохраняется доминанта социальной формы бытия. Рассмотрение последовательности: воспитание, цивилизация, одухотворение, возрождение, просвещение, культура – показывает, что по сути все предложенные термины являются синонимами слова возделывание, с той лишь разницей, что возделывание (культура) в каждом конкретном историческом периоде было направлено на одну или на несколько сторон человеческой жизни, и только последний термин обозначает возделывание общественного индивида во всесторонне развитого человека. Из выстроенной цепочки терминов видно, что каждый последующий термин содержательнее предшествующего, что каждый из них содержит в себе последующий как момент своего становления, что генетическая цепь терминов дает возможность представить самодвижение понятий одного из другого. Мысль об изменении культуры в ее историческом развитии весьма убедительно представлена в работе С. Неретиной и А. Огурцова «Время культуры». По их мнению, «XX век, собственно, и открыл культуру». Отвечая на вопрос, была ли культура до XX в.? Они утверждают: «И Античность, и Средневековье, и Просвещение были, конечно, эпохами культуры, а не варварства, однако они не мыслили о себе в понятиях «культуры», «ценностей культуры», «типов культуры». Та «система отсчета», которая была фундаментальной для каждой из этих типов 52 социальных систем, была иной, и именно она формировала специфические установки личности и критерии «отнесения» того или иного произведения человека к «вечным ценностям»1. Следует заметить, что исследователи концентрируют свое внимание на содержательной стороне исследуемого предмета, которая сводится ими к «произведениям» или иным творческим результатам деятельности, хотя они и не допускают мысли, что совокупность произведений может составлять культуру. По их мнению, «XX век – это время культуры. Это время определения творчества в терминах культуры»2. Культура как форма бытия (существования) человека производит всю совокупность человеческих отношений, определяющих его сущность. Она, возделывая, развивает и гуманизирует человека во всех сферах его жизнедеятельности. Основная функция культуры сводится к тому, что она осуществляет «культивирование всех свойств общественного человека и производство его как человека с возможно более богатыми свойствами и связями, а потому и потребностями...»3. А отсутствие такого процесса или обратное действие указывает на то, что культура, в первом случае, функционирует плохо, т. е. наблюдается общественный застой, а во втором случае, разлагается, что обусловлено всегда функционированием всего социального организма. Это объясняется тем, что все факторы, которые тормозят развитие общества и человека как целостности, по своей сути антикультурны. Одни и те же органы социального организма на определенном этапе могут способствовать развитию человека и общества, а в последующем тормозить это развитие и даже разрушать созданное. Например, такой орган, как государство или социальный феномен «власть» длительное историческое время способствуют окультуриванию общества и человека, но на определенном этапе они выступают тормозом дальнейшего совершенствования человека культурой, и тогда соответственно антикультура порождает бескультурье. Объективность интеграционных процессов социального и культурного характера привела к тому, что на рубеже тысячелетий актуализировались проблемы глобального порядка и с необходимостью возникает термин «геокультура», где, по мнению И. Валлерстайна, «…культура – 1 Неретина С. Время культуры. – СПб., 2000. – С. 15. Там же. С. 339. 3 Маркс К. Соч. – 2-е изд. – Т. 46. – Ч.1. – С. 386. 2 53 это то, что объединяет людей, но также и то, что их разделяет»1. В современном социально-политическом и культурологическом знании однозначно возобладало мнение, что культура представляет нечто целое. Так, В. Ж. Келле настаивает на особой значимости интеллектуальной и духовной составляющей культуры, хотя не однократно подчеркивает: «Культура представляет целостную систему»2. Соглашаясь с мнением В. Ж. Келле и многих других авторов, что культура – это нечто целое, следует заметить, что только она способна формировать уникальное в человеке. Реализация социальных целей, которая осуществляется в рамках «массовой культуры», с необходимостью носит деструктивный характер. Можно согласиться с В. Г. Федотовой, что современная Россия, испытавшая на себе влияние западной массовой культуры, практически не обрела позитивных изменений. По мнению автора, «Запад никак не поймет реальностей других народов, отягощенных и обогащенных собственной историей»3. Наиболее культурным обществом можно считать то, где имеется оптимальное сочетание всех компонентов для формирования человека как целостности и универсальности. Понимая культуру как форму бытия, следует добавить, что данная форма возделывает человеческие качества у общественных индивидов, тем самым взращивая их до состояния человека. Фиксируя наличие культуры как третью форму бытия и человека как результата ее наличия, видимо, будет справедливо предположить и наличие иных тенденций, форм развития власти. При исследовании власти необходимо исходить не только из состояния социальнополитических форм организации жизни людей, но и форм бытия и уровня развития человека. Человеческое начало не может существовать без естества и социума, но в основание его развития лежит индивидуальное, единичное, которое детерминируется третьей в этом ряду формой бытия – культурой. Человеческие качества обретают свою определенность только при индивидуальном развитии, а не на основе заимствования или отчуждения. Ю. М. Лотман совершенно прав, утверждая, что выбор человека всегда сопровождается наличием мысли, ответственности. А чтобы этого не случалось – общество, мир необходимо «…сделать 1 Цит. по: Кузнецов В. Н. Геокультура как гуманитарная парадигма XXI века // Безопасность Евразии. – 2002. – №4. – С. 387. 2 Келле В. Ж. Интеллектуальная и духовная составляющие культуры // Вопросы философии. – 2005. – №10. – С. 52. 3 Федотова В. Г. Апатия на Западе и в России // Вопросы философии. – 2005. – №3. – С. 18. 54 … казармой, или тюрьмой, или очень хорошим зоологическим садом, где зверей будут кормить и гладить, но все за них решать»1. Следует добавить, что именно системы управления при всем своем многообразии имеют формы казармы, тюрьмы и зоологического сада, где индивид имеет потенциальную возможность быть человеком, но таковым не является. Выход из этой ситуации, видимо, будет связан с распространением такой культуры, которая обусловливает человеческие качества индивида, способные получить свое саморазвитие только в формах самоуправления. Наша позиция о том, что не человек порождает культуру, а культура порождает человека, позволяет расширить познавательную базу (инструментарий) явлений социума и культуры. Последовательно расположенные триады: формы бытия «природа – общество – культура»; состояние индивида «человек дикий – человек общественный – человек»; виды форм организации жизни людей «самоорганизация – управление – самоуправление» позволяют по иному взглянуть на проблему власти. В контексте предложенных триад очевидно, что власть соотносима с формой бытия «общество», с состоянием индивида «человек общественный» и видом форм организации «управление». Наличие же власти в триадах «природа – человек дикий – самоорганизация» и «культура – человек – самоуправление», на наш взгляд, носит условный характер. 1 Лотман Ю. М. На пороге непредсказуемого // Человек. – 1993. – № 6. – С. 121. 55 Глава 2 ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И СССР 2.1. Эволюция исторических форм управления и самоуправления в России Возникающие в России задачи по реформированию социального управления требуют теоретической ясности в понимании эволюции местного самоуправления в целом и его элементов в частности. Для обнаружения тенденции изменения одной из составных частей местного самоуправления – местного управления – и выяснения закономерностей его изменения необходимо рассмотреть исторический опыт местного управления и местного самоуправления в России. Исследователи местного самоуправления обращаются к историческому опыту достаточно часто и в зависимости от задач исследования уделяют тому или иному периоду больше внимания, чем другим. Мы обращаемся к истории местного управления, чтобы выявить его причинно-следственную взаимосвязь с государственным управлением и местным управлением. Для достижения этой цели исследуем этапы снижения государственного управления на более мелкие административные единицы и рассмотрим такие формы самоуправления, как дворянское, городское, земское, крестьянское, казачье, чтобы выяснить их субстанциональность для современного местного самоуправления. С определением исторического рубежа, который можно назвать началом местного самоуправления, существуют трудности в связи с неоднозначностью толкования самого понятия «местное самоуправление». Так, И. В. Выдрин полагает, что «…местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси»1. Ю. А. Дмитриев считает, что местное 1 Выдрин И. В. Муниципальное право России. – М., 2006. – С. 39. 56 самоуправление необходимо связывать с земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформами1. Мы солидарны с позицией М. Е. Салье, В. И. Фадеева, В. С. Вильямского, В. М. Дедяева2 и других, которые обозначают точкой отсчета XVI в. (время Ивана IV), где фиксируется местное самоуправление, но с обязательными оговорками о его ограниченности. На наш взгляд, обозначение этого исторического периода закономерно, поскольку в это время возникает реальная возможность территориальной целостности государства и элементов административной деятельности с соответствующим прочиновничьим аппаратом. Распространенная в то время деятельность институтов «земских» и «губных» старост носила двойственный характер: 1) деятельность определялась интересами общины (родовой или соседской), жизнедеятельность которой осуществлялась в формах самоорганизации; 2) деятельность определялась центром, который еще не имел систематизированных органов, поэтому объектом управления являлись родовые образования, общины, городские сообщества как целостные явления, которым можно навязывать волю. Наличие мирской ответственности, то есть круговой поруки, в том числе и материальной, свидетельствует о доминанте форм самоорганизации жизнедеятельности общин, выступающих еще не административными, но уже территориальными единицами управления. На протяжении всей своей истории «территориальная сельская община была гибким организмом, чутко реагировавшим на изменения социально-политических условий. Она не могла не считаться с государственным или помещичьим нажимом, но в то же время постоянно решала вопросы в интересах крестьян, распределяя обязательные повинности удобным для данных условий способом»3. В период царствования Ивана IV делаются попытки использовать сословный принцип в организации управления, но еще нет устойчивой территориальной целостности России, нет предпосылок для систематизации государственного управления, поэтому для создания целостности российского общества, обретения государственного единства были использованы известные методы. Это методы военного управления, когда субъект навязывает волю объекту путем грубой 1 Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 53. Вильямский В. С., Дедяев В. М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. – Ростов н/Д, 1996; Концепция реформы местного самоуправления в современной России. – Екатеринбург, 1995; Фадеев В. И. Муниципальное право России. – М., 1994. 3 Громыко М. М. Мир русской деревни. – М., 1991. – С. 442. 2 57 формы насилия или же угрозой насилия, но такое управление не носит системного характера и зависит от многих случайностей. Оно представляет собой пограничное состояние между внешним порабощением в виде монголо-татарского ига и внутренней организацией навязывания воли с учреждением государственной атрибутики. Государственное управление предполагает наличие людей «государевых», выполняющих административную функцию, обладающих полномочиями, компетенцией, наконец, правом решения в пределах правовых норм; другое дело, что они могли не соблюдаться. Опричники же Ивана Грозного выражали волю одного субъекта управления, поэтому их деятельность сводилась к техническим функциям: ни по своей природе, ни по роду деятельности они не были еще сословием. В истории России сословия имеют важное значение для становления управления и элементарных форм сословного самоуправления. Это объясняется отсутствием типичных родовых образований, вытесненных как естественным социально-экономическим ходом развития, так и длительным влиянием внешнего монголо-татарского воздействия на жизнь раздробленных сообществ Руси, что и приводит к устранению доминанты родовых отношений в организации жизни как в местных сообществах (отдельных поселениях), так и во всей формирующейся целостности общества. Уровень общественного и, в первую очередь, материального производства, обусловливал соответствующее разделение труда, где только сословия с их «ступенчатой» иерархией, сохраняющей традиционализм в виде нескольких поколений родового образования, имеющих старшие, средние, младшие и иные возрастные составы, могли утвердиться в России. Но было и совершенно новое, если в родовом образовании на старших и младших делятся по возрасту, то в становящихся государственных образованиях принадлежность к старшему или младшему сословию определяется социальным статусом родителей или общественно значимой деятельностью индивида. Сословия явились единственно возможным условием государственного строительства в России, длительное историческое время в нашем отечестве доминирует сословный принцип в организации государственного управления. Можно говорить об общей закономерности рождающихся империй, когда «...высшие сословия рассматривались как служивые сословия, обязанные отдать свои опыт, силы и возможности на благо нового имперского общества, и поэтому их личная жизнь подчинялась внешним государственным интересам»1. С расширением 1 История Древнего Рима / Под ред. В. И. Кузищина. – М., 1994. – С. 193. 58 рамок государственного управления в российской истории сословия, а затем и социальные слои обретают свое собственное состояние, обретая гражданственность и превращаясь в общественно значимых граждан государства. Государственное управление, опираясь в своем первоначальном становлении на родовые, сословные предпосылки, преодолевает их по мере развития товарного производства и опирается на социально-классовые, а затем стратификационные группы как чисто социальные явления. Всякое социальное управление предполагает социальную дифференциацию, где имеются управленцы и управляемые, имеющие общее и особенное в своем историческом развитии во всяком обществе и специфическое в каждом государстве. Укреплению сословного принципа в организации государственного управления большое внимание уделял Петр I. Логическим развитием совершенствования сословного принципа управления явилось создание «Табели о рангах» в 1722 г. «Основное историческое значение Табели состояло в рационализации (унификации, систематизации) административной службы: в ее фундамент в качестве главного принципа чиновного деления, вместо знатности рода, был положен принцип служебной годности. В социальном плане это означало относительную демократизацию взаимоотношений государства с дворянским сословием, поскольку узаконенным объявлялось приобретение дворянского статуса выслугой и пожалованием императора»1. Нет необходимости доказывать, что Петр I являлся одним из ярких сторонников и удачных реформаторов государственного строительства, государственного управления, об этом убедительно сказано в вышеупомянутой работе и других. Но необходимо обратить внимание на первые шаги этого монарха по учреждению и совершенствованию еще двух принципов государственного управления: 1) административно-территориального; 2) отраслевого. Российское государство разделяется на губернии, провинции, дистрикты с созданием соответствующих органов территориального и отраслевого управления. Оба эти принципы являются обязательным условием в государственном строительстве на этапе становления административного управления. Важным для современных исследователей местного самоуправления является тот факт, что обозначенные принципы выступают основанием, причиной государственного управления, и пока существует такая причина, детерминируется соответствующее 1 Сукиасян М. А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. – М.: Изд-во РАГС, 1996. – С. 82. 59 следствие. Вполне закономерно, что первые шаги по учреждению административного управления в территориальных единицах и отраслях (сферах) государства не могли иметь развитых форм. Во времена Петра I государственное административное управление было наиболее эффективным на центральном уровне, однако эффективность этого управления снижалась с распространением на более мелкие административные единицы. Отсутствие объективных условий, невозможность осуществления управления государственными структурами на территории городов объясняют действия Петра I по городовой реформе 1609 и 1720–1721 гг., суть которых сводилась к выборам в первом случае в «земские избы», а во втором в «городовые магистраты». Сословный принцип формирования органов городского самоуправления и усиливающийся контроль за их деятельностью со стороны государственных органов, в связи с расширением государственного аппарата и участием его в городских делах, не позволяют нам говорить о наличии городского самоуправления. Речь идет о попытке приспособить к создаваемым государственным структурам управления архаичные органы самоорганизации (обозначенные вначале отечественной, а затем западной терминологией) для завершения системы государственного управления. Целью Петра I было создание целостного государства с единой государственной системой управления, а не развитие местного самоуправления, но он вынужден был использовать опыт самоорганизующихся сообществ, поскольку объективные условия того периода не позволяли ему распространять принцип административно-территориального управления на все территориальные единицы, а отраслевой принцип на все сферы деятельности общества. Городское самоуправление при Петре I – это единство нового, становящегося государственного управления и традиционной самоорганизации, уходящей своими корнями в родовые образования, поэтому рассматривать его как самоуправление нет оснований, поскольку там есть основания для сохранения самоорганизации, условия для развития управления и предпосылки для становления местного управления. К проблеме городского самоуправления мы вернемся еще неоднократно. Следующей важной вехой в развитии российского самоуправления считается период царствования Екатерины II. В этот период, прежде всего, получило значительное развитие государственное управление путем совершенствования трех принципов государственного управ60 ления: 1) сословного; 2) административно-территориального; 3) отраслевого – хотя относительно последнего целенаправленных действий и не предпринималось, но в связи с объективным расширением сфер деятельности расширяется и отраслевой административный аппарат. Прежде всего, в судопроизводстве, образовании, военном деле и других. О целенаправленной деятельности по совершенствованию административно-территориального устройства России свидетельствует губернская реформа. Россия была разделена на 50 примерно равных по территории губерний, которые состояли из 10–12 уездов. Усовершенствованный принцип административно-территориального управления позволял осуществлять эффективное управление на центральном и губернском уровнях и обеспечивал достаточное, максимально возможное наличие государственного управления на уровне уезда. Произошло расширение или снижение государственного управления до уровня уезда, правда, административная деятельность на этом уровне выполнялась не типичными административными структурами, а уездным предводителем дворянства, который «...был действительно первым лицом в уезде, практически восполняя отсутствующее уездное звено в местной административной системе, являлся главой уезда»1. Совершенствование сословного принципа организации жизни общества проходило в едином русле развития и укрепления государственной системы управления. Возникновение дворянского самоуправления в большинстве случаев трактуется как этап, звено развития самоуправления, что, на наш взгляд, весьма сомнительно. Безусловно, имеются факты: Жалованная грамота (1785 г.), наличие дворянских собраний в уездах и губерниях, выборность предводителей дворянства (губернского и уездного) – свидетельствующие об определенной самостоятельности людей этого сословия. Есть и другая сторона – за деятельностью губернского собрания осуществляли надзор центральные органы, а за работой уездного собрания – губернатор; кандидатуры предводителей утверждались императором и губернатором, соответственно. Но самое главное в том, что деятельность собраний и выборных лиц этих собраний была направлена на укрепление государственного управления и объективно способствовала этому. В период царствования Екатерины II дворянское сословие совершает переход из состоя1 Шапсугов Д. Ю. Местная власть в России и Германии: вопросы теории, истории нормативного регулирования. Кн. 1. – Ростов н/Д, 1994. – С. 19. 61 ния «в себе» в состояние «для себя», возникает социальная группа, осуществляющая управление. Самым значимым фактором возникновения такой социальной группы явилось обретение дворянством частной собственности, согласно Жалованной грамоте дворянству. Имея частную собственность, отдельный индивид и социальный слой в целом заинтересованы в укреплении государства, в развитии государственного управления, поскольку есть необходимость защиты частной собственности. Передача власти сформировавшемуся высшему социальному слою была неизбежна, так как дальнейшее государственное строительство можно было осуществлять, опираясь на окультуренную и достаточно для того времени широкую социальную группу. Активное участие дворян в государственной службе, то есть в управлении, укрепляло как центральную, так и местную власть. Дворянство было тем слоем, который способствовал укреплению государственной системы, но в то же время, дворянство как наиболее цивилизованная, культурная часть общества могла выступать как единая сила против монархизма. Поэтому одной из причин дворянского самоуправления является разобщение этой единой силы путем разрешения некоторой самостоятельности в управлении в пределах губернии и уезда дворянскому сословию. Если при Петре I дворянин служил государству, то при Екатерине II государство служит дворянству. Поэтому элементы координации внутри социального слоя, осуществляющего управление, вполне закономерны. Даже самое урезанное самоуправление существует при условии, что какая-то группа людей самостоятельна относительно государства хотя бы в некоторых отношениях, но дворянство само составляло государство, а точнее, аппарат этого государства, поскольку дворянину без чина было быть не прилично, а чтобы получить чин, он служил. Во времена Екатерины II имело место и городское самоуправление. Возникновение этой формы самоуправления также связано с построением единой системы управления в России. В сельской местности дворянство выступало тем достаточным слоем, обеспечивающим государственное управление. В городе ситуация была иная, там была более сложная, многоуровневая дифференциация общества, поэтому «Городовым положением» 1785 г. устанавливалось шесть разрядов обывателей. Органы городского самоуправления формировались на основе сословного принципа. Их деятельность была направлена на решение хозяйственных задач, это связано с тем, что государственная система не могла 62 эффективно осуществлять отраслевую управленческую функцию на городском и уездном уровнях, хотя на центральном и губернском уровнях отраслевое управление обрело устойчивый характер. Во времена Екатерины II не было тех развитых форм хозяйственной деятельности, производства, которые бы обуславливали государственные структуры управления в городах и уездах. По сравнению с дворянским самоуправлением, которое осуществляло стабильную координационную деятельность внутри себя как правящего социального слоя, «...городское управление действовало очень вяло, поскольку базировалось на узаконенном государственном неравенстве разных слоев населения и постоянно находилось под давлением чиновных верхов губернской бюрократии»1. Возможность самостоятельного решения хозяйственных проблем города свидетельствует не о самоуправлении, а о феодальном способе организации жизни, когда единство территории государства имеется, а производство состоит из локальных, замкнутых хозяйственных единиц. Хозяйственная деятельность городов находится на том уровне своего развития, когда нет необходимости превращать городские субъекты производства в объекты, выполняющие волю социальной группы управленцев. В городских образованиях регулирование в хозяйственных сферах осуществлялось на основании сословного принципа, что указывает на наличие и самоорганизации, и управления в городе. Со времен Екатерины II до второй половины XIX столетия обозначенные формы самоуправления не претерпели существенных изменений. Предпосылкой активизации, а затем и реформы городского самоуправления в 1870 г. была капитализация общества. Когда хозяйственная деятельность города преодолела свою замкнутость и стала обретать общегосударственное значение, тогда и государственная система управления стала наращивать соответствующие структуры для управления. Органы городского самоуправления стали выполнять государственные задачи, а затем совершили превращение в государственные структуры. Такая тенденция достаточно легко обнаруживается при изучении работ В. А. Нардовой2. По ее мнению, «к институту городского общественного управления в том виде, в котором он функциони1 Сукиасян М. А. Указ. соч. С. 98. См.: Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов ХIХ в. – Л., 1984; Самоуправление и городские думы в России в конце ХIХ – начале ХХ вв. – СПб., 1994. 2 63 ровал после 1892 г., лишь условно применим термин «самоуправление» в его классическом понимании. Тем не менее общественное управление не утратило полностью тех черт, которые отличали его от учреждений правительственной администрации»1. Процесс еще не завершен, но поглощение общественного управления (самоорганизации) государственными структурами осуществляется. Новый всплеск самостоятельности, активности городских органов самоуправления произойдет еще в советский период в 20-е годы. Причина этого процесса одна и та же – упрощенные хозяйственные формы не позволяют государству управлять ими, да и нет необходимости управлять производством, не обретшим отраслевой характер; но как только производство набирает темпы, хозяйственная деятельность городов начинает влиять на политику государства, аппарат государства (управленцы) достаточно быстро структурирует, интегрирует отраслевой принцип управления в единую государственную систему. Особое место в истории российского самоуправления занимает земское самоуправление. В конце ХХ столетия писатель А. И. Солженицын высказывал мнение, что «само создание земства есть школа народного управления»2. Устройство земского самоуправления в России во второй половине XIX в. объясняется ростом товарных отношений и отменой крепостного права. Значительная часть населения, крестьянство, обрела новый социальный статус, поэтому требовались новые формы организации жизни людей. В основании земского самоуправления был положен принцип сословного управления, где высшее сословие (в своем большинстве это было дворянство) обрело статус субъекта, а крестьяне или крестьянские общины обрели статус объекта управления. Административно-территориальный принцип управления имел место в уезде и в волости, а в поселении или местном сообществе административную функцию выполнял староста, но о стройности или системности управления на этом уровне говорить преждевременно. Объясняется это отсутствием обратной взаимосвязи между сельскими поселениями и органами государственного управления, которая была затруднена или просто невозможна; так как многоукладная хозяйственная дея1 Нардова В. А. Самоуправление и городские думы в России в конце ХIХ – начале ХХ вв. – СПб., 1994. – С. 156. 2 Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. – М., 1995. – С. 54. 64 тельность, многонациональный состав населения обусловливал специфику форм самоорганизации и управления. А самое главное, что сама монархическая форма государственного управления была тормозом развития административно-территориального управления, поскольку она не была готова даже к формальному разделению властей, без чего невозможно расширить государственную систему управления при становлении товарного производства. Принцип отраслевого управления, на рубеже XIX–XX вв. переживающий свое бурное становление в промышленном секторе, имел свои начала и в сельском производстве, но иерархических, административных органов управления в монархический период не существовало. Основной причиной такого состояния выступает незавершенность, полумерность передачи земли в частную собственность крестьянам, что сдерживало совершенствование производственных отношений. Земство как форма организации жизни имело определенную самостоятельность, которая осуществлялась в тех общественных отношениях, где государство не могло осуществлять управление непосредственно, но законодательными актами, то есть опосредованно, определило сословный принцип организации жизни, таким образом, изначально заложив управление. Самостоятельность земства допускала координационную деятельность (внутри дворянского сословия, а затем и социального слоя, преодолевшего имущественный ценз – годовой оборот не менее 6000 рублей) по избранию своих представителей в органы, учрежденные государством. Для центральных органов не имела значения личность предводителя уездного дворянства, главное, чтобы он и возглавляемые им органы выражали интересы государства. Такая же задача будет стоять и перед секретарем райкома в советский период. Важным обстоятельством, свидетельствующим об управленческой деятельности земского и городского самоуправления, является стремление участников этих форм организации жизни к созданию общероссийских государственных органов земства и к координации, согласованию деятельности городского управления по всей стране. Политизация в начале ХХ в. органов городского1, а затем и земского самоуправления также свидетельствует о стремлении к государственной деятельности, к управленческой функции в социальной системе. Действительное же самоуправление не может стремиться к управле1 Нардова В. А. Самоуправление и городские думы в России в конце ХIХ – начале ХХ вв. – СПб., 1994. – С. 136–153. 65 нию, поскольку оно самодостаточно. Уязвимость городского и земского самоуправления проявляется в том, что там, где население имеет возможность выразить свою волю и сообразно своей воле определить формы организации своей жизнедеятельности, социальных катаклизмов в виде революций, переворотов не может быть. Там же, где существует пропасть между социальными группами (сословиями) в материальных, моральных, религиозных, этнических, политических и иных отношениях, образующих социально-групповой интерес, самоуправления быть не может. В России имело место и крестьянское самоуправление. Данное явление имеет весьма специфический характер, заключающийся в смешении архаичных форм организации жизни прошлых столетий с достижениями государственного строительства. Достаточно трудно согласиться с мнением Ю. С. Кукушкина и Н. С. Тимофеева о том, что крестьянская община «…являлась низовой единицей самоуправления»1, так как в основании ее жизнедеятельности находились естественно-природные предпосылки. Со второй половины XIX столетия имелась устойчивая тенденция вычленения крестьянских хозяйств из общины, формирование единоличных хозяйств, но в целом в досоветский период государственные органы и их представители имеют отношения с общинами. Под крестьянским самоуправлением понимается самостоятельность организации жизни в общине. Основными элементами, свидетельствующими о самоуправлении, являются сельский сход и избранный староста. Но их деятельность носит координационный характер, так как организация внутренней жизни общин не влияла на целостность государственного устройства. Крестьяне являлись той частью общества, которой навязывали волю, а в тех отношениях, где навязывание воли было невозможно, действовали традиционные формы самоорганизации. «Русская община, – по справедливому замечанию Ю. С. Кукушкина и Н. С. Тимофеева, – являлась посредницей между государством и крестьянством. Крестьянин обращался в государственные учреждения только через общину»2. Государство максимально приблизилось к сельскому жителю в административнотерриториальном плане, разбив уезды на волости, волости поделив на общины. Но управлять отдельными индивидами ни на основании 1 Кукушкин Ю. С., Тимофеев Н. С. Самоуправление крестьян России (XIX – начало XXI вв.). – М., 2004. – С. 9. 2 Там же. С. 9. 66 административно-территориального, ни на основе отраслевого принципов не могло, поскольку объектом управления была община, так как крестьянин в значительной части своих отношений еще не вычленялся из общины (объекта), в строгом понятийном значении он даже не являлся элементом, а был неотъемлемой природно-социальной частью этого образования. Отсутствие хозяйственного индивида свидетельствует об отсутствии личности, способной к выражению своей воли, что обязательно для самоуправления, а воля общины всегда была ограничена государством однотипной административно-правовой регламентацией ее деятельности. Внутри общины соседствуют архаичные формы самоорганизации, обусловленные натуральным способом производства, и управления, обусловленные товарным производством. Воля государства такова, что крестьянские общества самостоятельно решают вопросы сборов, необходимых для строительства медицинских учреждений, школ, храмов, сельскохозяйственных построек общего пользования, раздела земли между семьями, входящими в общину. Воля государства и воля общины совпадают, что позволяет совершенствовать те отношения, которые при своем количественном накоплении потребуют уже государственного управления. В административных взаимоотношениях между общиной, волостным уровнем и уездом прослеживается тенденция установления иерархических отношений. Староста общины был самым «самостоятельным» и подчинялся волостному старшине только по полицейским вопросам, который, в свою очередь, подчинялся администрации и полиции уезда, то есть здесь выстраивались типичные административногосударственные отношения. Община как объект управления государства при реализации воли субъекта реализует и свою волю по удовлетворению своих минимально необходимых потребностей. Но внутри себя, община (объект управления) организует свою жизнедеятельность в формах самоорганизации, а не самоуправления. Самоуправление в общине, местном сообществе становится реальностью при наличии экономической, мировоззренческой, религиозной, идеологической, политической, психологической свободы отдельной личности, чего не было не только у отдельных членов общины, но и у всей общины. Непросвещенные (неграмотные) члены общины готовы были только к формам самоорганизации, где традиционные интересы по сохранению и развитию общины владели над интересом отдельного хозяина и отдельного человека. С развитием частной собственности на землю 67 общинный традиционализм разрушался и соответственно сокращалось количество взаимосвязей, требующих форм самоорганизации, и возникало управление со всеми его атрибутами. История казачьего самоуправления тесно связана с общественными процессами, происходящими в России в XVI столетии. Россия формируется как единое государство, начинает оформляться крепостное право, которое и послужило основной причиной бегства крестьян на окраины государства. Организация жизни этого периода осуществлялась у казаков без всякого вмешательства со стороны государства, но под воздействием внешних и внутренних обстоятельств. Под влиянием внешних условий казачьи образования с момента своего возникновения вели полувоенный образ жизни, что позволяло им добывать средства существования как за пределами российского государства, так и в его пределах путем отчуждения. Это обуславливало социальное равенство между казаками, что и определяло формирование органов власти на выборной (равной) основе. Можно говорить о том, что казачьи образования в свой ранний период имели максимальную самостоятельность во внутренней организации своей жизни, но были в достаточной степени зависимы от природных условий и не могли быть свободными от внешнего воздействия соседей-кочевников и российского государства. Вливание казачества в российское общество превращает его в полувоенное сословие, которое призвано было защищать рубежи страны и выполнять военные задачи государства. С конца XVII – начала XVIII вв. оно стало управляемым в военных вопросах. Деятельность атаманов, войскового и окружного, приобретает типичный управленческий характер, поскольку они входили в структуру административных органов государства. Деятельность органов казачьего самоуправления, в том числе и атамана уровня станицы и хутора, осуществляется в формах управления и самоорганизации. Управленческая деятельность проявляется в том, что атаман и подчиненные ему органы осуществляли управление по деятельности военной службы вплоть до отдельного казака. На государственной службе находился или мог быть призван всякий казак, если в правовых нормах государства не было оговорено его освобождение от военной службы, то есть в этой части было однозначно управление. В станице и хуторе, где реально со своим хозяйством проживал казак, требовались формы организации жизни и в этой сфере деятельности. Государство не могло осуществлять управление в этой части жизни казаков, поэтому там существовала координа68 ционная деятельность, осуществляемая атаманом и его аппаратом. Государственное управление в области государственной службы всех казаков и каждого в отдельности объясняется наличием земли у казака. Так, казак, достигший 17 лет, получал надел в двадцать десятин и имел ряд привилегий1. Но самая большая привилегия – это владение землей. «Казачество на Дону и Кубани, например, составляло 43 % населения, а владело 85 % всей земли (на Тереке соответственно – 19 % населения и 60 % земли)»2. На рубеже XIX и ХХ вв. товарные отношения проникают и в казачью общину, и начинается социальное расслоение и расширение управления. До этого периода казаки существуют как полувоенное сословие, где осуществлялась самоорганизация, так как воля отдельного индивида была подчинена государству на основании государственной военной службы, а в хозяйственной части – интересам общины, ибо только в общине (станице, хуторе) воспроизводится «казачий» статус этого гражданина. Казак имел самостоятельность в экономических отношениях на основании владения землей, которую ему выделяла община. Однако его включенность в систему государственной службы и социально-экономическая принадлежность к казачьему сословию и к одной из общин были теми ограничениями, которые не позволяли выражать свою волю, а выражалась воля сословия и общины, что указывает на сохранение приоритетности форм самоорганизации в его жизни. Рассмотрев этапы государственного строительства и исторические формы организации жизни сословий, мы приходим к выводу, что в досоветский период самоуправления не существовало. Можно согласиться, что имелись элементы самоуправления, многие формы самоорганизации, деятельность органов и должностных лиц похожа на самоуправление, но самоуправления, где бы выражалась воля личности, не было и не могло быть. 2.2. Местное самоуправление в СССР С о в е т с к и й п е р и о д с а м о у п р а в л е н и я . Несколько десятилетий доминировала позиция, что только советская система позволяла участвовать в управлении своим гражданам. Конец 80-х и 90-е гг. оз1 2 Козлов А. И. На историческом повороте. – Ростов н/Д, 1977. – С. 120. Сергеев В. Н. Движение за возрождение казачества. – Ростов н/Д, 1993. – С. 22. 69 наменовались гневным и высокоэмоциональным осуждением всего советского и особенно существовавшей в годы советской власти системы управления. Перед исследователями стоит сложнейшая задача изучить этот период управления, проявив при этом максимальную объективность. Чем дальше во времени будут стоять эти исследования от периода советской системы управления, тем реальнее, рельефнее и значимее, на наш взгляд, будет эта практика для человечества. Теоретическим фундаментом советской системы управления были, безусловно, работы классиков марксизма-ленинизма. Нам следует обязательно остановиться на их теоретических воззрениях по поводу управления и самоуправления, поскольку их концепция имела доминирующее значение в практике управления советского периода. Мы попытаемся поступать так же, как и они, то есть критически осмысливать предшествующий материал по изучаемому предмету. К. Маркс и Ф. Энгельс в своих работах «Принципы коммунизма», «Манифест коммунистической партии», «Карл Маркс», «Об авторитете», «Капитал» ведут речь об управлении, хотя из контекста о роли пролетариата, который «...установил такой строй, который предоставит каждому члену общества возможность участвовать не только в производстве, но и в распределении и управлении общественными богатствами...»1, подразумевается самоуправление. Ф. Энгельс в работе «Об авторитете», рассматривая «принцип авторитета», разводит политическое и промышленное управление. Он пишет: «Авторитет в том смысле, о котором здесь идет речь, означает навязывания нам чужой воли; с другой стороны авторитет предполагает подчинение … Желать уничтожения авторитета в крупной промышленности значит желать уничтожения самой промышленности – уничтожения паровой прядильной машины, чтобы вернуться к прялке ... социалисты согласны в том, что политическое государство, а вместе с ним и политический авторитет исчезнут вследствие будущей социальной революции, то есть что общественные функции потеряют свой политический характер и превратятся в простые административные функции, наблюдающие за социальными интересами»2. Эта пространная цитата показывает, что классики марксизма были далеки от мысли об устранении управления во всех сферах жизни. Основная их идея 1 Энгельс Ф. Карл Маркс // Маркс К., Энгельс Ф. Избранные сочинения. В 9-ти т. Т.6. – М.,1987. – С. 37. 2 Энгельс Ф. Об авторитете // Маркс К., Энгельс Ф. Избранные сочинения. В 9-ти т. Т.4. – М., 1986. – С. 456–458. 70 об устранении политического управления сводилась к ликвидации частной собственности как основной причины противостояния противоположных классов с вытекающим социальным неравенством. Но в производственной (отраслевой) сфере К. Маркс и Ф. Энгельс не предполагали устранения управления независимо от господствующей формы собственности. В. И. Ленин при рассмотрении проблем управления и самоуправления был верным последователем марксизма и во всех своих работах – «Гонители земства и аннибалы либерализма», «Пересмотр аграрной программы рабочей партии», «Аграрная программа социалдемократии в первой русской революции 1905–1907 годов», «Аграрная программа социал-демократии в русской революции», «Заключительное слово по докладу о текущем моменте 14(27) апреля», «К чему ведут контрреволюционные шаги временного правительства», «К проекту переработки программы», «Государство и революция» – доказывал, что корень зла – это частная собственность и существующий политический строй. Позиция В. И. Ленина по проблеме самоуправления хорошо просматривается в его работе «Гонители земства и аннибалы либерализма», в которой он ведет полемику с С. Ю. Витте и П. Б. Струве. Ленину легко удается доказать, что «...земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления»1, но поскольку главной задачей этой работы является анализ классовой борьбы, то автор агитирует за отмену политического строя, что позволит, по его убеждению, установить действительное самоуправление. Под самоуправлением Ленин понимает такую форму организации жизни людей, где есть выборность на всех уровнях, сменяемость чиновников в любое время, средняя заработная плата для чиновников. Эти признаки фигурируют практически во всех его работах. Вначале агитируя за ликвидацию частной собственности, а затем и осуществляя эту ликвидацию на практике, Ленин руководствовался практикой современной ему исторической эпохи, которая не позволяла ему видеть функцию распоряжения государственной собственностью, дающую возможность намного больше укрепить и развить государственное управление, о чем мечтал С. Ю. Витте. Анализируя реальное состояние земства и глубоко понимая тенденцию эволюции управления, С. Ю. Витте пришел к выводу, что «...земские уч1 Ленин В. И. Гонители земства и аннибалы либерализма // Полн. собр. соч. – 5-е изд. – Т. 5. – С. 35. 71 реждения в той форме, в какой создало их Положение 1864 г., когда началось их применение, оказались не отвечающими ни основной идее самоуправления, положенной в их основание, ни тому административному строю, в который они были механически вставлены и который к тому же остался не реформированным и неприспособленным к новым условиям жизни. Положение 1864 г. пыталось совместить несовместимые вещи и тем одновременно удовлетворить сторонников и противников земского самоуправления. Первым предлагалась внешность и надежды на будущее, в угоду вторым компетенция земских учреждений была определена крайне эластично»1. С. Ю. Витте ратует за поглощение земств государственной системой управления, поскольку это был объективный и неизбежный процесс в эволюции социального управления, а Ленин верил в самоуправление, поскольку полагал, что после социалистической революции государство начнет отмирать, а вместе с ним соответственно начнет отмирать и управление. Ограниченность исторической практики сказывается и при трактовке функциональной деятельности организаторов управления и самоуправления, так как формы производства и организации жизни людей не имели развитого характера. Классиками марксизма-ленинизма эта деятельность трактовалась как техническая, с которой может справиться любой грамотный человек. Можно выделить четыре положения марксизма, которые предопределяли самоуправление. Первое – отменяется частная собственность и изменяется социально-политическое устройство общества. Второе – должностные лица, принимающие решения, избираются и могут быть отозваны в любое время. Третье – заработная плата чиновника не должна превышать среднюю заработную плату рабочего. Четвертое – организатор самоуправления выполняет техническую функцию, поэтому с этой деятельностью справится любой человек со средним образованием. Следует заметить, что отмена частной собственности сводится к тому, что частная форма сменяется государственной формой собственности, которая предполагает функцию распоряжения предметом собственности за ограниченным кругом должностных лиц соответственно сохраняется и управление. Прогноз о том, что избранное должностное лицо может быть отозвано в любое время не подтверждается 1 Цит. по: Ленин В. И. Гонители земства и аннибалы либерализма // Полн. собр. соч. – 5-е изд. – Т. 5. – С. 34–35. 72 практикой советского и постсоветского периодов, так как нормативноправовые акты, закрепляющие подобные нормы, принимаются этими же избранными лицами, которые объективно заинтересованы в сохранении своих властных полномочий. Третье положение марксизма также не находит своего практического применения, так как должностное лицо, распределяющее материальные блага, не может оставить себя «обделенным». Для современной практики и будущего развития самоуправления особую значимость имеет понимание четвертого положения марксизма. Опыт XX–XXI столетий показывает, что для деятельности как в управлении, так и в самоуправлении необходимы специальные знания, профессионализм, так как сама функция организатора производства и внепроизводственных форм жизни не утрачивается, а качественно изменяется с усложнением форм жизни людей. Более того, самоуправление как вид организации жизнедеятельности общества является намного сложнее, чем управление, поэтому и функциональная деятельность организатора самоуправления более сложная, а его профессиональная подготовка должна быть на порядок выше, чем у управленца. Практика реализации марксистско-ленинской теории самоуправления началась в 1917 г. Весной 1917 г. В. И. Ленин пишет: «Итак, Временное правительство назначает из Петрограда “комиссаров” для “руководства” Енисейским Советом рабочих или местным енисейским органом самоуправления вообще ... Неужели приезжий человек способен лучше знать местные нужды, способен “руководить” местным населением?». Ленин задается таким вопросом, а затем и отвечает: «Г.г. представители помещиков и капиталистов, заседающие во Временном правительстве, непременно хотят сохранить старый, царистский аппарат управления: сверху “назначаемое” чиновничество».1 До Великой Октябрьской социалистической революции Ленин не изменял своей позиции относительно будущего государственного управления и местного самоуправления, но после революции он изменял свою позицию дважды. Но обо всем по порядку. После взятия власти большевиками начались социалистические преобразования и, в первую очередь, в системе государственного управления. В январе 1918 г. состоялся III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые приняли решение, что вся власть в центре и на 1 Ленин В. И. К чему ведут контрреволюционные шаги Временного правительства // Полн. собр. соч. – 5-е изд. – Т. 31. – С. 462–463. 73 местах принадлежит Советам. Преобразования осуществлялись согласно теоретическим разработкам марксизма-ленинизма. Они выражались в «выборности» губернских, городских, уездных органов управления и максимальной самостоятельности этих органов в решении местных вопросов. Л. А. Велихов замечает, что «образовались почти не связанные с центром самостоятельные республики со своими совнаркомами, как, например, Казанская и Калужская, самостоятельные города и т. п.»1. Казалось бы, достигнута вершина демократии, максимально реализована воля народа. Но дело в том, что представительные органы – Советы были органами рабочих, солдат (матросов), крестьян, т. е. участвовали в выборах, избирали и избирались представители этих слоев населения. Это прямо указывает на то, что сословный принцип управления, трансформировавшись в социально-классовый, «благополучно» сохранил свое существование, оставаясь основанием управления, а не самоуправления. Историческая истина заключается в том, что теория не нашла своей реализации в российской практике. Надежды на то, что децентрализованная государственная система управления с господством самоуправления на губернском, городском и уездном уровнях будет прогрессивнее и эффективнее в организации жизни людей, не оправдались. О Советах того периода В. И. Игнатьев писал: «Они превратились главным образом в учреждения чисто информационного и декларативноагитационного характера, т. е. заслушивались отчеты политического характера, обсуждались вопросы, связанные с ведением гражданской войны, обращались к трудящимся своей территории по поводу тех или иных политических событий и т. п.»2. Ни уровень производительных сил, ни социально-культурное состояние населения, а также различия в укладах жизни социальных слоев и социально-экономических образований огромной Российской империи не давала никакого шанса развиться самоуправлению. В соответствии с воззрениями большевиков 10 июля 1918 г. была принята Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, где отражался классовый подход к организации управления, но не были определены компетенции разных уровней власти, что способствовало децентрализации управления. В это же время логика политического процесса обрела свое закономерное состояние; политическая ситуация в стране изменилась, произош1 2 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – С. 144. Игнатьев В. И. Горсоветы. – М., 1926. – С. 7. 74 ла поляризация политических сил и гражданская война стала неизбежной. Это также свидетельствует о неэффективности существовавшей системы управления, где были предоставлены широкие полномочия органам самоуправления. С лета 1918 г. начинает формироваться система военного коммунизма, означающего жесточайшую централизацию власти. Долго бытовало мнение, что война является основной причиной строгой централизации управления. Изменение ориентации новых властей с децентрализованной системы управления на жестко централизованную, безусловно, связано и с гражданской войной, но война не может быть основной причиной такого резкого изменения. Управленческая система, функционирующая прогрессивно или хотя бы стабильно, справляется со всеми проблемами и оснований для смены позиции на диаметрально противоположную нет. И эта война не была исключением. Гражданская война была не причиной, а следствием несоответствия существующему уровню жизни общества, управления и самоуправления, учрежденных в России. В России не было в этот период ни субъекта, ни объекта самоуправления. Политика «военного коммунизма», т. е. военное управление на фронтах было уместно, и практика доказала, что оно эффективно. Форма военного управления была вполне дееспособна при организации производства крупной и мелкой промышленности, она была уместна при организации финансовой сферы, культуры, образования. Но как только эти формы стали распространяться на частного собственника, крестьянина, основного производителя жизненных средств существования в тот период, они сразу же обнаружили свою слабость. Крестьянин был готов к государственному управлению, которое осуществляет свою функцию экономическими методами, и категорически был не согласен с военной экспроприацией (продразверсткой). Ленин, а вслед за ним и все руководство страны вновь изменили позицию относительно работы системы управления в центре и на местах. Основной причиной перехода к децентрализованным формам управления была полная несостоятельность «военного коммунизма» как системы управления. Появление различных форм собственности было основой преодоления экономического тупика и обусловило тенденцию децентрализации управления. Центральные органы этого периода не собирались полностью отдавать власть на местах и оставили основные рычаги контроля у себя. В контексте сложившейся советской 75 практики в 1924 г. принимается Конституция СССР, а 11 мая 1925 г. принимается Конституция РСФСР, в которой четко прописывается норма, позволяющая вышестоящим органам отменять решения нижестоящих органов. О механизмах контроля и рычагах управления обстоятельно говорится в третьей главе работы М. А. Сукиасяна «Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства». Вряд ли стоит приписывать дальновидность или грешить на хитрость или злой умысел руководителей страны того периода, но были предприняты максимально адекватные формы организации по сохранению и укреплению государственного управления. Они сохранили идею коммуны, значимого символа революции, продекларировали свободы, расширили самостоятельность мест и в то же время сохранили основы централизованного государства. «Восстановление местного самоуправления, – пишет Т. Говоренкова, – потребовало четкого определения тех единиц, над которыми оно будет осуществлять свою власть. Было предложено считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера (губернии, уезды, волости, города, деревни) единое название коммун. Хозяйственная их деятельность была означена как “коммунальное хозяйство”, а отделы местных Советов для руководства ими – коммуноотделами»1. Исследователь выделяет два основных условия формирования коммун: 1) территория, где дозволено быть коммунам; 2) хозяйственная автономия. Первое условие позволяло государству, опираясь на административно-территориальный и сословный (по терминологии того времени – классовый) принципы управления, осуществлять необходимую ему политику. Второе условие позволяло государству не оказывать никакой помощи крестьянству, практически вернувшемуся к своему общинному устройству2. А поскольку в стране была разруха, то государство не могло ни политическим, ни экономическим, ни иными средствами воздействовать на сельское население. В начале 20-х гг. государство идет на предоставление хозяйственной автономности, «самоуправления» сельским административным единицам, потому что уровень производства в сельском хозяйстве не обусловливал объект управления. Хозяйственная автономность 1 Говоренкова Т. Кто в городе хозяин? // Коммунист. – 1989. – №16. – С. 75. Сукиасян М. А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. – М.: Изд-во РАГС, 1996. – С. 218. 2 76 социального образования – это типичный признак феодализма, а точнее – раннего феодального производства, при котором господствуют патриархальные отношения. В таком обществе отсутствует возможность выражения воли населения, тем более воли отдельного индивида, что указывает и на отсутствие самоуправления. В то же время существует множество факторов, указывающих на активную работу местных Советов в 20-е гг. и прежде всего в городах, о чем пишут Т. Говоренкова, В. П. Мельников, Н. П. Пищулин, Л. А. Велихов1. Активность местных Советов определялась решениями, принятыми на VII (1919 г.) и VIII (1920 г.) съездах Советов, в которых указывалось на необходимость расширить полномочия Советов. В июне 1924 г. состоялся V съезд работников коммунального хозяйства, в апреле 1925 г. состоялся V Всероссийский съезд завкомхозов, где обсуждались вопросы развития коммунального хозяйства, в этом же году вышло «Положение о городских советах». Об активности городского самоуправления свидетельствует и наличие специальных изданий, в которых активно обсуждаются проблемы местного управления и самоуправления. В 20-е гг. выходят в свет работы В. И. Игнатьева, А. С. Киселева, Г. С. Михайлова, Б. Б. Веселовского, Д. И. Шейниса и других, в которых исследуются проблемы организации власти и управления на местах. На основании вышеизложенных фактов обычно делается вывод, что местное самоуправление существовало или, по крайней мере, имело устойчивую тенденцию развития в городе. На наш взгляд, это не совсем так. Противоречивые, а зачастую и крайне противоречивые явления имели место после революции в политической жизни нашего отечества, но в целом процесс развития государственного управления, начатый в XVI–XVII вв., продолжался. В связи с экономическим упадком резко сокращается объектность управления жителей России, в этот же период нет еще достаточно управленческих кадров для выполнения функций в новых идеологических условиях (они будут готовы к концу 20-х годов). Поэтому объективный процесс завершения абсолютной централизации управления отодвигается и еще раз возникает ситуация, которая обозначается как самоуправление. Значительная часть населения искренне поверила в города-сады2, 1 См.: Говоренкова Т. Кто в городе хозяин? // Коммунист. – 1989. – №16. – С. 75; Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – С. 154; Мельников В. П., Пищулин Н. П. Народ и российская государственность // Проблемы укрепления государственности. – М., 1993. – С. 38. 2 Велихов Л. А. Указ. соч. С. 96–100. 77 но сознание определяется бытием, а бытие детерминирует знание об органах местного самоуправления как неотъемлемой части государственной системы, о чем дружно утверждают исследователи того периода, а в конце 20-х гг. начинается практическая реализация этих теоретических разработок. Суть не в том, что государство, его идеологи-вожди навязали мнение и волю исследователям и самой действительности, а в том, что объективный исторический процесс двигался в этом направлении. Рассмотрим, каким образом развивалось местное самоуправление этого периода, используя исследование современника этих событий Л. А. Велихова. Нам придется пространно цитировать его работу «Основы городского хозяйства» (изданную в 1928 г. и переизданную в 1995 г.), поскольку доступ широкого читателя к этой работе и подобной литературе все еще затруднен в связи с ограниченным ее количеством. Цитаты из работ Л. А. Велихова выделены нами курсивом. В одном из параграфов он описывает, как осуществляется надзор за городским самоуправлением в СССР. «Третий и последний период (синтез) ознаменовался выработкой предложений, которые урегулировали взаимоотношения мест и центра, став на среднюю линию более умеренного централизма. Уже VII Съезд Советов в 1919 году, выражая взгляды местных организаций, поднял свой голос против того извращения идеи централизации, которое временно восторжествовало как результат военного времени и как реакция излишества децентрализации. VIII Съезд углубил тезисы VII Съезда... Согласно статьи 15 Положения городских советов 24 октября 1925 г.: “Городские советы ответственны перед вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами, а также перед президиумом ВЦИК, причем (примечание к ст. 15), в случае несогласия с постановлением исполнительного комитета, горсовет вправе передать вопрос в вышестоящий исполком, не приостанавливая самого решения исполкома”. Таким образом мы видим, что, по точному смыслу приведенных законодательных положений, распорядительный орган городского самоуправления, т. е. горсовет, является всецело ответственным перед вышестоящим органом, причем он обязан подчиняться как решениям вышестоящих съездов, так и предписаниям вышестоящего исполкома. Кроме того, нет сомнения в том, что обычно составляющие его большинство партийные члены подчиняются во всех своих 78 действиях партийной дисциплине, а в целом ряде вопросов, касающихся труда, решающее влияние на поведение членов горсовета имеет профессиональная дисциплина. В результате, если бы мы рассуждали на основании обычных критериев, существующих в западноевропейской науке, то должны были бы прийти к заключению, что городское самоуправление в СССР лишено всякой независимости и самостоятельности. Однако вопрос о надзоре за городским самоуправлением в СССР, по мнению советских идеологов, не может ставиться и разрешаться в той же плоскости, как в капиталистических государствах. Местное самоуправление в СССР всецело вдвинуто в общегосударственный строй и непосредственно участвует в создании центральной власти. Его общеполитические и чисто местные хозяйственные дела тесно связаны между собой. Вся его деятельность основана на том же классовом и партийном единстве, как и деятельность центральных органов. В советском строе нет того дуализма центральной и местной власти, который в той или иной степени существует во всех других государствах, нет того правительственно-административного начала, которое можно было бы противопоставить общинному началу, и тем более нет элементов “соперничества” между центральногосударственной и муниципальной властью. Вопрос о централизме и децентрализации в СССР имеет не столько принципиально-политический, сколько организационно-тактический характер. Работники СССР как в центре, так и на местах сознают и чувствуют себя членами одной и той же семьи единомышленников и сотрудников в общем деле. Поэтому у нас собственно должна бы идти речь не об особом институте “надзора” одного субъекта прав за другим, а об идейном и практическом руководстве менее опытных товарищей более опытными. Изложенную точку зрения можно всецело резюмировать словами В. И. Ленина (Полн. собр. соч. – Т.33. – С. 73. – А. Б.). Централизм для нас нисколько не исключает такого широкого местного самоуправления, которое, при добровольном отстаивании коммунами и областями единства государства, устраняет всякий бюрократизм и всякое командование сверху». Далее Л. А. Велихов дает критику существующего состояния дел в самоуправлении: «...связанность деятельности городских советов, которая, в виду решающего влияния губернских исполкомов с их коммунальными отде79 лами, остается весьма часто только совещательной и декларативной, не смотря на закон 24 октября 1925 г., заложивший в сущности только первый и при том еще недостаточный базис будущего городского самоуправления в СССР... Мы уже указали, что возражать против централизации, в смысле зависимости городских самоуправлений от Москвы, при данном положении дела, было бы неправильным, и что, наоборот, города страдают от недостатка живого и компетентного инструктирования со стороны центра, но полная зависимость, особенно же уездных городов, от губернского исполкома, как мы убедились, слишком часто парализует местную инициативу и местное творчество, обрекая малые и средние, а подчас и крупные города на хозяйственное прозябание»1 (курсив наш. – А. Б.). Конец 1923 г. автор считает наивысшей точкой кризиса советского городского самоуправления и связывает это с процессом «сжатия аппарата местной власти», а преодоление этого кризиса объясняет введением новой экономической политики, которая оживила муниципальное хозяйство позже, чем другие сферы. Во всех рассуждениях Л. А. Велихова о «коммунальном», «городском», «муниципальном» самоуправлении присутствует доминанта хозяйственной деятельности. Это вполне понятно, если помнить, что самоуправление после социалистической революции связывали с коммуной. Весьма интересен и показателен процесс пертурбации термина «коммунальное хозяйство». Л. А. Велихов, кстати, пытался упорядочить категориальный аппарат и развести термины «коммунальное хозяйство» и «муниципалитет»2, который был составной частью первого. Первоначально термином «коммунальное хозяйство» обозначалось все хозяйство коммуны, которая формировалась в пределах административных единиц, и Главное управление коммунального хозяйства – ГУКХ (1920 г.) создавалось для регулирования хозяйственной деятельности коммун. Но поскольку центральные органы определили деятельность местных Советов в пределах землеустройства, благоустройства, транспорта, жилищного строительства, дорожного дела, т. е. во многих, но не во всех сферах жизни коммуны, то самостоятельность имела место лишь в некоторых частях муниципального (местного) хозяйства, которое постепенно сужалось, пока не превратилось во всем известную современную «коммуналку». Хотя термины «коммуналка», «коммунальное хозяйство» и сохраняют 1 2 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – С. 144–145. Там же. С. 102. 80 свою первоначальную смысловую нагрузку – общее хозяйство, удовлетворяющее потребности жителей всего поселения или его части, но суть изменилась, поскольку это явление – элемент государственно-административного управления. Процесс смешивания, отождествления самоуправления с хозяйственной деятельностью для периода 20-х гг. естественен, так как преодоление глубочайшего экономического кризиса, рост производительных сил, возникновение способа производства, замешанного на буржуазных и социалистических отношениях, связывались с производственной сферой, которая воспринималась как основа и стержень самоуправления. В бедном обществе вполне закономерно связывание самых прогрессивных форм управления (самоуправления), с экономическим выздоровлением как единственной и достаточной причиной; господство экономического детерминизма в мировоззрении людей в такие периоды объективно. За цветистыми фразами вождей о свободе, мировой революции, скором устранении различий между городом и деревней современник не мог увидеть, что становление, развитие хозяйства и обретение им отраслевого характера в государстве в целом и его административных единицах является объективной предпосылкой возникновения отраслевого управления, которое получило развитие в последующие десятилетия. Мы еще раз предложим читателю пространную цитату с целью формирования полного представления об изучаемом предмете в 20-е гг. по первоисточнику. «...воспоследовал важный законодательный акт, заложивший первый фундамент будущего истинного городского самоуправления СССР. На основании ст. 5 постановления 2-й сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925 г. было введено в действие (7 декабря 1925 г.) Положение о городских советах. Согласно ст. 1 названного Положения, городские советы депутатов должны быть образованы во всех городах и поселках, и лишь с согласия президиума ВЦИК в городских поселениях с небольшим поселением упомянутые советы могут заменяться сельскими советами. В первую очередь, ст. 3 категорически устанавливала то общее начало, что «городские советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве... Пленум горсовета, действительный при наличии не менее половины членов, 81 созывается не реже одного раза в месяц (ст. 37) и устраивается по возможности ближе к трудящемуся населению (ст. 38). Он избирает председателя и президиум совета, утверждает городской бюджет, займы и деловые отчеты, рассматривает все вопросы как местного строительства, так и общеполитического характера, выслушивает доклады должностных лиц, вырабатывает план работ пленума и секций, избирает делегатов на съезды советов (ст. 41 и 42)... ...Исполнительным органом совета является его председатель и президиум в числе не более 11 человек (в Москве и Ленинграде это число устанавливается президиумом ВЦИК), а в без уездных городах и поселках – горисполкомы в составе не свыше 7 человек (ст. 16 и 17 Положения). Для непосредственного заведования городским хозяйством горсоветы “могут” образовывать городские коммунальные отделы (ст. 19 и примечание). Техническое выполнение всей остальной работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, в которых выделяются отдельные части с делопроизводством, учетом и отчетностью непосредственно городского характера... ... Городские советы 1922 г. с их общеполитическим и почетным характером и с их чисто декларативными постановлениями получили сверх того на основании приведенного акта (Положения о городских советах 1925 г. – А. Б.) важнейшие хозяйственные функции и обдуманную организацию, которая дает им действительную возможность вести городское хозяйство. Все сколько-нибудь значительные города и поселки обрели наконец муниципальный орган, объявленный при том высшей властью на территории города (ст. 3 Положения). Следовательно, горсовету дано право вершить самостоятельно муниципальную политику, решать и проводить целый ряд мероприятий городского значения – административных, хозяйственных, культурных, – вызываемых требованиями общегородского благоустройства и запросами избирателя. Однако, к сожалению, этот благотворный почин советского правительства еще не получил своего завершения. Фундамент построен, но еще не доведен до конца. Дело в том, что ст. 3 закона о горсоветах, устанавливающая декларативно положение, что последние являются высшей властью на территории города, а равно и глава III того же закона, приводящая не менее декларативно широкую компетенцию горсоветов, еще не обеспечивают для советов возможность на деле проявлять эту власть и осуществлять эту компетенцию. Главным исполнительным 82 органом горсовета является не собственный исполком, который установлен лишь в заштатных городах и поселках, а председатель и президиум того же горсовета, т. е. глава распорядительной власти. Далее, специальный аппарат непосредственного управления городским хозяйством, а именно городской коммунальный отдел, устанавливается не обязательно, и большинство городов его до сих пор лишены. На основании ст. 19 Положения о горсоветах, техническое выполнение работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, хотя для заведывания муниципальными частями и назначаются особые заведующие «по соглашению» горсовета с соответствующими исполкомами, но эти заведующие, в процессе работы, всецело подчинены этим исполкомам, а не горсовету. Таким образом, у горсоветов нет того подчиненного аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города. Наконец, как правильно отмечает т. Ефимов, горсовету до сих пор, несмотря на издание нового Положения, в большинстве случаев вовсе не подчинена вся административная политика на территории города – городская милиция, ЗАГС, адресный стол, дела об общественных союзах, разработка проектов обязательных постановлений, наложение, снижение и прекращение штрафов и т. п.; большинством же городских предприятий (электрическими станциями, трамваем, городским банком и т. д.) до сих пор распоряжается ГСНХ. Лечебная и культурно-просветительская сеть города целиком и полностью содержится на городском бюджете, но распоряжаются этими расходами и руководят этой сетью губернские отделы. В результате, работа горсовета не может быть и при новом Положении полностью развернута, как этого требуют городское хозяйство и благоустройство. Одним словом, на практике горсовет по-прежнему является лишь совещательным органом при уездном и губернском исполкоме»1. Из приведенного текста видно, что автор, оперируя термином «самоуправление», выражает надежду на развитие городского управления, но констатирует факт отсутствия самой действительности. Дальнейшая практика показала, что с переходом к индустриализации и коллективизации и последующим укреплением государственных структур горсовет и иные представительные органы трансформи1 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – С. 154–155. 83 ровались из совещательных в декоративные органы. Устранение слегка проявивших себя децентрализованных форм управления было обусловлено социально-экономическими и социально-политическими факторами. В двадцатые годы страна не сделала прорыва, скачка в своем экономическом развитии1, но она поднялась на тот уровень, который позволял осуществлять дальнейшую централизацию управления. К концу двадцатых годов сформировался новый слой управленцев как в центре, так и на местах, готовых к выполнению своих функций. Объект управления также был готов к выполнению своих функций, поскольку при существующем уровне жизни населения осуществляемая политическая и идеологическая работа в среде непросвещенных масс, где господствовала традиционная психология иерархических отношений, находила благодатную почву для развития государственного управления. Местное управление постепенно освободилось от внешних атрибутов самоуправления и стало самим собой. В наших рассуждениях об отсутствии самоуправления в его различных формах и на различных этапах становления российской государственности использовалась аргументация, имеющая отношение к конкретной форме или конкретному периоду, однако, имеются и общие закономерности. Так, на протяжении всего исторического периода, рассматриваемого нами, отсутствует разделение властей, без чего вести разговор о самоуправлении преждевременно, так как разделение властей – это признак развитости управления, которое является условием становления форм самоуправления. Следующая закономерность, которую необходимо выделить, сводится к тому, что там, где существует самоуправление, не может быть социальных катаклизмов-революций, насильственного закрепления социальных групп или отдельных индивидов на территориальной или производственной единице. Примерами таких катаклизмов пестрит история России с шестнадцатого по двадцатое столетие. Все рассуждения о самоуправлении и приведенные факты из истории Российской империи, а затем и СССР связаны так или иначе с социально и экономически развитыми регионами и городами. Однако эта огромная страна была многоукладной в хозяйстве, многонациональной по составу, что, безусловно, накладывало отпечаток на организацию жизни государства. В 20-е гг. советское общество находилось на том этапе своего развития, когда его жизнеспособность определялась целостностью государственной системы управления; 1 Сукиасян М. А. Указ. соч. С. 235–236. 84 децентрализация и самоуправление на этом уровне хозяйственного и этнического развития привели бы к распаду государства, чего не хотели не только центральные органы, но и элиты окраин, а затем и республик. Заметим также, что говорить о самоуправлении в пределах сословия, отдельной территории или нескольких слоев означает то же, что и обосновывать строительство коммунизма «на отдельно взятой улице». Сейчас и через сто лет будут говорить о более семидесяти годах социализма и коммунизма, но это совсем не означает, что коммунизм существовал. Сложилась достаточно распространенная ситуация, когда общественное сознание отражает явление не в его целостности и последовательности развития, а лишь фрагментарно. У нас нет необходимости доказывать, что местное самоуправление в советской системе управления с тридцатых годов не существует, так как это очевидно. С тридцатых годов начинается «расцвет» государственной системы управления, она поглотила все ячейки, образующие общество. Местное управление, опираясь на социально-групповой (сословный), административно-территориальный и отраслевой принципы и являясь элементом государственной системы, осуществляет управление отдельными индивидами. Таким образом, был достигнут более высокий этап эволюции государственного управления, а человек, находящийся на вершине этой пирамиды, обладал такой возможностью навязывания воли, о которой не мечтал ни один монарх. Дальнейшее, зачастую противоречивое, совершенствование государственной системы управления связано с развитием всех общественных отношений, которые в конечном счете обусловили такую развитость общества и объекта управления, что и общество в целом, и отдельные индивиды уже не согласны с формами навязывания воли. Функционирование советской централизованной системы управления обеспечивалось двумя основными институтами, осуществляющими организацию жизни граждан социалистического общества. Под номером один выступал институт органов Коммунистической партии. Вторым номером являлся институт Советов (сначала рабочих, солдатских и крестьянских, затем трудящихся и, наконец, народных) депутатов. Институт любой политической партии уже в силу своей природы выражает, защищает интересы части общества и не может быть тем элементом в единой системе государственного управления, где возможно зарождение самоуправления. Партия объективно являлась выразителем 85 интересов управленцев и последовательным приверженцем, хранителем сословного принципа управления. Следует обратить внимание на тот факт, что партийные органы опирались в своей деятельности как на административно-территориальный принцип, так и на отраслевой. При этом низовой административно-территориальной единицей выступали города (или их районы, если такие имелись) и сельские районы, а в отраслевых коллективах этот институт присутствовал во всех образованиях, где имелось три и более члена партии. Организуя и поощряя коллективные формы труда, политические органы могли непосредственно осуществлять контроль за деятельностью объектов управления и их административными органами, а в территориальных образованиях партия воздействовала на население через Советы. Особую важность для знания о предпосылках местного самоуправления имеют процессы, происходящие с элементами системы управления на макроуровне социума. Несколько десятилетий важнейшим, ведущим элементов в системе управления была политическая партия, но как только завершается цикл наращивания системой своих элементов и она становится завершенной, целостной, политическая организация становится качественно иной. Она утрачивает свою четкую политическую (классовую, социально-групповую, сословную) ориентацию и обретает признаки, черты общественной организации, что обрекает ее на утрату доминанты в управлении и что служит объективным условием для возникновения форм самоуправления. Лозунги типа «Народ и партия едины» не бессмысленны, они лицемерны, поскольку не может быть партии всего народа. КПСС выражала интересы управленцев и являлась одним из рычагов навязывания воли объектам управления. Ранее доминирующая партия и вновь возникшие утратили или утрачивают свою политическую суть и превращаются в общественные организации, которые дают импульс общественному самоуправлению. Сделанный в принятой в 1961 г. Программе КПСС вывод о том, что партия, оставаясь политическим авангардом рабочего класса, стала партией всего советского народа, можно трактовать как первый признак утраты ее политического значения. С устранением поляризации политических сил, ослаблением политической значимости партии начинается процесс накопления внутренних ресурсов общества, процесс созревания отдельного индивида, способных к самоуправлению. 86 Пока существовали объективные предпосылки в виде классовой дифференциации общества, то политические органы партии были исторической неизбежностью в организации жизни людей. Но как только социальная структура обретает более сложную, стратификационную дифференциацию, партия теряет свою социальную основу и у нее исчезает возможность доминировать в обществе. Общество перестает нуждаться в партиях, основанных на классовых противоречиях; на обломках саморазрушевшейся партии вырастает множество общественных образований, которые на основании незначительных элементов или оставшихся признаков именуют себя партиями, социальной базой которых являются страты, постоянно изменяющиеся в своей эволюции. Установление причинно-следственной взаимосвязи между политическими отношениями и формами самоуправления является важнейшей задачей в изучении современного самоуправления. Дело в то том, что с ослаблением политических отношений в обществе на первый план выходят социальные отношения, направленные на удовлетворение потребностей всех граждан и каждого отдельного индивида. А такая форма организации жизни людей требует непосредственного участия населения, т. е. форм самоуправления. С утратой общественной значимости политической партии в организации жизни людей на первый план в СССР выдвинулись Советы народных депутатов всех уровней. Для выяснения их роли и значения в развитии местного самоуправления кратко характеризуем местные Советы. Местные Советы – это органы государственной власти в административно-территориальных единицах. Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. определяли, что представительные органы всех уровней являются органами государственной власти и избираются непосредственно населением. Согласно ст. 145 Конституции СССР 1977 г., «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов». Такой большой перечень уровней местной власти связан с тем, что к высшим органам государственной власти относились лишь Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы АССР, а все остальные имели статус местных Советов. Особое значение в системе местных Советов имели районные и городские Советы, поскольку они непосредственно занимались организацией жизни людей в местных сообществах. Советы этих уровней находились под пристальным контролем партийных органов, которые пе87 риодически издавали постановления, корректирующие деятельность этих Советов. Это объясняется тем обстоятельством, что города или районы городов, если таковые имелись, и сельские районы были наименьшими административно-территориальными единицами, имеющими соответствующие территориальные партийные структуры. Территория сельского района состояла из административно-территориальных единиц, именуемых поселковыми и сельскими Советами, в пределах которых партийные органы формировались по производственному принципу, а роль Советов в организации жизни людей этих сообществ была всегда менее значима производственных единиц и их парткомов. Районные и городские представительные органы в централизованной системе управления имели отношение ко всем формам жизнедеятельности местных сообществ. Реализация взаимоотношений с населением осуществлялась через Советы и их исполкомы. Местные представительные органы того периода включали в себя два основных элемента – это Совет и его исполнительный комитет. Механизм формирования представительных органов был следующим: население административно-территориальных единиц избирало депутатов в Совет, а депутаты из своего состава избирали председателя, заместителей председателя, секретаря и членов исполкома соответствующего Совета. Количественный состав исполкома сельского района зависел от масштабов административной единицы и колебался от 4 до 9 человек, в горисполкомах количество избранных должностных лиц колебалось от 5 до 15 человек. Кандидатуры депутатов, председателя и членов исполкома согласовывались с партийными органами соответствующего уровня, т. е. формально они имели статус избранного лица, а по сути, были назначены. Председатель исполкома формировал аппарат управления, который обладал исполнительными и распорядительными функциями. Одной из обязательных форм деятельности местных Советов была их взаимосвязь с общественными организациями и трудовыми коллективами. Наиболее важные для жизни местного сообщества вопросы должны были выноситься на обсуждение граждан комитетами и комиссиями Советов, где значительная часть людей работала на общественных началах. Весьма показательным в механизме взаимосвязи советских представительных органов с населением являлось то обстоятельство, что обсуждение проектов решений в трудовых коллективах и по месту жительства граждан организовывалось исполкомом и носило «заорганизованный», формальный характер. 88 Существующие постоянные комиссии, которые создавались во всех представительных органах, были призваны изучать и учитывать общественное мнение, опираясь на широкий общественный актив при осуществлении взаимосвязи с государственными органами, трудовыми коллективами, общественными организациями, что трактовалось как важнейший фактор участия населения в управлении. Системе государственного управления СССР были имманентно присущи две тенденции: 1) постоянное расширение штатов политических и государственных органов; 2) привлечение к управлению общественных организаций, трудовых коллективов и органов общественной самодеятельности. Обращение государства к общественным силам и постоянное расширение их социальной базы определялось усложнением форм жизни всего общества, что полагало устранение унификации и развитие специфического, уникального в местных сообществах. Уже в период «хрущевской оттепели» значительная часть населения была готова к самоуправлению в вопросах местного значения. Но данные потенции государству удалось регламентировать, направляя их в русло деятельности профсоюзов, комсомола, творческих союзов, добровольных обществ, общественных движений и т. п., сохраняя контроль над ними. Механизм формирования был однотипным – партийными органами выдвигалась идея, а государственными структурами инициировалось создание органов общественной самодеятельности, общественного управления в рамках определенной территории или трудового коллектива. Органы общественной самодеятельности провозглашали право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами, но так как они являлись логическим продолжением административных структур, воля и мнение граждан там не были востребованы. Безусловно, некоторые позитивные моменты в работе домовых, уличных, квартальных комитетов имелись, но их общественная форма и административное содержание находились в непреодолимом противоречии. Многочисленные комитеты при школах, учреждениях культуры, здравоохранения, быта, женские советы, советы ветеранов, молодых специалистов, трудовых коллективов, добровольные народные дружины, товарищеские суды и другое, согласно республиканским законам о местных Советах, были подконтрольны Советам и управлялись ими. В системе социалистических общественных отношений трудовой коллектив был важнейшим звеном в организации жизни людей, так как 89 реализация отраслевого принципа управления осуществлялась через эти социальные ячейки. Наличие общественного управления в трудовых коллективах в виде партийных, профсоюзных, комсомольских и иных собраний декларировалось на протяжении всей истории советского периода. Но реальные попытки осуществить общественное управление в трудовых коллективах (Совет трудового коллектива, избрание руководителя) были сделаны только во второй половине 80-х гг. в связи с очевидностью экономического кризиса. Государство разрешило и даже инициировало эти формы управления с элементами самоуправления потому, что в системе управления явно наметились сбои, экономика пошла вниз по наклонной, ускоряясь. Но, как показала дальнейшая практика, это не смогло остановить ее разрушения. Даже это краткое рассмотрение функционирования партийных и государственных органов показывает, что они осуществляли управление, а все существующие общественные органы, образования и тому подобное были «при них» и были предназначены для укрепления и развития управления. Все утверждения об участии трудящихся в государственном управлении, общественном управлении и самоуправлении носили декларативный характер. Но объективный ход общественного развития таков, что все новое формируется в старом. В ходе эволюции общественной жизни исчезла социальная база политической партии, что обусловило изменение ее сущности, и она начала трансформироваться в общественное образование, что объективно полагает общественное управление или самоуправление. Во втором элементе советской государственной системы управления произошел качественный скачок – депутаты стали избираться, а не назначаться, что стало важнейшим фактором повышения активности населения в организации своей жизни. Формирование законодательной базы федерального, регионального уровней об организации общественного самоуправления также свидетельствует о том, что за основу берутся советские формы общественной самодеятельности. Все это указывает, что современное местное самоуправление своими корнями уходит не в далекое прошлое, а выходит из совсем недавнего административного управления, и имеет все его родимые пятна. Исполнительные комитеты местных Советов, являясь исполнительными и распорядительными органами, входили в единую систему государственного управления и имели двойное подчинение: Совету, их избравшему, и вышестоящему исполнительно-распорядительному органу. 90 Исполнительные комитеты по своему формально-правовому статусу были коллегиальными органами, но в реальности мнение председателя, согласованное с партийными органами, было решающим при рассмотрении любого вопроса и при принятии решения. Длительное историческое время в СССР не использовалась юридическая сила решения Совета, которая всегда была выше решения соответствующего исполкома, поскольку все решения готовились заранее, а Советы лишь одобряли уже подготовленное и фактически принятое решение. И только в конце 80 – начале 90-х гг. Советы начинают использовать юридическую силу своих решений, когда политические органы, исчерпав свои властные и управленческие функции, стали саморазрушаться и власть начала «перетекать» в Советы вместе с основным кадровым составом партийных органов. Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» послужил правовым началом для дальнейших организационных, властно-управленческих изменений в СССР и РСФСР. Вытеснение партийных органов из системы государственного управления обусловило разделение Советов со своими исполнительными комитетами. Многие восприняли процесс разделения властей как устойчивую тенденцию к самоуправлению. В этот период начинают активно обсуждаться проблемы местного самоуправления. В конце 80 – начале 90-х гг. еще доминирует мнение, что первоначалом самоуправления могут являться трудовые коллективы, поэтому не случайно 9 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». 6 июля 1991 г. выходит Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР», который определил, что местное самоуправление осуществляется в административных (сельских) районах, городах, районах городов, поселках и сельских населенных пунктах. В данном законе понятие «местное самоуправление» определялось как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национальноэтнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1). Принятый закон закрепил процесс разделения представительных и исполнительно-распорядительных функций местных органов, начатый в 1990 г. Ранее действующая система управления декларировала 91 разделение ветвей власти, но не имела реальной практики, так как функции председателя Совета (района, города) и его исполнительного комитета выполняло одно должностное лицо. Более того, председатель руководил, прежде всего, исполкомом, определял совместно с первым секретарем (горкома, райкома) персональный состав депутатов. С 1990 г. депутаты должны были избираться на альтернативной основе, а председателя избирать из своего состава. Председатель и его заместители стали работать на постоянной основе, нововведением были Малые Советы, которые избирались из состава Совета и выполняли полномочия Совета в период между сессиями. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» внес коррективы в название органов власти: исполнительные органы стали называться администрациями, а их руководители – главами. Главы городов и их районов, сельских районов и их административно-территориальных единиц стали назначаться. Процедура назначения имела противоречивую практику, так, согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» и Закону РСФСР от 24 октября 1991 г. №1803-I «О выборах главы администрации»1, глава администрации должен был избираться, но Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов глав исполнительной власти. Указ Президента РФ от 25 ноября 1991 г. №239 «О порядке назначения глав администраций» устанавливал, что главу администрации назначает руководитель вышестоящей администрации, но поскольку он должен был кандидатуру главы согласовывать в обязательном порядке с Советом, то, по сути, кандидатуру представлял председатель соответствующего Совета. С разделением власти на исполнительно-распорядительную и представительно-законодательную ветви началось их противостояние. Верховный Совет РСФСР пытался укрепить позиции представительнозаконодательных органов, поэтому был принят Закон РФ от 1 апреля 1993 г. №4733-I «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации»2. Данный закон сохранял процедуру назначения глав администрации, но расширял полномочия Совета, без решения которого вышестоящий руководитель не мог 1 2 // Ведомости РСФСР. – 1991. – №45. – Ст. 1491. // Ведомости РСФСР. – 1991. – №48. – Ст. 1677. 92 назначить главу администрации. Как показала практика 1993 г., большая часть власти была сосредоточена у ее исполнительной ветви, поскольку у нее имелись реальные рычаги управления, поэтому выходит Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»1, который ликвидировал институт представительных органов в России. Издание Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»2 предполагало, что начнется активное строительство новых представительных институтов. Упомянутый Указ утверждал «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», где указывалось, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях. В населенных пунктах, где количество жителей до 50 тысяч глава местного самоуправления (глава администрации) должен был избираться населением, а там, где свыше 50 тысяч человек глава поселения должен был назначаться главой региона. Надо заметить, что нормы упомянутого положения имели слабую практику своего применения. Процесс становления местного самоуправления, в виде формирования муниципальных образований имел место в России и в 1994 и в начале 1995 гг., но свою масштабность он обретает только после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ. 1 Указ Президента РФ. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации // Собр. актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – №41. 2 Указ Президента РФ. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации // Собр. актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – №44. 93 Глава 3 ПРЕДПОСЫЛКИ СОВРЕМЕННОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 3.1. Принципы и методы муниципального управления Российские исследователи В. Д. Граждан, В. И. Фадеев, О. Е. Кутафин, И. В. Стародубровская, В. С. Вильямский, В. М. Дедяев, Н. В. Шумянкова, И. В. Выдрин, В. А.Ясюнас и другие проделали большую работу по изучению принципов местного самоуправления. Но практика требует постоянного развития знания в этом направлении. Наше обращение к принципам местного самоуправления обусловлено противоречивостью толкования данных феноменов. Во всех региональных законах о местном самоуправлении имеются статьи о принципах организации местного самоуправления. В названии федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ центральным является слово «принципы». Но в содержании данного правового акта о принципах ничего не говорится. В региональных законодательных актах выделяется разное количество принципов и не просматривается логика их структурирования, что, безусловно, свидетельствует о самостоятельности законотворчества представительных органов субъектов федерации. Но вместе с тем это указывает на произвольность предлагаемых принципов и на отсутствие преемственности с предшествующей практикой управления. Принцип (principlum) – это основа, первоначало. В нашем случае принципы местного самоуправления – это основа, обуславливающая отрицание управления и детерминирующая самоуправление в местных, локальных сообществах. Неадекватное отражение принципов (основ) местного самоуправления в правовых актах является фактором, препятствующим развитие муниципального управления в России. При исследова94 нии принципов местного самоуправления имеются трудности, обусловленные неразвитостью этих форм организации жизни людей. Существующий уровень развития отечественного местного самоуправления не позволяет иметь завершенное знание о его основах, но он достаточен, чтобы обнаружить четко проявляющиеся принципы муниципального управления. Формы организации жизни людей непрерывны в своем развитии и современное российское местное самоуправление возникает не из элементарных форм самоорганизации прошлых столетий, а обусловлено советской системой управления, в основании которой находились четыре управленческих принципа: сословный (классовый, социальногрупповой), административно-территориальный, отраслевой (ведомственный) и цивилизационный (гражданский). Дадим краткую характеристику этих принципов для установления преемственности с принципами местного самоуправления. Сословный принцип государственного управления уходит своими корнями в XVI–XVII столетия. Классическое сословное состояние наше отечество имеет в XVIII–XIX столетиях. В XX столетии – в советский период государственного управления – официально провозглашались два дружественных класса (рабочие и крестьяне) и социальный слой – интеллигенция. Но сословность сохранялась не в мифических дружественных классах, классы уже по своей природе являются противоположностями, а в социальных группах, образующих субъекты и объекты управления. Поэтому сущность управления не изменялась, поскольку субъекты управления всегда рекрутировались или образовывались в специфическую социальную группу, которая являлась сословием, классом или иным социальным образованием. Административно-территориальный принцип управления берет свое начало в XVII столетии, когда единая территория России начинает разделяться на административно-территориальные единицы. Процесс дробления государства на административно-территориальные единицы проходил эволюционно и достиг своей наивысшей степени в советский период. Советская система управления, опираясь на административнотерриториальный принцип, могла достаточно эффективно навязывать волю государства населению отдельной его территории или одновременно всему населению огромной страны. Отраслевой принцип управления был провозглашен в России также в XVII столетии, но до буржуазных отношений был слабым 95 основанием управления, так как в отраслевых сферах была задействована незначительная часть населения. Свое активное развитие, а точнее, использование, данный принцип получает по мере включения огромных масс населения в отраслевую деятельность. Пик развития отраслевой деятельности приходится на советский период. Принцип обретает особый смысл, так как основной ячейкой общества является трудовой коллектив. Цивилизационный или гражданский принцип управления детерминируется тремя предшествующими принципами и имеет период своего становления, соотносящегося с историей сословий, обретающих гражданское, общественное и государственное качество, что соответствует латинскому термину «civilis». Полное свое развитие данный принцип получает в советский период, когда все граждане включены в систему общественных отношений, контролируемых государством. Гордость за гражданскую принадлежность к стране Советов, приоритет общественного над личным, деятельность во имя укрепления и развития государства были присущи определенное время значительной части населения СССР. Это было серьезным основанием для субъектов управления, чтобы направлять все формы жизнедеятельности объекта управления на развитие государства, которое должно было заботиться о человеке. Государство же объективно, уже в силу своей природы не могло этого делать, поскольку оно как особый социальный институт призвано удовлетворять и выражать интересы в первую очередь субъектов управления. Без изменения принципов государственного управления, а точнее, без превращения их в свою противоположность невозможно возникновение самоуправления. Возникновение принципов местного самоуправления не предполагает устранение принципов государственного управления, как основы организации жизни людей в вопросах государственного значения. Речь не идет об устранении этих принципов из системы государственных отношений. Эволюционное превращение принципов управления в принципы самоуправления необходимо лишь в местных сообществах и в тех формах организации жизни людей, где государство уже исчерпало свои возможности, а его организационно-управленческая деятельность отсутствует на этом уровне или же осуществляется неэффективно. Возникновение принципов управления связано с наличием доминанты социальных взаимосвязей в конкретном обществе, а прин96 ципы местного самоуправления возникают как объективная необходимость в условиях приоритетности социально-культурных отношений на местном уровне. Качественно иная целостность социальнокультурных отношений предопределяет иные основы для обустройства жизнедеятельности общества. Принципы управления и самоуправления обусловливаются качественно различными совокупностями социальных взаимосвязей, поэтому нельзя принципы государственного управления механически переносить на уровень муниципальных отношений; отождествлять принципы социального управления, обладающие свойствами всеобщности, с принципами муниципального управления, обладающими особенными свойствами. Методологически будет корректным принципы местного самоуправления выводить из принципов государственного управления. П е р в ы й п р и н ц и п местного самоуправления – принцип бессословной организации жизни людей местного сообщества. Индивид в рамках муниципальных отношений обретает свободу или имеет устойчивую тенденцию освобождения от сословного, политического, этнического, религиозного и иного социально-группового интереса, от государственной опеки на муниципальном уровне в вопросах местного значения. Индивиды местного сообщества в вопросах местного значения имеют общий интерес, поэтому независимо от социального статуса каждого из них их интересы совпадают, то есть сословноклассовая дифференциация в этом социально-культурном пространстве отсутствует. Социально-групповая ориентированность гражданина, непосредственно участвующего в формировании институтов государственного управления или оказывающего опосредованное влияние на процесс их создания и функционирования, является исторической неизбежностью, и законодательная база государственного строительства с необходимостью это учитывает. Формирование же законодательной, нормативно-правовой базы, имеющей отношение к муниципальному уровню, должно быть направлено на устранение социально-групповой ориентации, что будет одним из оснований метаморфоза принципа управления в принцип самоуправления. Человек, имеющий социально-групповой интерес, зависящий от социальной группы и имеющий возможность удовлетворения своих потребностей за счет жителей муниципалитета, объективно стремится к обладанию властью или наделению ею представителя своего сословия. 97 В т о р о й п р и н ц и п – принцип территориально-поселенческой организации жизни людей местного сообщества. Единая территория российского государства разделена на административно-территориальные единицы. Всякая такая единица является неотъемлемой частью государства и служит основанием (принципом) управления. В Российской Федерации с 1995 г. идет трудный процесс становления территориальных основ местного самоуправления. Муниципальная инфраструктура, созданная в период господства централизованного управления и направленная на развитие государства, является объективным условием формирования муниципальных образований в пределах административно-территориальных единиц. Совершенствовать существующие формы жизни людей и тем более превращать их в противоположное состояние могут лишь органы управления и самоуправления, существующие в административно-территориальных единицах. Опыт реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. №154-ФЗ показал, что не только региональные, но и должностные лица, органы местного самоуправления уровня сельских районов и крупных городов заинтересованы в сохранении субъектно-объектных отношений с нижестоящими территориальными единицами. Статья 12 федерального закона №154-ФЗ допускала формирование муниципальных образований как в пределах административно-территориальных единиц, так и в их частях, что позволило законодательным органам субъектов федерации не только принять законодательные акты, но и реализовать на практике организацию местного самоуправления в пределах административно-территориальных единиц. Ситуация с территориальными основами местного самоуправления в сельской местности значительно изменилась с вступлением в силу федерального закона №131-ФЗ, но в городских округах, к сожалению, территориально-поселенческий принцип не нашел своего отражения в федеральном законодательстве. Местное самоуправление необходимо как в пределах административно-территориальных единиц, так и в их частях, там, где возможна эволюция административно-территориального принципа в территориально-поселенческий принцип. Данная эволюция означает, что муниципальное образование на базе поселения утрачивает государственные административные функции в связи с передачей их населению и органам местного самоуправления. Государство уже не в состоянии выполнять организационно-управленческую деятельность в ряде сфер 98 жизнедеятельности местных сообществ, поэтому крайне необходима правовая регламентация выполнения этих функций самим населением. На административной территории население не может проявить свою активность, принять участие в организации своей жизни, поскольку она в такой единице организуется в координатах управления, где мнение и воля населения не могут быть востребованы, а отдельные индивиды, проявляющие инициативу, воспринимаются как помеха для управления. Т р е т и й п р и н ц и п – принцип комплексной организации жизни людей местного сообщества. Данный принцип вытекает из отраслевого принципа управления. Вести речь о превращении этого принципа в свою противоположность весьма трудно. Если относительно первых двух принципов на правовом поле России сделаны важные шаги, ведется их обсуждение, то относительно последнего не наблюдается даже признаков осознания наличия этой проблемы. Применяемая методология исследования позволяет нам прийти к выводу о том, что в процессе эволюции принцип отраслевого управления, т. е. организация жизни в отдельных сферах как самостоятельных формах, эффективен в пределах государственных отношений, а в рамках муниципальных отношений данный принцип должен превратиться в свою противоположность. Это означает, что муниципальная жизнь должна организовываться самим населением, интересы которого носят комплексный, а не ведомственный характер. Количество и качество взаимосвязей в подавляющем большинстве российских поселений достигли того уровня своего развития, когда население способно самостоятельно определить приоритеты при решении вопросов местного значения. Процесс превращения отдельных муниципальных отраслевых структур в органически целостную систему без их административного вычленения не означает утрачивания взаимосвязей этих элементов с государственным уровнем по отраслевой и профессиональной принадлежности. Речь идет об их самостоятельности в пределах муниципальных отношений, об отсутствии административного контроля за их профессиональной деятельностью. Принцип комплексной организации жизни людей в местных сообществах не устранит профессиональные отрасли, а станет основанием ликвидации администрирования в этих формах при соответствующем правовом обеспечении. 99 Ч е т в е р т ы й п р и н ц и п – принцип гуманизации организации жизни людей местного сообщества. Превращение цивилизационного принципа управления в муниципальный принцип гуманизации жизни есть объективная закономерность, поскольку государственные и муниципальные отношения обретают однопорядковый характер, что снижает объектность местных сообществ и позволяет индивидам этих сообществ развивать человеческие (гуманистические) качества. Гражданская принадлежность, общественные дела, задачи государства уже не могут заслонить индивиду важность и значимость форм существования местного сообщества и его личной жизни. Самоуправление становится не только возможным, но и неизбежным, если результаты деятельности каждого индивида направляются, в первую очередь, не в бездонные «закрома страны», а на повышение его уровня жизни и развитие непосредственной среды его обитания. Приступая к рассмотрению методов муниципального управления, необходимо отметить: в научной и учебной литературе крайне редко встречается анализ методов муниципального управления, что можно объяснить: 1) слабостью практики муниципального управления, 2) трудностью установления качественного отличия методов государственного управления от методов муниципального управления. В. В. Пылин, определяя методы местного самоуправления как «…способы целенаправленного воздействия субъекта местного самоуправления на его объект»1, то есть, отождествляя управление и самоуправление, с необходимостью отождествляет и их методы. Он выделяет три блока методов местного самоуправления: 1) административно-организационные методы местного самоуправления, 2) экономические методы местного самоуправления, 3) социально-психологические методы управления2. Соглашаясь с автором, что методы управления и методы самоуправления правомерно обозначать одноименной терминологией, заметим, что в содержательном плане они различны. Методы управления всегда соотносимы с принципами управления соответственно методы муниципального управления возникают при наличии принципов местного самоуправления. Трактуя методы муниципального управления как способы организации жизнедеятельности местных сообществ в вопросах местного значения, можно уяснить их преемственность и взаимосвязь с методами управления 1 2 Муниципальное право / Под ред. Ю. А. Дмитриева. – М., 2005. – С. 131. Там же. С. 132–133. 100 и принципами местного самоуправления. Следует заметить, что методы управления являются своеобразным «инструментарием» навязывания воли, а методы самоуправления представляют собой способы организации жизнедеятельности без навязывания воли. В перечень методов государственного управления обычно включают: экономические, правовые, политические, воспитательные, идеологические, психологические, религиозные, моральные и иные методы, которые, в свою очередь, тоже подразделяются. Так, в современных российских условиях весьма действенным инструментом (методом), позволяющим управлять человеком, являются экономические методы. К экономическим методам можно отнести: заработную плату, предоставление благоприятных условий для отдыха, содействие в решении жилищных проблем, поощрение ценным подарком, предоставление льгот, забота о материальном благополучии старости и др. В системах местного самоуправления экономические методы не утрачивают своей актуальности, однако вектор организационной деятельности направлен в противоположную сторону от управления. Члены местного сообщества в вопросах местного значения имеют общий интерес, поэтому их экономический вклад осуществляется добровольно, с осознанием того, что решаются собственные проблемы своими силами. Понять сущность методов самоуправления можно через анализ функциональной деятельности субъекта управления и организатора самоуправления. Субъект управления при организации жизни людей использует экономические методы, чтобы навязать волю объекту и достичь поставленных социальных целей. Организатор самоуправления «лишен» экономического инструментария навязывания воли, поэтому он предлагает вариант или варианты экономического решения существующей проблемы, а местное сообщество самостоятельно принимает решение исходя из своих интересов. Субъект управления самостоятельно определяет методы и несет персональную ответственность (правда, иногда только перед самим собой) за решение управленческой задачи, а организатор самоуправления предлагает способы решения и разделяет ответственность с членами местного сообщества за принятое решение. Следует заметить, что реализация воли населения возможна только в вопросах местного значения, поэтому приведем пример этого 101 уровня. Например, существует проблема благоустройства локальной территории, в чем заинтересованы все члены местного сообщества муниципального образования. При сохранении системы управления, то есть классических субъектно-объектных отношений, решением этой проблемы будет заниматься муниципальный орган (должностное лицо), который путем перераспределения муниципального бюджета (экономического способа) благоустроит территорию. Так как население к этому процессу не имело отношение, то возникают вопросы. Все ли средства, выделенные на благоустройство, использованы по назначению? Устраивает ли результат работы жителей данной территории? Самое же главное, если жители не соучаствовали в конкретном деле, то для большинства оно чужое, которое не дорого и к нему не будет бережного отношения. В условиях же системы самоуправления методы решения обозначенной проблемы совершенно иные. Организатор самоуправления (орган, должностное лицо) предложит варианты – благоустраивает: 1) унитарное муниципальное предприятие; 2) частное предприятие; 3) жители самостоятельно заботятся о благоустройстве территории и т. д. Организатор самоуправления, по сути, предлагает экономические способы решения проблемы, а население становится соучастником решения проблемы. Безусловно, организатор самоуправления должен быть профессионалом в своей деятельности, что предполагает наличие знаний, навыков не только в организационной деятельности, но и глубокого знания социально-культурных факторов жизнедеятельности конкретного местного сообщества. При обращении к правовым методам обнаруживается, что в системе управления при решении вопросов государственного значения субъект управления не только имеет право, но и реальную возможность правового воздействия на объект управления вплоть до использования правоохранительных органов. Организатор же самоуправления, осуществляя свою деятельность в том же правовом поле, что и субъект управления, не может использовать правовые методы для навязывания воли, так как функционирует в системе координат вопросов местного значения, где управление не является эффективным. Наличие многообразия вопросов местного значения и постоянный их рост не могут быть урегулированы законодательными актами, поэтому организатор самоуправления (орган, должностное лицо) издает местные правовые акты, которые не противоречат законодательным актам вышестоящих органов, но по сути и духу отвечают интересам местного сообщества. 102 Можно сказать, что методы государственного управления направлены на организацию навязывания воли с целью отчуждения труда, а методы муниципального управления направлены на внутренний мир каждого человека, местного сообщества и призваны удовлетворить их потребности. 3.2. Обособленность местного самоуправления в целостности государственного управления Становление местного самоуправления тесно связано с совершенствованием федерализма и укреплением федерального и регионального государственного управления. Конституционное закрепление федеративного устройства государства явилось важнейшим шагом в развитии российской демократии. Определенная самостоятельность субъектов федерации выступает необходимым атрибутом федерализма и призвана восстановить системность государственного и муниципального управления в России. Нынешнее административно-территориальное устройство регионов России сложилось в 60-х гг. XX столетия и не претерпело серьезных изменений. В связи с реализацией закона №131-ФЗ в некоторых регионах скорректированы территориальные основы сельских муниципальных образований, так в Ростовской области произведена новая «нарезка» территорий муниципальных образований, образующих муниципальные районы. Поселенческие муниципальные образования сформированы из 2–4 территорий сельских советов. В Волгоградской области и других субъектах ЮФО новая «нарезка» поселенческих территорий имеет место, но не носит массового характера. Градостроительный кодекс РФ (ст. 5) в зависимости от численности жителей поселения подразделяют на: 1) городские поселения: сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. чел.); крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. чел.); крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. чел.); большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. чел.); средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. чел.); малые города и поселки1 (до 50 тыс. чел.); 2) сельские поселения: крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.); большие сельские поселения (от 1 тыс. 1 Поселки бывают городского типа (пгт) и рабочие поселки (рп). 103 до 5 тыс. чел.); средние сельские поселения (от 200 чел. до 1 тыс. чел.); малые сельские поселения (менее 200 чел.). К моменту реализации закона №131-ФЗ количество сельских районов и городов регионального значения осталось неизменным. Административными или сельскими районами обозначаются территории, которые могут включать в себя города районного значения, поселки и сельсоветы. Городами регионального значения обычно являются городские поселения имеющие: численность свыше 50 тысяч человек, промышленный сектор, значимый для региона, и являющиеся экономическими и культурными центрами. Однако в российской практике данный статус имеют и города, количество жителей которых меньше обозначенной цифры. Следует заметить, что все процессы, направленные на реструктуризацию административных единиц, образующих субъект России или страну в целом, являются политической проблемой, и прежде всего потому, что Россия как целостное образование существует лишь на том основании, что у этого образования есть части (субъекты). Формы жизнедеятельности субъектов федерации организованы таким образом, что они самостоятельно существовать не могут. При этом у подавляющего большинства субъектов федерации и России как целостного образования основные политические интересы совпадают. Государство как важнейший элемент российской политической системы не может «отпустить» часть (субъект) за пределы своего управления. Такова объективная логика его политического поведения. Попытки некоторых субъектов федерации в 90-е гг. создать государства вне России не имели успеха. Это объясняется тем, что в выходе из состава России были заинтересованы небольшие социальные группы, которые преимущественно представляют политическую и экономическую элиту регионального сообщества. Всякая борьба за суверенность освящалась лозунгами с хорошо знакомыми словами «свобода», «счастье» и т. д. Порочность и лживость лозунгов и тенденций абсолютной суверенизации заключается в том, что в этом случае сменяется одна большая государственная система управления на другую, маленькую, в пределах субъекта федерации, которая продлевает и укрепляет политическое господство субъектов управления над своими объектами. Реальное же осуществление свободы, равенства и других необходимых форм человеческого существования связано с совершенно противоположным направлением. В самом общем виде – 104 это экономическая интеграция и политическая релаксация, где важнейшим фактором является реформирование управления в направлении самоуправления. Рассматривая нынешнее состояние российского федерализма и размышляя над его будущим развитием, следует признать, что в советский период нашей государственности эта проблема формально была решена. Конечно, формально-правовое решение этой задачи не только не снимало, а предполагало унитаризм и соответствующие командноадминистративные методы в реалиях существующей государственной системы управления. По поводу унитаризма, командно-административных методов уже много сказано критических слов, с большинством которых можно согласиться, но историческое значение декларативной государственности нынешних субъектов федерации явно недооценивается. Формализованное федеральное устройство реально существовало, и не один субъект не отказывается от формально обозначенных прав и полномочий, а все требуют их содержательного наполнения и расширения. Так что пренебрегать формальной стороной федерализма не следует, ибо это служит основанием и правовой предпосылкой для реальных, содержательных процессов федерализма. Подобные процессы неизбежны и в становлении самоуправления. Следующим важным фактором, указывающим на необратимость децентрализации и укрепления регионального управления, является развитие регионального, национального самосознания. В России гражданственность находится в такой полноте своего развития, что граждане уже не нуждаются во всеобъемлющем управлении со стороны центра, Москвы. Но однозначно можно утверждать, что абсолютное большинство населения и руководители различных субъектов федерации не хотят выделяться из целостного российского государства. Проблемы возникают при разграничении полномочий и определении компетенций между центром и субъектом федерации, а также между регионом и муниципалитетами, его образующими. Вывод, сделанный в начале XXI в. Э. А.Уткиным и А. Ф. Денисовым о том, что «…территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация далека от оптимальной»1, остается актуальным и в условиях реализации закона №131-ФЗ. 1 Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и региональное управление. – М., 2002. – С. 118. 105 Децентрализация государственной системы управления является всеобщей тенденцией для развитых стран. Россия не может претендовать на лидерство в этом списке, но готовность ее к децентрализации очевидна, без чего решение других задач затруднено. Кризис российского государственного управления связан не столько с распадом советской системы управления, сколько с потребностью качественно иных структур управления в новых политических реалиях России. Единственный эффективный путь укрепления российской государственности и восстановления системности в управлении – это восстановление вертикали власти на уровнях доминирования вопросов государственного значения. Практика показывает, что на основании приоритетности вопросов государственного значения управление сохраняет свою устойчивость на уровне федерации, регионов и административно-территориальных единиц (городские округа, муниципальные районы), образующих регионы. Наличие таких объективных условий предопределяет необходимость дальнейшего совершенствования государственного управления и децентрализации власти муниципального уровня управления. На первый взгляд всякая утрата власти федеральным уровнем влечет за собой ослабление государственности, но это далеко не так. Более сложные и развитые формы жизни человека не могут быть эффективно управляемы государственными органами. Поступательность же федерализации восстанавливает системность в управлении и укрепляет государственность России. Персональная ответственность, которую берет на себя Президент Российской Федерации при определении персоны главы региона, является важным шагом в восстановлении управляемости в стране. Подобную ответственность должен нести и глава субъекта федерации за деятельность глав муниципальных районов, городских округов, образующих регион. Развитие российского федерализма непосредственно связано с совершенствованием регионального управления, которое невозможно без местного самоуправления. Эффективность системы управления субъектов федерации зависит от единства и оптимального соотношения, горизонтальных и вертикальных линий государственного управления и самоуправления. Первоочередной задачей становления местного самоуправления является точное определение полномочий административнотерриториальных единиц субъектов федерации. Данный процесс реформирования должен затрагивать буквально все административно-территориальные единицы, начиная с административного центра субъекта 106 федерации и заканчивая самыми маленькими сельскими образованиями. Основная теоретическая, методологическая посылка данного подхода заключается в том, что изменение органической целостности государственного управления может быть успешным, если оно сопровождается изменениями функций, компетенций всех уровней управления, а не только уровня субъекта федерации. Различные уровни управления не только взаимосвязаны, но и образуют единую систему, которая функционирует при реальном пропорциональном разграничении полномочий различных уровней власти. При отсутствии подобного состояния неизбежен кризис как в управлении, так и во всей общественной жизни субъекта федерации. Тенденция к устранению командно-административных методов управления в масштабах всего государства объективно требует подобных процессов и в пределах субъектов федерации. Одна из причин трудного и противоречивого становления государственной системы управления – это отсутствие оптимального соотношения государственного и муниципального управления в субъектах федерации. Унитаризм управления исчерпал себя в вопросах местного значения, поэтому управление и самоуправление следует рассматривать как однопорядковые элементы системы социального управления. Четкое выделение уровней управления и местного самоуправления, оптимальное определение их компетенций представляют собой системообразующие факторы регионального управления. В России созрела потребность превращения объекта управления в субъект управления, а точнее, наделение индивида субъектными функциями для решения вопросов местного значения. Государство уже не может осуществлять управление в ряде отношений на уровне местных сообществ, поэтому развитие местного самоуправления должно быть направлено на предоставление каждому индивиду возможности участия в организации своей жизни. История развития местного самоуправления в нашем отечестве длительна и причудлива. История местного самоуправления в постсоветский период не является исключением. Конституция Российской Федерации 1993 г. определила местное самоуправление как обязательный элемент общественного устройства, что, безусловно, явилось положительным моментом для развития нашего общества. Однако последующая практика становления местного самоуправления обнаруживает целый комплекс проблем. Одна из них – проблема взаимодействия между 107 главами регионов и главами муниципальных образований, которая предопределена объективным стремлением последних выйти из подчинения губернаторов. Десятилетний опыт становления местного самоуправления (1995–2005 гг.) показал, что в лучшем случае местное самоуправление этого периода обнаруживало формы и методы советской командноадминистративной системы, что проявлялось в сохранении субъектнообъектных отношений между главой субъекта федерации и главами сельских районов, городов регионального значения. При отсутствии этой «классической» системы управления декларируемое местное самоуправление обретало хаотические формы, поэтому субъекты муниципального управления в своих действиях не были «стеснены» ни нормами закона, ни нормами морали. Можно вести долгую и бесплодную дискуссию о том, какая из моделей была наиболее благодатной почвой для коррупции, разрушения человеческих ценностей. Однако можно однозначно утверждать, что десять лет – это достаточный период, чтобы убедиться в несостоятельности муниципальных систем городов регионального значения и сельских районов. Практика постсоветского местного самоуправления показала, что пропасть между народом и властью по-прежнему не устранена. Как весьма точно утверждает В. Д. Граждан: «…становление и развитие местного самоуправления в России проходит в замедленном темпе… Процесс формирования самой массовой демократической структуры власти явно затянулся и порой проходит с очевидными отступлениями от Конституции»1. Отчужденность власти от населения наиболее наглядно обнаруживается в муниципальных системах административных центров субъектов федерации. Остановимся кратко на опыте деятельности высших должностных трех административных центров субъектов федерации Южного федерального округа – Астрахани, Волгограде и Элисте. В соответствии с федеральным законом №154-ФЗ в Волгограде и Астрахани в 1995, а в Элисте в начале 1997 гг. были сформированы муниципальные образования, управленческие модели которых имели существенные различия. В Астрахани мэр избирался населением города и руководил как представительным, так и исполнительным органами муниципального образования. В Волгограде глава администрации избирался населением города, а председатель представительного органа 1 Граждан В. Д. Теория управления. – М.: Гардарики, 2005. – С. 351. 108 выбирался из состава депутатов. В Элисте мэр города избирался из состава депутатов муниципального образования, мэр города также руководил представительным и исполнительным органами. Существовавшие отличия не затрагивали сущности управленческих систем, поэтому власть, властно-управленческие функции в рассматриваемых городах были сосредоточены у руководителей исполнительных органов. Десятилетний опыт взаимодействия мэров региональных столиц с губернаторами разрушает представление о «позитивности» самостоятельности органов местного самоуправления. Объективные условия недавнего прошлого и нынешнего устройства регионального и муниципального управления с необходимостью предполагают противоречия системного характера между губернатором и главами муниципальных районов и, тем более, мэрами крупных городов. Практика реализации федерального закона №154-ФЗ в административных центрах позволяет выделить некоторые варианты взаимодействия между губернатором и мэром. Так, в Астрахани личные контакты и согласие мэра «ходить» под губернатором предопределяли консенсус между уровнями власти, что было полезно для систем управления и населения в целом. С появлением новых людей в статусе губернатора и мэра (в 2004 г.) взаимодействие между этими уровнями обрело иное, как представляется, закономерное состояние – конфликты обрели устойчивый характер. Сообщения СМИ о примирении астраханских лидеров (октябрь 2006 г.) в лоне «Единой России» еще больше укрепляют нас в мысли, что архаична, бесперспективна та управленческая система, которая «цементируется» политической партией. Опыт Волгограда представляет собой противоположный пример, конфликтность взаимоотношений между мэром и губернатором существует с момента формирования муниципального образования. Противостояние этих двух должностных лиц продолжилось и при смене персоналий, что указывает на конфликтность как закономерность существующей взаимосвязи между уровнями власти. Конфликтность в Волгограде не «разрекламирована», как подобная ситуация в Ижевске и Владивостоке, но есть основание полагать, что отсутствие субъектно-объектных отношений между высшими должностными лицами были весомым фактором, который привел к «плачевным» результатам систему муниципального управления Волгограда. В Элисте отношения между мэром города и президентом Калмыкии выстраивались в классическом варианте субъектно-объектных 109 взаимосвязей. Основанием для этого была правовая норма (ч. 7 ст. 25) регионального Закона «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия»1, согласно которой президент республики мог наделить мэра столицы полномочиями по осуществлению государственных функций в городе, что подразумевало, прежде всего, распоряжение финансовыми средствами, выделяемыми республикой городу. В случае отсутствия этих полномочий у мэра он оказывался законно-избранным должностным лицом без реальной возможности осуществлять свои функции. Краткая характеристика взаимоотношений лидеров регионов и глав административных центров субъектов федерации не претендует на статус всеобщности и окончательной истинности. Пример трех городов не исключает иные варианты развития муниципальных систем, но следует признать, что при всей уникальности каждого административного центра субъектов России в этих муниципальных образованиях существовало и существует два основных варианта местного самоуправления: 1) муниципальная система «встроена» в единую государственно-региональную систему; 2) муниципальная власть противопоставлена региональной власти, руководители муниципальных органов находятся в перманентной конфликтности с руководством региона. Констатация такой организационной практики позволяет нам сделать вывод о том, что в первое постсоветское десятилетие местное самоуправление не состоялось, в российском обществе так и не возникли механизмы, позволяющие осуществлять волеизъявление населению по вопросам местного значения. Сформированные демократическим способом государственные и муниципальные органы не нуждались во мнении населения, как и прежние советские органы. В начале 90-х гг. значительная часть населения России наивно полагала, что с изменением социально-политического устройства общества можно «приблизить» власть к населению. Однако первый постсоветский опыт формирования муниципальных образований показал, что декларирование местного самоуправления и его практическое осуществление далеки друг от друга. Так, формирование муниципального образования в Волгограде в 1995 г. было «обставлено» как необходимость «приблизить» власть к населению, использовать творчество народных масс в практике муниципального строительства. В действительности все оказалось проще (и это характерно для большинства подобных 1 Закон Республики Калмыкия. О местном самоуправлении Республики Калмыкия // Известия Калмыкии. – 1996. – 2 октября. 110 муниципальных образований): местная элита, создав муниципальное образование, обретала финансово-экономическую самостоятельность и политическую независимость. Отсутствие реального самоуправления, тенденция «суверенизации» регионов и аморфность федерального уровня управления привели российское общество к глубокому социальнополитическому кризису (1998 г.). Восстановление вертикали государственного управления, начатое в 1999 г., по меткому замечанию В. К. Егорова, прервало региональную квазидемократию 90-х гг.1, что не могло не затронуть систему местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ 2003 г. явился логичным шагом в реформировании государственного и муниципального управления. В контексте развития всей системы социального управления России закон №131-ФЗ представляет собой важное позитивное явление. Впервые в истории местного самоуправления закон предлагает модели муниципального управления, которые позволяют реализовать населению сельских поселений и малых городов свою волю по вопросам местного значения. Положения закона №131-ФЗ о равенстве субъектной деятельности муниципального района и поселенческих муниципальных образований в социально-политической практике 2006– 2009 гг. в значительной степени носят декларативный характер, но они являются необходимым условием, позволяющим в будущем обрести реальные формы самоуправления местным сообществам поселений. Федеральный закон №131-ФЗ предусматривает значительные изменения в статусе муниципального района, функциональной деятельности главы муниципального района, но, к сожалению, законодатель не узаконил сложившуюся практику субъектно-объектных отношений между главой региона и главой муниципального района. Конфликтные ситуации, возникающие между губернаторами и главами муниципальных образований, нельзя объяснить скверностью характера или личностными амбициями участников этого процесса, поскольку они имеют системный характер и широкую географию. Решения этих конфликтов переносятся, как верно замечает И. Н. Трофимова, в федеральные органы власти2 1 Егоров В. К. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба. – 2006. – №5. – С. 20. 2 Трофимова И. Н. Некоторые аспекты развития местного самоуправления в условиях регионализации Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – №5. – С. 28–31. 111 или судебные органы, которые чаще всего на стороне муниципалитетов, что консервирует проблему, но не решает ее. Такие действия не привносят «позитива» в решение существующей проблемы, так как государственно-муниципальная организация жизни людей не сводима к правовому регулированию. Федеральные законы №154-ФЗ и №131-ФЗ последовательно утверждают, что в системе местного самоуправления муниципальные органы не имеют субъектно-объектных отношений, хотя правовая деятельность муниципалитетов, образующих муниципальный район, не может выходить за пределы правового поля, определяемого представительным органом муниципального района. По формально-правовому статусу все муниципальные образования, начиная с городского округа административного центра региона и заканчивая сельским поселением, где количество жителей составляет менее 1000 человек, являются равными и управленческих отношений между ними не должно быть. Такое состояние является объективной потребностью и в конечном счете оно восторжествует, но необходимо помнить, что это имеет отношение к системам, где доминируют вопросы местного значения. Можно допустить мысль о порочности сложившейся практики и, следовательно, о необходимости ее преодоления, однако, в нашем случае мы исходим из того, что там, где господствуют вопросы государственного значения, управление остается объективной необходимостью. Сложившиеся управленческие отношения между руководителями регионов и главами муниципальных районов, городских округов носят объективный характер, так как на уровне муниципального района, городского округа доминируют вопросы государственного значения, что обусловливает управленческую, а не самоуправленческую деятельность главы района, округа. А закономерность управленческой деятельности такова, что она не утрачивает своей эффективности, если субъект управления (глава муниципального района, городского округа) не утрачивает объектность по отношению к вышестоящему субъекту (главе региона). Если же управленческая вертикаль по вопросам государственного значения прервана, то создаются предпосылки для самоуправства в муниципальном образовании, так как реального контроля со стороны населения не было и быть не может, а надежды на правоохранительные органы, которые должны контролировать деятельность муниципальных органов, опровергнуты практикой. Современные муниципальные районы в своем большинстве являются дотационными, поэтому их экономиче112 ская зависимость предопределяет объектность глав этих муниципальных образований, несмотря на то, что закон №131-ФЗ настаивает на самостоятельности муниципальных органов. Иная ситуация со «столицами» регионов, они чаще всего являются донорами или обладают финансово-экономической самодостаточностью, поэтому существует реальная практика экономической, политической, а следовательно, и управленческой самостоятельности. Федеральный закон №131-ФЗ, к сожалению, не предлагает норм, обязывающих муниципальные органы этих городских округов, формировать социальные институты, позволяющие населению реализовать свою волю по вопросам местного значения. Отсутствие реального механизма контроля «снизу» приводит к тому, что муниципальные образования с большим экономическим потенциалом, обширной муниципальной собственностью и управленческой «свободой» от регионального уровня являются весьма привлекательным объектом для политических авантюристов и жуликов. Городской округ «город-герой Волгоград» не избежал этой участи. Кризис муниципальной системы Волгограда обнаружил себя со всей очевидностью в марте 2004 г. – выборы представительного органа города не состоялись, так как кандидат «против всех» не позволил набрать 2/3 состава органа, необходимого для работы. Летом 2004 г. ситуация с формированием представительного органа была «выправлена», благо законодательная база сформирована таким образом, что если население не желает избирать, то это можно сделать и без него. Прерывности в современных управленческих системах не бывает, поэтому городское самоуправление в Волгограде в виде формальноправовой декларации остается и поныне. Следует заметить, что серьезные сбои в функционировании муниципальной системы имеют место во многих административных центрах регионов. Судя по информационным сводкам, кризисные явления в муниципальном управлении имеют широкую географию и глубокие социальные корни, что свидетельствует о кризисе системы, в недрах которой «расцветают» отрицательные качества субъектов муниципального управления. Всякое сравнение носит относительный характер, но муниципальные органы административных центров все больше и больше становятся похожими на горкомы КПСС позднего периода, крах которых был неизбежен. Видимо, не стоит ждать саморазрушения муниципальных систем обозначенных городских округов, следует попытаться реформировать городское самоуправление. 113 Эволюция социального управления такова, что стройная система государственного управления является обязательным условием становления местного самоуправления. Логика укрепления вертикали власти, вертикали государственного управления приводит нас к необходимости общественного признания и правового закрепления управления в муниципальных образованиях. Такой подход вовсе не предполагает изменения ст. 12 Конституции РФ, низведения местного самоуправления в городах к уровню ТОС, а в сельской местности – к мелким поселениям. Дело в том, что деятельность главы муниципального района и тем более главы крупного городского округа бифункциональна: при решении вопросов государственного значения он осуществляет управленческую функцию, при решении вопросов местного значения его деятельность носит координационный характер. Административный центр субъекта федерации и сельский район справедливо обозначены муниципальными образованиями, но реальная практика муниципальных образований такова, что на этом уровне субъектно-объектные отношения преобладают над самоуправленческой деятельностью. В этом контексте справедлив вывод А. Эпштейна, что при решении государственных вопросов правительство, губернаторы и мэры «…должны быть ориентированы на единый конечный результат»1. Важным фактором результативности социального управления России является грамотно выстроенная система взаимодействия между главами регионов и главами крупных городских округов, муниципальных районов. Необходимо четко определить круг полномочий глав обозначенных муниципальных образований, в которых они выступают в качестве субъектов управления, а также определить их полномочия как объектов управления. В то же время следует законодательно ограничить субъектную функцию губернатора по контролю деятельности главы муниципального образования при осуществлении им организационной деятельности по вопросам местного значения, о чем убедительно пишет Е. С. Шугрина2. Очевидно, что взаимоотношения между губернаторами и главами муниципальных образований должны выстраиваться на принципах демократии и эффективности государственного и муниципального управления. 1 Эпштейн А. Мэр, менеджер, руководитель или управленец? // Муниципальная власть. – 2006. – №3. – С. 65. 2 Шугрина Е. С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – №7. – С. 30–31. 114 Характеризуя в целом взаимодействие государственного управления и местного самоуправления, можно отметить, что в постсоветской России еще не сформировались устойчивые тенденции в формировании этих взаимосвязей. Можно согласиться с мнением И. В. Выдрина, который пишет: «…обобщая зарубежный опыт, анализируя практику российского местного самоуправления, теория склоняется к идее организационного сближения государственных и муниципальных органов власти. … но конкретных предложений о том, как сблизить государственную и местную власти, нет»1. Есть основания полагать, что проблема оптимизации государственного управления и местного самоуправления зависит не только и не столько от истинности теории управления, а сдерживается субъектными группами различных уровней, которые, сохраняя субъектные функции по решению вопросов местного значения, продлевают возможность перераспределять финансово-материальные ресурсы в своих интересах. 1 Выдрин И. В. Муниципальное право России. – М., 2006. – С. 87. 115 Глава 4 ПРАКТИКА ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4.1. Муниципальное управление в административных центрах регионов В Российской Федерации все еще нет однозначного понимания исторической необходимости и неизбежности местного самоуправления в общественном обустройстве страны. Надо сказать прямо, что теоретические дискуссии, излагаемые в специализированных научных журналах, монографиях и иных научных изданиях, имеют слабое влияние на практику местного самоуправления в нашей стране. Данное обстоятельство можно объяснить двумя факторами. Первое, социальные группы управленцев муниципальных образований всех уровней заинтересованы в сохранении максимума властных полномочий, так как это позволяет удовлетворять их социально-групповые интересы, поэтому научные истины о том, что власть нужно приблизить к населению, что граждане должны быть непосредственными участниками организации своей жизни, самым непосредственным образом затрагивают финансово-экономические интересы муниципальных управленцев. Второе, в предшествующие десятилетия, столетия жителей нашей страны убеждали в том, что власть, управление – это, что-то сложное, высшее, которое доступно только избранным, поэтому вполне понятно, что основная масса граждан России незнакома с научными концепциями местного самоуправления. Несколько иначе выглядит соотношение практики местного самоуправления и его законодательного оформления. Безусловно, практика богаче самых точных юридических формулировок. В Конституции РФ наиболее критикуемые – это ст. 12, 130 и 131, которые трудно соотно116 симы с практикой. Так, согласно ст. 12 Конституции, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», что предполагает самостоятельность их управленческой деятельности. Идеи о том, что «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (ст. 130) и «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ст. 131), заложенные в Конституции, отражают саму сущность самоуправления. Но отсутствие детализации организационных моделей муниципальных органов в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. №154-ФЗ оставило практику в этой части неизменной. Практика последнего десятилетия (1995–2005 гг.) однозначно свидетельствует, что владение и пользование муниципальной собственностью населением носит формально-правовой, декларативный характер, а к распоряжению оно не имеет никакого отношения. Компетенция населения определять структуру органов местного самоуправления также не нашла подтверждения в практике организации местного самоуправления в России. Отсутствие реального самоуправления в сельских и городских поселениях влекло за собой стагнационные процессы в целостности социального управления российского общества и негативно отражалось на развитии демократии. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ обусловил качественно иную ситуацию по изменению практики реализации местного самоуправления в России. Чтобы понять логику развития организационных моделей органов местного самоуправления, которые начали функционировать с 1 января 2006 г., в целом и исполнительных органов в частности, необходимо кратко остановиться на характеристике им предшествующих. По мнению М. М. Мокеева, в России на основе закона №154-ФЗ существовало 15 моделей местного самоуправления и «…лишь несколько моделей представлялись эффективно функционирующими на практике»1. Мы остановимся на трех наиболее распространенных не только в Южном федеральном округе, но и в России, которые как 1 Мокеев М. М. Модели организации муниципальной власти в России // Модернизация местных администраций: Сборник научных трудов. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2005. – С. 177. 117 управленческие системы не утратили потенциал своей эффективности, но как самоуправленческие системы обнаружили серьезные недостатки, что и привело к появлению закона №131-ФЗ. В Южном федеральном округе существует широкий диапазон специфики реализации местного самоуправления, что позволяет при исследовании спроецировать его опыт на практику всей РФ. При выработке организационных моделей органов местного самоуправления муниципальных образований необходимо, наряду с этнокультурными факторами, следует учитывать количественные параметры жителей административных центров субъектов федерации, которые составляют от 100 тысяч до более 1 миллиона. Количество жителей сельских районов колеблется от 20 тысяч до 100 тысяч, но чаще всего численность жителей муниципального района колеблется от 30 до 40 тысяч. В муниципальных образованиях, являющихся частями муниципальных районов, насчитывают от 500 человек до 50 тысяч человек, но в большинстве сельских поселений численность жителей колеблется от 1 до 2 тысяч. Важными факторами, влияющими на организационные модели муниципальных органов, являются: политические силы, экономический потенциал, социально-культурный уровень населения, нормативноправовая база и другие. На юге России широко обсуждаются пути развития местного самоуправления1. Волгоградская академия государственной службы является базовым учебным заведением для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих трех субъектов федерации – Астраханской области, Волгоградской области и Республики Калмыкия. Поэтому на примере, прежде всего, этих регионов и будет предпринята попытка осмысления опыта местного самоуправления в предшествующее десятилетие и разработки моделей муниципальных органов управления. Однако, учитывая факт использования Ставропольского края в Южном федеральном округе, как экспериментальной площадки для реализации закона №131-ФЗ в 2005 г., мы будем приводить примеры состоявшейся реформы и этого региона, а также некоторые нюансы 1 Проектирование перехода к новой системе организации местного самоуправления в сельском районе на опыте Выселковского района Краснодарского края / Филиппов Ю., Расторгуев Б., Авдеева Т., Матеюк В. // Муниципальная власть. – 2004. – №2. – С. 35–37; Алексеев И. А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. – №1. – С. 28–32 и др. 118 из опыта подготовки и реформирования местного самоуправления в Ростовской области. Эти регионы расположены по соседству, но различаются по своим социально-экономическим параметрам и моделям муниципального управления. Формирование органов местного самоуправления в этих регионах произошло на рубеже 1996–1997 гг. Дадим краткую характеристику опыта организации местного самоуправления в административных центрах Астраханской, Волгоградской областей и Республики Калмыкия. При характеристике муниципального управления в этих субъектах федерации будут использоваться глаголы прошедшего времени, так как с 2006 г. организационные модели муниципальных органов имеют иное состояние. Город Астрахань являлся единым муниципальным образованием, состоящим из четырех районов, которые с созданием муниципального образования в пределах города перестали быть административнотерриториальными единицами. Количество жителей составляет более 500 тысяч человек. Система местного самоуправления была построена на основе разделенных ветвей власти. Органами местного самоуправления здесь являлся городской Совет и администрация города. Городской Совет состоял из 24 депутатов и мэра города. Мэр города входил в состав городского Совета с правом решающего голоса, являлся председателем городского Совета и высшим должностным лицом администрации города. Депутаты и мэр города избирались населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. В районах города имелись администрации, которые являлись структурными подразделениями городской администрации. Согласно ст. 37 Устава города Астрахани1, первый заместитель мэра города назначался мэром по согласованию с городским Советом, а главы районных администраций по согласованию с соответствующими территориальными районными депутатскими группами. Главы районных администраций являлись заместителями мэра города по территории соответствующего района города. Город Волгоград единое муниципальное образование, состоящее из восьми районов. Районы города не являлись административнотерриториальными единицами и муниципальными образованиями. Количество жителей, проживающих в городе, насчитывается около 1 млн. человек. Система местного самоуправления построена на осно1 Устав города Астрахани. – Астрахань, 1996. 119 ве разделенных ветвей власти. Органами городского самоуправления являлись Волгоградский городской Совет народных депутатов и администрация города. Волгоградский городской Совет народных депутатов состоял из 24 человек, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Председатель городского Совета избирался депутатами из своего состава. Глава администрации Волгограда избирался непосредственно населением на четыре года. Согласно п. 3 ст. 42 Устава города-героя Волгограда, «глава администрации Волгограда осуществляет свою деятельность по руководству администрацией на основе единоначалия»1. Это означало, что глава администрации назначал руководителей отраслевых подразделений администрации и глав территориальных (районных) администраций без согласования с представительным органом. Город Элиста является единым муниципальным образованием, в котором проживает чуть более 100 тысяч человек. Система местного самоуправления была построена на основе разделенных ветвей власти, органами которых являлись – Элистинское городское Собрание и мэрия. Элистинское городское Собрание состояло из 11 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Председателем городского Собрания являлся мэр города. Согласно ч. 1 ст. 33 Устава города Элисты, «мэр города Элисты – глава муниципального образования в городе Элисте избирается жителями города Элисты на основании всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одновременно он также избирается депутатом городского Собрания по общегородскому избирательному округу»2. Депутаты городского Собрания и мэр города избирались на четыре года. Следует отметить, что через четыре года (2001 г.) в Устав внесли коррективы и мэра избирали из состава депутатов. Особенностью функциональных обязанностей мэра являлось то, что он в соответствии с ч. 7 ст. 25 Закона Республики Калмыкия «О местном самоуправлении в республике Калмыкия»3 мог выполнять обязанности представителя Президента Республики Калмыкия в городе Элисте. В реальной практике он осуществлял государственное управление 1 Устав города-героя Волгограда. – Волгоград, 1996. Устав города Элисты Республики Калмыкия. – Элиста, 1997. 3 Закон Республики Калмыкия. О местном самоуправлении Республики Калмыкия // Известия Калмыкии. – 1996. – 2 октября. 2 120 в пределах территории города, находясь в единой системе исполнительной власти региона. С 1 января 2006 г. вступил в силу закон №131-ФЗ, который четко определил варианты моделей органов местного самоуправления сельских муниципальных образований. К сожалению, в административных центрах субъектов федерации предложены лишь незначительные изменения в организационных моделях муниципальных органов. Остановимся кратко на этих изменениях. В Астрахани переименован представительный орган, который стал называться – Совет муниципального образования «Город Астрахань», который состоит из 35 депутатов, избираемых на 5 лет по одномандатным округам. Председатель Совета муниципального образования «Город Астрахань» избирается из состава депутатов. Для обозначения главы городского муниципального образования используется термин «мэр». Мэр города является высшим должностным лицом местного самоуправления, избирается населением на 5 лет и возглавляет систему исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на его территории. Механизм формирования мэром исполнительных органов с участием представительного органа остался неизменным. Согласно закону №131-ФЗ, в Астрахани представительным органом сформирована контрольно-счетная палата, а также имеется избирательная комиссия города. В Волгограде имеется представительный орган, глава муниципального образования, администрация, контрольно-счетная палата, избирательная комиссия города. Представительный орган именуется – городская Дума, она состоит из 48 депутатов, избираемых на 5 лет. Председатель Думы избирается из состава депутатов. Глава муниципального образования – глава Волгограда является высшим должностным лицом городского округа, избирается населением на 5 лет и руководит администрацией на принципах единоначалия. Контрольносчетную палату формирует городская Дума. В Элисте структуру органов местного самоуправления составляют: Элистинское городское Собрание, глава города Элисты – мэр города Элисты, мэрия города Элисты, контрольно-счетная комиссия города, избирательная комиссия города. Элистинское городское Собрание состоит из 25 депутатов, избираемых населением на 5 лет по одномандатным округам. Председатель избирается из состава депутатов. Мэр является высшим выборным должностным лицом города, избирается населением города на 5 лет и руководит мэрией на прин121 ципах единоначалия. Контрольно-счетная комиссия формируется городским представительным органом1. Таким образом, изменилось количество депутатов, в Астрахани и Элисте представительным органом стал руководить председатель, избираемый из состава депутатов, но это нельзя признать достаточным основанием для совершенствования городского самоуправления. Основная проблема взаимосвязи выборного высшего должностного лица муниципального образования и населения административных центров субъектов федерации осталась нерешенной. Так, при приведении Устава Волгограда в соответствие с федеральным законом №131-ФЗ основной проблемой было закрепить статус главы муниципального образования за главой администрации. Основной точкой преткновения по установлению организационной структуры администрации Астрахани с 2004 г. так же стал вопрос о должностных полномочиях главы муниципального образования, который перешел в длительные судебные разбирательства. Эта проблема неплохо освещена М. Гетманской2, но следует добавить, что в связи со сложившимися объективными условиями доминирования управленческих функций у глав крупных городов, лидеров заботит, кто будет самый главный? А как выстроить организационную модель, позволяющую населению включиться в организацию своей жизни – это пока не актуально для руководителей крупных городов. Остановимся более подробно на наиболее значимых проблемах функционирования муниципальных органов в городе Волгограде и предложим пути совершенствования муниципального управления, которые применимы в той или иной степени к любому административному центру субъекта федерации. Для такого мегаполиса, как город Волгоград не может быть упрощенных схем, структур самоуправления. В любой системе управления большого города неизбежны уровни, которые обладают определенной самостоятельностью, но степень их автономности должна определяться волей всех, готовностью жителей города к самоуправлению. В Волгограде возникла потребность в формировании такой 1 Представленная информация о состоянии органов местного самоуправления трех городов взята из уставов этих муниципальных образований, но поскольку уставы находятся в постоянной корректировке, то мы сочли возможным не указывать пункты, части и статьи, определяющие статус представленных органов. 2 Гетманская М. Муниципальный управляющий: «за» и «против» // Муниципальная власть. – 2005. – №2. – С. 9–11. 122 системы местного самоуправления, которая бы сохраняла целостность города и позволяла его жителям реализовывать свою волю не декларативно, формально, а реально. Город Волгоград как административнотерриториальное образование, согласно Конституции Российской Федерации и законов №154-ФЗ, №131-ФЗ, относится к уровню местного самоуправления. Учитывая такие факторы, как количество жителей (в Волгограде проживает около 40 %, в Астрахани около 50 %, в Элисте третья часть населения соответствующих субъектов федерации), его социально-культурное, политическое и экономическое значение для региона и страны в целом, весьма проблематично осуществить самоуправление в пределах города. Для его реализации необходимо изменить, а точнее, дополнить существующую структуру управления. Прежде всего, следует изменить методологию исследования административных центров субъектов федерации. Надо признать, что органы управления (самоуправления) таких городов, объективно, в силу вышеперечисленных факторов, осуществляют государственное управление или принимают активное участие в его осуществлении, независимо от того, имеются законодательные акты или их нет, определены, разделены полномочия или нет. В большом административном центре субъекта федерации органам городского уровня присущи функции управления и самоуправления, которые они осуществляют относительно административно-территориальных образований города. Управление проявляется в том, что город определяет основные средства существования и развития этих единиц, а самоуправление – в том, что администрации этих единиц имеют некоторую самостоятельность при решении общегородских проблем. Принципы же организации отраслевых форм городской жизнедеятельности предполагают лишь управленческие структуры. Органы городского управления, имеющие отношения ко всем формам жизни города и выражающие интересы муниципального образования, объективно функционируют в государственных и муниципальных системах управления, что бесконечно будет порождать противоречия, конфликты. Отсутствие правового оформления государственного управления на городском уровне административных центров субъектов федерации вынуждает региональные государственные органы для осуществления своей (государственной) политики прибегать к различным финансовым, экономическим уловкам или нарушению федерального законодательства. В административных центрах субъек123 тов федерации объективно существуют общественные отношения, требующие государственного управления. На этапе становления местного самоуправления задача заключается не в наделении муниципальных органов государственными полномочиями, а в точном определении территории муниципального образования, где объективно возможно осуществление местного самоуправления и разделении полномочий, предметов ведения между государственными и муниципальными органами. При доминировании государственных задач на городском уровне следует признать дуализм властей и заниматься там строительством государственного управления и организацией самоуправления. Даже наличие полной правовой базы будет недостаточно для функционирования местного самоуправления. Воля и действия руководителей города в развитии местного самоуправления имеют большое значение, но их деятельность носит двойственный характер. Городская элита, с одной стороны, создавая местное самоуправление, стремится к реализации воли жителей, а с другой стороны, к обретению правовой независимости, самостоятельности в управлении; первое способствует эффективному управлению, второе является условием накопления социальной напряженности. В уставах (образца 1995–1997 и 2004–2007 гг.) городов Астрахани и Волгограда районное управление (в Элисте нет городских районов) не отражено как второй уровень системы местного самоуправления. Районная администрация, являясь структурным подразделением городской администрации, должна осуществлять самоуправление, но она является логическим звеном в иерархической цепи администрирования, поэтому может только управлять. Для осуществления самоуправления необходим представительный орган. Об этом свидетельствует мировой опыт. Сложность решения вопроса заключается в том, что типичное муниципальное образование на уровне района с любой моделью организации местного самоуправления будет условием расчленения города. Нарушение целостности города даже в малой степени или слабой форме, как правило, возникающей из-за амбиций политических лидеров, руководителей разного уровня, отразится на жизни людей негативно. При исследовании районного уровня организации жизни в городах Астрахани и Волгограде следует различать жесткую подчиненность районной администрации городскому уровню и определенную самостоятельность районов, проявляющуюся в том, что значительная часть 124 местных (муниципальных) вопросов находится в ведении и решается в этих административно-территориальных единицах. Этот уровень управления является наиболее перспективным для совершенствования системы местного самоуправления. Принципиально важным является то, что пути совершенствования этого уровня не должны ломать имеющиеся структуры управления, а эволюционно повышать, расширять участие жителей в управлении, тем самым создавать действительное, а не формальное самоуправление. Подавляющим большинством проблем населения, решением вопросов местного значения занимались и занимаются в больших городах районные органы. Признавая прогрессивность образования муниципалитета в Волгограде, отстаивая единство, целостность подобных городов, следует признать, что в таких больших городах есть необходимость в трех уровнях местного самоуправления (схема 1). П е р в ы й у р о в е н ь – городской и в нем доминируют общегородские (государственные) отношения. Этот уровень обеспечивает жителям минимальный государственный стандарт, предотвращает городской сепаратизм. В т о р о й у р о в е н ь районный, носит муниципальный характер, в нем доминируют отношения местного (районного) значения. На территории района решается значительная часть насущных проблем жителей, только на этом уровне можно решать проблему вовлечения населения в управление, что является обязательным признаком самоуправления. Т р е т и й у р о в е н ь уровень территориального общественного самоуправления. На этом уровне осуществляется самоуправление жителей в пределах территории (микрорайоны, кварталы, улицы и т. д.). Данный уровень должен обладать территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой. Преодоление формализованного состояния местного самоуправления города Волгограда и его содержательное наполнение, придание ему системности возможно посредством совершенствования органов самоуправления на втором уровне и дальнейшей работе по разделению компетенций между областью и городом, городом и районами, а также внедрением территориального общественного самоуправления. Процесс совершенствования системы местного самоуправления должен носить эволюционный характер, осуществляться на основе долговременных планов, научных программ. 125 126 3-й уровень Решения представительного органа района носят рекомендательный характер 2-й уровень 1-й уровень Контрольносчетная палата В районах города создается 20–40 ТОС. ТОС не является структурным подразделением исполнительного или представительного органа города. Организационная деятельность по созданию ТОС возлагается на администрацию районов Администрация района (8 человек) Глава Администрация Схема 1. Муниципальное управление Волгограда НАСЕЛЕНИЕ ТОС Председатель Депутаты Представите- Зам. главы представили ТОС, админительного общественстрации органа района (4–8 чело- ных образований век) Представительный орган района Представительный орган. 48 депутатов Председатель Глава муниципального образования. Глава администрации В Астрахани, Волгограде и Элисте сложилась некоторая практика формирования важнейших факторов самоуправления в виде территориальных депутатских групп и территориального общественного самоуправления в этих городах. Достаточно сомнительны выводы, сделанные в аналитическом отчете о городском самоуправлении в современной России, о широкой практике территориального общественного самоуправления (ТОС) в южнороссийских больших городах – центрах субъектов Федерации1. Ныне действующие слабые элементы самоуправления могут обрести существенное значение лишь в своем единстве. Мы разделяем позицию А. Эпштейна2 о том, что ТОСы должны быть неотъемлемым элементом системы местного самоуправления. Важным моментом для развития местного самоуправления являются не только территориальные формы, но формы социально-группового (молодежь, пенсионеры, студенты, инвалиды, спортсмены, владельцы животных, машин и другие) самоуправления. По этому поводу Е. М. Ковешников справедливо отмечает: «…должна быть законодательно закреплена возможность наличия различных видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях»3. На уровне районов города следует формировать институт представителей (комитет, собрание, дума, совет и т. д.) из: 1) районной депутатской группы представительного органа города; 2) председателей или представителей органов территориального общественного самоуправления; 3) представителя администрации района. Этот институт будет значимым шагом в приближении власти, управления к населению. Детальное описание функций этого института не имеет смысла без реальной практики и эмпирического исследования его работы. Общими основными задачами для этих органов будут являться: 1. Привлечение жителей к управлению, формирование культуры самоуправления, закладка традиций самостоятельного решения вопросов местного значения. 1 Городское управление в современной России. Аналитический отчет по итогам исследования. – М.: Фонд «Институт экономики города». – 2004. – С. 13. (www.urbaneconomics.ru) 2 Эпштейн А. Принимая управленческое решение, нельзя ориентироваться только на здравый смысл // Муниципальная власть, 2004. – №2. – С. 88–90. 3 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретикоправовые основы взаимодействия. – М., 2002. – С. 261. 127 2. Участие в принятии решения по назначению и увольнению главы администрации района мэром города. Формы и механизм этого участия возможны посредством наделения этого органа определенными полномочиями или же через представителей (депутатов) в городском представительном органе, возможны и иные пути, но только практика определит оптимальные варианты. Этот орган должен не только контролировать работу районной администрации, но и быть ее защитой от неправомерных действий городского уровня органов управления. Он будет являться связующим звеном между представительным органом города и органами территориального общественного самоуправления, решения этого районного органа должны носить лишь рекомендательный характер. Реформирование, совершенствование уровня управления в районе города возможно только в одном направлении, в сторону повышения самоуправляемости района, в целостности системы местного самоуправления города на основе четкого определения компетенции этого уровня организации жизни людей и эволюционного внедрения территориального общественного самоуправления; остальные формы организации жизнедеятельности подобных городов, по-видимому, уже исчерпаны. Наш оптимизм основывается на том, что идеи по совершенствованию системы местного самоуправления в сельской местности, изложенные в 1998 г.1, нашли свое отражение в №131-ФЗ в 2003 г. Время кардинальных изменений в организации местного самоуправления крупных городов, видимо, еще впереди. 4.2. Местное самоуправление в муниципальных районах, городских округах, сельских и городских поселениях Опыт становления местного самоуправления в сельской местности исследуемых регионов имеет существенные различия. Общим у них является то, что практика реализации местного самоуправления в соответствии с №154-ФЗ существовала 8–9 лет, что предопределило формирование муниципальных органов дважды. В Астраханской области муниципальные образования были сформированы в сельских районах и административно-территориальных единицах их образующих (поссоветах, сельсоветах). На уровне района 1 Бардаков А. И. Муниципальный менеджмент: особенности реализации в Нижнем Поволжье. – Волгоград, 1998. 128 существовали представительные и исполнительные органы. В большинстве муниципальных образований этого уровня глава исполнительного органа являлся и главой представительного органа. Депутаты представительных органов и главы исполнительных органов избирались населением. В пределах сельсоветов, городских поселений (города районного значения, поселки городского типа, рабочие поселки) также формировались представительные и исполнительные органы. Во всех подобных муниципальных образованиях Астраханской области руководил представительным и исполнительным органами глава администрации. Глава и депутаты избирались населением на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Глава работал на постоянной основе, а депутаты на общественной (безвозмездной) основе. В Волгоградской области в сельской местности муниципальные образования были сформированы в пределах сельских районов. Во всех муниципальных образованиях имелись исполнительные и представительные органы. В некоторых районах в должности главы представительного и исполнительного органов работал один человек, но в большинстве муниципальных образований эти функциональные обязанности исполнялись двумя лицами. На уровне сельских, городских поселений (бывших сельских, поселковых и городских Советов) существовал исполнительный орган, который являлся структурным подразделением единой (районной) муниципальной администрации. Глава сельской, поселковой, городской администрации назначался главой муниципального образования. В Республике Калмыкия система местного самоуправления образца 1996 г. и 2000 г. значительно различались. В период 1996–2000 гг. на уровне сельских районов осуществлялось государственное управление. На этом уровне имелся исполнительный орган, который возглавлял представитель Президента Республики. Муниципальные образования были созданы в пределах административнотерриториальных единиц, образующих сельский район. В них были сформированы представительные и исполнительные органы, которыми руководил глава. Депутаты и главы муниципальных образований избирались населением на сходах открытым голосованием. Из глав муниципальных образований на уровне района формировался представительный орган, обладающий рекомендательной компетенцией. 129 С 2000 г. сельские районы республики обрели свойства муниципальных образований. В сельских районах формировался представительный орган из депутатов, которые избирались населением на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Глава исполнительного органа в ряде районов избирался населением, а в других районах рекомендовался президентом республики представительному органу района, который вправе был утвердить или отклонить кандидатуру. В муниципальных образованиях сельских, поселковых и городских поселений глава администраций и депутаты представительных органов избирались населением на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. В Ставропольском крае по инициативе губернатора реализацию закона №131-ФЗ начали в 2005 г., а до этого времени в данном регионе сельские районы сохраняли статус государственных административнотерриториальных единиц соответственно глав этих административных единиц назначал губернатор. Муниципальные образования были сформированы на уровне городских и сельских поселений, где имелись представительные и исполнительные органы. Депутаты представительных органов избирались населением на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. В подавляющем большинстве городских и сельских поселений, образующих районы, глава избирался населением и руководил представительным и исполнительным органами. Практика реализации закона №131-ФЗ показывает, что в Южном федеральном округе используются многие модели, закрепленные в федеральном законе. На уровне муниципального района чаще встречается вариант, когда глава муниципального образования возглавляет администрацию соответственно представительным органом руководит председатель, избираемый из состава депутатов. Такая модель характерна для 31 сельского района из 33 Волгоградской области, и имеет место в Астраханской области, республике Калмыкия, Ростовской области и других регионах ЮФО. Приведем примеры организационной структуры муниципальных органов сельских районов. В Николаевском муниципальном районе Волгоградской области глава является высшим должностным лицом, избираемым на муниципальных выборах на четыре года, и возглавляет администрацию (ст. 21). Председатель Николаевской районной Думы избирается из числа депутатов тайным голосованием большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов на 130 срок полномочий Николаевской районной Думы и исполняет свои обязанности до момента начала работы Николаевской районной Думы нового созыва (ст. 29)1. Малодербетовский муниципальный район Республики Калмыкия имеет подобную структуру вышеобозначенному району. Глава муниципального образования (ахлачи) – высшее должностное лицо, избираемое на муниципальных выборах на 5 лет, является главой администрации. Представительным органом Малодербетовского района является Собрание депутатов, состоящее из 15 человек, которые из своего состава избирают председателя, работающего на постоянной основе (ст. 14)2. Структура органов местного самоуправления муниципального образования «Морозовский район» Ростовской области и Лаганского районного муниципального образования Республики Калмыкии выглядит иначе. Глава Морозовского района избирается Собранием депутатов из своего состава (ст. 25), исполняет полномочия председателя Собрания депутатов Морозовского района и работает на постоянной основе (ст. 24). Глава администрации Морозовского района назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса (ст. 30)3. В Лаганском муниципальном районе глава муниципального образования (ахлачи) – высшее должностное лицо, избираемое Собранием депутатов из своего состава на 5 лет, является председателем Собрания депутатов (ст. 18). Главой администрации муниципального района является лицо, назначенное на должность по контракту на срок, утвержденный Собранием депутатов (ст. 19)4. Модель, где глава муниципального района руководит представительным органом, а соответственно администрацию возглавляет глава-контрактник, широко представлена в Ставропольском крае, там из 26 районов в 25 практикуется такая модель. В этом же регионе широко применяется положение закона №131-ФЗ (ч. 5 ст. 35) о формировании представительного органа муниципального района из глав 1 Устав Николаевского муниципального района Волгоградской области (принят Постановлением Николаевской районной Думы Волгоградской области от 24 июня 2005 г. №51/226). 2 Устав Малодербетовского районного муниципального образования Республики Калмыкия // Степная новь. – 2005. – 29 октября. 3 Устав муниципального образования «Морозовский район» // Морозовский вестник. – 2005. – 23 декабря. 4 Устав Лаганского районного муниципального образования Республики Калмыкия // Приморские известия. – 2005. – 26 ноября. 131 и депутатов поселений. В остальных же регионах в большинстве случаев депутаты представительного органа муниципального района избирались населением на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. На уровне сельских, городских поселений во всех субъектах ЮФО сформированы муниципальные образования. Наиболее типичной для сельских поселений является модель, где глава муниципального образования руководит администрацией, а представительный орган возглавляет председатель, избираемый из состава депутатов и работающий, как правило, на безвозмездной основе. В субъектах федерации, где поселенческие муниципальные образования отсутствовали до 2006 г., имеется широкая практика в сельских поселениях совмещения трех должностей (глава муниципального образования, глава администрации, председатель представительного органа) в одном лице и не только в поселениях с количеством жителей менее 1000 человек. Вместе с тем имеется небольшой опыт сельских поселенческих муниципалитетов, где глава поселения руководит представительным органом, а администрацию возглавляет глава-контрактник. Для городских поселений и городских округов наиболее типичным является – глава поселения избирается населением и руководит администрацией, а председатель возглавляет представительный орган, работая на постоянной основе. Рассмотрим модели муниципального управления городских поселений – Котово и Иловля Волгоградской области и двух городских округов – Азова Ростовской области и Урюпинска Волгоградской области. В Котово в соответствии со ст. 29 устава города глава поселения является высшим должностным лицом, избираемым населением на 4 года и руководящим администрацией. Котовская городская Дума возглавляется председателем, избираемым депутатами из своего состава и исполняющим свои обязанности на постоянной основе (ст. 24)1. В Иловле глава поселения является высшим должностным лицом, которое избирается на муниципальных выборах сроком на 4 года и является председателем Думы Иловлинского городского поселения с правом решающего голоса (ст. 23). «Главой администрации поселения является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации 1 Устав городского поселения г. Котово Котовского муниципального района Волгоградской области (принят решением Котовской городской Думы постановлением от 9 декабря 2005 г. №22/5) (с изменениями от 27 апреля 2006 г.) 132 по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности сроком на 4 года» (ст. 35)1. Город регионального значения Азов имеет статус городского округа, согласно ст. 23 устава муниципального образования «город Азов» мэр города, избираемый на муниципальных выборах на 5 лет, является главой муниципального образования и исполняет полномочия главы администрации. Председатель Азовской городской Думы в соответствии со ст. 22 устава города избирается из состава депутатов, которых 22 человека, и работает на постоянной основе2. В городе же Урюпинск, который является городом регионального значения и имеет статус городского округа, глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а администрацией руководит глава-контрактник. Данная модель муниципального управления пока представлена значительно меньше. Общим позитивным моментом для рассматриваемых субъектов федерации является то, что имеется опыт функционирования местного самоуправления. Существование организационных моделей муниципальных органов, исследуемых городских и сельских поселений, позволяет выявить позитивные и негативные тенденции функционирования органов различных систем местного самоуправления. Период деятельности муниципальных органов 8–9 лет позволил убедиться в том, что от формально-правового (формального) состояния местного самоуправления необходимо переходить к его содержательному наполнению. Местное самоуправление можно считать состоявшимся, если существует механизм влияния населения на деятельность главы муниципального образования, имеет место участие населения в решении вопросов местного значения. Во всех исследуемых регионах формирование муниципальных образований в сельской местности произошло на рубеже 1996–1997 гг., опыт работы органов местного самоуправления за прошедший период выявил ряд противоречий и недостатков. Существовавшие системы местного самоуправления не позволяли населению участвовать в организации своей жизни, не способствовали активизации его деятельности. Право 1 Устав Иловлинского городского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области (принят Постановлением Думы Иловлинского городского поселения Волгоградской области от 8 декабря 2005 г. №5/17 (в редакции от 17 апреля 2006 г. №9/50). 2 Устав муниципального образования «город Азов» // Муниципальный вестник. Приложение к газете «Азовская неделя». – 2005. – 29 декабря. 133 на формирование бюджета, владение и распоряжение собственностью осталось за районным уровнем, что лишало население возможности самоуправления. Поэтому закрепленные принципы местного самоуправления и модели муниципальных органов в законе №131-ФЗ являются значимыми для отечественного социального управления. Рекомендации по совершенствованию местного самоуправления в сельской местности могут быть достаточно детальными, так как формулировки закона №131-ФЗ по моделям муниципальных органов в сельских территориях однозначны. Слабостью №131-ФЗ является отсутствие нормы, закрепляющей за главой сельского муниципального района, государственно-управленческих функций. Дело в том, что глава сельского муниципального района осуществляет свою функциональную деятельность, прежде всего, в рамках субъектно-объектных отношений, так как количество вопросов государственного значения в таких территориях Южного федерального округа доминирует. При разработке организационных моделей муниципальных органов мы учитываем этот факт и стремимся построить такую систему, чтобы население в сельской местности максимально было привлечено к решению вопросов местного значения, а за решение вопросов государственного значения нес ответственность глава муниципального района. Совершенно справедливо отмечает Д. Козак1, что государство вмешивается в дела семьи, если там нарушаются права человека, и вполне логично, что за организацию жизни в сельских поселениях несет государственную ответственность глава муниципального района, не обладая государственной компетенцией. Закон №131-ФЗ при незначительных организационных изменениях позволяет сформировать 12 моделей муниципальных систем в сельской местности. Мы не ставим перед собой рассмотреть все возможные модели, полагаемые законом. Перед нами стоит задача определить закономерности деятельности муниципальных органов и установить наиболее слабые звенья их функционирования в сельских муниципальных системах. При исследовании сельских муниципальных районов мы будем рассматривать неотъемлемым элементом муниципальные образования городских и сельских поселений. А также рассмотрим организационные модели управления малых городов, которые могут быть частью муниципальных районов или же обладать статусом регионального города. Видимо, методически корректно, имея перед 1 Козак Д. Власть должна показывать налогоплательщикам, на что тратит их деньги // Муниципальная власть. – 2005. – №1. – С. 34. 134 собой схему организационной модели, осуществить анализ ее сильных и слабых сторон (схема 2). Глава муниципального образования. Глава администрации Председатель Муниципальный район (сельский район) Представительный орган района Администрация Контрольный орган Глава муниципального образования. Глава сельского поселения Сельское поселение (сельсовет) менее 1000 человек Представительный орган Администрация Население поселения Население муниципального района Схема 2. Модель муниципального района На данной схеме рассматривается модель муниципального района, который в своем составе имеет сельские поселения (муниципальные образования) с населением менее 1000 человек. Следует отметить, что в исследуемых субъектах федерации сельские поселения, образующие муниципальные районы, в своем большинстве имеют население более 1000 человек, но имеет место и другое, поэтому этот вариант нами рассматривается. Часть 5 ст. 35 закона №131-ФЗ определяет норму, которая позволяет формировать представительный орган муниципального района, согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 только по инициативе представительных орга135 нов сельских поселений, что вполне логично. Идея о формировании представительного органа муниципального района из глав и депутатов городских и сельских поселений нами всегда разделялась и, хотя и далеко в несовершенном виде, как мы отметили выше, имела место в Калмыкии. Количество сельских поселений (муниципальных образований) в исследуемых субъектах колеблется от 10 до 20 единиц, хотя имеет место и менее 10 и более 20, но таких районов очень мало. Поэтому представительный орган муниципального района, состоящий из глав муниципальных образований (сельских поселений, рабочих поселков, поселков городского типа, городов районного значения), вполне будет соответствовать ч. 6, 7 ст. 35 №131-ФЗ. Преимущество присутствия главы муниципального образования (сельского поселения, рп, пгт, города) в статусе депутата представительного органа муниципального района очевидно, так как он объективно заинтересован в целостности развития своего муниципалитета, он максимально информирован, «включен» в вопросы местного значения. А депутат, избранный согласно п. 2 ч. 4 ст. 35, объективно будет выражать интересы отрасли, где он осуществляет свою трудовую деятельность или же явится выразителем политических или иных социально-групповых интересов. Но самое главное деятельность депутата будет осуществляться на общественной основе и он не сможет достичь высокой квалификации по осуществлению своих функций. Закон №131-ФЗ, определяя формирование представительного органа муниципального района из глав городских и сельских поселений, определяет (п. 5 ч. 2 ст. 36) возможность избрания главы муниципального образования только из состава представительного органа. На наш взгляд, здесь требуется корректировка федерального закона. Совмещение должностей главы муниципального района и председателя соответствующего представительного органа является необходимостью при доминанте вопросов местного значения на уровне сельского района. Вопросы местного значения доминируют при следующих обстоятельствах: количество жителей менее 10000 человек, экономическая оставляющая направлена, прежде всего, на решение внутренних проблем района, политическая деятельность близка к нулю, средства коммуникации определяются субъектом федерации, то есть у главы существует объективная необходимость при выполнении своих функций согласовывать их с мнением населения. В сельских районах исследуемых субъектов федерации все выглядит наоборот. Количество жителей колеблется от 20 до 80 тысяч 136 человек, хозяйственный комплекс каждого района выполняет важные государственные задачи, присутствуют политические движения, а с учетом расположения на территории районов организаций, органов муниципального, регионального и федерального уровней, можно однозначно утверждать, что глава муниципального района, прежде всего, осуществляет свою деятельность в системе субъектно-объектных отношений. А поскольку он занимается управлением, а не самоуправлением, то его функциональная деятельность должна быть связана с исполнительно-распорядительным органом. Положительный опыт функционирования двух уровней местного самоуправления в сельской местности, изложенный Ф-Л. Кнемайер1, сводится к тому, что необходимо выделить вопросы, которые могут быть решены в поселении самим населением, и вопросы районного уровня, которые решаемы только исполнительно-распорядительным органом района. Данный опыт вполне может быть использован современной российской практикой местного самоуправления. Практика предшествующих 8–9 лет показывает, что традиция формирования представительного органа сельского района на основе всеобщего равного и прямого права при тайном голосовании уже заложена, поэтому ее изменить сложно (схема 3). Но она имеет ряд недостатков, о которых говорилось выше. Слабым звеном в этой организационной модели является взаимодействие между главой администрации района и главой администрации поселения, так как высшее должностное лицо поселения будет ориентировано на взаимодействие с главой муниципального района, но в данной модели реальным распорядителем средств является глава администрации муниципального района. В случае выстраивания прямого контакта глав муниципальных образований поселений (независимо от того являются они председателями представительных органов или главами администраций) с главой администрации муниципального района (контрактником) глава муниципального района, председатель превращается в «свадебного генерала», что, не будет способствовать оптимальному функционированию системы местного самоуправления в данной территории. Данная модель может иметь эффективность, если на уровне сельского района вопросы государственного значения минимизированы и глава муниципального района, председатель, имея формальный статус руководителя представительного 1 Кнемайер Ф-Л. Субсидиарность и демократичность – два основных принципа реформы местной власти // Муниципальная власть. – 2004. – №2. – С. 96–98. 137 Глава муниципального образования. Председатель Муниципальный район (сельский район) Представительный орган района Администрация Контрольный орган Глава муниципального образования Глава сельского поселения Председатель Сельское поселение (сельсовет) более 1000 человек Глава администрации (по контракту) Представительный орган Администрация Население поселения Население муниципального района Схема 3. Модель муниципального района органа, на практике осуществляет распорядительные функции, тем самым, превращая главу-контрактника в своего заместителя. Такое состояние муниципальных районов и их поселенческих муниципальных образований будет сохранять высокую степень их зависимости от государствен138 ных органов, о чем справедливо отмечает К. Павлов1. В этом случае целесообразно, чтобы главу муниципального образования, председателя избирало население, так как при доминанте вопросов местного значения население должно быть максимально вовлечено в осуществление планирования, организации, решения и контроля этих вопросов. В виде схемы это может выглядеть следующим образом (схема 4). Глава муниципального образования. Председатель Муниципальный район (сельский район) Представительный орган района Глава муниципального образования. Председатель Сельское поселение (сельсовет) более 1000 человек Глава администрации (по контракту) Администрация Контрольный орган Глава сельского поселения (по контракту) Представительный орган Администрация Население поселения Население муниципального района Схема 4. Модель муниципального района 1 Павлов К. Выбор оптимальной модели местного управления // Общество и экономика. – 1999. – №5. – С. 121–126. 139 На схемах 3 и 5 на уровне сельского поселения глава муниципального образования является и главой администрации. Такое устройство исполнительной власти традиционно, привычно, независимо от того избирался или назначался глава. Следует отметить, что опыт работы с муниципальными служащими по повышению их квалификации, переподготовке показывает – муниципальные служащие каждого из трех регионов убеждены в преимуществах их системы местного самоуправления. Глава муниципального образования. Глава администрации Председатель Муниципальный район (сельский район) Представительный орган района Контрольный орган Глава муниципального образования. Глава сельского поселения Председатель Сельское поселение (сельсовет) более 1000 человек Администрация Представительный орган Администрация Население поселения Население муниципального района Схема 5. Модель муниципального района 140 Видимо, здесь сказывается не только патриотизм местного характера, но привычка, навык работать в сложившейся системе, а следовательно, организационная модель исполнительных органов будет выстраиваться таким образом, чтобы, не нарушая законодательство, оставить привычную систему. В нынешних условиях, когда глава муниципального образования «не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации» (п. 4 ч. 2 ст. 36 закона №131-ФЗ), возникает противоречивая ситуация. Дело в том, что иметь одно высшее, а другое важное должностное лицо, при численности населения более 1 тысячи, не только финансово затруднительно, но организационно неправильно, поскольку – это основа для личностных амбиций, противостояния ветвей власти. В случае слабости представительного органа и его руководителя, в таком небольшом сельском поселении, произойдет абсолютизация власти главы администрации, что негативно отразится на деятельности исполнительного органа. Практика управления в подобных поселениях, да и теория систем этого уровня, показывают, что выстроить классическую систему двух противовесов на этом уровне невозможно. Независимо от того, какая модель будет зафиксирована в уставе муниципального образования подобного уровня, реально организацию жизни в таком поселении будет осуществлять один руководитель, который будет определять нормативно-правовые основы муниципалитета и непосредственно или опосредованно выполнять распорядительные функции. Поэтому организационную модель на уровне сельского поселения необходимо формировать с учетом этих закономерностей. На наш взгляд, данная модель (схема 6) наиболее приемлема для сельских районов исследуемых субъектов федерации и подобных муниципальных районов иных субъектов Российской Федерации. Избрание главы муниципального района населением данной территории и осуществление им функций главы администрации этого уровня является в современных условиях оптимальным. Так как в муниципальных районах доминируют вопросы государственного значения, то деятельность главы носит двойственный характер, с одной стороны, его компетенция является продолжением государственной исполнительной вертикали власти, а с другой стороны, в пределы его компетенции входят вопросы местного значения, что требует от него деятельности в формах самоуправления. Сложность функциональной деятельности главы муниципального района заключается в том, что, оставаясь объектом управления по отношению к губернатору, он перестает быть субъектом по отношению к главам городских и сельских поселений, образующих район. 141 Глава муниципального образования. Глава администрации Председатель Муниципальный район (сельский район) Сельское поселение (сельсовет) более 1000 человек Представительный орган района Администрация Глава муниципального образования. Председатель Контрольный орган Глава сельского поселения (по контракту) Представительный орган Администрация Население поселения Население муниципального района Схема 6. Модель муниципального района Поэтому прямые выборы и возможность распоряжаться ресурсами есть основание сохранения не только управленческой и самоуправленческой функции должностного лица, но и сохранения муниципальных районов, как относительно самостоятельных единиц, образующих субъекты федерации. Мы, безусловно, помним о несоответствии нашей модели в части формирования представительного органа района (п. 5 ч. 2 ст. 36 закона №131-ФЗ), но, по нашему мнению, нет серьезных причин, чтобы 142 не скорректировать это положение закона. Опасения о том, что представительный орган района, сформированный из руководителей администраций городских и сельских поселений, будет параллельной исполнительной властью, которая низведет представительные функции к формальному статусу, напрасны. Так как глава муниципального образования, председатель сельского поселения, поселка городского типа и малого города всегда на виду, его деятельность прозрачна, доступна вниманию избирателей в связи с небольшим количеством жителей муниципалитета. И как показывает практика, при избрании глав этого уровня в Астраханской области, Республике Калмыкия, Ставропольском крае существовала жесткая конкуренция, выборы были альтернативными, что предполагает сохранение оппозиции на весь срок избрания должностного лица. С позиции развития демократии, самоуправления – это факт положительный, который предотвращает коррупцию, поэтому деятельность главы будет направлена на реализацию интересов своего муниципалитета. Прервать традицию зависимости, подчиненности главы поселения главе сельского района трудно, но с появлением собственности и бюджета поселения эта традиция постепенно отомрет. Главы поселений в статусе депутатов представительного органа муниципального района смогут профессионально осуществлять правовое регулирование развития района и учитывать интересы населения своих поселений. Статус депутата главы поселения позволит выстраивать сбалансированные отношения с главой района, так как главы поселений, образуя один орган, смогут вырабатывать общие позиции по решаемым вопросам, что будет держать деятельность главы района в рамках установленных норм. Потенциально можно представить, что глава района, являясь носителем более широких властных полномочий и распорядителем более масштабных ресурсов, будет вмешиваться в вопросы поселенческих муниципальных образований, но в нашем случае это будет сделать затруднительно. Следует особо сказать о преимуществах совмещения должности главы муниципального образования поселения и должности председателя. Такая модель позволяет закрепить лидерство за одним руководителем, что для малого поселения будет благом. Население будет знать, кого персонально благодарить за успехи и, кто несет ответственность за провалы. Нужно уяснить реальную практику небольшого поселения, где нет вопросов местного значения, в которые бы не вникал глава муниципального образования. Разделение ветвей власти – это необходимость 143 в системе управления, а в малом поселении, где возможно реальное самоуправление – это формальность, так как реальный участник самоуправления сам народ и функция контроля ему по силам. Глава администрации (контрактник) на этом уровне – это заместитель главы муниципального образования по всему кругу вопросов высшего должностного лица. Мы убеждены, что практика подтвердит наши прогнозы. В случае, если глава администрации (контрактник) поселения станет лидером в решении всех вопросов местного значения, то выход один, население отзывает прежнего главу муниципального образования и избирает на высшую должность реального лидера. Существовала и существует реальная опасность, что в уставах муниципальных образований данного уровня могут закрепить правовые нормы, которые наделяют в данной модели высшее должностное лицо статусом «свадебного генерала», так как уставы разрабатываются в недрах администраций. Поэтому при принятии, регистрации уставов необходимо четко фиксировать, что наибольшая компетенция сосредоточена у высшего должностного лица, которое в любой модели является выборным лицом. Можно полагать, что при разработке закона №131-ФЗ учитывалось наличие в России городов регионального и районного значения. Так, при определении численности депутатов представительных органов выделяется численность населения от 10000 до 30000, от 30000 до 100000 (ч. 6 ст. 35 закона №131-ФЗ). В России имеют место города регионального значения, где численность населения далеко превышает 100000, но вариант организационной модели таких городов нами уже рассмотрен, поэтому остановимся на наиболее востребованных моделях в Южном федеральном округе. В Южном федеральном округе города с численностью населения до 30000, как правило, являются городами районного значения, а где свыше 30000 населения – имеют статус регионального города. Так, в Волгоградской области города регионального значения: Волжский – свыше 300000 жителей, соответственно Камышин – более 120000, Михайловка – более 60000, Урюпинск – более 40000, Фролово – более 40000, а все города районного значения менее 30000 жителей. При анализе данной модели (схема 7) мы не будем останавливаться на обосновании совмещения должности главы муниципального образования и председателя представительного органа, поскольку выше об этом говорилось. Вместе с тем поясним, что наши рекомендации 144 применять иную модель в сельских районах (см. схему 6), где свыше 10000 тысяч населения, обусловлено наличием многих поселений, то есть невозможностью сформировать единое местное сообщество, и соответственно сохранением доминанты управленческих отношений. Иное дело в одном населенном пункте, то есть малом городе, там вопросы местного значения будут составлять основной круг проблем, которые необходимо будет решать муниципальным органам. Глава муниципального образования. Председатель Городское поселение с численностью населения от 10000 до 30000 человек Глава администрации (по контракту) Контрольный орган Представительный орган, количество депутатов 15–20 человек Администрация Председатель, депутат представительного органа Орган территориального общественного самоуправления Часть населения города Население города Схема 7. Модель городского поселения 145 Эффективность работы администрации зависит от степени ее взаимосвязи с жителями города, об этом свидетельствует небольшая российская практика и наиболее нагляден опыт зарубежных муниципалитетов1. Однако взаимодействие муниципальных служащих с жителями может стать продуктивным только при их совместной деятельности с депутатским корпусом, который избирается населением, а значит с людьми, которым население доверяет. Задача исполнительных органов подобных поселений сводится к организации комфортной жизни местного сообщества, поэтому для осуществления этих функций необходимо максимальное вовлечение населения, что без депутатов сделать невозможно. В России существует опыт территориального общественного самоуправления2, но, на наш взгляд, целесообразно, чтобы депутаты возглавляли органы территориального общественного самоуправления, в этом случае повышается ответственность избранных лиц и максимально прозрачной становится деятельность администрации. Мы не одиноки в своей позиции3, что в системе местного самоуправления демократия должна быть непосредственной, население должно быть максимально вовлечено в решение вопросов местного значения. В данной организационной модели (схема 8) определяющим ее структуру является региональный статус поселения. Город регионального значения – это часть субъекта федерации, где присутствуют вопросы государственного значения и, если они доминируют, то необходима модель с четко выраженной управленческой направленностью. Глава муниципального образования, занимая должность главы администрации, значительно укрепит исполнительную вертикаль в решении вопросов регионально-государственного значения. Количество жителей, экономическая и социально-политическая составляющие будут определять управленческие и самоуправленческие компетенции исполнительного органа, чем крупнее город, тем менее вероятно участие главы администрации в решении вопросов местного значения. Деятельность администрации подобных городов бифункциональна, то есть она решает 1 Кэмпбелл Е. Публичная политика органов власти: опыт реформирования в Великобритании и России // Муниципальная власть. – 2005. – №2. – С. 65–70. 2 Гражданское общество: строим вместе // Муниципальная власть. – 2004. – №4. – С. 82–87. 3 Нудненко Л. А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления – институт конституционного права России // Вестник московского университета. Серия 11. Право. – 2001. – №1. – С. 16–25. 146 вопросы регионального и муниципального значения. Эффективность решения вопросов регионального значения достигается в рамках управленческой деятельности главы администрации, а решение вопросов местного значения администрацией возможно только совместно с избранными должностными лицами, поэтому востребована их деятельность, тесно переплетенная с органами территориального общественного самоуправления, о чем говорилось выше. Глава муниципального образования. Глава администрации Председатель Городской округ с численностью населения от 30000 до 100000 человек Контрольный орган Представительный орган, количество депутатов 20–25 человек Администрация Председатель, депутат представительного органа Орган территориального общественного самоуправления Часть населения города Население города Схема 8. Модель городского округа 147 Важной стороной эффективной деятельности исполнительных органов муниципальных образований является их организационная структура. При разработке организационных структур исполнительной власти муниципалитетов специалисты администраций и представительнозаконодательных органов различных уровней опираются на рекомендации А. Широкова и С. Юрковой1. Однако практика построения организационных структур муниципальных органов далеко не всегда совпадает с предлагаемыми рекомендациями. Основная проблема при построении организационных структур – это решить дилемму – минимизировать или оптимизировать количественный состав администраций. Минимальное количество работников отрицательно отразится на эффективности работы администрации, а всякое превышение необходимого количества чиновников накладно для бюджета муниципалитета. Относительно направлений деятельности администрации муниципальных образований особых противоречий не существует, так как очевидно, что требуются специалисты финансово-экономического, хозяйственного, социально-культурного блоков, а также специалисты, организующие деятельность самой администрации. В рекомендациях А. Широкова и С. Юрковой обосновывается численность администрации района в количестве 64 (66) человек, в муниципальном образовании, где проживает менее 1000 человек 6 работников соответственно от 1000 до 3000 человек – 10 работников, а там, где более 3000 человек – 17 работников2. Практика формирования администраций сельских поселений Ставропольского края в 2005 г. показывает, что существует большой разрыв в количественном составе исполнительных органов. Так, в Благодарненском и Новоселицком районах края имеются поселения, где администрации состоят из 4 человек, а в Георгиевском районе имеется сельское поселение, где администрация состоит из 42 человек. Следует отметить, что средняя численность сельских поселений края 4,2 тысячи человек, а среднее количество работников администрации 12,2 человек3. Видимо, в Ставропольском крае будет задача сократить число чиновников. 1 Широков А., Юркова С. Организационное проектирование структур органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации// Муниципальная власть. – 2005. – №2. – С. 32–43. 2 Там же. С. 34–37. 3 Материалы по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае. – Ставрополь, 2005. 148 Практика Волгоградской области, где реализация федерального закона №131-ФЗ началась с 1 января 2006 г., показала, что предлагаемые рекомендации в целом оправдывают себя. В администрации муниципального района – 50 человек. В поселениях при количестве жителей менее 1000 человек – 6–7 работников, при численности жителей от 1000 до 3000 человек – 8–10 работников, а где более 3000 жителей – 9–12 работников и рекомендуется планировать расходы бюджета на 1 депутата. Рекомендации по организационной структуре (схема 9) и количеству муниципальных работников поселений носят более конкретный характер, так как они соотносятся с количеством жителей, а вот количество работников администрации муниципального района будет определяться опытным путем. Глава администрации Администрация Финансовоэкономический отдел Отдел муниципального хозяйства Отдел социально- Организационный культурной отдел работы Схема 9 Дело в том, что в Волгоградской области есть районы (Алексеевский, Даниловский, Ольховский, Нехаевский и др.), где количество жителей около 20 тысяч, в Городищенском, Среднеахтубинском около 60 тысяч жителей, а в Калачевском районе более 60 тысяч человек1, что, безусловно, отразится на количестве работников администрации. 1 Численность населения Волгоградской области (по данным Всероссийской переписи населения 2002 г.). – Волгоград, 2004. 149 СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ И ВЫРАЖЕНИЙ Административная комиссия – орган местной администрации, осуществляющий контроль за деятельностью организаций, учреждений, жителей муниципального образования в определенной сфере (сферах) жизнедеятельности местного сообщества и обладающий правом наложения мер административной ответственности за нарушения установленных правил. Вопросы местного значения – отношения, взаимосвязи, возникающие при непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования и обуславливающие свое решение в формах самоуправления, что является основанием для закрепления их статуса местного значения в уставе муниципального образования. Исполнительный муниципальный орган – это учреждение (организация), осуществляющее управление в муниципальном образовании. В Российской Федерации исполнительный муниципальный орган, чаще всего, именуется администрацией, но в некоторых муниципальных образованиях используется термин «мэрия». Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Глава (мэр) исполнительной ветви власти формирует администрацию (мэрию) в соответствии со структурой, закрепленной в Уставе муниципального образования. Структуру, штаты и смету расходов исполнительного органа муниципального образования утверждает представительный муниципальный орган. Исполнительный муниципальный орган, осуществляя исполнительно-распорядительные функции, управляет хозяйством муниципального образования, обеспечивает решение всех вопросов местного значения, решение социально-экономического и культурного развития местного сообщества, координирует деятельность ниже150 стоящих органов местного самоуправления. Исполнительный орган может состоять из отраслевых и территориальных структурных подразделений. Местное сообщество – это совокупность муниципальных отношений, образующих социальную целостность, жизнедеятельность которой строится в формах самоуправления. Местное сообщество обретает свою качественную определенность при реализации самоуправления. Объединение людей, которое определяется единством их места жительства, не является основанием для самоуправления, поскольку оно включено в систему управления и все формы организации жизни поселения (административно-территориальной единицы) имеют субъектно-объектные отношения. При изменении же отношений управленческих на самоуправленческие в вопросах местного значения объективно возникает общественная целостность – местное сообщество. Местное сообщество остается неотъемлемым элементом государственной системы управления, но в пределах муниципальных отношений оно самостоятельно, что является его качественным отличием от своего предшествующего состояния. Местное управление – данное понятие имеет смысл лишь в системе государственного управления. Оно осуществляется органами местного управления, которые реализуют государственную власть, подчинены ей и осуществляют властные и управленческие функции. Местное управление имеет историю своего развития в каждом государстве, в России оно обрело свои завершенные формы в советский период. Развитые формы местного управления, по сути, последний этап в развитии централизованного государственного управления и объективная предпосылка местного самоуправления. Местное управление, осуществляемое в пределах административно-территориальных единиц государства, определяется уровнем развития общества и степенью централизации управления. Так, в советской системе государственного управления, согласно ст. 145 Конституции СССР 1977 г., «органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие Советы народных депутатов». К высшим органам государственной власти относились лишь Верховный Совет СССР, Верховные Советы АССР, а все остальные имели статус местных Советов и осуществляли местное управление. 151 В современной российской системе управления выделены три уровня: 1) федеральный; 2) региональный, которые относятся к государственному управлению, и 3) местное самоуправление (муниципальное управление), где не только сохраняется, но порой и доминирует местное управление. Методы муниципального управления – способы самостоятельного решения вопросов местного значения жителями муниципалитета (муниципального образования). Методы муниципального управления являются противоположностью методов управления и их генетическая связь такова, что первое должно заменить второе. Способы самоуправления реализуют (проявляют) себя через деятельность инициативных групп населения, а также посредством целенаправленной деятельности муниципальных органов по вовлечению граждан в выработку и принятие решения. Методы местного управления трансформируются в методы местного самоуправления только лишь в связи со становлением принципов муниципального управления (см. принципы муниципального управления). Различают методы прямого и опосредованного самоуправления, формальные и неформальные. Методы прямого самоуправления предполагают непосредственное участие населения, а опосредованные создают условия для участия индивидов в организации своей жизни. Формальным методам самоуправления присуща правовая регламентация, а неформальные характеризуются моральными нормами, обретшими формы привычки, традиции. Следует различать методы самоуправления и местного самоуправления (муниципального управления), в первом случае отсутствуют субъектно-объектные отношения, а во втором случае они имеют место, но при решении вопросов местного значения населением непосредственно субъект и объект теряют свой смысл. Муниципалитет – от лат. municipium: 1) самоуправляющаяся община; 2) орган местного самоуправления; 3) здание, в котором расположены муниципальные органы. Термином municipium в своем первоначальном варианте обозначали часть территории областей Римской империи. Римская империя была поделена на области, которые состояли из нескольких муниципий и колоний. В муниципии народное собрание избирало городской совет и городские магистраты, которые располагали реальной властью в вопросах местного значения. Формы самоорганизации древнеримских муниципий обусловлены естественно-природными факторами, которые служили основой сохране152 ния и развития целостности образования. Формы самоуправления современных муниципалитетов обусловлены социальными предпосылками, которые являются основанием реализации воли каждого индивида. В пределах муниципалитета – формы организации жизни осуществляются на самоуправленческих началах. В период становления муниципалитета воля населения изъявляется как непосредственно, так и через представительные органы. Управляют и осуществляют организационную работу по осуществлению форм самомоуправления в муниципалитете органы местного самоуправления. В муниципалитете имеются представительный и исполнительный органы или один муниципальный орган, выполняющий представительную и исполнительную функции. Муниципальная инфраструктура – буквально (лат. municipium – infra-structura) самоуправляющаяся общинная – под-структура, то есть подструктура самоорганизующейся общины. Если муниципальная структура – это строение, расположение элементов, образующих самоуправляемую систему (общину), то муниципальная инфраструктура – это строение, расположение «единиц» (частей), образующих элемент самоуправляющейся общины. Муниципальные элементы (образование, здравоохранение, услуги быта, транспортное сообщение и т. п.) при своей количественной и качественной завершенности образуют целостность, то есть ту системность отношений, которая способна к самоуправлению. Составные части элементов муниципальной системы (например, образования – дошкольные учреждения, средние школы, центры детского творчества и т. п.) составляют инфраструктуру, которая обретает муниципальные качества (ее можно обозначать муниципальной) лишь при наличии форм самоуправления, то есть опосредованного или непосредственного участия населения в организации жизни местного сообщества. Муниципальное образование – это определенная территория в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от 6 октября 2003 г., в ч. 1 ст. 2 дается следующее определение: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Использование данного термина в теории и практике российского местного самоуправления носит противоречивый характер, так как смысловая 153 нагрузка термина «муниципальное образование» сводима к территории, где имеются формы управления и самоуправления, в отличие от муниципалитета, где имеется самоорганизующаяся община. Муниципальное управление – 1) управление, осуществляемое в муниципалитете, муниципальном образовании; 2) самоуправление граждан по вопросам местного значения. Муниципальное управление осуществляется органами местного самоуправления. Синонимом термина «муниципальное управление» является словосочетание «местное самоуправление». Качественное отличие муниципального управления от местного управления состоит в том, что первому присущи формы самоуправления, то есть население муниципалитета (муниципального образования) берет на себя ответственность по решению ряда вопросов местного значения. Государственные органы не вмешиваются в решение вопросов местного значения – это обусловлено не только наличием соответствующих нормативно-правовых актов, но и всей совокупностью развитых факторов местного сообщества, усложненностью и многообразием форм жизнедеятельности гражданского общества, где государство уже не может осуществлять управление. Обязательным атрибутом муниципального управления является наличие государственных отношений и соответственно государственного управления в пределах местного сообщества. Термин «муниципальное управление» иногда употребляется как синоним термина «муниципальный менеджмент», что не точно. Термином «муниципальный менеджмент» целесообразно обозначать производственно-экономические процессы муниципальных образований, поскольку «слово» менеджмент по своей этимологии, смысловому содержанию находится гораздо ближе к экономической лексике, что является частью системы муниципального управления. Мэр – (от англ. mauor – старший) – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее систему органов местного самоуправления на его территории. Как правило, мэр избирается населением непосредственно, но может избираться и представительным муниципальным органом. Конституция Российской Федерации, федеральные законы №154-ФЗ от 28 августа 1995 г. и №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. для обозначения высшего должностного лица муниципального образования используют термин «глава», что, на наш взгляд, соответствует отечественным традициям и наиболее адекватно его функциональным обязанностям. 154 В средствах массовой информации мэром называют всех руководителей муниципальных исполнительных органов, но более корректно использование термина «мэр», когда необходимо обозначить должностное лицо, возглавляющее исполнительный и представительный органы местного самоуправления. Для именования должностного лица, возглавляющего лишь исполнительный орган, лучше использовать термин «глава». Отсутствие четкости в терминах «мэр» и «глава администрации», их «вольное» использование, не только в публицистике, но и в правовых актах объясняется определенной самостоятельностью регионального законодательства и конституционным правом муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и слабой теоретической базой муниципального управления. Объект муниципального управления – это элемент (индивид, организация, учреждение и т. д.), находящийся в системе муниципальных отношений и на который направлена деятельность субъекта муниципального управления. Высшая степень объектности характерна для элемента местного управления (см. местное управления), так как только при наличии этого уровня возможно управление не только каждым отдельным индивидом, но и значительной частью форм его жизни в отдельности. Объект муниципального управления по своей природе носит двойственный характер, с одной стороны, он сохраняет максимальное количество объектных свойств, а с другой стороны, в пределах муниципальных отношений имеет самостоятельность в принятии решения по организации своей жизнедеятельности. Объект муниципального управления с необходимостью обладает субъектными свойствами, а устойчивая тенденция их расширения свидетельствует о развитии местного самоуправления. Вместе с тем объектность элемента муниципальной системы определяется местными и государственными отношениями, и объект муниципального управления имеет реальный факт своего существования. Органы местного самоуправления – сход, собрание, выборные представительные, сформированные исполнительно-распорядительные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Представительный муниципальный орган – это учреждение (организация), осуществляющее представительные функции, которыми 155 оно наделяется населением в процессе выборов. Представительный муниципальный орган представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган осуществляет нормотворческую деятельность путем принятия нормативно-правовых актов, которые обязательны для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и т. д., расположенных на территории муниципального образования, должностных лиц и граждан. В своей нормотворческой деятельности представительный орган самостоятелен и независим, но принятые им правовые акты не должны противоречить региональному и федеральному законодательству. Представительный муниципальный орган состоит из депутатов, депутатом может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий на территории муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления – это, как правило, советы, думы, собрания. Депутаты могут работать как на постоянной, так и на непостоянной основе. Руководит работой представительного органа председатель, избираемый из состава депутатов, или глава-председатель, избираемый населением муниципального образования. Принципы муниципального управления – это основы организации жизни членов местного сообщества в формах самоуправления. При определении принципов муниципального управления необходимо исходить из того факта, что формы организации жизни людей непрерывны в своем развитии и основы (принципы) местного самоуправления созревают в недрах принципов местного управления. А при исчезновении последних, первые проявляются как необходимость и обусловливают качественно иные (самоуправленческие) формы жизни людей. На наш взгляд, целесообразно выделять четыре принципа местного самоуправления. Принцип бессословной организации жизни людей местного сообщества эволюционирует из сословного, классового и иного социальногруппового состояния общества. Бессословный принцип означает, что у жителей муниципального образования по вопросам местного значения отсутствуют социально-групповые интересы. Принцип территориально-поселенческой организации жизни людей местного сообщества развивается из административно-территориального принципа управления. Качественная определенность 156 территориально-поселенческого принципа заключается в том, что устраняется администрирование и детерминируется самоуправление жизнедеятельности членов местного сообщества по вопросам местного значения. Принцип комплексной организации жизни местного сообщества «снимает» отраслевой принцип управления. Сущность этого принципа муниципального управления заключается в том, что интересы жителей местного сообщества носят комплексный характер и приоритеты развития муниципального образования определяются не должностным лицом, органами местного самоуправления или их структурными (ведомственными) подразделениями, а волей его жителей. Принцип гуманизации организации жизни людей местного сообщества связан непосредственно с гражданским (цивилизационным) принципом управления. Обретая гражданство, индивид становился неотъемлемым элементом государственной системы управления, где основные формы жизнедеятельности направляются на развитие государства, общественной целостности. С отмиранием государственного управления в вопросах местного значения возникает новая основа, то есть принцип гуманизации, который обусловливает приоритетность развития местного сообщества и личной жизни его жителей в формах самоуправления. Самоуправление – 1) управляю собой сам; 2) организация жизнедеятельности социума без субъектно-объектных отношений; 3) противоположность управления. Термин «самоуправление» это не механическое соединение двух слов «само» и «управление», а обретение смысловой нагрузки новым термином, который обозначает качественно новое понятие, «вытекающее» из понятия «управление». Самоуправление – это формы самостоятельной организации граждан, обусловленные социальнокультурными предпосылками и направленные на развитие гуманистических начал индивида и общества. Отличие самоуправления от местного самоуправления заключается в том, что второе имеет элементы управления и самоуправления, а первое исключает управление. В логике движения понятий управления к самоуправлению местное самоуправление есть связующее или переходное звено между ними. Самоуправление как противоположность управления, возникает на основании социальных предпосылок и только лишь в тех формах, где управление исчерпало себя, хотя качественное превращение отдельных форм связано с изменениями 157 во всей целостности социального управления. Поэтому местное самоуправление – это превращение лишь некоторых управленческих отношений (муниципальных отношений, то есть вопросов местного значения) в свою противоположность. Союзы и ассоциации муниципальных образований – объединения муниципальных образований, сформированные на основании общих интересов. Целью объединений является обмен опытом, координация деятельности для более эффективного осуществления своих прав на региональном и федеральном уровнях. Регистрация союзов и ассоциаций осуществляется в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Субъект муниципального управления – это должностное лицо или социальный институт (орган), осуществляющий организацию жизнедеятельности в муниципалитете. Общая закономерность развития субъекта муниципального управления такова, что он по мере совершенствования форм самоуправления утрачивает субъектность. Снятие субъектности с должностного лица или муниципального органа осуществляется в пределах самоорганизующегося сообщества и лишь по отношению вопросов местного значения, взятых населением под свою ответственность и решаемых ими непосредственно. Сообщество, организующееся самостоятельно, не предполагает субъекта управления, поскольку сущностный момент управления «навязывание воли» утрачивает свой смысл. Но муниципалитет, муниципальные образования существуют в рамках государства, соответственно и их жители имеют отношение не только к формам самоуправления, но и управления, следовательно, субъекты муниципального управления являются обязательными элементами социальной системы управления независимо от того включено местное самоуправление в систему государственного управления или оно выделено в отдельный уровень. Территориальное общественное самоуправление – это деятельность граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением и через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление – обязательный элемент системы местного самоуправления, без которого она не может эффективно функционировать. Территориальное общественное самоуправление обладает своей компетенцией и для 158 организации своей деятельности избирает органы (советы, комитеты и т. д.) на общих собраниях, сходах. Границы территории общественного самоуправления определяются природными и социальными факторами. Территориальное общественное самоуправление становится необходимостью и при своем возникновении носит устойчивый характер при наличии у жителей части муниципального образования (половина поселка, микрорайон, квартал, улица, двор и иных) общих интересов по бытовому, возрастному, профессиональному, спортивному, социокультурному и иному основанию. Общий интерес людей и границы территории общественного самоуправления определяет существующая инфраструктура (см. инфраструктура), что является объективным фактором, который необходимо учитывать муниципальным органом при определении территории общественного самоуправления. Территориальные общественные самоуправления регистрируются органами местного самоуправления и могут наделяться правами юридического лица, с соответствующим правом самостоятельной финансовой деятельности. Своими корнями территориальное общественное самоуправление уходит в советский период, где имелись формы общественной самодеятельности, а затем общественного управления, которые формировались по отраслевому принципу и месту жительства граждан. Основное отличие органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления в том, что у них отсутствует такое властное полномочие, как право издавать нормативные акты, обязательные для исполнения всем населением территории. Основной задачей территориального общественного самоуправления и их органов является формирование у населения культуры самоуправления. 159 ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Президент РФ Указом «О создании федеральных округов» от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации семь федеральных округов: • Центральный (с центром в Москве); • Северо-Западный (Санкт-Петербург); • Уральский (Екатеринбург); • Южный (Ростов-на-Дону); • Приволжский (Нижний Новгород); • Сибирский (Новосибирск); • Дальневосточный (Хабаровск). Центральный федеральный округ Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Северо-Западный федеральный округ Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий АО. Уральский федеральный округ Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО. 160 Южный федеральный округ Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Приволжский федеральный округ Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО. Сибирский федеральный округ Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО. Дальневосточный федеральный округ Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО, Корякский АО, Чукотский АО. 161 Приложение 2 ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (Страсбург, 15 октября 1985 г.) Преамбула Государства-члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, считая, что целью Совета Европы является достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, считая, что одним из средств, служащих достижению этой цели, является заключение соглашений в области управления, считая, что органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя, считая, что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к демократическим принципам, разделяемым всеми Государствами-членами Совета Европы, полагая, что это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне, будучи убежденными, что наличие облеченных реальной ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление, сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, утверждая, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов, договорились о нижеследующем: 162 Статья 1 Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, в каком это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии. Часть I Статья 2 Конституционная и законодательная основа местного самоуправления Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства. Статья 3 Понятие местного самоуправления 1. Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Статья 4 Сфера компетенции местного самоуправления 1. Основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей. 163 2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. 3. Публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии. 4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом. 5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями. 6. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно – заблаговременно и в соответствующей форме. Статья 5 Защита территориальной сферы полномочий органов местного самоуправления При изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами, по возможности путем проведения референдума там, где это позволяет закон. Статья 6 Соответствие административных структур и ресурсов задачам органов местного самоуправления 1. Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. 164 2. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Статья 7 Условия осуществления полномочий на местном уровне 1. Условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. 2. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование. 3. Любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права. Статья 8 Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления 1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. 2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач. 3. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. 165 Статья 9 Источники финансирования органов местного самоуправления 1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. 2. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. 3. По меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. 4. Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий. 5. Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. 6. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. 7. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. 8. Для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала. 166 Статья 10 Право местных органов самоуправления на объединение 1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. 2. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления. 3. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств. Статья 11 Правовая защита местного самоуправления Органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Часть II Особые положения Статья 12 Обязательства 1. Каждая Сторона обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов Части I Хартии, при этом по меньшей мере десять должны быть выбраны из нижеследующих пунктов: - статья 2 - статья 3, пункты 1 и 2 - статья 4, пункты 1, 2 и 4 - статья 5 - статья 7, пункт 1 - статья 8, пункт 2 167 - статья 9, пункты 1, 2 и 3 - статья 10, пункт 1 - статья 11. 2. В момент сдачи на хранение ратификационной грамоты, либо документа о принятии или одобрении Хартии каждое договаривающееся государство уведомляет Генерального секретаря Совета Европы о пунктах, выбранных в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. 3. В дальнейшем любая Сторона может в любое время уведомить Генерального секретаря о том, что она обязуется соблюдать любой другой пункт настоящей Хартии, который она еще не приняла в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи. Такие обязательства, принятые позднее, рассматриваются как составная часть ратификации, принятия или одобрения уведомляющей Стороны и вступают в силу в первый день месяца, следующего за истечением трехмесячного срока с даты получения уведомления Генеральным секретарем. Статья 13 Органы самоуправления, на которые распространяется действие Хартии Принципы местного самоуправления, содержащиеся в настоящей Хартии, распространяются на все существующие на территории Сторон категории органов местного самоуправления. Однако в момент сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии или одобрении каждая Сторона может указать те категории органов местного или регионального самоуправления, которыми она намерена ограничить применение настоящей Хартии, или категории, которые она намерена исключить из сферы ее применения. Сторона может также путем последующего уведомления Генерального секретаря Совета Европы распространить действие Хартии на другие категории местного и регионального самоуправления. Статья 14 Предоставление информации Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений настоящей Хартии. 168 Часть III Статья 15 Подписание, ратификация и вступление в силу 1. Настоящая Хартия открыта для подписания Государствамичленами Совета Европы. Хартия подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты, либо документы о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы. 2. Настоящая Хартия вступит в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев с даты заявления четырьмя Государствами-членами Совета Европы о своем согласии соблюдать Хартию в соответствии с положениями предыдущего пункта. 3. Для любого Государства-члена Совета Европы, впоследствии выразившего согласие быть связанным Хартией, она вступит в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев с даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Статья 16 Территориальная оговорка 1. В момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о принятии, одобрении или присоединении к Хартии, любое государство может указать территорию или территории, к которым будет применяться настоящая Хартия. 2. Каждое государство может в дальнейшем в любой момент путем заявления, направленного Генеральному секретарю Совета Европы, распространить применение настоящей Хартии на любую другую территорию, указанную в заявлении. В отношении этой территории Хартия вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев с даты получения такого заявления Генеральным секретарем. 3. Любое заявление, сделанное в соответствии с двумя предыдущими пунктами, может быть отозвано в отношении любой территории, указанной в таком заявлении, путем направления уведомления Генеральному секретарю. Такой отзыв вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением шестимесячного срока после даты получения такого уведомления Генеральным секретарем. 169 Статья 17 Денонсация 1. Любая из Сторон может денонсировать настоящую Хартию в любое время по истечении пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной Стороны. За шесть месяцев Генеральному секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других Сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех. 2. Согласно положениям предыдущего пункта каждая из Сторон может денонсировать любой ранее принятый ею пункт Части I Хартии при том условии, что число и категории пунктов, которые должна соблюдать эта Сторона, соответствуют положениям пункта 1 статьи 12. Каждая Сторона, которая после денонсации одного из пунктов более не удовлетворяет требованиям пункта 1 статьи 12, будет рассматриваться как денонсировавшая также Хартию в целом. Статья 18 Уведомление Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет Государствачлены Совета Европы: a. о любом подписании; b. о сдаче на хранение любой ратификационной грамоты, либо документа о принятии или одобрении; c. о любой дате вступления настоящей Хартии в силу в соответствии с положениями статьи 15; d. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 12; e. о любом уведомлении, полученном в соответствии с положениями статьи 13; f. о любом другом акте, уведомлении или сообщении, относящемся к настоящей Хартии. В удостоверение чего нижеподписавшиеся, будучи должным образом на то уполномоченные, подписали настоящую Хартию. 170 Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 года на английском и на французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в единственном экземпляре, который будет храниться в архиве Совета Европы. Генеральный секретарь Совета Европы направляет должным образом заверенную копию каждому из Государств-членов Совета Европы. 171 Научное издание Бардаков Алексей Иванович МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРИЯ, ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА Редактор Е. И. Кагальницкая Компьютерная верстка Е. Е. Таракановой Лицензия ИД № 04112 от 27.02.01 г. Подписано в печать 15.06.2007. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times. Печать офсетная. Физ. печ. л. 10,75. Тираж 100 экз. ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы» 400131 Волгоград, ул. Гагарина, 8. Издательство ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы» 400078 Волгоград, ул. Герцена, 10. Отпечатано с готовых диапозитивов в ООО «Экспресс-печать» 400005 Волгоград, ул. Пражская, 12 172
