Программа снижения уровня бедности в северо

Развитие навыков работы в общественных
проектах развития
15-19 апреля, 2002
Вашингтон, округ Колумбия
Программа снижения уровня
бедности в северо-восточной части
Бразилии
Предыстория
В северо-восточной части Бразилии сосредоточено более половины бедного населения
страны и почти две трети бедного сельского населения. В 1985-1987 гг. Всемирный банк
оказывал финансовую поддержку “Программе развития сельских регионов северовосточной части Бразилии” (NRDP), которая зарекомендовала себя не слишком успешно.
Одно из заметных исключений составляла, тем не менее, поддержка проектов,
направленных на развитие малых сообществ и удовлетворение
приоритетных
потребностей при участии самих сообществ. Все это послужило причиной того, что в 1993
г. Всемирный банк полностью переформулировал NRDP в программу развития на уровне
сообществ. Новая программа снижения уровня бедности в северо-восточной части
Бразилии была основана на переформулированной NRDP и была нацелена в 1993-1997 гг.
на развитие восьми северо-восточных штатов. Программа фокусировалась на
децентрализации, в частности, распределения ресурсов и принятия решений с передачей
инициативы на местный уровень, поддержке планирования и реализации инвестиций
муниципальных советов и благотворительных ассоциаций на базе сообществ.
Финансирование с участием сообществ стало, в частности, одним из основных элементов
программы, возникшим в результате создания и увеличения общественного капитала – еще
одного важного элемента проектов.
Финансирования сообществ: планирование
Финансирование сообществ осуществлялось по следующей схеме: сначала сообщества
идентифицировали маломасштабные субпроекты, рассматривая их как приоритетные
инвестиции, направленные на улучшение благосостояния сообществ и создание
возможностей для трудоустройства. Бенефициарии компенсировали не менее 10% от
общих затрат на субпроекты либо затраченным трудом, либо наличными средствами.
Затем на реализацию субпроекта выделялись субсидии в рамках проекта. При этом все
работы по идентификации, подготовке и заключению контрактов, реализации и поддержке
инвестиций в субпроекты оставались ответственностью сельских сообществ. Реальное
финансирование предоставлялось сообществам, только если они официально
объединялись в различные гражданские ассоциации. Отбор субпроектов основывался на
приоритетных запросах и предпочтениях сообществ, объединенных в ассоциации.
Механизмы реализации
В “Программе развития сельских регионов северо-восточной части Бразилии”
использовались три различных механизма реализации схем различных подходов к
утверждению и финансированию субпроектов. Каждый из их компонентов отражал
большую степень децентрализации ответственности за принятие решений и распределение
ресурсов.
• Схема “сообшество-государство”(PAC). В схеме PAC сельские сообщества
представляли свои предложения по инвестициям в субпроекты непосредственно в
государственные координирующие структуры, которые, изучив субпроект, утверждали его
и выделяли под него средства, взаимодействуя непосредственно с сообществами.
• Схема “ сообщество-муниципальный совет” (FUMAC). В схеме FUMAC принятие
решений по утверждению субпроекта делегировалось государством муниципальным
советам, состоящим из членов сообществ и представителей гражданского общества и
муниципальных властей. Муниципальные советы определяли приоритетность запросов
сельских сообществ на базе местного консенсуса, затем субпроекты утверждались для
финансирования из годового бюджета под контролем координирующих структур.
• Схема “пилотного финансирования муниципальных сообществ ” (FUMAC-P). В этой
новой схеме реализации субпроектов избранные муниципальные советы определяли
приоритетность и утверждали субпроекты, представленные сельскими сообществами, а
затем финансировали их в рамках годового бюджета. Структура координации проекта
(PCU), направлял средства в муниципальные советы, предоставляя им право
распоряжаться этими средствами самостоятельно.
Контроль над инвестициями в проект постепенно все больше децентрализовался, а
сельские сообщества получали все больше прав голоса, благодаря своему присутствию в
муниципальных советах и участию в процессах принятия решений. Увеличение доли
сообществ в процессе участия защищала последний от нежелательных воздействий со
стороны политики. Мы надеемся, что партнерские отношения между сообществами,
муниципальными советами и соответствующими муниципальными управленческими
структурами еще больше укрепятся в процессе дальнейшего определения путей
использования социальных ресурсов. 1
Схемы технической помощи
Основными поставщиками технической помощи были PCU и муниципальные советы,
участвовавшие в управлении проектом. Другими поставщиками услуг были:
(a) Агентства многосторонней и двусторонней технической помощи –
международные организации, подписавшие контракт на предоставление технической
помощи с PCU и способные предоставить ее на уровне проекта самим PCU и
муниципальным советам;
1
Из публикации Саманты де Сильвы (Samantha de Silva) “Заключение контрактов на уровне
сообществ: Обзор опыта заинтересованных участников процессов”, Всемирный банк, 2000 г.
2
(б) Агенты EMATER – в каждом муниципальном округе PCU идентифицировал
местных аккредитованных представителей Государственного консультационного агентства
по вопросам сельского хозяйства (EMATER) с целью заключения с ними контрактов от
лица отдельных ассоциаций коммун на выполнение работ по определенному субпроекту,
либо предварительных контрактов с муниципальными советами на выполнение
конкретных работ совместно с группой сообществ.
(в) Неправительственные организации (НПО) – сотрудники местных
гражданских организаций, которые могли выполнять роль аккредитованных агентов, либо
самих НПО, способных заключать контракты с ассоциациями, муниципальными советами
или PCU на предоставление глобальной и конкретной технической помощи или
тренинговых услуг.
Бюджет развития возможностей сообществ
Все организаторы и участники процессов должны стремиться к развитию конкретных
способностей сообществ как к условию успешного поиска и заключения контрактов.
Например, в “Проекте снижения уровня бедности сельских жителей Параибы” (одного из
восьми северо-восточных штатов Бразилии), предусматривалось две формы
финансирования технической помощи (TA):
(a) в качестве компонента институционального развития проекта; и
(б) как процент от затрат по субпроектам сообществ.
В данном случае компонент институционального развития проекта составлял 4,8
миллионов долларов США или 6% от основных затрат. По желанию ассоциаций сообществ
субпроектные предложения могли включать в себя в качестве части субпроектных затрат
распределение технической помощи в процессе подготовки и/или реализации субпроекта.
Размер процента определялся муниципальными советами в случаях применения схем
FUMAC или FUMAC-P и PCU в случае применения схемы PAC и варьировался от 2% до
8% от затрат по субпроекту. Размер процента зависел от технической сложности
субпроекта, наличия стандартной разработки для данного субпроекта и других факторов.
Обе формы финансирования сводились к практическому обучению на местах навыкам в
таких областях как методика мониторинга, оценки воздействия на окружающую среду,
финансовое администрирование, а также в конкретных технических областях субпроекта,
эксплуатации и технического обслуживания (например, использование водных источников
для ассоциаций сообществ). Для заинтересованных членов сообществ очень важны были
навыки, имеющие отношение к финансированию сообществ, например, групповое
лидерство,
планирование,
отчетность,
администрирование;
мониторинг
и
контролирование; знакомство с формальными аспектами бизнеса (банковские счета,
крупные поставщики); технические навыки контроля над субподрядчиками; эксплуатация
и техническая поддержка.
3
Последствия
Оценка перспектив локальных заинтересованных сторон в заключении контрактов на
уровне сообществ проводилась в Параибе в июне 1999.2 Она показала, что:
i) все заинтересованные стороны пришли к консенсусу о том, что контракты,
заключаемые ассоциациями, более эффективны, более прозрачны и позволяют более
эффективно снизить расценки, чем централизованные торги;
ii) заключение контрактов на уровне сообществ способствует развитию чувства
собственности у сообществ-бенефициариев, гарантируя таким образом улучшенную
эксплуатацию и техническое обслуживание;
iii) наличие информации и упрощение процедур облегчают процесс
контрактов и улучшают социальный контроль;
заключения
iv) дискреционное использование сообществом сбережений, сэкономленных в
результате закупок по более низким ценам по сравнению с предполагаемыми во время
оценки затрат субпроекта, предоставляет ассоциациям дополнительный стимул к поиску
более низких расценок и усовершенствованию практики поиска и заключения контрактов.
2
Саманта де Сильва, “Заключение контрактов на уровне сообществ: Обзор опыта заинтересованных
участников процессов”, Всемирный банк, 2000 г.
4