Антикризисные механизмы в банковской системе

актуальная тема
Антикризисные механизмы
в банковской системе
А. В. Турбанов,
генеральный директор Государственной корпорации
«Агентство по страхованию вкладов»,
доктор юридических наук, член редакционной коллегии
журнала «Деньги и кредит»
С
овременный мир с 2007 г. вступил в период очередного финансового стресса, начавшегося с краха
рынка производных финансовых инструментов в
США. Многие страны не раз переживали банковские кризисы, и в целом это явление можно считать неотъемлемым атрибутом современной глобальной экономики. Но
необходимо признать, кризисы стали возникать все чаще
и чаще и принимать все большие масштабы.
Специалисты Международного валютного фонда называют два условия, при совпадении которых банковский
кризис может считаться системным:
– национальная банковская система сталкивается с
крупными потерями (неработающие кредиты составляют
около 20% или при закрытии банков утрачивается не менее 20% совокупных банковских активов);
– бюджетные затраты на реструктуризацию банковской системы превышают 5% ВВП1.
Следует отметить, что хотя каждый системный банковский кризис по-своему специфичен, большинство из
них имеют схожие черты.
Во-первых, в центре кризиса, как правило, оказываются крупные, системообразующие банки, име­ющие
развитую банковскую инфраструктуру. На их долю приходится значительная часть активов банковской системы
и средств клиентов. Во-вторых, кризис зачастую сопровождается изъятием вкладов из банковской системы,
вызванным паникой среди населения. В-третьих, из-за
недостаточности ликвидных средств банки останавливают платежи клиентов. В-четвертых, резко снижается устойчивость банковской системы: растут «плохие» долги,
уменьшается капитал. В-пятых, утрачивается доверие
населения, предприятий и иностранных партнеров к банковской системе.
В этих условиях первоочередными задачами государства становятся прекращение паники среди населения, восстановление платежной системы и минимизация
ущерба кредиторов.
Почему именно государство занимается разрешением банковских кризисов? Банковская система – важнейший инфраструктурный элемент экономики. Ее основные
задачи: обеспечение платежного оборота между экономи Laeven L., Valencia F. Resolution of banking crises: the good, the
bad, and the ugly. Wash.: IMF, 2010.
1
20
ческими субъектами, аккумулирование свободных сбережений и капитала, их трансформация в кредиты и инвестиции. Приостановка выполнения банковской системой
своих функций приводит к разрушительным последствиям для всей экономики. С другой стороны, утрата сотнями
тысяч семей своих сбережений провоцирует рост острого
социального недовольства.
Именно по этой причине во всех странах пришли к
пониманию того, что в период банковских кризисов вмешательство государства необходимо.
Какими инструментами располагает государство для
решения проблем в банковском секторе? Рассмотрим этот
вопрос на примере России и других стран, активно проводивших антикризисные мероприятия в 2007–2009 годах.
Следует отметить, что антикризисные меры, реализуемые в этот период, во многом были аналогичны тем,
что использовались в прошлом, но в ходе нынешнего кризиса их стали применять гораздо оперативнее и в более
широком масштабе.
Механизмы поддержки ликвидности. Финансовый
кризис начался с кризиса ликвидности, поэтому центральные банки, в первую очередь Федеральная резервная
система США, Европейский центральный банк предприняли меры по вливанию ликвидных средств в банковскую
систему. Это делалось через продление сроков предоставления кредитов банкам и расширение списка активов,
принимаемых в качестве обеспечения.
В России одной из первых мер по поддержанию
ликвидности банков стало решение Банка России о снижении нормативов обязательных резервов1. Эта мера позволила за два месяца 2008 г. (сентябрь и октябрь) «разморозить» более 360 млрд руб., находившихся на счетах в
Банке России.
Также был значительно расширен список инструментов рефинансирования и доступ к ним с одновременным
увеличением объемов, снижением ставок и удлинением
сроков кредитования.
К числу мер, направленных на повышение
ликвидности, относится запуск в октябре 2008 г. компенсационного механизма Банка России по межбанковским
2
1
К середине октября 2008 г. нормативы обязательных резервов были снижены до 0,5% по каждой категории резервируемых
обязательств.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 1/2012
актуальная тема
кредитам. Федеральным законом «О дополнительных
мерах по поддержке финансовой системы Российской
Федерации» Банку России было предоставлено право заключать с банками (банками-кредиторами) соглашения
о компенсации им части убытков, возникших у них по
сделкам с другими кредитными организациями (банкамизаем­щиками) в случае отзыва у последних лицензии на
осуществление банковских операций. Несмотря на небольшое число участвующих в программе банков, данная
мера способствовала оживлению рынка МБК, переставшего играть с августа 2008 г. сколь-нибудь существенную
роль в перераспределении ликвидности между кредитными организациями.
Ключевую роль в насыщении банковского сектора
ликвидностью сыграла реализация Банком России программы беззалогового кредитования. Причем круг ее
потенциальных участников был заметно расширен после решения о применении национальных рейтингов для
оценки их кредитоспособности.
Всего в период наиболее острой фазы кризиса задолженность банковского сектора перед Банком России превышала 3 трлн руб., что составляло на тот момент 12%
совокупного объема банковских пассивов. Министерство
финансов со своей стороны увеличило объем средств,
предоставляемых на депозитных аукционах, а ряд госкорпораций разместили временно свободные средства на
депозитах в банках.
Благодаря этим мерам удалось избежать коллапса
банковского сектора и обеспечить бесперебойное функционирование национальной платежной системы.
Механизмы предотвращения бегства вкладчиков.
Анализ мирового антикризисного опыта показывает, что
с паническими настроениями вкладчиков достаточно успешно удается справляться системам страхования депозитов. В течение последних 20 лет подобные системы были
введены во многих развитых и развивающихся странах, в
том числе в качестве реакции на банковские кризисы 80-х
и 90-х годов прошлого века.
По данным Международной ассоциации страховщиков депозитов, на сегодняшний день системы страхования
депозитов действуют в 112 странах. Во многом благодаря
их эффективной работе в ходе текущего кризиса, в отличие от прошлых лет, не применялись такие жесткие и
непопулярные антикризисные меры, как введение моратория на удовлетворение требований кредиторов банков11
и так называемые «банковские каникулы».
В качестве основной меры противодействия паническим настроениям вкладчиков стало повышение уровня страхового возмещения по вкладам. Так, в США размер страховки был увеличен со 100 до 250 тыс. дол. В
ЕС было принято решение о повышении минимального
уровня защиты депозитов во всех странах с 20 до 50 тыс.
евро, а с 31 декабря 2010 г. – до 100 тыс. евро. Также, как
не оправдавший себя, был отменен механизм франшизы
(coinsurance), в соответствии с которым допускалась возможность возмещать депозиты на 90%.
В России Федеральным законом от 13.10.2008
№ 174- ФЗ «О внесении изменений в статью 11
Федерального закона «О страховании вкладов физических
лиц в банках Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» сумма
возмещения по вкладам была увеличена c 400 до 700 тыс.
руб. для страховых случаев, наступивших после 1 октября
2008 г. При этом взамен ступенчатой шкалы выплат (т. е.
франшизы), зависящей от суммы вклада, было введено
правило, предусматривающее полное возмещение суммы
денежных средств, не превышающей установленного законом максимального размера.
Повышение размера страхового покрытия позитивно
повлияло на настроения граждан, что вместе с организованной и быстрой выплатой возмещения по страховым
случаям, наступившим в конце 2008 г. – начале 2009 г.,
позволило избежать паники среди населения и значительного оттока вкладов из банковской системы.
Необходимо отметить, что в ряде стран (Германия,
Австрия, Франция, Малайзия, Гонконг, Сингапур и др.)
на период кризиса была введена даже полная гарантия по
вкладам во всех банках1.
Как показывает зарубежный опыт, предоставление
неограниченных гарантий по вкладам не всегда является оправданным шагом. Примером того, когда использование данной антикризисной меры привело к росту
макроэкономических рисков и политическому кризису, может служить Исландия. В этой стране в качестве
превентивной меры, призванной предотвратить бегство
вкладчиков из местных банков, была установлена полная
гарантия по депозитам. При этом юридические и финансовые последствия данного решения до конца просчитаны не были.
В 2008 г. обанкротился крупнейший исландский
банк Landsbanki, активно привлекавший вклады на
рынках других стран, в частности в Великобритании и
Нидерландах. Общий объем его обязательств перед более
чем полумиллиона вкладчиков составил, по оценкам, порядка 6 млрд евро – около 50% ВВП страны. Поскольку в
фонде страхования вкладов на тот момент было аккумулировано лишь около 70 млн евро, стало очевидным, что
проблема получения вкладчиками доступа к своим сбережениям может быть решена только за счет бюджета, т. е.
средств налогоплательщиков.
В итоге вопрос о выплате компенсаций вкладчикам
дважды выносился на всенародные референдумы, на
которых избиратели проголосовали против признания
госдолгом долга Landsbanki перед вкладчиками. Эти референдумы явились мировым прецедентом, поскольку
ранее ни в одной стране мира избиратели не определяли,
имеет ли государство право отказаться от взятых на себя
законодательно обязательств по выплате страхового возмещения вкладчикам банка-банкрота. До настоящего времени вопрос о выплате компенсации остается до конца не
урегулированным.
Механизмы повышения капитализации. Важным
антикризисным механизмом поддержания устойчивости
российской банковской системы в период кризиса ста-
1
За исключением Латвии, где был введен запрет на изъятие депозитов из Parex Bank.
1
К настоящему времени в подавляющем большинстве стран
действие указанных норм прекращено.
2
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 1/2012
21
актуальная тема
ли субординированные кредиты. Федеральным законом
«О дополнительных мерах по поддержке финансовой
системы Российской Федерации» было определено, что
средства Фонда национального благосостояния общим
объемом 450 млрд руб. размещаются в виде депозитов
во Внешэкономбанке под 7% годовых до 31.12.2019 г. В
свою очередь Внешэкономбанк, после одобрения заявки
на получение субординированного кредита, предоставляет средства кредитным организациям на срок не менее
пяти лет под 8% годовых. Банк России на аналогичных
условиях предоставил кредит Сбербанку России на сумму
500 млрд рублей.
Обязательным условием доступа к средствам
Внешэкономбанка, в частности, являлось одновременное
получение кредитной организацией финансирования от
третьих лиц в форме субординированных кредитов либо
взноса в уставный капитал. В соответствии с законом,
финансирование банка должно было осуществляться на
паритетной основе собственниками (либо новыми инвесторами) и Внешэкономбанком. Максимальный объем предоставляемого кредита не мог превышать 15% от величины собственных средств кредитной организации.
Всего для повышения капитализации банковской
системы из Фонда национального благосостояния и
средств Банка России через субординированные кредиты
было выделено почти 900 млрд руб., что составляло более четверти совокупного капитала банковского сектора
на начало кризиса.
Следует отметить, что реализацию данной программы можно назвать успешной. Она позволила поддержать
капитализацию банков на необходимом уровне и при этом
избежать прямой национализации российской банковской
системы.
В целом такой подход согласуется с мировым опытом
применения антикризисных мер для повышения устойчивости банковских систем. Считается, что использование
субординированных кредитов или покупка привилегированных акций в целях повышения капитала наиболее
эффективны для банков с хорошими перспективами решения проблем, вызванных кризисом. Инвестиции государства позволяют таким банкам «купить» время для того,
чтобы в дальнейшем привлечь дополнительный частный
капитал на приемлемых условиях.
В то же время, если необходимо осуществить рекапитализацию банка с серьезными проблемами, то вынужденной формой участия государства является покупка
обыкновенных акций. К сожалению, в этом случае налогоплательщики несут существенные риски, а государство
не может быть «пассивным инвестором».
В России такая форма капитализации применялась
в рамках санации Агентством по страхованию вкладов к
шести банкам. Всего Агентством были приобретены акции на сумму 26,7 млрд руб. Однако необходимо отметить
временный характер владения Агентством акциями указанных банков. Как только появляется заинтересованный
частный инвестор, данные банки возвращаются в рыночную среду путем публичной продажи их акций. Тем самым минимизируется вмешательство государства в конкурентные отношения.
22
В России отличительной особенностью последнего
кризиса стало то, что к его началу Правительство России
и Банк России уже имели либо в кратчайший срок получили в распоряжение все необходимые и закрепленные
на законодательном уровне антикризисные механизмы.
Во время предыдущего кризиса 1998 г. схожие проблемы решались в отсутствие системы страхования вкладов
и необходимых юридических механизмов. Тогда доступ
населения к банковским вкладам пытались обеспечить
путем перевода обязательств перед вкладчиками шести крупнейших проблемных банков в Сбербанк России.
Этим банкам было запрещено проводить операции по
договорам банковского вклада и предлагалось заключить
со Сбербанком договоры о передаче ему обязательств по
вкладам населения. При этом Банк России, в конечном
счете принял на себя все расходы, связанные с реализацией данного решения.
Следует признать, что такое решение было адекватным ситуации и экономически просчитанным. Оно
основывалось на необходимости снятия социальной напряженности и очевидной невозможности банков самостоятельно рассчитаться по своим обязательствам перед
вкладчиками.
Текущая ликвидность банковского сектора в тот период была поддержана Банком России путем проведения многосторонних взаиморасчетов и предоставления
«стабилизационных» кредитов (кредитов на финансовое
оздоровление). Но и в этом случае отсутствие заранее
установленных юридических процедур сыграло отрицательную роль.
Эти примеры показывают важность наличия специальных механизмов и правил принятия решений в кризисной ситуации, причем легализованных на уровне закона.
Механизмы финансового оздоровления банков.
С учетом уроков кризиса 1998 г. подготовка концепции
участия государства в финансовом оздоровлении банков
была начата Банком России и Агентством еще в 2005 г. –
за три года до начала кризиса. В целом концепция была
одобрена Комитетом банковского надзора Банка России, а
в апреле 2008 г. предложения об усилении роли государства в предупреждении банкротства банков рассмотрел
Консультативный совет при Председателе Банка России.
События, связанные с наступлением мирового финансово-экономического кризиса, лишь ускорили эту работу.
28 октября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон
«О дополнительных мерах для укрепления стабильности
банковской системы в период до 31 декабря 2011 года»,
определивший условия и параметры функционирования в
России системы государственной поддержки проблемных
банков в целях предупреждения их банкротства.
С этого момента Агентство по страхованию вкладов,
помимо выполнения функций страховщика вкладов и корпоративного конкурсного управляющего (ликвидатора)
кредитных организаций, стало активным участником осуществления мер по предупреждению банкротства банков.
Общий порядок проведения процедур санации, установленный законом, выглядит следующим образом.
В случае утраты банком финансовой устойчивости
Банк России вправе направить Агентству предложение об
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 1/2012
актуальная тема
участии в предупреждении банкротства этой кредитной
организации. Работники Банка России и Агентства проводят совместную оценку финансового положения банка,
по результатам которой Агентство принимает решение об
участии в санации либо отказывается от нее.
Ключевые мероприятия по финансовому оздоровлению проблемного банка фиксируются в плане участия
Агентства в предупреждении его банкротства. План утверждается Агентством и Банком России, а его выполнение в дальнейшем постоянно контролируется, в том числе
посредством мониторинга финансового положения банка
и его инвесторов со стороны Агентства.
После того, как санируемая кредитная организация
восстанавливает финансовую устойчивость, Агентство
направляет в Банк России отчет о завершении проведения
мер по предупреждению ее банкротства. В случае, если
Центральный банк Российской Федерации рассматривает
и принимает его, мероприятия по финансовому оздоровлению банка завер­шаются, а сама кредитная организация
продолжает осуществлять деятельность на общих условиях.
По сути, законом установлены два основных механизма санации банков. Первый – полномасштабная санация с привлечением частного инвестора или, в случае
отсутствия такового на первоначальном этапе, с приобретением Агентством его акций. Второй – условно называемый частичной санацией, предполагает передачу части
обязательств и активов на эквивалентную сумму из проблемного банка в финансово устойчивый банк и ликвидацию оставшейся части проблемного банка.
В конце 2008 г. – начале 2009 г. по предложению
Банка России Агентство приступило к санации 18 банков.
С использованием первого механизма осуществлялось
финансовое оздоровление 15 банков, которые были способны сохранить свое положение в банковской системе.
Для большинства из них были найдены новые инвесторы,
вложившие необходимые средства для их финансового
оздоровления. Со стороны Агентства инвесторам оказывалась финансовая помощь на условиях платности и возвратности.
Необходимо отметить высокую эффективность такой меры, как реорганизация санируемых банков в форме присоединения к банкам-санаторам. Именно так была
проведена санация пяти банков. Присоединение банков
имеет целый ряд преимуществ, таких, как расширение регионов присутствия объединенного банка, существенное
увеличение клиентской базы, а также сокращение издержек, связанных с текущей деятельностью.
На успешное выполнение ряда проектов повлияла
оперативная работа Агентства по выкупу проблемных
активов. Этот механизм санации применялся в восьми
банках, у которых в общей сложности было выкуплено
активов на сумму более 170 млрд рублей.
Механизм передачи части активов и обязательств
был применен в трех банках, которые в силу крайне низкого качества активов не могли рассчитывать на продолжение своей деятельности. Всего в финансово устойчивые
банки были переданы «здоровые» активы и обязательства
перед вкладчиками на общую сумму в 16,7 млрд рублей.
В настоящее время уже успешно завершены проекты
по санации двенадцати банков, работа в шести продолжается.
В июне 2011 г. Банк России направил Агентству
предложение об участии в предупреждении банкротства
ОАО «Банк Москвы», которое было принято, поскольку
гипотетическое банкротство пятого по размеру активов
банка страны представляло серьезную угрозу стабильности банковской системы в целом. В соответствии с утвержденным планом Агентство предоставило банку обеспеченный залогом заем на сумму 295 млрд руб. на срок 10
лет. Средства на эти цели были предоставлены Агентству
Банком России в форме специального кредита. Наряду с
этим запланировано увеличение уставного капитала банка на сумму 100 млрд руб. за счет средств инвесторов –
организаций группы ВТБ.
На основе опыта, полученного в ходе преодоления
последствий кризиса в российской банковской системе,
Агентство считает необходимым сохранить возможность
санации банков и в дальнейшем. В целях поддержания
рыночной дисциплины, сохранения «здоровой» части
банковского бизнеса основной акцент в механизмах санации банков целесообразно сделать на передаче активов
и обязательств проблемных банков в финансово устойчивые кредитные организации.
В заключение следует отметить, что кризис показал
настоятельную необходимость разработки и проведения реформ системы регулирования банков и финансовой сферы
в целом. Такие преобразования, направленные не только на
оздоровление банковских систем и совершенствование антикризисных механизмов, но и на предотвращение возможных шоков в будущем, разрабатываются и уже начали осуществляться во многих странах, в том числе и в России. ■
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 1/2012
23