е.в.балацкий, в.а.конышев российская модель государственного
реклама
1 Е.В.БАЛАЦКИЙ, В.А.КОНЫШЕВ РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ МОСКВА Экономика 2005 1 2 УДК 338:332.012.332(470+571) ББК 65.9(2Рос)01 Б 20 ISBN 5-282-02472-1 Балацкий Е.В., Конышев В.А. Российская модель государственного сектор экономики. М.: ЗАО «Издательство «Экономика»», 2005. – 390. В монографии рассматривается генезис российского государственного сектора на фоне международных закономерностей. Показана противоречивость данного сегмента отечественной экономики как с точки зрения его роли в формировании современной модели общества, так и с точки зрения эффективности и результативности его функционирования. Особое внимание в монографии уделено госсектору как одному из инструментов формирования новой экономической стратегии развития страны и построения «новой экономики» в условиях глобализации и информатизации мировой экономической системы. Большое значение занимают вопросы функционирования российского государственного сектора в контексте системы управления им. Показано, что многие проблемы отечественного госсектора вызваны либо отсутствием соответствующей системы, либо ее неадекватностью. Это касается и механизма приватизации, и системы бюджетного планирования, и законодательного закрепления статуса госсектора и его отношений с другими хозяйствующими субъектами, и комплекса мероприятий по институциональной поддержке предприятий госсектора. Работа адресована как теоретикам государственного регулирования, так и государственным служащим, связанным с использованием государственного имущества. Книга может быть также полезна студентам и аспирантам, специализирующимся на вопросах экономики общественного сектора. 2 3 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………….... ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ………………………………………………. 1.1. Государственный сектор и смежные понятия: диалектика экономических взаимосвязей………………………………………… 1.2. Границы государственного сектора: проблемы статистического учета………………………………………………………….. 1.3. Деятельность государственного сектора: измерение масштабов и эффективности …………………………………………….. 1.4. Динамика госсектора: воспроизводственный аспект…….. ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………. 2.1. Роль госсектора на современном этапе: интернациональные закономерности………………………………….……………….. 2.2. Эволюция промышленного госсектора России в 90-е годы………………………………………………………………………. 2.3. Структурные диспропорции в развитии госсектора российской промышленности в контексте общемировых тенденций… 2.4. Роль госсектора в построении «новой экономики» России 2.5. «Корпоративная модель» формирования госсектора в России……………………………………………………………………... ГЛАВА 3. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА………….. 3.1. Регуляторный цикл «приватизация-деприватизация» и взаимодействие государственного и частного секторов в России… 3.2. Критерии и приоритеты приватизации госсектора………. 3.3. Новые технологии принятия решений о приватизации объектов госсектора…………………………………………………... ГЛАВА 4. БЮДЖЕТНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА…………... 4.1. Проблема активизации финансово-бюджетных инстругоссектоментов регулирования российского ра…………………….. 4.2. Методические основы согласования бюджетной политики и планов развития госсектора…………………………………….. 4.3. Информационное обеспечение прикладных расчетов по формированию госсектора…………………………………………… ГЛАВА 5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 4 3 4 ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОССЕКТОРА В РОССИИ…………… 5.1. Менеджмент в госсекторе: прошлое, настоящее и будущее……………………………………………………………………... 5.2. Институциональное закрепление понятия и состава госсектора………………………………………………………………… 5.3. Основы нормативно-правового регулирования госсектора в России……………………………………………………………….. 5.4. Организационные механизмы поддержки российского госсектора……………………………………………………………... ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………….. БИБЛИОГРАФИЯ……………………………………………………. 4 5 ВВЕДЕНИЕ Предыдущие полтора десятилетия экономических реформ, направленных на построение в России рыночной экономики, со всей очевидностью продемонстрировали неэффективность запущенного механизма стихийной галопирующей приватизации и ошибочность стратегии реформирования государственного сектора. Весь опыт хозяйственных преобразований убедительно доказывает, что тотальная капитализация экономики сама по себе не решает проблем, стоящих перед обществом и страной. Значительно большее значение имеет не форма собственности, а конкретные механизмы управления ею. Сейчас уже бессмысленно не только спорить, но и ставить сам вопрос о том, какой строй является более правильным и эффективным – капиталистический или социалистический. Важно другое: какая модель капитализма и социализма выбирается властью и как она проводится в жизнь. То же самое справедливо и в отношении такого элемента национальной экономики, как государственный сектор: важно не то, большой он или маленький, а то, какой он и как им управляют. В настоящее время вопросы, связанные с выбором конкретной модели отечественного госсектора и построения системы его управления, имеют особую актуальность из-за наметившегося пересмотра отношения к нему как со стороны научного сообщества, так и со стороны власти. Слишком много фактов и примеров, свидетельствующих о том, что как в свое время в стране была построена нерациональная модель социализма, так и сейчас воплощена в жизнь совершенно недееспособная модель капитализма. И совершенно очевидно, что для построения эффективного госсектора необходимо постепенно пересматривать многие базовые вопросы в области стратегии и тактики экономических преобразований. К настоящему моменту в научной литературе уже накопился огромный арсенал работ, посвященных проблемам функционирования госсектора и методам его управления. Имеются и работы обобщающего характера, 5 6 в частности монографии [35], [39], [65] и [66]. Тем не менее, потребность в синтетической работе, охватывающей разные аспекты деятельности государственного сектора экономики, по-прежнему ощущается. Восполнение существующего пробела и является целью настоящей монографии. Разумеется, наша работа не претендует на исчерпывающее изложение проблемы; это, скорее, подведение некоторых предварительных итогов. В тексте книги используется следующая система обозначений: в квадратных скобках указаны ссылки на соответствующий номер источника в списке литературы с соответствующими страницами (например, [15, с.23]); в круглых скобках указывается соответствующий номер формулы, которые в работе имеют сквозную нумерацию; таблицы также имеют сквозную нумерацию. Библиография работы не претендует на полноту; в ней используются только те источники, на которые имеются непосредственные ссылки. 6 7 ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ 1.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР И СМЕЖНЫЕ ПОНЯТИЯ: ДИАЛЕКТИКА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ В настоящее время радикально меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Уже стала совершенно очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Такой подход чреват катастрофическими кризисами и не оправдывает себя практически ни в одной стране. Вместе с тем не вызывает сомнений невозможность и бессмысленность построения общества «тотального государства», когда все регулируется и контролируется государством, а естественные рыночные механизмы блокированы. В этом случае утрачивается эффективность всей экономики и ее отдельных звеньев. В связи с этим в новых условиях возникает необходимость построения более гибкой и вместе с тем более мощной системы государственного регулирования, базирующейся на принципах всестороннего взвешенного подхода к самой проблеме, не позволяющих впасть в указанные выше крайности. Одним из важнейших элементов «новой» системы государственного регулирования в России является государственный сектор экономики, роль которого практически во всех странах мира не просто велика, но и продолжает возрастать. Однако опыт показывает, что в России в период становления рыночной экономики были допущены грубые ошибки в государственном регулировании и в том числе в «работе» с государственным сектором (подробнее об этом в последующих разделах). На наш взгляд, одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государст- 7 8 венного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий. Среди таких категорий можно выделить следующие: государственный сектор; государственная собственность; государственные финансы; государственное регулирование; государственное вмешательство. Все эти понятия являются, с одной стороны, взаимопересекающимися, а с другой – комплиментарными. Данным фактом и обусловлена определенная путаница, возникшая с понятием государственного сектора. Рассмотрим вопрос о сущностном определении госсектора. Здесь, вообще говоря, имеются бесконечные разночтения и, как это ни странно, характерны они в основном для научной литературы. Дело в том, что никаких унифицированных подходов для определения и вычленения госсектора в самостоятельное понятие не существует. Как справедливо указывали Э.Б.Аткинсон и Дж.Э.Стиглиц, само понимание государственного сектора зависит от используемых нами критериев: рыночное и нерыночное производство; степень государственного контроля и т.д. [5, с.32]. Однако все возможные различия между секторами очень часто оказываются не очень явными и по некоторым признакам деятельность государства весьма похожа на частную деятельность. К примеру, в США администрация долины Теннесси, Федеральное агентство жилищного строительства и Агентство по атомной энергии являются вполне автономными организациями и могут трактоваться как элементы частного сектора экономики [5, с.32]. В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности госсектора, используются критерии общественной полезности и общего интереса. Однако в свое время Р.Барр совершенно справедливо отметил, что такая концепция туманна и трудноуловима, так как содержание указанных критериев со временем может меняться [6, с.23]. Кроме того, поправка на общий интерес сейчас вводится в большое число традиционных видов деятельности частного сектора. 8 9 Однако, как бы ни было трудно определить госсектор, на практике это сделать совершенно необходимо и это порождает различные версии жестких и довольно однозначных определений. Так, например, Л.И.Якобсон еще в 1995 г. писал, что «государственный сектор – это не только сфера государственной собственности, но также бюджет и другие ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении государства» [5, с.5]. С таким определением можно спорить буквально по всем пунктам. Так, здесь вместо собственно госсектора фигурирует государственная собственность плюс государственные финансы (бюджет), что, вообще говоря, неправомерно. В контексте сказанного остановимся на указанных экономических категориях. Дело в том, что из самого названия «государственный сектор экономики» следует, что это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйствующих субъектов. Государственные финансы являются одним из результатов функционирования экономики и всех ее секторов, и они никак не могут попасть под определение самого госсектора. Государственная собственность точно также представляет собой кумулятивный (накопленный) результат деятельности хозяйствующих субъектов и смешивать ее с понятием госсектора столь же неправомерно. Учитывая сказанное, гораздо ближе к правильному пониманию госсектора стоит определение, согласно которому «государственный сектор – это совокупность государственный предприятий, организаций и учреждений» [6, с.24]. Данное понятие базируется на понятии «управляемости» юридических лиц и, следовательно, отталкивается от четкого разделения капитала-собственности (собственника производства) и капитала-функции (управляющего производством). При такой трактовке из приведенного определения становятся довольно прозрачными различия между тремя рассмотренными категориями. 9 10 Так, например, государственная собственность характеризует, как было сказано, кумулятивный (накопленный) материально-вещественный потенциал государства. Сюда относится все движимое (оборотный и основной капитал, нематериальные активы) и недвижимое (здания, сооружения) имущество государства, а также леса, недра и т.п. В принципе государственная собственность представляет собой часть национального богатства страны, находящуюся в руках государства. При этом, строго говоря, следует различать понятия государственного имущества и государственной собственности. Первое является более узким понятием, чем второе. На наш взгляд, к государственному имуществу должны относится все рукотворные хозяйственные объекты, а к государственной собственности – все государственное имущество плюс все природные объекты. В настоящее время такое представление не является общепринятым. Так, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ понятия государственной собственности и государственного имущества сливаются в одно и используются как синонимы: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей». Следующий логический шаг делается в ст.132, которая и предприятия в целом признает недвижимостью. По всей вероятности, данные коллизии связаны с различиями между юридической и экономической трактовками недвижимости [100, с.15-40]. Тем самым мы видим подмену понятий собственности и имущества понятием недвижимости, что мешает корректному методологическому размежеванию госсектора и государственной собственности. В ряде случаев для снятия указанного противоречия вводятся новые трактовки. Например, отдельно выделяются природные и экономические объекты государственной собственности, а также интеллектуальный капитал [95, с.69]. В отличие от государственной собственности госсектор, будучи совокупностью хозяйствующих субъектов, занятых производством товаров и услуг, характеризует текущий материально-вещественный потенциал го10 11 сударства. Государственные финансы представляют собой все финансы, находящиеся в распоряжении государства, и характеризуют текущий финансовый потенциал государства (если рассматривать такой денежный агрегат как золотовалютные резервы Центрального банка страны, то он характеризует кумулятивный финансовый потенциал государства, но данный ресурс, строго говоря, не относится к активам государства). Очевидно, что все три категории переплетаются между собой. Например, государственные финансы, принимая форму государственного заказа, могут расходоваться на нужды как государственного, так и негосударственного секторов. Кроме того, государственные финансы могут расходоваться на различные социальные программы и нужды, реализация которых может быть возложена на структуры частного сектора. Отсюда ясно видно, что государственные финансы и госсектор никак не эквивалентны, но в то же время и не противоположны друг другу. Государственное имущество точно также может находиться в распоряжении хозяйствующих субъектов как государственного и негосударственного секторов. Примером второго случая являются концессии. Если говорить о природных объектах государственной собственности, то они могут использоваться хозяйственными субъектами государственного и негосударственного секторов, а могут временно вообще никем не использоваться, оставаясь потенциальным богатством государства. Надо сказать, что понимание госсектора в смысле Л.И.Якобсона, несмотря на свою дискуссионность, остается типичным для многих российских ученых и чиновников. В этой связи небезынтересно задаться вопросом: откуда же пошла столь неверная интерпретация госсектора? На наш взгляд, истоки неправильных интерпретаций лежат в излишне вольном толковании отечественными комментаторами и переводчиками некоторых англоязычных терминов современной экономической науки. Характерным примером может служить книга Э.Б.Аткинсона и Дж.Э.Стиглица [5], название которой в русском переводе звучит как «Лек11 12 ции по экономической теории государственного сектора». Между тем в английском оригинале оно звучит как «Lectures on public economics», что более верно перевести как «Лекции по общественной (публичной) экономике». Подчеркнем, что в оригинале речь идет об «economics», т.е. об экономической науке, а не об «economy», т.е. о хозяйстве. Указанная ошибка более отчетливо понимается, если использовать следующую аналогию: «Лекции по макроэкономике» («Lectures on macroeconomics») столь же правомерно перевести как «Лекции по экономической теории макроэкономического сектора». Между тем, как хорошо известно, никакого макроэкономического сектора не существует, а сама макроэкономика как область знания значительно шире какого-либо производственного аспекта какоголибо сектора. Из данного примера совершенно явственно видна некорректность подобного перевода, которая и имела место в случае с госсектором. К сказанному можно добавить, что сейчас в англоязычной литературе имеется термин, очень хорошо, если не полностью, соответствующий отечественному понятию госсектора – «public sector». В этой связи достаточно указать на солидную работу Д.Л.Тротман-Дикенсона «Economics of the public sector» [106], где речь идет как раз о совокупности хозяйствующих субъектов (юридических лиц) экономики, а не о казне или имуществе государства. Таким образом, по-видимому, не будет ошибкой сказать, что в России неверная идеология в области государственного сектора в определенной степени базировалась на плохой адаптации западных научных стандартов к российским проблемам и реалиям. Надо сказать, что указанная неточность в трактовке госсектора отнюдь не является столь уж невинной, как это может показаться на первый взгляд. Дело в том, что неправильное понимание госсектора как экономической категории имеет, по крайней мере, три принципиально важных следствия. Первое – ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса функционирования госсектора. Непосредственным результатом таких 12 13 ошибок являются юридические коллизии, сдерживающие нормальное развитие госсектора российской экономики. Второе – невозможность четкого очерчивания границ госсектора и отсутствие его количественной определенности. Результатом данной ситуации является невозможность обеспечения сбора достоверной статистической информации о деятельности госсектора. Отсутствие соответствующей информации о госсекторе естественным образом блокирует возможность анализа и прогнозирования его функционирования и развития. Третье – формирование неправильной идеологии управления госсектором. Непосредственным результатом подобных ошибок является формирование зауженных схем и концепций управления не только госсектором, но государственной собственностью и всей национальной экономикой. Раскроем указанные проблемные аспекты более подробно. 1. Ошибки в нормативно-правовом обеспечении процесса функционирования госсектора. Типичной неточностью в стиле Л.И.Якобсона относительно понимания госсектора является положение «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 1024 от 9 сентября 1999 года, в соответствии с которым государственный сектор экономики определяется как «совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а так же имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)». В данном определении наблюдается неправомерное расширение госсектора, а также смешение множества понятий и, в частности, таких поня13 14 тий, как госсектор экономики, государственное вмешательство и государственное регулирование. Действительно, государство может участвовать в регулировании экономики посредством владения долей активов коммерческих негосударственных предприятий. Может оно использовать свое право голоса и для осуществления государственного вмешательства для блокирования, стимулирования или изменения того или иного решения. Однако это делается в отношении хозяйствующих субъектов негосударственного сектора и, следовательно, имеет место принципиальная логическая ошибка в формировании данного определения. Кроме того, долевое участие государства в активах негосударственных предприятий не всегда является доминирующим и, следовательно, не всегда позволяет осуществлять собственно государственное вмешательство. В данном случае мы сталкиваемся с еще одним понятием, которое также в искаженном виде присутствует в рассматриваемом определении госсектора – государственное предпринимательство. Под государственным предпринимательством подразумевается участие государства в любой хозяйственной деятельности с целью извлечения финансовой выгоды. Покупка государством пакетов акций хозяйствующих субъектов негосударственного сектора, как правило, направлена на получение дивидендов, но при этом данные пакеты акций могут и не быть контрольными. В этом случае такие предприятия не входят в состав госсектора, государство с помощью долевого участия в их собственности не может осуществить государственного вмешательства из-за нехватки акционерных голосов, но само держание подобных пакетов акций представляет собой разновидность государственного предпринимательства. Помимо всего прочего в определении «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» смешаны понятия государственного сектора и государственных финансов (в данном случае государственной казны), что, как отмечалось выше, совершенно недопустимо. Наконец, само определение госсектора (конкретной 14 15 материально-вещественной части национальной экономики) через связи (экономические отношения) элементов этого сектора с другими частями экономики также совершенно неприемлемо. Оборотной стороной указанных ошибок является отрицание самой идеи секторального регулирования экономики, что делает использование рассмотренного понятия госсектора невозможным [15]. Разумеется, нельзя смешивать понятие государственного регулирования с госсектором, так как проведение государством своих интересов через непосредственное влияние на деятельность госсектора является лишь частью политики государственного регулирования и не исчерпывает ее. За бортом регулирования госсектором остаются практически все методы косвенного макроэкономического регулирования. Определение госсектора, данное в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», имеет целый ряд дополнительных недостатков, на которых нельзя не остановиться. Во-первых, как было отмечено выше, с чисто этимологической точки зрения определять какой-либо сектор экономики через совокупность отношений совершенно бессмысленно. Эти понятия противоречат друг другу. Либо это сектор как совокупность материальных объектов, либо это система отношений как совокупность юридически закрепленных норм, нематериальных по своей природе. Во-вторых, само появление странного понятия госсектора в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» представляет собой явный логический казус. Нелогичность введения понятия госсектора в своей основе имеет, по крайней мере, три момента. Первый из них связан с тем, что в нормативном документе, посвященном государственной собственности, возникает ее совершенно неадекватный заменитель в виде госсектора. Второй момент связан с тем, что вве15 16 денное понятие госсектора фактически оказалось «мертвым», ибо нигде дальше в указанном документе оно не используется. Следовательно, понятие госсектора для «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» является информационно избыточным. Наконец, третий аспект связан с тем фактом, что, несмотря на то, что указанный документ посвящен государственной собственности, корректного определения этой самой государственной собственности в нем нет. Таким образом, столь важные понятия, как государственная собственность и государственное имущество законодательно пока не определены, что вносит дополнительные трудности в понимание сущности основополагающих экономических категорий, органично связанных с госсектором. Другой крайностью в нормативно-правовом определении госсектора является положение ст.178 Бюджетного Кодекса РФ, в соответствии с которым к госсектору относятся лишь федеральные казенные предприятия и государственные унитарные предприятия (основанные на праве хозяйственного ведения). Данное определение наоборот зауживает понятие госсектора, не включая в его состав государственные учреждения и хозяйственные (акционерные) общества, деятельность которых контролируется государством. Таким образом, подобное понимание госсектора является некорректным и неработоспособным. Помимо этого, рассмотренные трактовки госсектора порождают проблему наличия в действующих нормативно-правовых актах принципиальных разночтений в понимании госсектора. В свою очередь данные разночтения не позволяют понять область «полномочий» государства и сферу применения различных рычагов регулирования. Надо сказать, что уже на данном этапе формирования нормативноправовой базы системы управления госсектором выявилась главная проблема – отсутствие ясного понимания того, что же должно быть положено в основу определения госсектора. В работе [6] была высказана мысль, что в 16 17 качестве критерия отнесения хозяйствующего субъекта к госсектору должен служить факт административного управления государством деятельностью данного хозяйствующего субъекта. К сожалению, данное положение, будучи в принципе верным, не позволяет напрямую провести его в хозяйственную практику. Не будет преувеличением сказать, что вопрос о критерии отнесения хозяйствующих субъектов к госсектору является центральной проблемой всей системы нормативно-правового обеспечения функционирования госсектора. 2. Невозможность четкого очерчивания границ госсектора и отсутствие его количественной определенности. Выше приведенное определение госсектора, данное в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», будучи принципиально эклектичным, не позволяет подойти к проблеме измерения масштаба госсектора. Определение же, данное в Бюджетном Кодексе РФ, неправомерно «вырезает» из госсектора его значительную часть и тем самым приводит к искажению его истинных масштабов. Частично данная проблема была решена в постановлении Правительства РФ № 1 от 04.01.99 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации». В нем определяется, что в госсектор входят государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и хозяйственные общества с долей государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов РФ), превышающей 50% уставного капитала. Однако данное определение также не охватывает весь государственный сектор экономики России, так как в этом случае упускаются дочерние предприятия материнских компаний, входящих в госсектор, объекты, находящиеся в доверительном управлении и аренде частных хозяйственных структур, и некоторые другие хозяйствующие субъекты (более подробно об этом будет в следующем параграфе 1.2). Здесь же надо отметить следующий важный аспект проблемы. Дело в том, что, выделяя госсектор в качестве самостоятельного сектора нацио17 18 нальной экономики, остается открытым вопрос о том, что остается за его пределами. Иными словами, должно быть определено, сколько и какие сектора существуют в национальной экономике помимо госсектора. В этой связи можно констатировать, что постановлением Правительства РФ № 1 от 04.01.99 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» из состава госсектора были исключены все муниципальные хозяйственные структуры. Такой подход базировался на учете Конституции РФ, в соответствии с которой проводится четкое разделение двух видов власти: государственной и местной. Насколько правомерен такой подход? На наш взгляд, такой подход с теоретической точки зрения является ошибочным по нескольким позициям. Во-первых, муниципальные структуры власти являются естественным продолжением федеральных и региональных властных структур. Фактически федеральный центр и власти субъекта федерации сознательно и добровольно передают часть своих полномочий городским властям на местах, исходя из соображений повышения эффективности всего процесса государственного управления [9]. Исходя из подобной преемственности исполнительной власти, можно констатировать, что и муниципальные хозяйственные структуры являются естественным продолжением федеральных и региональных хозяйственных структур. Аналогичной точки зрения придерживаются и статистические органы Франции. Так, А.Бизаге констатирует, что к понятию «государственного акционера» относятся «государство и органы местного самоуправления (на уровне регионов, депатраментов, коммун), а также объединения этих органов управления (например, межкоммунальные или межрегиональные объединения)» [31, с.12]. Следовательно, при подсчете к государственному сектору должны быть отнесены все предприятия, которые находятся в ведении органов местного самоуправления [31, с.12]. 18 19 Во-вторых, если муниципальные структуры не входят в состав государственного сектора, то, значит, они являются частными коммерческими организациями и автоматически входят в состав негосударственного (частного) сектора экономики, что является априори абсурдным. В-третьих, включение муниципального уровня в состав госсектора вовсе не нарушает Конституции РФ, если при этом не затрагиваются сами основы муниципальной власти. Объединение всех трех уровней власти в рамках госсектора еще не означает ущемления какого-либо уровня власти. Это имеет в основном методологическое, а не институциональное значение. Тем не менее, указанное постановление Правительства Российской Федерации неявно подразумевает понятие трехсекторной экономики, состоящей из государственного, муниципального и частного секторов. В дальнейшем «трехсекторная модель» российской экономики была окончательно конституирована ст.178 и ст.192 Бюджетного кодекса РФ, в которых были введены такие термины, как государственный и муниципальный сектора экономики. В указанном документе трехсекторная модель российской экономики, предусматривающая наличие государственного, муниципального и частного секторов, получила свое окончательное, хотя и не совсем четкое, юридическое оформление. При этом понятие частного сектора вводится неявно, то есть оно получается как остаток национальной экономики, не включенной ни в государственный, ни в муниципальный сектора [13]. К настоящему моменту сложилось вполне определенное понимание государственного сектора по функциональному признаку. Так, при разделении экономики России на три сектора следует учитывать все хозяйствующие субъекты, занимающиеся производством товаров и услуг на территории страны. К таковым относятся все юридические лица и физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического 19 20 лица (лица, осуществляющие индивидуальную предпринимательскую деятельность). При таком подходе под государственным сектором экономики следует понимать совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации. Соответственно под муниципальным сектором следует понимать совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется органами местного самоуправления. К частному сектору экономики следует относить все юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица. Государственный и муниципальный сектора в совокупности образуют так называемый общественный сектор страны. Одновременно с этим муниципальный и частный сектора в совокупности образуют негосударственный сектор российской экономики. Здесь следует отметить следующий интересный момент: исходя из нынешних представлений, муниципальные хозяйственные объекты являются своего рода «множеством пересечения» между общественным и негосударственным секторами, ибо они входят и в тот и в другой сектор одновременно. Уже только этот факт ярко свидетельствует о неоптимальности сформированной системы соответствующих экономических категорий. Здесь же следует отметить и тот факт, что с точки зрения участия государства в деятельности отдельных хозяйственных структур вся национальная экономика, как правило, делится на два сектора: государственный или общественный (public) и негосударственный или частный (privat). Следовательно, в большинстве стран используется понятие двухсекторной экономики, и муниципальные хозяйствующие субъекты относятся, как правило, к государственному (общественному) сектору. В России, как было показано выше, сложилась несколько иная трактовка указанных понятий. С этой точки зрения внедренная в российскую практику трехсектор20 21 ная модель экономики не вписывается в методологические традиции большинства развитых западных стран. Между тем справедливости ради следует отметить, что строгих международных стандартов в отношении того, что относить к госсектору, не существует. В ряде случаев используются иные классификации. Например, в Китае все предприятия по имущественной спецификации разделяются на три группы: государственные, негосударственные и смешанные [13]. Таким образом, можно констатировать, что имеющиеся не совсем корректные представления о госсекторе привели к формированию трехсекторной модели российской экономики, которая в методологическом и теоретическом плане является не совсем удачной. 3. Формирование неправильной идеологии управления госсектором. Отсутствие в настоящее время серьезного нормативно-правового обеспечения функционирования госсектора и его управления со стороны государства автоматически приводит к формированию множества идеологических предрассудков. Рассмотрим некоторые из них, опираясь на работу [15]. Во-первых, в настоящее время в кругах чиновников наблюдается недопонимание разницы между понятиями «государственный сектор» и «государственная собственность» («государственное имущество»). Как было показано выше, эти понятия лежат в совершенно различных экономических плоскостях и не сводимы друг к другу. В частности, управление государственным сектором предполагает не только отношения собственности, возникающие по поводу владения, использования и распоряжения имуществом государственных унитарных предприятий, но и отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. Данный факт требует внесения изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты с соответствующими разъяснениями и комментариями. В противном случае возникающие юридические коллизии будут 21 22 и дальше тормозить становление эффективной системы управления госсектором. Во-вторых, в сознании подавляющего большинства чиновников управление госсектором сводится к управлению государственной собственностью. Данный факт способствует формированию ложного представления, что управление абсолютными и относительными масштабами госсектора обеспечивается только путем приватизации государственных предприятий. Такой взгляд на проблему привел к тому, что сам госсектор в России был сформирован по так называемому остаточному принципу, то есть он представляет собой нечто, что еще не успели приватизировать. До сих пор подразумевается, что государственный сектор в его существующем виде следует и дальше сокращать. Однако это зауженное понимание проблемы. Имеет смысл придерживаться более широкой трактовки, ибо приватизация является только одним из способов изменения масштабов государственного сектора. Противоположным ей способом является национализация предприятий частного сектора, применение которой становится все более насущным. Одновременно с этим следует отметить, что инструменты приватизации и национализации отнюдь не исчерпывают возможностей государства по управлению госсектором. Если бы государство использовало только рычаги по преобразованию формы собственности хозяйственных объектов, то оно фактически было бы вынуждено работать в рамках сложившейся структуры экономики, и могло бы только пассивно менять масштабы госсектора, «перебрасывая» предприятия из одного сектора в другой. Между тем государство может еще ликвидировать старые и создавать совершенно новые предприятия. Для реализации последнего аспекта необходимо принципиальное решение о необходимости таких предприятий и выделение, как правило, бюджетных средств на их создание. В этом случае государство, осваивая новые производственные ниши, осуществляет более активную политику регулирования не только масштабов госсектора, но и 22 23 структуры всей национальной экономики. Совершенно очевидно, что такая политика предполагает сложную увязку инвестиционных, бюджетных и социально-экономических проблем и выходит за рамки политики приватизации и национализации. В-третьих, пока недостаточно четко осознается тот факт, что управление имуществом (собственностью), решаемое с помощью инструментов приватизации и деприватизации, отнюдь не тождественно управлению функционирующим капиталом. Управление предприятием госсектора предполагает не только решение вопроса о сохранении или изменении статуса данного предприятия, но и решение вопроса о том, в какое русло направить деятельность этого предприятия. Таким образом, политика управления госсектором предполагает также решение вопросов о формировании и корректировке направлений функционирования и развития предприятий госсектора. Надо сказать, что хозяйствующие субъекты госсектора жестко привязаны к земле, на которой они расположены и к недрам, которые используются ими в своей хозяйственной деятельности. В этом случае возникают дополнительные проблемы в управлении собственностью в виде земли, недр и других видов природных богатств, принадлежащих субъектам РФ. Как справедливо указывает И.А.Ишмаев, эта управленческая проблема между федеральным центром и регионами заключается в противоречии между Конституцией РФ, согласно которой данные виды имущества могут находиться в любой форме собственности, и другими законодательными актами федерального уровня, относящим землю только к публичной форме собственности, а недра – к государственной [59, с.18]. Подобные правовые и идеологические коллизии приводят к фактам реального обладания природными ресурсами как собственностью рядом лиц на основе лицензий и соглашений. Такое положение вещей тормозит внедрение нормальной системы управления предприятиями госсектора субъектов РФ [59, с.18]. 23 24 В рамках каждого из перечисленных идеологических предрассудков в отношении госсектора можно более детально рассмотреть негативные аспекты современной системы регулирования госсектором. Однако на данном этапе ограничимся изложенными «крупными» недостатками, так как именно они предопределяют характер всей экономической проблематики отечественного госсектора. 24 25 1.2. ГРАНИЦЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА: ПРОБЛЕМЫ СТАТИСТИЧЕСКОГО УЧЕТА В предыдущем параграфе мы подробно рассмотрели сущность госсектора и его «встраивание» в национальную экономику. Однако помимо принципиального понимания, что представляет собой госсектор необходимо еще очень четко определить его институциональную «начинку», чтобы в дальнейшем можно было очертить границы этого сектора. Данная проблема связана с таким определением госсектора, которое бы позволило измерить его экономический потенциал и на этой основе перейти к анализу его функционирования. Однако опыт показывает, что в этой области имеется множество методологических и методических проблем, об которые «споткнулось» государство, пытаясь поставить учет деятельности госсектора на системную основу. Рассмотрим основные проблемы и способы их преодоления, которые использовались органами исполнительной власти России. Предварительно остановимся на том статистическом багаже, который сейчас уже имеется. Здесь сразу следует отметить тот факт, что рассматриваемое нами понятие госсектора не накладывается на имеющиеся представления о формах собственности и, в частности, о государственной собственности. Так, в настоящее время в российскую практику внедрена практика учета шести видов собственности: государственной, муниципальной, частной, смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и собственности общественных организаций. Все хозяйствующие субъекты экономики также подразделяются на 6 групп (секторов) в зависимости от идентификации их собственности. Между тем ни одна из перечисленных форм собственности не охватывает в полной мере понятие госсектора. Так, предприятия с государственной формой собственности являются лишь незначительной частью госсектора, так как сюда не попадают хозяйственные общества, в которых государство имеет доминирующее 25 26 участие. Вместе с тем, понятно, что хозяйственные общества с участием государства, в том числе с контрольным пакетом, «размазаны» по нескольким формам собственности: смешанной без иностранного участия, смешанной с иностранным участием и общественных организаций. В данном случае, пожалуй, только муниципальная собственность не пересекается с госсектором. Таким образом, понятия «государственная собственность» и «государственный сектор» при статистической идентификации оказываются сильно различающимися. Оговорив данный факт, перейдем к рассмотрению чисто российских проблем «вычленения» госсектора из национальной экономики. Однако предварительно обратимся к зарубежному опыту в этой области, в контексте которого все российские проблемы будут смотреться более выпукло. Прежде всего, отметим, что в развитых западных странах и, в частности, во Франции и в Англии, где роль госсектора была традиционно высока, до сих пор так и не сложились общепринятые определения ни «государственного предприятия», ни «предприятия государственного сектора», ни «предприятия с государственным участием» [86, с.10]. Исторически первое общее определение государственного предприятия было дано Европейским центром государственных предприятий, основанным в начале 60-х годов и представляющим собой ассоциацию, охватывающую все государственные предприятия Европейского экономического союза (в 1991 г. он был преобразован в Европейский центр предприятий с государственным участием [86, с.22]). В качестве государственного этот центр рассматривает «любое предприятие, в котором государство, государственные органы или учреждения, другие государственные предприятия являются владельцами, раздельно или совместно, прямо или косвенно, части капитала»; размер этой части «либо превышает половину капитала предприятия, либо, оставаясь не основной частью в капитале предприятия, позволяет государству самим фактом своего существования или в сочетании со специфическими правами иметь реальную власть над предприятием» [86, с.10]. 26 27 В Директиве Комиссии Европейского экономического сообщества от 25.06.1980 государственное предприятие упоминается в качестве «предприятия, на которое органы государственной власти могут оказывать решающее влияние вследствие финансового участия или правил, определяющих подобное влияние» [86, с.10]. Развивая данное понимание госсектора, выработаны определенные рекомендации, согласно которым к государственному сектору экономики относятся все фирмы и их филиалы, в которых доля участия государства обеспечивает ему влияние на процесс принятия решений и позволяет оказывать решающее воздействие на общую политику предприятия [13]. Однако при конкретном статистическом учете предприятий госсектора количественные нормы государственного участия не унифицированы и в разных странах, как правило, действуют свои принципы и нормы. В ряде случаев к госсектору относятся лишь те предприятия, в которых участие государства составляет более 50%. Такого понимания придерживаются в судебной практике большинства европейских стран [86, с.11]. Однако часто используются и менее жесткие количественные критерии. Так, например, во Франции существует официальный перечень государственных предприятий, для пополнения и обновления которого ежегодно составляется «Номенклатура национальных предприятий», к числу которых относятся юридические лица с государственным участием более 30%. При этом в указанную Номенклатуру автоматически попадают и все филиалы национальных предприятий. В этом же русле шло развитие Турции, которая служит примером одной из наиболее «молодых» стран, быстро сформировавших довольно эффективный госсектор. Там все государственные предприятия делятся на две группы: государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО) [13]. ГЭП определяются как юридические лица, чей капитал принадлежит правительству, и которые действуют в соответствии с принципами рыночной экономики. ГЭО – это 27 28 юридические лица, чей капитал также принадлежит правительству, но которые занимаются производством и распределением конкретной продукции, определяемой государством; такие структуры, как правило, относятся к монополиям. И ГЭП и ГЭО имеют «трехзвенную» структуру, то есть состоят из: собственно организаций (establishments), дочерних организаций (subsidiaries) и участников (participations). Для организаций характерно то, что весь их капитал принадлежит государству. Дочерняя организация – это некое хозяйственное образование, в котором государство владеет более 50% капитала. Участник – это образование, в котором государство владеет не более 50%, но не менее 15% его капитала. Таким образом, на примере Франции и Турции хорошо видно, что к государственному сектору экономики относятся те хозяйственные структуры, которые в значительной (но не всегда в полной!) степени зависят от государства. В настоящее время в России статистическая работа по учету госсектора уже ведется, и эта работа лежит в русле основных международных стандартов. В частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. №1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» определяет основную методическую линию оценки масштабов государственного сектора экономики. Однако в указанном документе не нашел отражения целый ряд тонких и неоднозначных вопросов, без решения которых процесс оперативного мониторинга развития государственного сектора сильно сдерживается. Рассмотрим эти вопросы более подробно. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации №1 от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» при формировании отчетных и прогнозных показателей госсектора в его состав входят следующие хозяйствующие субъекты: 1) государственные унитарные предприятия; 28 29 2) государственные учреждения; 3) акционерные общества, в уставном капитале которых контролирующий пакет голосующих акций (более 50 процентов) находится в государственной собственности (федеральной или собственности субъектов Российской Федерации). В основе такого определения лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Все прочие хозяйственные структуры по умолчанию включаются в состав негосударственного сектора экономики. Подобная схема отнесения акционерных обществ к государственному сектору является в значительной мере условной, так как во многих случаях контрольный пакет акций составляет величину, значительно меньшую, чем 50%. Действительно, при сильном распылении акционерного капитала по держателям акций контрольный пакет иногда может составлять всего лишь 10-15%. Тем не менее, критерий, использованный в указанном Постановлении, является максимально корректным, так как не допускает конфликта между чисто юридической и экономической трактовками контрольного пакета акций. При такой схеме учета и понимании госсектора как цельного экономического образования [6] все показатели о функционировании хозяйствующих субъектов государственного сектора (включая как затраты, так и результаты их производственной деятельности) полностью относятся к статье «государственный сектор экономики»; какое-либо разделение затратных и результирующих показателей какого-либо предприятия между государственным и негосударственным секторами считается не допустимым. Следует иметь в виду, что при оценке масштабов государственного сектора все хозяйствующие субъекты госсектора подразделяются на две 29 30 группы: 1) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в федеральной собственности; 2) предприятия, располагающиеся на территории некоего субъекта федерации и находящиеся в собственности этого субъекта федерации. В настоящее время имеется «Перечень конкретных показателей, характеризующих развитие государственного сектора экономики», разработанный Министерством экономики РФ и отраженный в Приложении к Приказу Минэкономики России №141 от 31 марта 1999 г. Данный перечень строится по функционально-отраслевому принципу, то есть в его состав входят статистические блоки как важнейших отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство и пр.), так и ключевых функциональных сфер экономики (труд, основные фонды, финансы и пр.). Теперь рассмотрим основные проблемные блоки по статистическому учету масштабов госсектора. 1. Статистический учет предприятий государственного сектора для случая двойного статуса территории. Следствием исключения муниципальных хозяйствующих субъектов из состава государственного сектора являются практические проблемы, возникающие при оценке его масштабов. Прежде всего, это проблема дублирования статусов некоторых территорий. Так, например, Москва и Санкт-Петербург, будучи городами с соответствующей муниципальной системой управления, в силу своей значимости имеют статус субъектов федерации. Подобное положение дел имеет свою логику и исторические корни. Однако при учете предприятий госсектора это приводит к правовым коллизиям и статистической неопределенности. Так, если Москва и Санкт-Петербург выступают в качестве субъектов федерации, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, автоматически попадают в государственный сектор. Если же исходить из местного статуса названных городов, то хозяйственные структуры, находящиеся в их собственности, оказываются за пределами государственного сектора экономики. Решение этого вопроса носит принципи30 31 альный характер, так как экономический потенциал Москвы и СанктПетербурга очень велик и его недоучет принципиально исказит истинную картину масштабов государственного сектора страны [9, с.73]. Таким образом, имеющаяся нормативно-правовая база несовершенна и приводит к неоднозначности при оценке масштабов государственного сектора. Устранение такой неоднозначности требует уточнения исходной вычислительной процедуры и формулирования дополнительных методических комментариев. С теоретической точки зрения оба подхода к решению проблемы совершенно равноправны. Можно исходить из того, что Москва и СанктПетербург являются субъектами федерации со специфической системой управления. Тогда все московские и петербургские муниципальные структуры должны включаться в состав государственного сектора с той оговоркой, что управление ими целиком и полностью лежит на городских властях. Можно исходить и из того, что Москва и Санкт-Петербург являются городами, которым придан лишь формальный статус субъектов федерации без организационных и институциональных последствий. В этом случае все московские и петербургские муниципальные структуры не учитываются при оценке масштабов государственного сектора. На наш взгляд, второй подход представляется все-таки более верным (аналогичное суждение высказывалось в [9]). Обоснованием такой позиции служит само определение государственного сектора, в основе которого лежит функционально-управленческий принцип, то есть идея о том, что в состав государственного сектора должны включаться только те хозяйственные объекты, функционирование и развитие которых полностью определяется и контролируется государством. Но коль скоро само государство ограничивается федеральным уровнем и субъектами федерации и исключает муниципальные структуры, подотчетные городским властям, то и включение муниципальных предприятий Москвы и Санкт-Петербурга в состав государственного сектора является неправомерным. Кроме того, 31 32 при анализе статусов данных городов следует исходить из первичного (исходного) статуса территории, каковым для Москвы и Санкт-Петербурга является статус городов, а не вторичного (присвоенного впоследствии) более высокого статуса субъектов федерации. Безусловно, предлагаемый подход приводит к сильному усечению размера государственного сектора. Однако при более глубоком анализе эта проблема может быть решена путем последующей дооценки итоговой величины государственного сектора, который находится под присмотром «верхнего» (федерального) и «среднего» (регионального) эшелонов государственной власти, на величину муниципального сектора, контролируемого «нижним» (муниципальным) звеном исполнительной власти. 2. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа финансово-промышленных групп. Особого комментария заслуживает вопрос о критерии отнесения к государственному сектору экономики деятельности вертикально интегрированных хозяйственных структур, строящихся по типу финансово-промышленных групп (ФПГ). Конкретно вопрос ставится следующим образом: как исчислять относительные масштабы государственного сектора в промышленности с учетом входящих в данную отрасль интегрированных хозяйственных структур, состоящих из нескольких компаний с единым финансовым и управленческим центром? Проблема в том, что хозяйственные элементы вертикально интегрированных хозяйственных структур связаны между собой отношениями собственности и, в частности, долевым участием основной (центральной) компании в акционерном капитале остальных фирм-участников. В данном случае можно выделить две субпроблемы. Во-первых, головная (центральная) компания и компании-участники могут быть связаны скорее организационно, нежели юридически, и характеризоваться разными долями акций, находящихся в государственной собственности, а во-вторых, головная (центральная) компания может быть сама держателем акций хозяйственных структур, входящих в состав ФПГ. 32 33 Во избежание информационных коллизий при включении интегрированных структур в состав государственного сектора необходимо придерживаться четких методологических принципов статистического учета. Применительно к первой обозначенной выше проблеме, когда головная (центральная) компания и компании-участники ФПГ образуют единую хозяйственную структуру без перекрестного владения акциями друг друга, существует два альтернативных подхода к решению поставленной задачи. Первый заключается в том, чтобы компании-участники ФПГ имели тот же статус, что и головная (центральная) компания, то есть, если головная (центральная) компания относится к государственному сектору, то и все прочие компании ФПГ также относятся к государственному сектору. Подобная логика учета базируется на том факте, что головная (центральная) компания, как правило, определяет стратегию и тактику развития всей вертикально интегрированной хозяйственной структуры, задает «тон» деятельности всех входящих в ее состав хозяйствующих субъектов и контролирует выполнение своих директив. Указанный подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать синтетическим [9]. Такой подход вполне обоснован и в ряде случаев правомерен. Так, например, если интегрированная производственная структура ведет консолидированную бухгалтерскую отчетность, то ее можно рассматривать в качестве единого юридического лица, где доминирующая роль головной (центральной) компании очевидна. Однако в большинстве случаев ситуация значительно сложней, в связи с чем, на наш взгляд, более целесообразно применение другого подхода, в соответствии с которым следует исходить из того, что первичной статистической единицей макроэкономики является юридическое лицо и, следовательно, все предприятия, входящие в состав финансово-производственных объединений, подлежат самостоятельному учету. Это означает, что вертикально интегрированные хозяйственные структуры могут иметь в своем составе как частные предприятия, так и предприятия государственного сектора. Учитывая, что Государственный 33 34 кодекс РФ в качестве базовой категории оперирует понятием юридического лица, то само объединение нескольких предприятий в единую хозяйственную систему является по сути своей вторичным и не должно учитываться при оценке масштабов государственного сектора экономики. Такой подход к оценке масштабов государственного сектора можно назвать детализированным. Таким образом, в практике статистического учета государственного сектора следует предпочесть второй, детализированный подход, позволяющий разнести отдельные самостоятельные «куски» интегрированной хозяйственной структуры типа ФПГ по двум секторам. Это позволит более точно оценить масштабы госсектора и лучше понять его роль в российской экономике. Дополнительным обоснованием данного подхода может служить и то, что многие ФПГ существуют неформально, без официального закрепления соответствующего статуса. Статистический учет подобных неформальных интеграционных эффектов принципиально невозможен. Более того, организационная структура формальных (официально зарегистрированных) ФПГ в ряде случаев предполагает финансовую и управленческую самостоятельность входящих в их состав предприятий и организаций. Так, в соответствии со ст.2 Федерального закона №190-ФЗ «О финансовопромышленных группах» от 27 сентября 1995 г. под ФПГ понимается совокупность юридических лиц, действующая как основное и дочерние общества, либо полностью, либо частично объединивших свои материальные активы на основе договора о создании ФПГ. В ст.7 этого же закона говорится, что Договор о создании ФПГ в числе прочего определяет объем полномочий Совета управляющих ФПГ. Это означает, что иногда ФПГ может превращаться в некое подобие холдинга, а иногда – в группу сотрудничающих, но независимых предприятий. Таким образом, априори сказать что-либо определенное о статусе ФПГ нельзя. Скорее всего, это форма сотрудничества предприятий по строго определенным направлени34 35 ям, которая не носит тотального характера и в большинстве случаев не лишает предприятия управленческой самостоятельности. Это служит дополнительным аргументом в пользу использования детализированного подхода к оценке масштабов государственного сектора применительно к ФПГ. 3. Учет вертикально интегрированных хозяйственных структур типа холдингов. Другая проблема при оценке масштабов госсектора возникает, когда материнская фирма крупной интегрированной структуры типа холдинга является обладателем акций дочерних структур. В этом случае, как правило, используется следующий простой алгоритм. Если более 50% акций материнской компании находится в руках государства, то она относится к государственному сектору. Если в свою очередь эта компания держит более 50% акций какой-либо дочерней фирмы, то последняя также относится к государственному сектору. В данном случае действует своеобразный эффект «государственной цепочки»: материнская фирма контролируется государством, а дочерняя – материнской компанией; следовательно, дочерняя фирма также косвенно контролируется государством. Описанный алгоритм должен дополняться еще одним шагом относительно дочерних хозяйственных структур. Если в руках материнской компании находится менее 50% акций дочерней фирмы, то это еще не означает, что эта фирма относится к негосударственному сектору, так как оставшаяся часть акционерного капитала может быть распределена каким угодно образом, в том числе определенная часть его может также принадлежать государству – либо напрямую, либо опосредованно через какое-либо другое предприятие государственного сектора. Если суммарная доля акций дочерней компании, находящаяся в руках материнской компании и другого предприятия государственного сектора, превышает 50%, то эта дочерняя фирма попадает в состав государственного сектора, в противном случае – в состав негосударственного. 35 36 Следует отметить, что эффект «государственной цепочки» распространяется не только на интегрированные хозяйственные структуры и входящие в их состав дочерние фирмы, но и вообще на любые формально независимые предприятия и организации, находящиеся в отношениях перекрестного владения акциями. Так, если предприятие государственного сектора имеет более 50% акций какой-либо другой фирмы, организационно и технологически не связанной с первым предприятием, то эта фирма также относится к государственному сектору. Подчеркнем, что корректный учет всех элементов интегрированных хозяйственных структур в составе государственного сектора имеет большое значение не столько для «точечного» (статического) анализа, сколько для интервального (динамического) анализа. Это связано с тем, что практически все интегрированные структуры с течением времени сильно трансформируются, что достигается, в частности, путем так называемого «размывания» акционерного капитала, когда дополнительная эмиссия акций дочерней фирмы может нарушить изначальную структуру собственников акционерного капитала и лишить материнскую компанию контрольного пакета. Заметим, что такая ситуация может возникнуть как вопреки желанию центральной (материнской) компании, так и с ее активной помощью, ибо через реструктуризацию акционерного капитала проявляется политика реальных собственников предприятия. В этом смысле динамические сдвиги в масштабах государственного сектора могут позволить выявить важные тенденции в развитии отрасли и системы ее управления. Рассмотренный алгоритм учета хозяйствующих субъектов холдинга в составе госсектора довольно прост. Его работа может быть проиллюстрирована на нескольких реальных примерах, а именно на примере таких двух мощных хозяйственных комплексов, как АО «Славнефть» и РАО «ЕЭС России». Так, по данным на 1999 год АО «Славнефть» входила в состав государственного сектора, так как 75% его акций находилось в руках государ36 37 ства: у Министерства государственного имущества (МГИ) – 45%; у Российского фонда федерального имущества (РФФИ) – 30% [9, с.72]. При этом в области нефтепереработки оба предприятия, связанные с АО «Славнефть», являлись негосударственными структурами: «Славнефти» принадлежало только 38% акций ОАО «Ярославнефтеоргсинтез» и 42% Ярославского НПЗ; в области нефтедобычи ОАО «Метоннефтегаз» немного не дотягивало до включения в состав госсектора – «Славнефти» принадлежало 45,5% его акций. Совершенно иная ситуация наблюдалась в сфере нефтепродуктообеспечения, которая была представлена тремя предприятиями государственного сектора: в собственности «Славнефти» находилось 62% акций ОАО «Ярославнефтепродукт», 70% ОАО «Ивановонефтепродукт» и 75% ОАО «Костроманефтепродукт». Таким образом, из шести перечисленных предприятий, входящих в сеть «Славнефти», только три относились к государственному сектору. Аналогичная ситуация имела место с РАО «ЕЭС России», которое находилось в составе государственного сектора, так как государственный пакет его акций составлял 52,7%, а негосударственный – 47,3% [9, с.72-73]. При этом 70% акций государственного пакета принадлежало Российской Федерации и 30% – субъектам федерации. В состав РАО «ЕЭС России» входило множество дочерних структур, среди которых региональные акционерные общества, электростанции, НИИ и проектные организации, энергостроительные организации и пр. Управление этими структурами проводилось на трастовой основе благодаря участию РАО «ЕЭС России» в их акционерной собственности. Среди электростанций РАО «ЕЭС России» к государственному сектору относилось 12 единиц, акции которых полностью находились в руках РАО «ЕЭС России» – Верхне-Тагильская, Каширская, Киришская РГЭС, Нижегородская ГЭС и др.; из них 7 электростанций были сданы в аренду энергосистемам. Среди электростанций, являющихся акционерными обществами и контролируемых РАО «ЕЭС России», 20 единиц находилось в составе гос37 38 сектора – Новочеркасская, Костромская и Печорская ГРЭС, Каскад Таймырских ГЭС и т.п. (доля их акций в руках РАО «ЕЭС России» колебалась от 51 до 100%); среди региональных акционерных обществ, контролируемых РАО «ЕЭС России», 36 штук входило в состав госсектора – АО «Алтайэнерго», «Амурэнерго», «Карелэнерго», «Магаданэнерго» и пр. (доля их акций в руках РАО «ЕЭС России» колебалась от 56 до 100%). Вместе с тем имелись и такие исключения, как АО Псковская ГРЭС, которая попадала в негосударственный сектор экономики – доля ее акционерного капитала, находящаяся в ведении государственной структуры РАО «ЕЭС России», составляла всего лишь 17%. Надо сказать, что, несмотря на простоту рассмотренной выше схемы калькуляции госсектора для холдингов, в ней имеются определенные нестыковки, требующие определенных комментариев. Так, в соответствии с «Временным положением о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерное общество» Указа Президента РФ №1392 от 16 ноября 1992 года холдинговой компанией признается предприятие, в состав актива которого входят контрольные пакеты акций других предприятий, называющихся дочерними. При этом под контрольным пакетом акций понимается любая форма участия в капитале предприятия, которая обеспечивает безусловное право принятия или отклонения определенных решений на общем собрании его участников и в его органах управления. В связи с этим все предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого относится к государственному сектору, также автоматически должны считаться хозяйственными субъектами государственного сектора. Однако в настоящее время не все предприятия, входящие в состав государственного холдинга, подпадают под каноническую категорию дочерних предприятий. В частности, в состав холдинга РАО «ЕЭС России» входят предприятия, в уставном капитале которых головная компания имеет долю, значительно меньше 50%. Так, например, РАО «ЕЭС России» имеет 38 39 лишь 21,3% акций в уставном капитале ОАО «Башкирэнерго», а в ОАО «Новосибирскэнерго» – 14,2%. Хозяйственные структуры такого рода, строго говоря, не являются дочерними. Фактически такие хозяйствующие субъекты относятся к разряду зависимых предприятий. Таким образом, возникает вопрос о том, как же все-таки учитывать холдинги и их элементы: то ли статус головной компании интегрированных структур типа холдинга распространяется также и на связанные с ней дочерние и зависимые предприятия, то ли этот статус правомерно распространять только на дочерние предприятия в строгом смысле слова. Кроме того, не нашел пока даже теоретического решения вопрос о принадлежности филиалов и дочерних компаний материнской государственной компании для случаев возникновения цепочек дочерних фирм. В настоящее время данные спорные моменты не решены ни на методическом уровне, ни на уровне нормативно-правовых документов. 4. Учет института «золотой акции». Чрезвычайно тонким и болезненным моментом нынешней нормативно-правовой системы управления госсектором и государственной собственности является действующий институт «золотой акции». Дело в том, что в соответствии с общепринятым современным пониманием госсектора как совокупности хозяйствующих субъектов, управление оперативной производственной деятельностью которых осуществляется государством, предприятия, имеющие «золотую акцию», находящуюся в руках государства, не относятся к государственному сектору экономики. Это обусловлено тем фактом, что в соответствии с п.4 Указа Президента РФ №1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» от 16 ноября 1992 года держатель «золотой акции» имеет право «вето» при принятии собранием акционеров следующих видов хозяйственных решений: о внесении изменений и дополнений в Устав акционерного общества; о его реорганизации или ликвидации; о его участии в других предприятиях и объединениях предприятий; о передаче в залог или аренду, продаже и отчуж39 40 дении иными способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия. Из сказанного видно, что механизм «золотой акции» в России выполняет в основном роль «удержания» государственной собственности и не затрагивает функционально-управленческие аспекты деятельности предприятия. Фактически держатель «золотой акции» не влияет на оперативные производственные решения предприятия, не участвуя в формировании производственных программ. По сути дела сам институт «золотой акции» предполагает дискретное государственное вмешательство в дела предприятия и не направлен на перманентный контроль и управление его текущей деятельностью. Таким образом, механизм «золотой акции» является классическим примером принципиальных различий между понятиями «государственный сектор» и «государственное вмешательство», которые нами частично обсуждались в предыдущем параграфе. Говоря о российском институте «золотой акции» нельзя не обратиться к зарубежному опыту, так как это имеет принципиальное значение для понимания сущности возникшей в настоящее время проблемы. Дело в том, что в развитых западных странах все предприятия, «золотая акция» которых находится в руках у государства, относятся к госсектору. В России этот принцип, как было показано выше, действовать не должен. В связи с этим правомерно задать вопрос: в чем же состоят подобные расхождения во взглядах Запада и России на состав госсектора? Ответ, как ни странно, очень прост. Дело в том, что в большинстве европейских стран, в частности, во Франции и Великобритании, наличие у государства «золотой акции» (golden share) дает государству право налагать вето на изменения в капитале или руководящих органах предприятия [86, с.10]. Последний момент имеет ключевое значение, так как в соответствии с ним в западных системах государственного регулирования механизм «золотой акции» обеспечивает не только право на «удержание» собственности, но и право на ключевые позиции в управлении текущей дея40 41 тельностью предприятия. Фактически наличие «золотой акции» в европейских странах представляет собой форму гарантирования государству сохранения его эксклюзивных прав при принятии управленческих решений в приватизированной компании [86, с.16]. Таким образом, трактовка отечественными нормативно-правовыми документами хозяйственных прав держателя «золотой акции» является неполной и, можно сказать, по сути своей ошибочной. Главным же выводом из проведенного нами анализа института «золотой акции» является факт отсутствия четких нормативно-правовых и методических разъяснений в отношении его роли при определении состава и масштабов госсектора. 5. Учет фактов передачи имущества. При определении границ госсектора отдельного обсуждения заслуживают такие явления, как концессия, аренда и передача в доверительное управление государственной собственности. Сначала об аренде государственного имущества. Если частная хозяйственная структура арендует государственную собственность и с ее помощью ведет свою хозяйственную деятельность, то, на наш взгляд, такая структура не должна и никак не может включаться в состав государственного сектора, так как оперативное управление всей ее производственной деятельностью осуществляется частным лицом по своему усмотрению без какого-либо участия и вмешательства государства. Следовательно, предприятие частного (негосударственного) сектора экономики может использовать государственное имущество, не теряя при этом своей предпринимательской «свободы» и не изменяя своего изначального статуса. Противоположного мнения придерживаются В.В.Авеков, Т.В.Баранова и Б.А.Райзберг, считающие, что в качестве особого объекта аренды могут выступать производственные единицы (предприятия), рассматриваемые не только как чисто имущественные комплексы, но и организационно оформ- 41 42 ленные структуры, в которых имущественный комплекс включен в совокупность экономических, финансовых и социальных отношений [2, с.8]. Подобный «перелив» прав управления между представителями разных секторов экономики, как правило, сопровождается наложением определенных ограничений на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, однако суть дела при этом не меняется и арендатор, ведущий свою хозяйственную деятельность на арендованном предприятии госсектора, должен относиться к частному сектору. Следовательно, к частному сектору относятся все результаты его деятельности, и, разумеется, само предприятие, которое произвело эти результаты. В данном случае все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных и административных операций, накладываемые государством на арендатора, представляют собой одну из форм государственного регулирования, которая «выходит» за рамки собственно государственного сектора. Специфическим частным случаем аренды может служить институт концессий, когда собственность государства (концедента) на определенных условиях передается во временное пользование частному юридическому (физическому) лицу (лицам) (концессионерам). В данном случае также могут быть наложены некоторые изначальные ограничения на характер деятельности частного хозяйствующего субъекта, но суть дела при этом опять-таки не меняется, и концессионер относится к частному сектору. При этом все оговоренные и формально закрепленные в соответствующих контрактах ограничения на ведение тех или иных хозяйственных операций, накладываемые государством на концессионера, представляют собой еще одну форму государственного регулирования, которая также выходит за рамки «обычного» государственного сектора. Хотя на практике различают три вида концессий («возврат», «компенсация» и «собственность»), они различаются только распределением имущественных прав после срока истечения концессии [54, с.8]; во время действия концессионного 42 43 соглашения государство теряет свой административный потенциал по управлению своим имуществом. Еще одной разновидностью арендных отношений является передача государственной собственности в доверительное управление частному юридическому или физическому лицу (в качестве доверительного управляющего может выступать отдельный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия [95, с.352]). В этом случае контрольные функции государства еще больше возрастают, так как в соответствующем договоре предусматриваются условия (в том числе цель), на которых происходит передача управления. Тем не менее, и здесь имеет место жесткое разделение права собственности, остающееся у государства, и функций управления, переходящих к частному лицу. В связи с этим фирма, получившая государственное имущество в доверительное управление, относится опять-таки к частному сектору экономики. Примечательно, что в рассмотренном случае в руках государства остается не только его имущество, но само юридическое лицо, за которым это имущество закреплено. Иными словами, при передаче предприятия госсектора в доверительное управление частной структуре изначальное юридическое лицо сохраняет свою цельность и все свои основные атрибуты, но временно переходит в другой сектор экономики. Следует отметить, что широта административных полномочий по управлению оперативной производственной деятельностью при доверительном управлении меньше, чем при реализации аренды или концессии. В этом смысле при передаче предприятий госсектора в доверительное управление государство обеспечивает максимальный контроль над их деятельностью. Фактически институт доверительного управления является формой антикризисного регулирования деятельности объектов госсектора. Во всех приведенных примерах четко просматривается различие между государственной собственностью как таковой и государственным сектором. Иными словами, использование государственной собственности 43 44 возможно в рамках как государственного, так и частного секторов. При этом сохранение собственности в руках государства может сопровождаться потерей функций управления производственными объектами, что является ключевым в дифференциации хозяйственных структур по признаку отнесения к государственному сектору. Итак, критерием отнесения хозяйственной структуры к государственному сектору является факт управления государством оперативной деятельностью данной структуры. Однако под данный критерий не подпадает случай так называемого внешнего управления. Так, например, хорошо известна нашумевшая в свое время история с коммерческим банком «СБСАгро», являющейся частной структурой, где было введено внешнее государственное управление. Тем не менее, несмотря на то, что управление деятельностью банка велось государством, сам банк продолжал относиться все же к частному сектору. Это связано с тем, что изначально данный банк является акционерным обществом без государственного участия, а введенное внешнее управление является вынужденной мерой и является одним из составных элементов процедуры банкротства банка. Таким образом, отнесение хозяйственной структуры, находящейся в переходном состоянии (состоянии банкротства), к тому или иному сектору экономики, должно базироваться на учете ее первоначального статуса. В случае же с банком «СБС-Агро» мы сталкиваемся с еще одной формой государственного вмешательства, которая является одним из инструментов кризисного управления, и, следовательно, государственного регулирования. Во всех перечисленных случаях, на наш взгляд, очень хорошо просматривается принципиальное различие между госсектором и государственным имуществом, что лишний раз подтверждает большое значение четкого определения госсектора для повышения эффективности всей системы государственного регулирования. К настоящему моменту практически все рассмотренные нами случаи не получили должного нормативно-правового разъяснения, что препятст44 45 вует налаживанию эффективного статистического учета деятельности госсектора. Имеющаяся система отнесения хозяйствующих субъектов к госсектору чрезвычайно несовершенна и искажает не только объемы госсектора, но и его внутреннюю структуру. Между тем без четкого разграничения госсектора от остальной части национальной экономики невозможно сформулировать концепцию его развития и выработать адекватные способы воздействия на него. Прежде всего, необходимо разобраться в том, что же он собой представляет на данном этапе развития. Первым этапом в этом направлении должно явиться создание нормативной базы, раскрывающей понятие государственного сектора и четко очерчивающей его границы. На втором этапе необходимо создание методического инструментария, позволяющего оценить ключевые показатели деятельности этого сектора экономики. 45 46 1.3. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА: ИЗМЕРЕНИЕ МАСШТАБОВ И ЭФФЕКТИВНОСТИ Рассмотренные в предыдущих параграфах вопросы, связанные с сущностью госсектора и его «статистической определенностью», недвусмысленно подводят к тому, что данный сектор экономики должен стать предметом самого серьезного микро- и макроэкономического анализа. Однако точкой отсчета любого анализа является представление о масштабе явления. И это первая проблема, встающая перед исследователями госсектора. Вторая ступень анализа, которая непосредственно примыкает к первой, – это анализ эффективности госсектора. Без уяснения этих двух вопросов продвижение вперед в деле совершенствования институциональной системы функционирования госсектора и стратегии управления им невозможно. В связи с этим в данном параграфе мы рассмотрим некоторые представления о том, как измерять и оценивать масштабы и эффективность госсектора. При этом данные, казалось бы, специальные вопросы тесно примыкают к самым общим понятиям, рассмотренным в предыдущих двух параграфах. Дело в том, что сама методология оценки масштабов и эффективности госсектора базируется на представлениях о сущности и специфике госсектора как особого элемента национальной экономики. 1. Методы оценки масштабов государственного сектора экономики. При оценке масштабов деятельности госсектора на практике используется такой же подход, как при оценке масштабов деятельности любого другого сектора экономики, будь то отрасль, регион, группа хозяйствующих субъектов и т.п. Это означает, что после того, как статистическими органами вычленены все хозяйствующие субъекты госсектора в соответствии с действующими методиками учета, данная группа производственных объектов анализируется как некое целостное образование. Такой подход предполагает анализ результатов и затрат госсектора со всеми вытекающими отсюда методическими и аналитическими возможностями. 46 47 Подобный подход предполагает, что экономическому анализу могут подвергнуться любые стороны деятельности госсектора и его предприятий. Это означает, что масштабы деятельности госсектора, вообще говоря, представляют собой векторную величину. В этой связи возникает проблема, как получить некую интегральную, итоговую оценку масштаба госсектора, учитывая, что многие масштабные элементы деятельности госсектора несопоставимы. Здесь следует сразу сделать несколько важных замечаний и оговорок. Конкретные частные показатели масштаба и эффективности госсектора зависят от целей проводимого анализа. Если это детальный, углубленный анализ, то работа должна идти с вектором частных показателей. Если же проводится макроэкономический анализ, направленный на уяснение основополагающих моментов в развитии госсектора, то следует формировать сводную картину на основе очень небольшого набора показателей. Итак, рассмотрим базовые принципы оценки масштаба госсектора. Как было сказано выше, размер госсектора может оцениваться по различным сторонам его хозяйственной деятельности, что предполагает использование разных частных показателей масштаба. Среди таковых в литературе, как правило, выделяются следующие пять показателей: К1 – доля государственного сектора в общей численности занятых в стране; К2 – доля государственного сектора в общем объеме основных фондов в стране; К3 – доля государственного сектора в валовом выпуске продукции в стране; К4 – доля государственного сектора в общей численности предприятий в стране; К5 – доля инвестиций в основные фонды (капиталовложений) государственного сектора в общем объеме инвестиций в стране. 47 48 Выбор конкретных коэффициентов К1, К2, К3, К4 и К5 обусловлен их смысловой нагрузкой. Так, например, К1 и К2 показывают долю основных макрофакторов (труд и капитал), которая находится в распоряжении государственного сектора, чем достигается достаточно полный учет затратного аспекта его деятельности и соответственно его ресурсной мощи; показатель К3 отражает результаты (выпуск или объем производства), полученные предприятиями государственного сектора; К4 характеризует относительную массу государственного сектора с точки зрения числа входящих в его состав хозяйственных структур; в отличие от предыдущих показателей, оценивающих текущее состояние госсектора, коэффициент К5 оценивает его «двигательные» возможности и «будущий» потенциал, заложенный в госсекторе. Интерпретация последнего коэффициента вытекает из самого понятия инвестиций (капиталовложений), которые создают предпосылки для будущего динамичного развития национальной экономики. Заметим, что все рассмотренные показатели предполагают довольно простую и однозначную оценку; исключение составляет только коэффициент К3, который может рассчитываться как по показателю добавленной стоимости, так и по валовому выпуску. Оба варианта расчета по отношению друг к другу являются эквивалентными заменителями, хотя предпочтение все же должно быть отдано показателю добавленной стоимости. Главное при осуществлении прикладных расчетов на основе К3 заключается в том, что расчеты для госсектора и всей экономики следует проводить с помощью одного и того же показателя; в противном случае возникнут грубые ошибки. Важным моментом является то, что значения приведенных показателей, как правило, сильно различаются. Например, в Великобритании 1979 года на долю национализированного сектора приходилось 12% валового внутреннего продукта и лишь 8% общей численности занятых [6, с.33]. Во Франции в 1965 г. предприятия государственного сектора давали 8% ВВП, в то время как общая сумма их капиталовложений составляла более 17% 48 49 валовых инвестиций всей экономики [6, с.33]. В связи с этим помимо вышеприведенных пяти «первичных» показателей масштаба госсектора возникает потребность в их «свертывании», взвешивании и усреднении для получения обобщенной (интегральной) оценки участия государственного сектора в национальной экономике. В мировой и российской практике аналитических исследований для этих целей используются интегральные показатели относительного масштаба государственного сектора К. В разное время в литературе предлагались разные подходы к конструированию интегрального показателя. Так, в международной практике используется следующая формула усреднения частных показателей [6, с.35]: K K3 K5 K 1 100% 3 (1) Несколько позже в аналитических расчетах использовалась несколько иная формула (в частности в [8, с.388] и в [10, с.37]): K K3 K 4 K 1 100% 3 (2) Впоследствии были предложения по «усилению» коэффициента (2), за счет рассмотрения уже не трех, а четырех частных показателей [9, с.74]: K K 2 K3 K 4 K 1 100% 4 (3) Еще позже был сделан шаг «назад» и показатель (3) урезался до более компактной и логичной формулы [16, с.3]: K K 2 K3 K 1 100% 3 (4) По всей видимости, для российской экономики и нынешнего статистического обеспечения госсектора формула (4) представляется наиболее приемлемой в общеметодологическом плане. Действительно, в соответствии с (4) при оценке масштаба госсектора учитывается два классических макрофактора (труд и капитал) и результат их сочетания (выпуск). Кроме 49 50 того, практические расчеты показали не только хорошую работоспособность формулы (4), но и преемственность подхода, лежащего в ее основе, с методами оценки интегральной эффективности госсектора (подробнее об этом ниже). Надо сказать, что подход, реализующий взвешивание частных коэффициентов по методу среднеарифметического, отражает идею о том, что все частные показатели масштаба госсектора являются равноправными и ни одному из них не может быть отдано предпочтение по сравнению с другими. Действительно, если попытаться определить вектор неодинаковых весовых коэффициентов, то мы неизбежно придем к субъективной процедуре, не имеющей строгого обоснования. Особо подчеркнем, что показатель К представляет собой усредненную долю государственного сектора в экономике (отрасли, регионе), выраженную в процентах (это относится и к частным коэффициентам масштаба госсектора). Изменяться показатель К может в границах от 0 (отсутствие госсектора) до 100 (тотальный госсектор) процентов, что делает его очень наглядным. При анализе развития государственного сектора в динамике уменьшение показателя К означает ослабление позиций государственного сектора в экономике (отрасли, регионе); увеличение К означает усиление роли и участия государственного сектора. Для стратегически важных отраслей и сегментов экономики отчетный показатель К следует сравнивать с предельно допустимым значением К*, определяемым экспертным путем, исходя из соображений обеспечения экономической безопасности и достижения важнейших целей социально-экономического развития страны. Таким образом, даже в своем простейшем виде показатель масштаба госсектора может непосредственно использоваться при формировании политики государственного регулирования национальной экономики. 50 51 Теперь перейдем к рассмотрению проблемы оценки эффективности госсектора. Здесь можно выделить множество проблемных пластов, но мы ограничимся только наиболее важными и репрезентативными. 2. Методы анализа социальной эффективности госсектора. Так как многие предприятия госсектора являются либо убыточными, либо бесприбыльными, то одним из основных показателей оценки их деятельности служит показатель социальной эффективности. В качестве социальной эффективности, как правило, используется простейший показатель: Э=E/B, где E – социальный эффект на выходе финансируемого мероприятия; B – объем бюджетных средств, направляемых на финансирование мероприятия. В данном случае сам показатель социальной эффективности показывает степень затратности некоего мероприятия для бюджета и, следовательно, степень обременительности предприятия госсектора, которое реализует искомое социальное мероприятие. Данный аспект анализа ни в коем случае не претендует ни на какую комплексность. Наоборот, это очень узкий аспект анализа деятельности госсектора. В связи с этим иногда в практике развитых западных стран часто используется факторная схема анализа эффективности финансирования предприятий госсектора, известная под названием методологии «трех Е», которые представляют собой экономию (economy), эффективность (efficiency) и продуктивность (effectiveness). Сейчас уже трудно установить, кто первым предложил этот подход, но в российской научной литературе он фигурирует в адаптированном переложении Н.П.Моля [6, с.42]. В его трактовке и в нашей интерпретации применительно к госсектору показатель социальной эффективности переписывается в следующей форме: Э E1E2 E3 (5) где E1 Z / B – коэффициент экономии бюджетных средств; E2 V / Z – коэффициент экономической эффективности проекта; E3 E / V – коэффици- 51 52 ент социальной продуктивности проекта; Z – общие затраты на проведение мероприятия; V – общий результат от проведения мероприятия. Простейшим примером, иллюстрирующим данную методику, может служить фармацевтическое предприятие, выпускающее наряду с разными лекарствами одно социально значимое, производство которого дотируется из бюджета. В этом случае показатель E1 Z / B представляет собой величину, обратную доле бюджетных средств, выделяемых на социально значимый препарат, в суммарных затратах на поддержание данного предприятия госсектора (бюджетные средства плюс средства самого предприятия). Коэффициент E3 E / V показывает долю социально значимого препарата в общем объеме производимых предприятием лекарств. Коэффициент E 2 V / Z фиксирует отдачу на каждый рубль, пущенный на поддержание деятельности предприятия госсектора. Надо сказать, что соотношение (5) представляет собой трехфакторное разложение социальной эффективности конкретной программы предприятия госсектора или госсектора в целом. Однако в работе [6], где данная методика наиболее полно раскрыта, не было показано, каким образом можно проводить этот факторный анализ. Чтобы довести методику «трех Е» до логического завершения, формулу (5) следует переписать в индексной форме Э(t 1) / Э(t ) [ E1 (t 1) / E1 (t )][ E2 (t 1) / E2 (t )][ E3 (t 1) / E3 (t )] (6) где t – временной период (месяц, год и т.д. в зависимости от исходной постановки задачи). Таким образом, индекс социальной эффективности представляется в виде произведения трех частных индексов. Однако в такой форме методика «трех Е» еще не функциональна, так как непонятен алгоритм факторного анализа. Для достижения большей прозрачности аналитической схемы формулу (6) надо переписать в виде темпов прироста: [ ] (7) 52 53 где , , и – темпы прироста показателей Э, E1 , E2 и E3 соответственно. Выражение в квадратных скобках, как правило, близко к нулю и в практических расчетах им можно пренебречь. Тогда формула (7) сильно упрощается (8) и в форме (8) становится очень удобной для практического анализа происходящих сдвигов в деятельности госсектора и их влияния на выходную характеристику – социальную эффективность. Именно в такой форме методика «трех Е» позволяет в полной мере реализовать те положительные качества, которые в ней потенциально заложены. В настоящее время в России рассмотренный подход практически не применяется к анализу деятельности ни госсектора в целом, ни его отдельных частей. Между тем в ряде работ указывается, что социальная эффективность может учитываться не только для «классических» предприятий госсектора, но и в менее традиционном случае сдачи их в аренду [2, с.5764]. Иногда в качестве выходной характеристики может использоваться не социальная, а «целевая» эффективность (см. об этом ниже). На наш взгляд, в дальнейшем было бы целесообразно более активно внедрять данный подход, так как он дает объективную информацию об «узких местах» в деятельности предприятия, что может быть использовано для принятия своевременных решений об их ликвидации. 3. «Целевая эффективность» деятельности госсектора. Еще одно направление в оценке эффективности госсектора вытекает непосредственно из сущности самого понятия госсектора как совокупности предприятий, перед которыми государством поставлены вполне определенные цели, которые собственно и оправдывают само существование госсектора. Именно через постановку конкретных целей перед госсектором государство отстаивает свои стратегические интересы, неважно какие – социальные, экономические, технологические, экологические и т.п. Такой подход предпо- 53 54 лагает соответствующую линию в оценке эффективности госсектора – сравнение ожидаемых и фактических результатов его деятельности. Фактически здесь мы сталкиваемся с неявным программно-целевым экономическим обоснованием самого существования госсектора. В работе [6] в качестве характеристики целевой эффективности госсектора был предложен коэффициент согласования (k) [6, с.43], который с незначительными усовершенствованиями можно представить в следующем виде: k (Э / Э0 1)100% (9) где Э и Э0 – фактический (наблюдаемый, отчетный) и проектируемый (желаемый, ожидаемый) эффекты соответственно. При k<0 имеет место недополучение планируемого эффекта; при k>0 достигается перевыполнение плана и соответственно экономия ресурсов государства; при k=0 наблюдается идеальное согласование поставленных целей и полученного результата. В формуле (9) в отличие от положений, высказанных в работе [6], фигурирует любой эффект или эффективность. В указанной работе рассматривалась только социальная эффективность, в то время как мы вкладываем в используемые показатели более широкий смысл – они могут выражать как эффект в абсолютном выражении, так и эффективность в относительном измерении. Более того, для практического применения формулы (9) совершенно неважно, о каком эффекте идет речь – социальном, экономическом, технологическом, экологическом или еще каком. В этом смысле формула (9) универсальна и работает для любых задач государства и за счет этого позволяет проводить сквозные расчеты по различным направлениям деятельности государства и госсектора. В идеологическом плане применение понятия «целевой эффективности» типа показателя (9) сопряжено со специфическим местом госсектора в системе государственного регулирования. Так, уже много лет в отношении 54 55 госсектора в России ведется работа по разработке прогнозных проектировок развития госсектора. В перспективе развитие госсектора должно быть поставлено на плановую основу. В частности, статьями 178 и 192 Бюджетного кодекса РФ закрепляется необходимость разработки планов по развитию госсектора. Ранее аналогичная работа в нашей стране проводилась при оценке степени выполнения плана, хотя и в несколько ином виде. В настоящее время данный подход культивируется во многих развитых государствах. В частности, нечто похожее в идеологическом отношении делается в Департаменте обороны в Нидерландах [6, с.43]. Сказанное позволяет сделать вывод, что по мере разворачивания, а впоследствии и совершенствования работы по планированию развития госсектора, оценка «целевой эффективности» будет совершенно необходима и роль ее будет возрастать. Однако уже на данном этапе ее применение возможно и даже целесообразно по отношению к разрабатываемым прогнозным проектировкам развития госсектора. Для этого прогнозные проектировки на следующий год должны сравниваться с фактическими значениями соответствующих показателей по истечении прогнозного года. Уже на этом этапе можно выявлять либо просчеты в самой процедуре проектирования, либо недостатки в механизме практической реализации данных проектировок. Однако формула (9) применима только для количественных показателей, то есть для таких целей, которые получают впоследствии хорошую формализацию и подлежат количественному измерению. Между тем на практике возникает потребность оценить целевую эффективность таких задач, которые не могут быть отображены четкими количественными характеристиками. Иными словами, в отношении них можно лишь на качественном уровне прикидывать степень выполнения задачи (например, на 20 или на 80%). Кроме того, проблема усложняется, если перед предприятием госсектора стоит не одна, а множество таких задач (целей), каждая из которых к концу планового (прогнозируемого) периода выполняется с опре55 56 деленной степенью полноты. Для решения подобных задач используются рейтинговые методы оценки целевой эффективности предприятий госсектора. Суть подобного метода состоит в следующем. Возможность выполнения рассматриваемой задачи разбивается на интервалы, например, когда задача вообще не выполнена и цель не достигнута, когда она выполнена более, чем на 50%, и т.д. Каждому интервалу присваивается условный рейтинг R, например: 0, 1, 2, 3 и т.д. [92]. Затем производится экспертная или, если это возможно, количественная оценка степени выполнения задачи и присвоение этой задачи соответствующего рейтинга. Впоследствии рейтинги всех задач предприятия суммируются и выводится агрегированный (композитный) рейтинг R [92]: R 1 N Ri N i 1 (10) где Ri – частный (для отдельной i-ой задачи) рейтинг; i – индекс рассматриваемой задачи предприятия госсектора; N – число задач, стоящих перед предприятием госсектора. Рейтинговая методика оценки деятельности предприятия госсектора позволяет повысить, прежде всего, эффективность менеджмента в сфере госсектора. Это обусловлено тем, что управляющий госпредприятия как бы «провязывается» поставленными перед ним задачами, выполнение которых впоследствии позволяет дать не только оценку деятельности предприятия, но и деятельности его непосредственного руководства. Несмотря на некоторую субъективность всех рейтинговых оценок, они могут служить серьезным подспорьем при решении проблемы повышения эффективности менеджмента госсектора. 4. Финансовая эффективность деятельности госсектора. Учиты- вая, что основным критерием успешности функционирования любого хозяйствующего субъекта является его финансовая состоятельность, госсектор также подпадает под этот критерий. И хотя финансовые аспекты в дея56 57 тельности госсектора не всегда играют определяющую роль, их учет все же совершенно необходим. Для сводной оценки среди всех финансовых показателей госсектора в научной литературе доминирует все-таки показатель прибыльности или рентабельности. Это связано с тем, что сам факт убыточности или, наоборот, безубыточности работы госсектора имеет основополагающее значение для бюджета страны. Для нас сейчас не важно, как именно вычисляются показатели прибыли и рентабельности госсектора. Для нас важен сам факт учета данного аспекта при разработке макроэкономической политики. Для примера приведем опыт Китая, где рассчитывается доля убытков (прибыли) в ВНП. В частности, величина убытков в 1990 г. в Китае составляла 5,3% ВНП, а в 1994 г. – 2,4% [6, с.37]. Таким образом, анализ динамики данного коэффициента применительно к китайской экономике позволяет отследить тенденцию к самоокупаемости госсектора, что имеет первостепенное значение для процедуры разработки проекта государственного бюджета. В настоящее время применительно к российской экономике показатели прибыльности (убыточности) госсектора совершенно никак не используются ни при планировании и проектировании деятельности самого госсектора, ни при разработке государственного бюджета и бюджетных расходов на нужды госсектора. В этой связи можно констатировать, что более активное внедрение в практику работы государственных органов исполнительной власти подобных показателей могло бы существенно повысить уровень обоснованности макроэкономических прогнозов и решений. Разумеется, имеется множество других частных показателей финансового состояния госсектора (объем кредиторской и дебиторской задолженности, объем задолженности по зарплате, средняя заработная плата и т.п.). Однако большинство из них редко используется даже в детальном макроэкономическом анализе развития госсектора. В связи с этим мы не будем их рассматривать в данном параграфе, а ограничимся показателем прибыльности (убыточности), который является обязательным элементом не 57 58 только системы анализа, но и системы проектирования и регулирования госсектора. 5. Интегральная макроэкономическая эффективность госсектора. Не будет преувеличением сказать, что, несмотря ни на что, центральным звеном в оценке эффективности функционирования госсектора является экономическая эффективность. Однако в макроэкономическом анализе с одной стороны нельзя удовлетвориться каким-то одним показателем, а с другой – нельзя слишком «распыляться» при учете разных факторов. Наиболее приемлемым вариантом решения данной проблемы является конструирование некоего интегрального показателя экономической эффективности, который мог бы дать объективную информацию о состоянии госсектора. В основу построения подобного показателя, на наш взгляд, должен быть поставлен критерий экономической эффективности использования основных народнохозяйственных ресурсов. Данный принцип вытекает из генеральной цели развития любой страны – построения ресурсосберегающей экономики. В контексте такой постановки задачи мы должны сконцентрировать внимание на вопросе о целесообразности отвлечения слишком большой величины макроэкономических ресурсов на поддержание госсектора. При этом желательно, чтобы эффективность работы каждого сектора национальной экономики оценивалась одним интегральным показателем, позволяющим объективно сравнивать их между собой. Одновременно с этим необходимо, чтобы интегральный показатель эффективности имел некое эталонное значение, с которым должно проводиться сравнение для определения степени удовлетворительности функционирования госсектора. На сегодняшний день существуют разные подходы к решению поставленной проблемы. Рассмотрим их более подробно, чтобы лучше уяснить специфику самой задачи построения интегрального индикатора эффективности госсектора. 58 59 Одной из первой попыток решения поставленной задачи можно считать построение индекса многофакторной производительности Д.Кендрика, имеющего следующий вид [96, с.93]: Y /[L (1 ) F ] , (11) где Y – объем произведенной продукции; F – объем основного капитала (основных фондов); L – численность занятых; – доля затрат на оплату труда в добавленной стоимости (здесь и далее мы подразумеваем, что все приведенные показатели относятся к госсектору). Индекс многофакторной производительности Д.Кендрика может быть применен как ко всей экономике, так и к ее отдельным частям. Однако в силу несоблюдения очевидного требования к одинаковой размерности труда и капитала данный показатель не получил широкого практического распространения и плохо приспособлен к диагностике состояния госсектора. Впоследствии индекс Д.Кендрика был модифицирован Д.Черниковым, в результате чего появился следующий индекс многофакторной производительности Д.Черникова [96, с.93]: Y /[ L F ] , (12) где – коэффициент замещения живого труда, рассчитывающийся по формуле ( L0 / F0 ) ; – коэффициент эластичности производительности труда по его фондовооруженности. Хотя в индексе многофакторной производительности Д.Черникова снимается проблема разной размерности макрофакторов, характерная для индекса Д.Кендрика, все же он также не нашел широкого применения. В научной литературе отмечается три причины данного положения дел [14, с.55]. Первая из них – утяжеленная интерпретация данного показателя изза использования такой сложной конструкции, как коэффициент замены труда капиталом. Вторая – не очень удачная размерность показателя (руб./чел.), носящая явно частный характер. Третья причина – относитель- 59 60 ная сложность расчета, т.к. для оценки коэффициента эластичности производительности труда по фондовооруженности, вообще говоря, необходимо построение эконометрической модели. Следующим шагом в отыскании интегральной характеристики эффективности госсектора стал структурный индекс Е.В.Балацкого (zi), который имеет вид [14, с.56]: zi [( xi / x)100 ( yi / y )100] / 2 , (13) где (xi/x)100% и (yi/y)100% - относительные показатели производительности труда и фондоотдачи i-го сектора экономики; x=Y/L – средняя по стране производительность труда; y=Y/F – средняя по стране фондоотдача; xi=Yi/Li и yi=Yi/Fi – производительность труда и фондоотдача i-го сектора экономики; i – индекс сектора экономики (например, государственный, муниципальный и частный сектора). Относительный показатель эффективности (13) обладает свойством «двойной сопоставимости». Так, с одной стороны, все сектора экономики могут сравниваться между собой по каждому из двух показателей, входящих в (13), а с другой стороны, в рамках каждого сектора можно сопоставлять показатели относительной производительности труда и относительной фондоотдачи. Подобная сравнимость достигается благодаря тому, что рассматриваемые показатели выражены в «безликом» процентном выражении. Сама конструкция относительных показателей эффективности автоматически предполагает их эталонное значение, равное 100%. Например, если относительная производительность труда госсектора больше 100%, то это означает отсутствие у него проблем с эффективностью использования живого труда; если же значение относительной производительности труда меньше 100%, то можно констатировать, что с точки зрения эффективности использования рабочей силы госсектор испытывает проблемы. Анало- 60 61 гичные рассуждения в полной мере применимы и в отношении показателя относительной фондоотдачи. Свойство взаимозаменяемости труда и капитала может приводить к тому, что конкретный сектор по показателю производительности труда может попасть в группу аутсайдеров, а по показателю фондоотдачи – в группу лидеров. Наличие подобных разнонаправленных тенденций в эффективности использования различных макрофакторов логичным образом требует перехода к интегральному показателю эффективности (13). В формуле (13) показатели производительности труда и фондоотдачи усредняются для того, чтобы сохранить линию анализа относительно эталонной величины, равной 100%. Сама же процедура усреднения предполагает, что оба частных показателя эффективности абсолютно равноправны и поэтому им присваивается одинаковый вес – 0,5. Подобная процедура усреднения представляется столь же правомерной, как и в случае оценки интегрального показателя масштаба госсектора по формулам (1)-(4). Некоторые аспекты правомерности применения показателя (13) а аналитической практике подробно раскрыты в [14]. Из рассмотренных нами трех интегральных показателей эффективности госсектора наиболее перспективным представляется индекс (13). Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, он очень прост в вычислительном плане. Во-вторых, он требует минимального информационного обеспечения. В-третьих, он прошел апробацию и хорошо зарекомендовал себя. В этой связи достаточно указать, что с его помощью в работе [14] проводился анализ отраслей российской промышленности, в работах [29] и [84] – матричный анализ регионально-отраслевой структуры российской промышленности, а в работе [16] – структурный анализ отраслей госсектора в промышленности России. Резюмируя сказанное, можно сказать, что для макроэкономического анализа эффективности госсектора можно использовать любой из трех рассмотренных выше показателей (11)-(13). Однако наиболее предпочтитель61 62 ным является индекс (13), которым мы будем оперировать в последующих разделах работы. В настоящее время данные методы пока не нашли активного применения в практике макроэкономического анализа и прогнозирования, хотя и несут в себе большой информационный потенциал. В этой связи можно констатировать, что их применение на практике уже давно является насущной необходимостью. 6. «Равновесная эффективность» деятельности госсектора. С эко- номической эффективностью госсектора органически связана условно называемая нами «равновесная эффективность» деятельности госсектора. Дело в том, что частные масштабные коэффициенты госсектора непосредственно определяют его относительные показатели эффективности. И в этом смысле сильное расхождение в их величине свидетельствует о какомто перенапряжении в госсекторе, то есть по каким-то позициям его эффективность достаточно высока, а по каким-то – слишком низка. Поэтому чем меньше различаются масштабные показатели между собой, тем более однородна по уровню эффективности деятельность госсектора и, следовательно, тем более сбалансированной и равновесной является его внутренняя структура и тем более гармонично его развитие. Для оценки подобной «равновесной эффективности» деятельности госсектора можно воспользоваться следующим показателем (S) разброса (или, наоборот, синхронизации) частных масштабных коэффициентов (аналогичный коэффициент рассматривался в [6, с.38]): S 1 5 K j / K 1 5 j 1 (14) где используются ранее введенные обозначения. Если нами рассматриваются пять частных показателей масштаба, то усредненный показатель К вычисляется как средняя из пяти; если их число уменьшается, то соответствующим образом уменьшается коэффициент перед суммой в формуле (14) и сама средняя величина. 62 63 При необходимости множество частных коэффициентов масштаба может усекаться до трех (такой подход был применен в [10, с.37]); меньшее число уже теряет смысл. Как было сказано выше, хотя показатель (14) напрямую не характеризует экономическую эффективность госсектора, его анализ в динамике позволяет понять степень скоординированности в использовании разных факторов производства. В этой связи, если на практике зафиксирована очень большая величина коэффициента (14), то это может служить сигналом к пересмотру хозяйственной политики внутри госсектора. В ряде случаев дополнительно можно использовать и другой коэффициент разброса, который наиболее правильно называть коэффициентом поляризации (Р): k max( K j ) min ( K j ) j j (15) В этом случае оценивается предельное напряжение между использованием макроэкономических факторов и фиксируется максимальное нарушение равновесия. Вообще говоря, коэффициенты (14) и (15) могут использоваться и в модифицированных вариантах. К примеру, показатель (15) можно применять в отношении какого-то одного показателя эффективности госсектора при его сравнении с аналогичным показателем других секторов экономики. Подобный подход был, в частности, использован в [10, с.38] и дал интересные содержательные результаты. В настоящее время показатели (14) и (15) используются только отдельными исследователями для углубленного анализа. Между тем их простота и прозрачный смысл позволяют их рекомендовать в качестве «рабочего» инструмента для анализа текущего состояния госсектора. 7. «Динамическая эффективность» госсектора. Еще одним важным срезом анализа эффективности госсектора является не его абсолютная или относительная эффективность, а эффективность изменения его масштабов. 63 64 Так как эффективность госсектора оценивается на (или за) определенный момент времени, то с этим вопросом в динамике никаких вопросов не возникает. Основные вопросы, связанные с измерением и анализом эффективности госсектора в статике, нами были рассмотрены выше. Однако здесь нас интересует совсем другая группа вопросов, а именно: насколько позитивно или негативно влияет реструктуризация экономики на темпы экономического роста. Иными словами, нам надо понять, как влияет происходящее увеличение или уменьшение масштабов госсектора на динамичность развития всей экономики. Из сказанного понятно, что речь идет о важнейшем макроэкономическом следствии динамики госсектора. Учитывая, что данный аспект проблемы связан с динамикой относительных масштабов госсектора, то сама проблема приобретает характер «динамической эффективности». Для оценки указанного влияния следует воспользоваться тождествами для валового продукта страны с учетом структуры экономики. Применительно к нескольким формам собственности методика такого анализа была, в частности, предложена в [11, с.45-46]. Для двухсекторной экономики, наиболее подходящей для нашего случая (государственный и негосударственный сектора экономики), данный подход был конкретизирован в работе [72, с.95]. Адаптируя, конкретизируя и развивая данные подходы, можно получить зависимости для оценки влияния сдвигов в структуре экономики на темпы экономического роста (темпы роста ВВП). Для этого воспользуемся следующими тождествами: Y=LG; Y=L/T и G G1K1 G2 (1 K1 ) (16) T (1 / G1 ) K 3 (1 / G2 )(1 K 3 ) (17) где Y – ВВП страны; G – средняя производительность труда в стране; T – средняя трудоемкость в стране; L – численность занятых в экономике страны; коэффициенты К1 и К3, как и раньше, обозначают долю госсектора в общей численности занятых и произведенном ВВП страны. Тогда, пере- 64 65 писав данные тождества в приростной (темповой) форме, можно получить искомые выражения для оценки «вклада» изменения масштаба госсектора в темпы прироста ВВП y*: y* 1 1 (18) y* 2 2 (19) где вторые компоненты в правых частях формул (18) и (19) показывают величину темпов прироста ВВП, обусловленную сдвигами в относительных масштабах госсектора в занятости и выпуске соответственно: K 1 K3 K1 1 3 K 1 K 1 1 (20) K 1 K1 K 3 2 1 K K 1 3 3 (21) Формулы (18)-(21) позволяют оценить динамический эффект раздувания или, наоборот, сжатия госсектора для динамики развития национальной экономики. В этом смысле правомерно говорить о «динамической эффективности» госсектора, так как пульсации его относительного масштаба могут как тормозить, так и ускорять экономический рост. Если показатели (20) и (21) положительны, то изменения масштаба госсектора ускоряют рост макропродукта, если же они отрицательны, то сдвиги в межсекторальной структуре экономики замедляют экономический рост. Предложенные формулы (18)-(21) чрезвычайно просты как в методическом плане, так и с точки зрения информационного обеспечения. В этой связи данные зависимости можно рекомендовать к максимально широкому использованию в практике прогнозно-аналитических исследований. Отметим, что в настоящее время подобный инструментарий применительно к госсектору, как правило, не используется. Между тем формулы (18)-(21) могут дать полезную информацию о силе позитивного или негативного воздействия процесса межсекторальной реструктуризации национальной экономики на ее рост. Кроме того, даже безотносительно к конкретной ве- 65 66 личине показателей (20) и (21) их вычисление представляется чрезвычайно плодотворным, так как позволяет проводить анализ на качественном уровне, позволяя получить ответ на вопрос, позитивно (положительный знак показателей) или негативно (отрицательный знак показателей) влияет госсектор на производственную макродинамику. 8. Бюджетная эффективность госсектора. Одним из главных фак- торов реструктуризации госсектора везде и всегда является баланс доходов и расходов государства, связанный с поддержкой деятельности госсектора вообще и его отдельных предприятий в частности. Чем больше расходы бюджета на поддержание деятельности предприятия (объекта) и чем меньше его доходы от этой деятельности, тем желательней «сброс» этого предприятия с баланса государства. В простейшем и наиболее общем случае используется следующее соотношение для оценки финансовой нагрузки на государственный бюджет из-за содержания госсектора (или его отдельных предприятий) [18]: B ( N D) R (22) где R – расходы (как правило, за год) государственного бюджета на поддержание деятельности предприятия; N – налоговые поступления в государственный бюджет от предприятия; D – прочие доходы государственного бюджета, получаемые от эксплуатации предприятия (объекта) (например, арендная плата от сдачи в наем производственных площадей; часть прибыли предприятия, перечисляемая в бюджет по итогам года и т.п.). Чем больше величина В, тем выгодней поддержка госсектора госбюджетом. Если баланс доходов и расходов по какой-либо группе предприятий госсектора положителен (B>0), то такие предприятия следует «придержать» на балансе у государства. В противном случае они попадают в число претендентов на реструктуризацию и приватизацию. Чтобы нейтрализовать эффект масштаба производства можно дополнительно использовать удельную оценку баланса доходов и расходов: B/X, 66 67 где X – объем выручки госсектора (предприятия). В этом случае мы получаем информацию о величине чистых доходов (потерь) государства на каждый рубль произведенной госсектором (предприятием) продукции. Несмотря на свою простоту, эффект (22) имеет очень большое значение для формирования политики в отношении госсектора. Благодаря балансу (22) возникает возможность согласования таких двух экономических аспектов, как развитие госсектора и формирование государственного бюджета (государственных финансов). Учет баланса (22) позволяет проводить увязку двух противоречивых задач государства: 1. поддержание и развитие государственного сектора экономики и 2. обеспечение сбалансированности государственного бюджета. Усложненные и уточненные балансовые соотношения типа (22) и наполнение их адекватной информацией служат методической основой для увязки рассмотренных в параграфе 1.1 понятий «государственный сектор» и «государственные финансы», а также самих процессов, лежащих в их основе. Кроме того, увязка бюджетного процесса и процесса развития госсектора позволяют конкретизировать финансовый аспект понятия «государственное регулирование» применительно к госсектору. 9. Конкурентная (ценовая) эффективность госсектора. В ряде слу- чаев государственные предприятия имеют возможность устанавливать цены выше или наоборот ниже конкурентных. В этом случае необходима количественная оценка подобных действий. В этих целях можно использовать относительный коэффициент ценовой надбавки v: v ( P / P0 1)100% (23) где P – конкурентная цена продукта госсектора; P0 – фактическая цена продукта госсектора. В ряде случаев такой показатель служит важным измерителем общественных потерь. Например, в США государственные проекты по строительству жилья на 20% дороже, чем частные; общественная уборка мусора 67 68 обходится на 50% дороже, чем частная; в России в Нижегородской области система государственных закупок на предметы государственной необходимости приводит к тому, что цены на них на 15-20% выше рыночных [39, с.212-213]. Показатель (23), вообще говоря, уже не относится к методам оценки эффективности собственно госсектора; это скорее сравнительная характеристика одного (государственного) сектора по отношению к другому (частному). *** Рассмотренные в данном параграфе методы оценки масштаба и эффективности госсектора связаны между собой, а главное, дают вполне достаточный аналитический инструмент для диагностирования и скрупулезного «анатомирования» деятельности как отдельного предприятия, так и работы госсектора в целом. Широкое внедрение в хозяйственную практику таких методов само по себе является мощным рычагом и важным элементом системы управления госсектором. 68 69 1.4. ДИНАМИКА ГОССЕКТОРА: ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ АСПЕКТ Одним из центральных звеньев начавшейся в России с начала 90-х годов экономической реформы была задача по осуществлению так называемого разгосударствления национальной экономики. И этот процесс длится уже около 15 лет. По истечении такого периода времени вполне закономерно задаться несколькими вопросами: как оценить начавшийся процесс с позиции «хорошо» и «плохо»? Как долго данный процесс должен продолжаться и не пора ли «разворачивать» первоначальную тенденцию? Насколько оправдана политика тотальной приватизации в политэкономическом плане и куда она ведет в перспективе? Насколько нынешняя политика приватизации соответствует мировому историческому опыту и стратегическим интересам страны? Ниже попытаемся наметить ответы на поставленные вопросы. 1. Историческая и экономическая специфика генезиса российского госсектора. Прежде всего, несколько слов об исторической специфике российского государственного сектора экономики. Дело в том, что госсектор как таковой возник еще задолго до периода зрелого капитализма. Так, в Китае еще в 140 году до нашей эры император Ханьской династии У Ди создал, как считается, первый в истории вариант государственного сектора экономики [31, с.5]. Речь идет об абсолютно полноценном госсекторе, включающем сеть государственных предприятий разных отраслей: шахты, кузнечное производство, солеварни, строительство, наземный и водный транспорт, кредитные учреждения. В это же время император У Ди ввел единую денежную систему, пропорциональный акциз, контроль за конкуренцией и ценами, план межрегионального развития и фонд совместного регулирования сельскохозяйственного развития. Похоже, что самыми древними хозяйственными структурами госсектора были кредитные учреждения. Так, в античной Греции действовали 69 70 публичные банки, созданные государствами и свободными городами. Еще в 4 веке до н.э. одним из таких банков руководил впоследствии всемирно известный философ Диоген Синопский. В древнеримской империи помимо государственных банков были также созданы государственные мануфактуры в горном деле, а также по производству оружия и тканей [31, с.15]. В настоящее время госсектор имеется абсолютно во всех странах мира. Таким образом, можно констатировать, что госсектор с политэкономической точки зрения является «сквозным», универсальным понятием, ибо как экономический феномен он присущ практически всем историческим эпохам и общественно-экономическим формациям. И здесь, видимо, бессмысленно говорить о какой-либо новизне российского госсектора как такового. Между тем с точки зрения своего генезиса российский госсектор обладает определенной спецификой. Так, во всех странах госсектор естественным образом «вырастал», будучи следствием возникающих потребностей в обобществлении некоторых видов деятельности, в то время как в России он возник как результат «таяния» государственной собственности из-за ее «ненужности». Таким образом, в западном мире госсектор постепенно создавался в рыночной среде, в то время как в России он, строго говоря, не создавался, а расформировывался и самим фактом своего уменьшения способствовал формированию рыночной среды. Это означает, что в западном мире каждый новый объект госсектора аккуратно «встраивался» государством в уже имеющуюся институциональную среду. Причем каждый объект госсектора имел очень ясные цели и задачи корректирующего типа (он должен был подправить какие-то конкретные изъяны рынка) и, если это было нужно, то и сами рыночные «правила игры» немного корректировались в его пользу с помощью соответствующих законов, правительственных постановлений и распоряжений. В России же госсектор, если так можно выразиться, формировался по остаточному принципу (т.е. представлял собой то, что еще не успели приватизировать) и эти «остатки» на 70 71 долгое время зависали в институциональном вакууме, если не сказать во враждебной институциональной среде. Это и понятно, так как на первое место вышла задача создания рыночного законодательства и отстаивания интересов капитала, и предприятия госсектора оказались в таких условиях автоматически неконкурентоспособными. Фактически российский госсектор на долгие годы остался просто брошенным на произвол судьбы. Имеется существенное своеобразие российского госсектора и с точки зрения его роли и трансформационных функций. Практически во все времена и во всех странах как госсектор в целом, так и его отдельные предприятия создавались в трудные периоды для национальных экономик. В основном это были периоды кризисов, войн, до- и послевоенного строительства. В этом смысле сам госсектор служил своего рода инструментом антикризисного и антициклического регулирования. В мирное время благодаря госсектору многим странам удается осуществить масштабные научно-технические программы и сгладить региональные проблемы развития территорий. В данном контексте госсектор выступает в качестве инструмента проведения структурной и научно-технической политики. Уже только эти факты говорят о том, что госсектор никак не может квалифицировать как однозначно негативное явление. Для России же 90-х годов имела место прямо противоположная ситуация, когда гипертрофированный и неэффективный госсектор выступал как корень зла всей национальной экономики. Неявно предполагалось, что сам политический кризис, охвативший страну, в конечном счете, был спровоцирован беспрецедентным огосударствлением всех сторон экономической жизни страны и неудовлетворительной работой госсектора. Иными словами, в России госсектор выступал как непосредственный источник разразившегося кризиса. Разумеется, при таком положении дел было просто нелепо возлагать надежды по стабилизации ситуации на госсектор, и все преференции правительства были перенесены на альтернативный сектор экономики – негосударственный. 71 72 При подобных обстоятельствах госсектор в России стал восприниматься как абсолютное зло для национального хозяйства. Не удивительно, что до сих пор оздоровление экономики связывается с максимальным сжатием остатков госсектора во всех отраслях и сферах деятельности. Таким образом, Россия шла в разрез с общемировыми тенденциями генезиса и развития госсектора и его системы управления. Подобное отношение к госсектору в значительной мере предопределило его плохую работу. 2. Госсектор, государственная собственность и долговая политика государства. Избавление от объектов госсектора происходит с помо- щью приватизации или при помощи обычной распродажи государственного имущества. Такой подход является вполне естественным и в ряде случаев оправданным. Так, еще А.Смит, говоря о преимуществах такого способа, писал: «Во всех монархических державах Европы продажа королевских земель принесла бы очень значительную денежную сумму, которая, при условии ее использования на покрытие государственных долгов, сократила бы выплату по ним процентов на сумму, намного превышающую доход, которые когда-либо эти земли приносили короне» (цит. по [31, с.77]). Однако, если в отношении раннекапиталистических европейских монархий выше приведенный тезис А.Смита, может быть, и верен, то насколько правомерно его механистическое применение к нынешним российским условиям – большой вопрос. Данный аспект приватизации вскрывает очень важную политэкономическую проблему оптимизации финансовой и макроэкономической политики государства. Рассмотрим данную проблему более подробно. Действительно, для России, обремененной внутренними и внешними долгами, распродажа государственного имущества и покрытие «удушающей» задолженности в принципе было бы весьма целесообразным. Однако данная проблема не может быть решена в общем случае. Она решается только для конкретных объектов с учетом длительности перспективы эко- 72 73 номического развития страны. Для более четкого показа данной проблемы формализуем ее. Если в некий начальный период времени t=0 продать государственный объект (предприятие) за цену S(0), а вырученную сумму пустить на погашение государственного долга, то тем самым государство ликвидирует и будущие проценты по ставке i, начисляющиеся на данную сумму. С учетом процентных платежей общая сумма долга через лет составила бы величину, значительно большую, чем S(0). Вместе с тем государство в течении лет может получать некий чистый доход (t) от деятельности государственного объекта (предприятия), а по истечении этого срока продать этот объект по цене S(). Таким образом, вопрос о целесообразности продажи государственного объекта зависит от того, превысит сумма ликвидационной стоимости этого объекта через лет и накопленного чистого дохода от его эксплуатации сумму его первоначальной стоимости с учетом процентных платежей или нет. Если превысит, то государственный объект должен остаться в руках государства, если нет, то его имеет смысл приватизировать. Данное условие можно формализовать следующим образом [21]: S () (t )dt S (0)eit dt 0 (24) 0 Уравнение (24) задает условие равновесия. Если же его левая часть больше правой, то приватизация нецелесообразна; если правая часть больше левой, то имеет прямой смысл «перекачать» государственную собственность в покрытие государственного долга. Если ввести в рассмотрение темп прироста удорожания (обесценения) государственного объекта (r) и темп прироста чистых доходов государства от его эксплуатации () и предположить, что эти темпы постоянны во времени, то соотношение (24) можно переписать в явном виде [21]: 73 74 (0) ei 1 r e S (0) e 1 i (25) В левой части формулы (25) фигурирует доля чистого дохода государства от эксплуатации объекта в его ликвидационной цене в начальный период времени. Если на практике эта доля будет меньше правой части, то данный объект следует приватизировать. Из формулы (25) хорошо видно, что проблема приватизации чрезвычайно условна. Во-первых, решение о ее целесообразности зависит от горизонта планирования (прогнозирования) государством своей политики. Соответственно, долгосрочные и краткосрочные стратегии экономического развития, скорее всего, будут приводить к различным стратегиям и в отношении приватизации объектов госсектора. Во-вторых, процесс принятия решения о приватизации предполагает довольно точный учет будущей динамики доходов предприятия госсектора и его рыночной цены. Ошибка в прогнозе указанных параметров может привести и к принципиальной ошибке в решении о необходимости приватизации предприятия. Таким образом, классическая политэкономическая задача по балансировке проблем погашения государственного долга, эксплуатации государственной собственности и развития госсектора на практике оказывается чрезвычайно неоднозначной за счет переплетения множества важных экономических параметров. Однако из формулы (25) можно сделать довольно простые обобщения в отношении разных режимов экономического развития страны. Так, если национальная экономика находится на траектории экономического роста, то и темпы роста чистого дохода от деятельности госсектора, скорей всего, тоже будут положительными (>0). Одновременно с этим в сильной экономике, как правило, наблюдается удорожание недвижимости и, следовательно, можно предположить, что цена государственной собственности со временем будет увеличиваться (r>0). На траектории спада экономики указанные параметры, наоборот, будут, по всей ви- 74 75 димости, отрицательными (<0 и r<0). Отсюда следует, что в период экономической рецессии приватизация более выгодна и оправданна, нежели в период подъема экономики. Следовательно, любой затяжной кризис автоматически провоцирует решения о приватизации хозяйственных объектов госсектора. По-видимому, именно этот эффект и имел место в России, когда приватизация велась в условиях длительного и очень глубокого кризиса, а горизонт планирования политических мероприятий не превышал одного срока президентского правления. 3. Госсектор, государственные расходы и закон А.Вагнера. Прежде чем рассматривать роль госсектора с точки зрения финансовой стабильности национальной экономики, разберемся сначала с таким интересным экономическим феноменом, как закон А.Вагнера. Данный закон или, как его еще называют, закон возрастающей государственной активности, довольно редко упоминается в научной литературе [94]. Между тем его роль для развития экономики чрезвычайно велика. В соответствии с ним государственные расходы в промышленно развитых странах растут быстрее, чем объем производства и национальный доход. Данный закон не является теоретическим обобщением каких-либо психологических свойств экономических агентов, а представляет собой эмпирически установленную зависимость. Вводя обозначения объема валового внутреннего продукта (ВВП) (X), государственных расходов (G) и доли государственных расходов в ВВП (g=G/X), закон А.Вагнера можно записать следующим образом [7, с.47]: dg / dX 0 . Используя понятие эластичности государственных расходов по выпуску E=(X/G)(dG/dX), закон Вагнера можно записать и в другой, эквивалентной, форме: E 1 . Учитывая, что в дискретной форме показатель эластичности E представляет собой отношение темпов прироста государственных расходов и ВВП, предыдущее неравенство можно переписать в следующем виде [21]: 75 76 G G X 1 X (26) Так как в левой части неравенства (26) соотносятся темпы прироста государственных расходов и выпуска и это соотношение должно быть больше единицы, то темпы прироста государственных расходов должны обгонять темпы экономического роста, что и подразумевается основной формулировкой закона Вагнера. Увеличение доли государственных расходов в ВВП по мере роста национального производства представляет собой правило, выполняющееся с редкостным постоянством. Считается даже, что закон А.Вагнера является самым незыблемым экономическим законом из всех ныне известных законов [94]. В частности, за период с 1960 по 1995 гг. доля государственных расходов в ВВП в Бельгии возросла с 30 до 54%, в Нидерландах – с 33,7 до 53,2%, в Германии – с 32,5 до 49,2%, во Франции – с 34,6 до 54,3%, в Великобритании – с 32,2 до 42,1% [99, с.41]. Наивысший показатель в 1995 г имела Дания – 60%. Любопытно, что закон А.Вагнера представляет собой частный случай другого, более общего, кибернетического закона – закона У.Р.Эшби, который еще иногда называют законом необходимого разнообразия. В соответствии с ним сложность (разнообразие) управляющей подсистемы должна быть не меньше, чем сложность (разнообразие) управляемой подсистемы. Интерпретация «конгруэнтности» названных законов довольно проста. Рост экономики сопровождается ростом числа ее хозяйственных элементов и рыночных связей между ними. Причем последние растут геометрически. В соответствии с законом Эшби это требует соответствующего усложнения системы управления экономикой. Учитывая, что государственные расходы представляют собой «вынужденные» затраты на управление экономикой, то они также должны расти, причем темпы их роста должны быть не меньше темпов роста самой экономики. Следовательно, должно выполняться условие (26), что и позволяет говорить об определенной аналогии законов Эшби и Вагнера. 76 77 Одно из важных политэкономических следствий закона Вагнера связано с формированием тенденции к тотальному обобществлению всех экономических отношений. Поясним сказанное. Дело в том, что в силу закона Вагнера в нормальной экономике с положительным ростом производства происходит постоянное увеличение доли государственных расходов в ВВП. Однако эта доля имеет свои естественные границы: 0<g<1. Это означает, что с течением времени доля g стремится к своему верхнему пределу: g1. Но подобное состояние (g=1) означает, что весь произведенный в стране ВВП тратится на государственные нужды. Однако, чтобы потратить такую сумму государственных расходов ее необходимо предварительно собрать в виде налогов. Но подобная ситуация может уже квалифицироваться как коммунизм или крайняя форма социализма, когда вся выручка изымается, чтобы потом перераспределиться через государственный бюджет. Таким образом, налицо тенденция к обобществлению финансов и экономических отношений. Примечательно, что с законом Вагнера органически связан знаменитый закон К.Маркса о тенденции нормы прибыли к понижению. Однако сейчас названный закон ставится под сомнение, если не сказать отвергается. Так, М.Блаугом подробно рассматриваются теоретические недостатки построений К.Маркса [34, с.227-230]; не находит пока закон тенденции нормы прибыли к понижению и своего строгого эмпирического подтверждения [34, с.231]. Между тем закон Вагнера генерирует тот же вывод, что и указанный закон Маркса. Логика здесь проста. Растущая доля государственных расходов в ВВП предполагает, что подобные траты должны пополняться за счет увеличения налогового бремени; увеличивающееся налоговое бремя уменьшает долю чистой прибыли в созданной стоимости. На каком-то этапе налоги могут возрасти до такой степени, что прибыль предприятий станет равной нулю, а это как раз соответствует выводу Маркса о саморазрушении капитализма. Таким образом, закон Вагнера может вос- 77 78 приниматься в качестве эмпирического доказательства неизбежности наступления коммунизма. Разумеется, в общем случае подобные теоретические экстраполяции закона Вагнера на всю шкалу изменения доли государственных расходов в ВВП неправомерны, в связи с чем нарисованную выше схему развития событий следует воспринимать в основном лишь для уяснения направленности протекающих процессов. Какова же связь между рассмотренным законом Вагнера и госсектором? Данная связь обеспечивается за счет связи госсектора и государственных расходов. Подавляющая часть государственного бюджета идет на финансирование предприятий и организаций госсектора, многие из которых являются убыточными. Поэтому расширение госсектора в подавляющем большинстве случаев ведет к росту государственных расходов и усилению действия закона Вагнера. В то же время госсектор является весьма неоднородным образованием, в связи с чем имеет смысл разделять его на две части: хозяйственные структуры, необходимые для самого существования государства (правительственные учреждения, школы, армия и т.п.); предприятия госсектора, направленные на производство рыночных товаров и услуг. Первый компонент хотя бы в минимальном размере совершенно необходим и с его существованием приходится мириться, второй же компонент представляет ту часть госсектора, которая может динамически изменяться. Как правило, политика в отношении госсектора – это политика, прежде всего, в отношении расширения или сокращения именно второго компонента. Соответственно доля государственных расходов в ВВП может быть рассмотрена в виде суммы двух долей: доли государственных расходов, идущих на финансирование соответствующих компонентов госсектора. Чем больше масштабы рыночного госсектора, тем большая доля ВВП тратится на его финансирование, тем больше общая доля государственных 78 79 расходов в ВВП и тем активней движение экономики в сторону обобществления финансов. При этом закон Вагнера проявляется независимо от существования рыночного госсектора, однако его расширение еще больше усиливает этот закон и содействует подрыву частнокапиталистических принципов хозяйствования. 4. Госсектор и экономический рост. Разумеется, действие закона Вагнера не может привести к полному обобществлению финансовой жизни страны и замене капитализма коммунизмом. Этому мешает «инвестиционный механизм» обратных связей в экономике, который «остановит» национальную экономику гораздо раньше, чем доля государственных расходов в ВВП достигнет пресловутой отметки в 100%. Рассмотрим соответствующую цепочку причинно-следственных связей. Пусть госсектор расширяется. Тогда финансовые потоки, идущие из государственного бюджета на его содержание, тоже увеличиваются. В результате возрастает доля государственных расходов в ВВП. Чтобы компенсировать возросшие бюджетные расходы нужно увеличить доходы бюджета, что можно сделать с помощью увеличения налогового бремени. Однако увеличение налогового бремени при прочих равных условиях приведет к уменьшению прибыльности частного сектора. Но прибыль является основным источником капиталовложений частного сектора и, следовательно, ее уменьшение приведет к урезанию инвестиций в расширение производственных фондов и к уменьшению темпов долгосрочного экономического роста. Тогда частный сектор и экономика в целом теряют динамичность своего развития и начинают «буксовать». Если на последующих витках экономического цикла масштабы госсектора еще больше возрастут, то может возникнуть ситуация, когда налоговая нагрузка возрастет на столько, что полностью обнулит прибыль предприятий частного сектора. В этом случае поступление инвестиционных средств из частного сектора прекратится и экономика либо встанет, либо начнет падать. В условиях производственной рецессии собираемость налогов снижается, и доходов государст79 80 ва не будет хватать на содержание госсектора, ради которого были предприняты все рассмотренные мероприятия. В результате экономический спад с частного сектора «перекинется» на государственный сектор и вся национальная экономика окажется в состоянии кризиса. Графическая диаграмма причинно-следственных связей процесса расширения госсектора и его последствий приведена на рис.1. Возможна и другая схема последствий расширения госсектора. Так, для покрытия возросших расходов на госсектор вместо увеличения налоговой нагрузки на частный сектор государство может пойти другим путем и осуществить государственные заимствования. В этом случае частный сектор продолжает развиваться естественным образом, а проблема переводится в область долговой политики, ибо рост государственного долга ведет к росту затрат по его обслуживанию. Подобное увеличение текущей нагрузки на государственный бюджет рано или поздно приведет к нехватке средств на поддержание работы госсектора. Схематично этот процесс показан на рис.2. Понятно, что данный вариант политики расширения госсектора непосредственно связан с макроэкономической проблемой, поставленной А.Смитом и рассмотренной нами выше. Теоретически существует и третий вариант политики расширения госсектора, который связан с эмиссией недостатка средств на его финансирование. В этом случае происходит рост цен в экономике, приводящий к обесцениванию оборотных средств предприятий и бюджетных средств. В результате здесь возникает «двойное зло» в виде инфляционной эрозии оборотных средств предприятий и падения темпов их производства и нехватки бюджетных средств на планируемые мероприятия, в том числе на финансирование госсектора. Схематично этот процесс показан на рис.3. Данный вариант расширения госсектора является наиболее опасным из всех трех, так как инфляция может на долгий период дестабилизировать экономику. 80 81 Уменьшение прибыли частного сектора Рост налоговой нагрузки Уменьшение инвестиций частного сектора Рост доли гос. расходов в ВВП Уменьшение темпов роста частного сектора Рост государственного сектора Уменьшение доходов бюдже- Корректирующее воздействие Нехватка средств на поддержку государственного сектора Рис.1. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая увеличения налогов. 81 82 Рост затрат по обслуживанию государственного долга Рост доли государственного долга в ВВП Нехватка средств на поддержку государственного сектора Рост доли государственных расходов в ВВП Рост государственного сектора Коррект. воздействие Рис.2. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая увеличения государственного долга. Все три варианта увеличения масштабов госсектора могут вполне успешно применяться на практике. Однако условием такого применения является незначительность всех макроэкономических возмущений. Так, если в результате разовой акции по увеличению госсектора все экономические параметры изменятся не сильно, то экономика, скорее всего, адаптируется к ним и не попадет в ловушку стагнации. В противном случае возрастает вероятность возникновения кризиса. Из сказанного ясно, что политика расширения или сокращения госсектора не может быть автономной. Она тесно сопряжена с общей макроэкономической политикой, включающей денежно-кредитные и финансовобюджетные стратегии государства. Однако здесь имеется определенное диалектическое противоречие. С одной стороны, когда наступают тяжелые для экономики времена, госсектор во многих странах играет роль спасательного круга. С другой стороны увеличение размера госсектора приво- 82 83 дит к усилению действия закона А.Вагнера и к ухудшению макроэкономической обстановки, что проявляется в нарастании инфляции, увеличении налогового и долгового бремени. Какая же стратегия тогда является действительно оптимальной? Инфляция Рост денежной массы Обесценение бюджетных средств Обесценения оборотных средств предприятий Рост доли гос. расходов в ВВП Нехватка бюджетных средств Рост государственного сектора “Эрозия” прибыли предприятий Корректирующее воздействие Падение темпов экономического роста и нехватка бюджетных средств Рис.3. Логическая схема процесса расширения масштабов госсектора для случая его инфляционного финансирования. Мировой опыт подсказывает, что однозначного решения данной проблемы не существует. Образно выражаясь, большинством развитых западных государств практикуется принцип «скользящих» решений, когда увеличение или сокращение госсектора происходит в зависимости от складывающейся конкретной ситуации. Изменение экономической ситуации продуцирует иные стратегии решения в отношении госсектора. На практике 83 84 это выражается в формировании регуляторного цикла «приватизациянационализация». Для примера рассмотрим проявление циклических закономерностей в сфере государственного регулирования на примере Франции и Англии. Во Франции государственный сектор экономики играет традиционно значительную роль. Формирование такой системы имеет исторические корни и восходит к послевоенному развитию страны. Так, во время второй мировой войны руководство Германии, обещая большие выгоды французским промышленникам после окончания военных действий, заставляло их действовать вопреки интересам Франции. Чтобы не потерять в подобной обстановке контроль над важнейшими отраслями промышленности, французскому правительству пришлось национализировать многие промышленные предприятия, что и явилось причиной возникновения массивного государственного сектора в этой стране. Последующие события также способствовали увеличению масштабов государственного сектора в экономике. Однако практика показала неэффективность чрезмерной национализации, в связи с чем в 80-х годах новый премьер-министр Жак Ширак начал проводить политику возврата прежним владельцам национализированных предприятий, которая в умеренной форме продолжается до сих пор [81, с.67-74]. Таким образом, на данном примере мы видим «регулятивную волну», когда политика усиления прямого государственного контроля над экономикой постепенно сменилась более либеральной политикой, направленной на создание большей свободы для частного предпринимательства. Еще более ярко наличие регуляторного цикла «приватизациянационализация» проявляется в Великобритании, где наблюдается четкая сменяемость двух его фаз, жестко привязанная к политическому циклу. Так, если лейбористская партия (виги) провозглашает необходимость вмешательства государства в экономику, то консервативная (тори) придерживается идеи сокращения государственного влияния на экономику. Подобное положение дел в политической жизни Англии привело к следующей 84 85 последовательности фаз приватизации и национализации: в 1945 г. лейбористское правительство во главе с Клементом Эттли национализировало ряд старых, переживавших упадок отраслей (угольную, газовую, сталелитейную, электротехническую и др.); с 1951 г. консервативное правительство Уинстона Черчилля стало возвращать частным предпринимателям национализированные сталелитейные заводы и грузовой транспорт; в 1964 г. лейбористское правительство Гарольда Вильсона вторично национализировало сталелитейную промышленность; с 1979 г. кабинет Маргарет Тэтчер, придерживающейся консервативных взглядов, начал осуществлять широкомасштабную денационализацию, в результате чего 2/3 всех государственных предприятий перешло в частную собственность (предприятия нефтяной и авиакосмической промышленности, воздушного транспорта); в 90-х годах представитель тори Джон Мейджор продолжил приватизацию государственных компаний [81, с.61-67]. Таким образом, в Англии приход к власти лейбористов сопровождался широкой национализацией отраслей промышленности, а приход консерваторов – денационализацией. Отметим, что подобные развороты в политике были напрямую связаны с постоянно меняющимися результатами функционирования английской экономики. Таким образом, диалектическое противоречие, заключенное в госсекторе, преодолевается не за счет традиционной оптимизации его размеров и корректировке в одном направлении, а за счет придания системе государственного регулирования большей гибкости и обеспечения бесконечных колебаний роли и значения самого госсектора. Данный факт подводит к пониманию основного недостатка российской системы регулирования госсектором, заключающемуся в отсутствии указанной гибкости. Похоже, что прошедшие 15 лет активной приватизации государственной собственности уже исчерпали первую фазу волны «приватизация-национализация». На наш взгляд, на нынешнем этапе развития приватизация должна быть либо приостановлена, либо она должна перейти на качественно новый уровень и проводиться на основе иных принципов и подходов. Параллельно должна 85 86 формироваться эффективная система управлением госсектором; в противном случае он никогда не сможет занять достойного места в российской экономике. 86 87 ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. РОЛЬ ГОССЕКТОРА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ИНТЕРНАЦИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ Сложная ситуация с отечественным госсектором сложилась отнюдь не стихийно. В основе такого положения дел лежали порочные представления о принципиальной экономической несостоятельности госсектора. Идеологи и архитекторы российских реформ исходили из необоснованного тезиса, что госсектор везде и всегда хуже частного сектора. Он якобы не может сравниться по экономической эффективности с частными предприятиями и, следовательно, его надо если и не ликвидировать, то хотя бы минимизировать. В этом направлении и развивались российские реформы на протяжении 15 лет. В этой связи правомерно задаться несколькими животрепещущими вопросами. Насколько правомерна подобная политическая установка по «подавлению» госсектора и предпринимательской инициативы самого государства? Так ли уж плох госсектор по сравнению с частным? Насколько опасно чрезмерное расширение масштабов госсектора? Чего лишается экономика при значительно уменьшении госсектора? 1. Государственный сектор и государственные расходы: синхронные тенденции изменения. Начнем, пожалуй, с самого интересного во- проса: как масштабы госсектора влияют на сбалансированность государственного бюджета? Важность данного вопроса определяется действием закона А.Вагнера, который нами был подробно рассмотрен в параграфе 1.4 предыдущей главы. В соответствии с ним доля государственных расходов в ВВП увеличивается по мере осуществления роста национального производства. Считается, что увеличение масштабов госсектора ускоряет рост доли государст87 88 венных расходов в ВВП. Если это так, то слишком большой госсектор должен восприниматься в качестве угрозы для финансовой системы государства, так как рост государственных расходов так или иначе провоцирует рост налогового бремени и государственного долга. Однако возникает закономерный вопрос: насколько обоснованы подобные опасения? Таблица 1. Параметры государственных расходов и госсектора ведущих стран мира. Страны мира Доля государственных расхо- Доля госсектора в общей чис- дов в ВВП, % ленности занятых, % 1870 г. 1996 г. 1870 г. 1994 г. Австралия 18,0 36,0 1,4 20,9 Австрия 10,0 52,0 1,9 22,4 Франция 13,0 55,0 2,5 24,8 Германия 10,0 49,0 1,2 15,1 Италия 14,0 53,0 2,6 16,2 Япония 9,0 36,0 1,0 6,9 Норвегия 6,0 49,0 2,2 30,6 Швеция 6,0 64,0 2,2 32,0 Швейцария 16,0 39,0 2,4 14,1 Великобритания 9,0 43,0 4,9 15,0 США 7,0 32,0 2,9 14,5 Как ни странно, но окончательный ответ, подкрепленный эмпирическими исследованиями, на данный вопрос пока не получен. В связи с этим ниже мы попытаемся восполнить имеющийся пробел в данной проблематике. Для этого сопоставим тенденции в развитии двух показателей (доли госрасходов в ВВП и доли госсектора в численности занятых страны) для 11 ведущих стран мира за более чем вековой период (табл.1). Сразу оговоримся, что оценка произошедших сдвигов наиболее наглядна и объективна именно на длинных временных периодах. Это связано с тем, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе рассматриваемые показатели могут 88 89 флуктуировать, на более длинных же временных участках их изменения принимают более явственно очерченное направление. Анализ «вековых» сдвигов на основе данных табл.1 позволяет сделать основной вывод: во всех без исключения странах имела единообразная тенденция синхронного роста доли государственных расходов в ВВП и размера госсектора. Таким образом, можно утверждать, что в долгосрочном периоде закон А.Вагнера действительно выполняется в виде незыблемой линии развития мировой экономики. Одновременно с этим его действие сопровождается увеличением предпринимательской активности государства, проявляющейся в росте государственного сектора. Подобная синхронизация двух явлений наводит на мысль об определенной опасности, которая заключена в неограниченном росте госсектора, так как это может привести к чрезмерному обобществлению финансов страны и тем самым подорвать нормальный частнокапиталистический воспроизводственный режим. Таблица 2. Сдвиги в параметрах государственных расходов и госсектора ведущих стран мира. Изменение Изменение доли ЭластичПредельдоли госрасгоссектора в обность госный разСтраны мира ходов в ВВП щей численности расходов по мер госза 1870-1996 занятых за 1870госсектору сектора, % гг., п.п. 1994 гг., п.п. (Е) Австралия 18,0 19,5 0,92 90,2 Австрия 42,0 20,5 2,05 45,8 Франция 42,0 22,3 1,88 48,7 Германия 39,0 13,9 2,81 33,3 Италия 39,0 13,6 2,87 32,6 Япония 27,0 5,9 4,57 20,9 Норвегия 43,0 28,4 1,51 64,3 Швеция 58,0 29,8 1,95 50,5 Швейцария 23,0 11,7 1,96 45,1 Великобритания 34,0 10,1 3,37 31,9 США 25,0 11,6 2,16 46,1 89 90 Однако, как известно, визуально наблюдаемая закономерность может иметь случайный характер. Например, увеличение госрасходов и госсектора могло быть вызвано совершенно разными причинами, которые действовали на протяжении исследуемого периода времени. В этой связи осуществим более строгую проверку предварительно установленной связи между двумя показателями. Для этого попытаемся установить регрессионную зависимость между долей государственных расходов в ВВП в 1996 г. и долей госсектора в общей занятости страны в 1994 г.1 Предварительный тест на наличие линейной корреляции между произошедшими структурными сдвигами в национальных экономиках показал ее отсутствие: коэффициент корреляции между 2-м и 3-м столбцами табл.2 оказался равным 0,67, но не прошел тест на значимость ни при 90, ни при 95%. Таким образом, зафиксированная не очень высокая линейная связь между двумя показателями носит явно случайный характер. Тогда искомое уравнение регрессии должно иметь вид нелинейной зависимости, вид которой будем предполагать следующим [19]: g X X (27) где g – доля государственных расходов в ВВП (третий столбец табл.1); X – доля госсектора в численности занятости в экономике (пятый столбец табл.1); , и – параметры регрессии. Расчеты позволили получить следующую эмпирическую зависимость (в скобках под коэффициентами регрессии указаны их t-статистики) [19]: g 37,10 1,52 X 3,95 ( 0, 75) ( 0, 49 ) ( 0,17 ) X (28) R2=0,49. 1 Поясним, что переход к эконометрической обработке статистических рядов является вынужденным и вызван отсутствием информации о бюджетных доходах, полученных от деятельности госсектора, и бюджетных расходах, осуществлявшихся на поддержку госсектора. Несмотря на кажущуюся естественность такой информации, ее не существует. Поэтому при выяснении вопроса о влиянии госсектора на состояние бюджета приходится пользоваться «обходным» путем, привлекая методы регрессионного анализа. 90 91 Коэффициент детерминации регрессии (28) является значимым и, следовательно, зависимость (28) в первом приближении может быть признана удовлетворительной, хотя остальные параметры модели оставляют желать лучшего. Нелинейная функция (27) имеет точку минимума для доли госсектора: X * ( / 2) 2 (29) Данный факт означает следующее: до точки X* рост госсектора, вопреки ожиданиям, способствует экономии бюджетных средств государства; превышение критической точки X* ведет к монотонному росту потребностей государства в финансовых ресурсах. Таким образом, достаточно малые размеры госсектора не оказывают разрушительного действия на финансовую жизнь страны. Оценка величины (29) на основе построенной модели (28) дает весьма скромную цифру – X*=2,13%. Это означает, что кривая (27) корректирует простейшие эмпирические наблюдения только на своем левом очень коротком «хвосте». Именно в этой зоне роль и значение госсектора для финансов страны оказываются неочевидными. Сопоставляя критическую точку X*=2,13% со статистическими данными видно следующее: практически все страны мира давно перешли этот предел и в настоящее время функционируют в режиме значительно более высокого размера госсектора. Тем самым экзотическая левая ветвь кривой (27) может считаться феноменом истории и весь мир лежит вдоль правой, возрастающей ветви эмпирической зависимости (27). Следовательно, можно сделать окончательное утверждение о том, что в нынешних условиях рост госсектора ведет к «разносу» бюджета страны. В этом смысле ограничение роста госсектора должно быть одной из генеральных задач всех национальных правительств. По-видимому, осознание той разрушительной роли, которую несет в себе госсектор для финансов страны, привело к тому, что, начиная с 80-х 91 92 годов прошлого века, некоторые страны перешли от «классической» тенденции расширения его масштабов к его сокращению [33, с.14]. Именно в эти годы в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании начался активный переход к формированию активной политики регуляторного цикла «приватизация-национализация». В названных странах удельный вес госсектора в общей занятости за 1980-1994 гг. немного уменьшился [33, с.16]. Хотя стран, перешедших на новый, «циклический» режим развития госсектора, пока немного, уже сейчас ясно, что этот пример в будущем станет всеобщим. В свете установленной эконометрической закономерности становятся вполне понятными и логичными попытки российского правительства «развалить» отечественный госсектор: его существование в прежнем размере отягощало государственную казну. Однако за бортом анализа пока остается вопрос о границах такого развала. Можно ли здесь сказать что-нибудь определенное? Оказывается, можно. Дело в том, что в соответствии с функцией (27) доля государственных расходов в ВВП имеет точку минимума, когда размер госсектора принимает критическое значение (29): g * 2 / 4 (30) Проведенные расчеты показывают, что эта величина составляет g*=34,21%. Это та «магическая» величина, ниже которой доля госрасходов в ВВП упасть в любом случае не может. Даже если госсектор вообще будет отсутствовать, то доля расходов государства будет еще больше – 37,1%. Таким образом, отметка в 34,2% является тем абсолютным минимумом, который вынуждены обеспечивать промышленно развитые страны мира. Если доля госрасходов в ВВП будет меньше указанной величины, то у страны исчезает возможность создать эффективный госсектор хоть какогонибудь размера. 92 93 Десять из рассмотренных нами одиннадцати стран имеют фактические доли госрасходов, превышающие критическую величину в 34%. За рамками выявленной закономерности оказываются только США, которые имеют долю, равную 32%. Причиной такого несоответствия, на наш взгляд, является чрезвычайно высокая эффективность американской организации бюджетного финансирования. Эффективность бюджетного процесса в США выражается, прежде всего, в том, что ни один цент американского бюджета не уходит на посторонние цели. Таблица 3. Бюджетные параметры России в 1996-2000 гг. Годы 1996 1997 1998 1999 2000 Доля государственных расходов в ВВП, % 30,4 33,9 30,7 26,4 27,8 Доля государственных доходов в ВВП, % 26,0 28,7 25,1 25,5 29,7 Если сопоставить фактические данные о доле госрасходов в ВВП в России (табл.3) с идентифицированной критической величиной (34%), то окажется, что проводимая в последние годы в стране финансовая политика не позволяет государству иметь «свой» собственный государственный сектор. Имеющийся запас финансовых средств у правительства практически полностью исключает содержание даже совсем небольшого госсектора, ибо во все годы фактическая доля государственных расходов в ВВП была заметно ниже критической величины в 34%. Например, в 1999 г. доля госрасходов в ВВП составляла всего лишь 26,4%, что не только не удовлетворяет необходимому минимуму, но лежит на 6% ниже аналогичного показателя США в 1994 г. Понятно, что подобное недофинансирование госсектора должно неизбежно привести к его низкому качеству и неудовлетворительной работе. Если же посмотреть на показатели доходности российского бюджета (последняя строка табл.3), то здесь ситуация оказывается еще хуже. Следовательно, можно утверждать, что для изменения ситуации в 93 94 России рано или поздно придется либо существенно повысить налоговое бремя, либо начать накачивать объем государственных долгов. Следует отметить, что указанное положение дел в России не смягчается, как в США, высокой эффективностью механизма распределения бюджетных средств. Наоборот, Россия традиционно является лидером в нецелевом расходовании бюджета и его растаскивании на фиктивные операции. Таким образом, можно сделать вывод о том, что либерализация фискальной и финансово-бюджетной политики в России привела к явному «недобору» средств в государственную казну и сделала невозможным нормальное функционирование отечественного госсектора. Вместе с тем, как было показано выше, хотя бы совсем небольшой госсектор стране необходим для оптимизации самой бюджетной политики. Разумеется, роль установленной зависимости (28), являющейся статистической, а не функциональной, не следует переоценивать. В реальности возможны любые отклонения от идентифицированных идеальных режимов. Однако для нас в данном случае важно то, что настройка бюджетных параметров в России пока не соответствует вычисленному диапазону их разумных значений. Если отбросить нетипичный пример Японии, которая имеет фантастически маленький госсектор, то некоей «нормальной» величиной его размера может считаться цифра примерно в 15% (табл.1). Согласно нашим расчетам, для обеспечения такого госсектора долю государственных расходов в ВВП в России необходимо поднять до 42,1%, а эта величина на данный момент, пожалуй, лежит за рамками возможностей российской экономики. Очертив общие закономерности формирования госсектора и бюджета, рассмотрим специфические особенности данного процесса в разных странах. Для этого рассчитаем эластичность доли госрасходов по доле госсектора по простой формуле: E=Y/X, где Y и X – приросты доли госрасходов и доли госсектора соответственно. Содержательно показатель Е фиксирует степень затратности госсектора, а именно: на сколько процент94 95 ных пунктов должна увеличиться доля госрасходов в ВВП при увеличении доли госсектора на 1 процентный пункт. В расчетах период, в течение которого рассматривались указанные структурные сдвиги, определялся данными табл.1 (второй и третий столбцы табл.2). Оценки эластичности Е для разных стран приведены в табл.2 (четвертый столбец). Проведенные расчеты демонстрируют чрезвычайно высокую дифференциацию в уровне затратности госсектора по странам. Так, понастоящему низкозатратным можно считать только госсектор Австралии (E<1); все остальные страны имеют госсектор, рост которого ведет к ускоренному нарастанию государственных расходов (E>1). В целом эластичность госрасходов по госсектору колебалась в диапазоне 0,9-4,6 (табл.2). Рекордсменом в этом отношении является Япония, в которой рост госсектора на 1 п.п. был сопряжен с ростом доли государственных расходов в ВВП на 4,6 п.п. Подобная дифференциация означает, что если, например, для Австралии рост доли госсектора в общей занятости на 2 п.п. вызовет рост доли госрасходов в ВВП лишь на 1,8 п.п., то в Японии он вызовет рост на 9,2 п.п. Понятно, что если для Австралии такой ход событий является вполне приемлемым, то для Японии это означает финансовую катастрофу. Таким образом, общий вывод о существовании давления госсектора на финансы страны должен дополниться тезисом о высокой неравномерности этого давления по отдельным странам мира. Данный факт подводит к еще одному интересному вопросу: каковы предельно допустимые размеры госсектора, при которых происходит полное разрушение естественной системы формирования государственного бюджета? Для ответа на поставленный вопрос следует отталкиваться от того факта, что в предельном случае доля госрасходов в ВВП не может превышать 100%, т.е. g=100%. В этом случае вся созданная стоимость в стране изымается в бюджет в виде налогов и всевозможных платежей, после чего перераспределяется через систему государственных расходов. Разумеется, 95 96 такая ситуация «финансового коммунизма» является чисто гипотетической, однако она позволяет уяснить те резервы увеличения масштабов госсектора, которые есть у разных стран. Используя полученную ранее величину эластичности Е, для оценки предельно допустимого размера госсектора можно воспользоваться следующей простой формулой [19]: X MAX X 0 (1 / E )(1 g 0 ) (31) где X0 и g0 – значения X и g в начальный момент времени (в наших расчетах взяты 1994 г. и 1996 г. соответственно). Результаты расчетов приведены в табл.2 (пятый столбец), откуда видно, что подавляющее большинство стран только наполовину использовали свои возможности по расширению госсектора; США, Япония и Швейцария использовали их на одну треть, а Австралия практически не имеет ограничений. Данный аспект проблемы имеет значение, прежде всего, с точки зрения уяснения перспектив преобразования различных национальных экономик. Так, в соответствии с законом А.Вагнера доля госрасходов в ВВП с течением времени стремится к отметке в 100%, соответствующей полному коммунизму. Однако, как было сказано выше, современный капиталистический мир прошел либо половину, либо треть этого пути. Следовательно, определенные резервы в увеличении госсектора у развитых стран мира пока еще остаются. Учитывая же, что многие государства постепенно переходят к политике сокращения госсектора, можно сказать, что в долгосрочной перспективе феномен госсектора все-таки не представляет большой опасности. Та реальная опасность, которая от него исходит, заключается в основном в увеличении госсектора в сжатые сроки, когда финансовая система не успевает адаптироваться к дополнительной нагрузке. Здесь более правомерно вести речь не столько о долгосрочных, сколько о краткосрочных экономических эффектах. Подводя итоги, можно констатировать следующее. Безусловно, госсектор таит в себе определенную финансовую «опасность», так как его 96 97 увеличение повышает нагрузку на государственный бюджет. Однако расчеты показывают, что в глобальном плане эта опасность не столь уж велика и не может в обозримой перспективе привести к фатальным для национальных экономик последствиям. Более чем вековая история существования госсектора в развитых странах мира позволила достичь определенной сбалансированности между госсектором и государственными расходами. Там где госсектор является высоко затратным сегментом экономики (например, в Японии), его негативное влияние компенсируется его незначительными размерами. Там, где он, наоборот, достиг впечатляющих размеров (например, в Норвегии), там он не так уж много потребляет государственных средств. Значительно большее значение имеет тот факт, что страна должна обеспечить некоторый минимальный уровень государственных расходов, чтобы «получить право» на наличие нормального госсектора. Относительно России можно констатировать, что она за годы экономических реформ не только не заработала, но, наоборот, потеряла «право» на госсектор. Подобная жесткая политика в отношении государственных расходов могла бы быть оправдана, если бы отечественный производитель не мог выдержать соответствующее налоговое бремя. Однако по имеющимся оценкам точка Лаффера 1-го рода (доля налогов в ВВП, за пределами которой начинается падение производства) в России составляет примерно 36,5%, а точка Лаффера 2-го рода (доля налогов в ВВП, за пределами которой начинается падение доходов бюджета) – 47% [17, с.96]. Следовательно, российская экономика могла вполне свободно обеспечить минимальную долю госрасходов в ВВП g*=34% без подрыва деловой активности и снижения собираемости налогов. Если же добавить долговые инструменты финансирования бюджетного дефицита, то Россия могла бы обеспечить хоть и небольшой, но вполне работоспособный госсектор. Похоже, что в основе неудовлетворительного состояния российского госсектора лежит непродуманная политика правительства по чрезмерному сокращению государственного финансирования. 97 98 2. Экономическая эффективность и инвестиционная активность госсектора: общемировые тенденции. Выше мы рассмотрели финансо- вые издержки госсектора. Однако возможность или невозможность осуществления затрат на госсектор в том или ином размере еще ничего не говорит о целесообразности таких издержек. В сознании большинства людей, в том числе большинства экономистов, глубоко укоренилось мнение, что государственный сектор принципиально неэффективен, а потому его размеры надо минимизировать, отдавая предпочтение более продуктивному частному сектору. Данный тезис послужил одним из весомых аргументов в пользу масштабной приватизации в России. Однако так ли это на самом деле? К настоящему моменту стали уже хрестоматийными некоторые примеры экономических «провалов» госсектора. Так, классическое сопоставление деятельности двух французских автомобильных гигантов показывает, что государственная компания «Рено» с 1960 по 1980 г. получила бюджетных дотаций на сумму в 5,8 млрд. фр., уплатив налогов на 1,7 млрд. фр. За это же самое время частная компания «Пежо» уплатила 11 млрд. фр. налогов, не получив из бюджета ни франка [32, с.58]. В Португалии за период 1974-1984 гг. объем убытков в национализированной промышленности составил примерно треть объема годового ВВП [32, с.60]. Германия после воссоединения получила около 13 тыс. предприятий восточных государственных предприятий, большинство из которых были безнадежно убыточными [32, с.60]. Во Франции только в 1981-1985 гг. предприятиям госсектора было предоставлено субсидий на общую сумму в 159 млрд. фр. и примерно 10 млрд. фр. фактически безвозвратных кредитов [32, с.64]. Подобные примеры «эффективного хозяйствования» в рамках госсектора, разумеется, не могут не настораживать. И все же, на наш взгляд, тезис о низкой эффективности предприятий госсектора должен быть поставлен под сомнение или, по крайней мере, пересмотрен. В научной литературе до сих пор отсутствует системный ана98 99 лиз эффективности функционирования государственного и негосударственного секторов, в связи с чем остается лишь удивляться тому, за счет каких фактов сформировался предрассудок об экономической бесперспективности госсектора. Попытаемся разобраться в этом вопросе более подробно. Методология «разбора» вопроса об экономической состоятельности госсектора будет заключаться в рассмотрении явления в трех взаимосвязанных аспектах: временном, пространственном и отраслевом. Такой комплексный подход исключает случайность получаемых выводов, придавая им максимальную непредвзятость и объективность. Одним из важнейших показателей эффективности является производительность труда, поэтому сравнение государственного и негосударственного секторов по этому показателю будет использоваться нами в качестве главного теста. Конечно, имеется множество и других важных показателей. Однако мы исходим из того принципа, что любые экономические преимущества хозяйственной структуры и сектора экономики так или иначе должны сказываться на их производительности труда. С макроэкономической точки зрения труд является одним из самых главных факторов производства, и учет эффективности его использования является основополагающим. Для нивелирования абсолютных цифр мы в нашем анализе будем использовать показатель относительной производительности труда, то есть процентное соотношение производительности труда каждого сектора к средней производительности труда по стране. Кроме того, для более четкого показа места госсектора в национальной экономике будем опираться на показатель относительного преимущества госсектора, который представляет собой процентное соотношение, на которое производительность труда госсектора превышает аналогичный показатель негосударственного сектора. В основе подобного подхода лежит представление, что при более высокой производительности труда в госсекторе вовлечение в него дополни99 100 тельной массы рабочей силы влечет больший прирост ВВП, чем в негосударственный сектор. Тем самым более производительный сектор экономики стимулирует более активный экономический рост. Другим важнейшим макрофактором является основной капитал. Однако оценка эффективности использования основного капитала не всегда бывает успешной. Это связано с тонкостями учета всей его массы в экономике. Так как это можно сделать только в неких сопоставимых ценах и с учетом фактического уровня загрузки производственного оборудования, то объективная оценка производительности основного капитала в ряде случаев оказывается либо просто невозможной, либо предполагает трудоемкую работу с неизбежными вычислительными погрешностями. Поэтому в дальнейшем мы ограничимся другим подходом к учету данного фактора производства, а именно: мы будем сопоставлять инвестиционную активность государственного и негосударственного секторов. В прикладных расчетах в качестве показателя инвестиционной активности будем использовать процентное отношение объема капиталовложений сектора к произведенной им добавленной стоимости. Так же как и в предыдущем случае для устранения конкретных значений ограничимся более информативным показателем относительной инвестиционной активности, представляющим собой отношение секторального показателя к среднему по стране. Здесь также будем дополнительно оценивать относительное преимущества госсектора, которое исчисляется как процентное соотношение, на которое инвестиционная активность госсектора выше аналогичного показателя негосударственного сектора. В основе такого подхода лежит представление, что инвестиции в основной капитал представляют собой задел для дальнейшего роста производственной базы и осуществления экономического роста. Соответственно большая относительная масса капиталовложений госсектора предполагает его больший потенциал для ускорения экономического роста. 100 101 Таблица 4. Масштабные показатели госсектора в странах ЕЭС. Годы 1973 1979 1982 1985 1988 Доля в занятости, % 8,3 11,9 12,8 11,5 10,6 Доля в добавленной стоимости, % 11,0 13,2 14,1 13,4 12,0 Доля в валовых капиталовложениях, % 22,0 22,5 22,9 21,0 17,3 Начнем рассмотрение поставленной проблемы с динамического анализа агрегированных данных о госсекторе Европейского экономического союза (табл.4) [19]. Данные табл.4 позволяют рассчитать показатели эффективности государственного и негосударственного секторов Евросоюза (табл.5 и табл.6). Таблица 5. Относительная производительность труда секторов экономики в странах ЕЭС. Относительная производительность труда 1973 1979 1982 1985 1988 в государственном секторе, % 132,5 110,9 110,2 116,5 113,2 в негосударственном секторе, % 97,1 98,5 98,5 97,9 98,4 Относительное преимущество госсектора, % 36,6 12,6 11,8 19,1 15,0 Таблица 6. Относительная инвестиционная активность секторов экономики в странах ЕЭС. Относительная инвестиционная активность 1973 1979 1982 1985 1988 в государственном секторе, % 200,0 170,5 162,4 156,7 144,2 в негосударственном секторе, % 87,4 89,3 89,8 91,2 94,0 Относительное преимущество госсектора, % 128,2 90,9 80,9 71,8 53,4 Из табл.5 видно, что производительность труда в госсекторе была выше, чем в частном. Таким образом, мы получили откровенное опровержение укоренившегося мифа о низкой эффективности госсектора. Заметим, что получившиеся оценки исключают какие-либо недоразумения. Вопервых, преимущество госсектора просматривается на протяжении всех 15 лет. Следовательно, и само это преимущество, будучи столь устойчивым во времени, не может носить случайный характер. Во-вторых, преимуще- 101 102 ство госсектора слишком велико и очевидно, чтобы его можно было списать на счет вычислительных погрешностей. Так, в 1973 г. производительность труда в негосударственном секторе была более чем на 1/3 меньше, чем в госсекторе (последняя строка табл.5). При рассмотрении нами столь простого показателя такие расхождения никак не могут быть вызваны методическими «трюками». По-видимому, следует признать тот неожиданный, но непреложный факт, что госсектор в целом оказывается эффективней, чем частный сектор. К сказанному следует добавить, что подобное сопоставление эффективности производства государственного и частного секторов несет в себе определенный элемент неустранимой погрешности. Так, если продукция частного сектора измеряется в текущих ценах реализации, то значительная часть товаров и услуг, производимых госсектором, передается потребителям либо по себестоимости, либо со скидками, либо вообще безвозмездно. Таким образом, при статистическом учете объем реализации госсектора заведомо занижается по сравнению с частным сектором [32, с.60]. Следовательно, и преимущество госсектора по показателю производительности труда в реальности, скорее всего, было еще больше, чем показывают наши расчеты. Данные табл.6 позволяют сделать аналогичный вывод и о втором показателе, выбранном нами для сравнения: инвестиционная активность государственного сектора была значительно выше, чем частного. Здесь также исключаются какие-либо недоразумения. Более того, по данному показателю преимущество госсектора было еще более впечатляющим, чем при сравнении производительности труда. Так, если в табл.5 наблюдается превосходство госсектора, оцениваемое в процентах, то в табл.6 это преимущество исчисляется в разах. Достаточно указать, что в 1973 г. инвестиционная активность госсектора была в 2,3 раза выше, чем частного сектора. Таким образом, и здесь мы должны признать, что «инвестиционная отдача» государственного сектора была значительно больше, чем частного. 102 103 Теперь «раскроем» выявленную закономерность, проведя ее статическое исследование в географическом разрезе, основой которого служат данные табл.7. Из табл.8, полученной на основе табл.7, вытекает, что тезис о преимуществе госсектора в уровне производительности труда справедлив и в отношении отдельных стран. Так, в 10 из 12 рассматриваемых стран Евросоюза эта закономерность выполняется. Исключение из правила составляют только Бельгия и Люксембург, где госсектор уступает частному в области эффективности использования труда. Отсюда напрашивается вывод о том, что для реализации преимуществ, заложенных в госсекторе, важное значение имеет так называемый эффект масштаба производства. Повидимому, не достигнув некоторой критической массы, госсектор не может работать в высокоэффективном режиме. Не удивительно, что в малых государствах не удается создать госсектор нужного размера и эффективности. Надо сказать, что такое карликовое государство, как Люксембург вообще может быть сброшено со счета, ибо его размеры не позволяют говорить о полноценной национальной экономике с государственным и негосударственным секторами. Таким образом, возможные отклонения от генеральной тенденции превосходства госсектора в части производительности труда в любом случае являются самыми минимальными. Между тем в табл.8 хорошо просматриваются разные модели госсектора, построенные в странах ЕЭС. Здесь речь идет об очень сильной дифференциации преимуществ госсектора. Так, даже отбросив Бельгию и Люксембург как нерепрезентативные государства, можно видеть, что в Дании оба сектора являются практически равноэффективными, в то время как в Голландии госсектор почти в 2 раза превосходит частный сектор по показателю эффективности использования труда. И все это на фоне усредненного преимущества госсектора в 15% (табл.8). Таким образом, географические различия в обеспечении той или иной эффективности госсектора довольно велики. В данном случае проявляется разнообразие целей и за103 104 дач, ставящихся правительством перед предприятиями госсектора, что и предопределяет географический разброс в уровне преимущества госсектора. Таблица 7. Масштабные показатели госсектора в странах ЕЭС в 1988 г. Доля в занятости, Доля в добавленной Доля в валовых капиСтраны % стоимости, % таловложениях, % Франция 13,3 16,0 25,4 ФРГ 8,8 10,2 15,9 Италия 15,8 19,0 24,0 Великобритания 6,0 7,0 9,2 Испания 7,5 10,0 12,5 Португалия 14,5 21,7 36,0 Бельгия 9,8 9,0 12,2 Нидерланды 6,0 11,2 11,6 Греция 15,0 19,5 32,0 Дания 8,5 8,8 18,3 Ирландия 10,7 13,5 19,2 Люксембург 4,7 4,0 6,0 Итого 10,6 12,0 17,3 Оценки относительной инвестиционной активности по странам ЕЭС приведены в табл.9 и позволяют сделать еще более однозначные выводы. Во-первых, здесь не наблюдается никаких исключений из правила: преимущество госсектора типично для всех стран. Следовательно, все развитые государства Европы используют госсектор в качестве важнейшего канала «закачивания» инвестиций в национальную экономику. Благодаря госсектору поддерживается высокая активность отраслей инвестиционного сектора экономики, от которых в значительной степени зависит будущее любой страны. Предприятия же частного сектора в значительно большей степени ориентированы на «проедание» собственных средств. В этом смысле госсектор способствует еще и балансированию процессов потребления и накопления. 104 105 Во-вторых, преимущество госсектора по показателю инвестиционной активности настолько явно, что никаких сомнений в истинной роли госсектора не остается. Так, относительное превосходство госсектора в среднем по странам ЕЭС более чем в 3 раза больше, чем соответствующее преимущество в уровне производительности труда. Таким образом, если речь идет о приоритетах государственной политики в отношении госсектора, то на первом месте оказывается именно активизация с его помощью инвестиционных процессов в стране; задача роста экономической эффективности отодвигается на второе место. Следовательно, при всей затратности госсектора и необходимости его поддержки с помощью бюджетных средств сам он решает в первую очередь финансовые проблемы государства. Фактически мы сталкиваемся с проблемой перераспределения финансовых потоков: изъятие из частного сектора налогов для того, чтобы с их помощью поддержать госсектор, который в свою очередь своими инвестиционными потоками компенсирует нежелание частного сектора осуществлять слишком большие капиталовложения. Вместе с тем и относительная инвестиционная активность тоже сильно разнится по странам. Так, если в Голландии ее значение в обоих секторах экономики почти одинаково, то в Дании госсектор превосходит частные предприятия в 2,3 раза. Столь же впечатляющее преимущество (примерно в 2 раза) наблюдается в Португалии и Греции. Таким образом, здесь мы также видим серьезные географические различия в обеспечении инвестиционной активности госсектора, что вызвано отсутствием единых подходов в построении системы управления госсектором. Обращает на себя внимание еще одно интересное наблюдение. Если сопоставить данные табл.8 и табл.9, то можно сделать следующий вывод: ни при каких обстоятельствах госсектор не проигрывает частному сектору одновременно по двум показателям (производительности труда и инвестиционной активности). Либо госсектор удерживает свое преимущество сразу по двум показателям (более типичная ситуация), либо он лидирует по 105 106 одному из них (более редкая ситуация). Примером второго случая служит Голландия, которая имеет приблизительный паритет между секторами в области инвестиционной активности, зато производительность труда в госсекторе почти в 2 раза выше, чем в частном. В Дании ситуация прямо противоположная. Таблица 8. Относительная производительность труда секторов экономики в странах ЕЭС в 1988 г. Относительная производительность труда, % Относительное преСтраны в государственном в негосударственном имущество госсек- секторе секторе тора, % Франция 120,3 96,9 24,2 ФРГ 115,9 98,5 17,7 Италия 120,3 96,2 25,0 Великобритания 116,7 98,9 17,9 Испания 133,3 97,3 37,0 Португалия 149,7 91,6 63,4 Бельгия 91,8 100,9 –9,0 Нидерланды 186,7 94,5 97,6 Греция 130,0 94,7 37,3 Дания 103,5 99,7 3,9 Ирландия 126,2 96,9 30,3 Люксембург 85,1 100,7 –15,5 Итого 113,2 98,4 15,0 Любопытным представляется и тот факт, что если госсектор «провисает» по одному показателю, то этот проигрыш полностью перекрывается выигрышем на другом показателе. Типичным примером такой закономерности служит Бельгия, госсектор которой по производительности труда проигрывает на 9%, а по инвестиционной активности выигрывает на 40%. Таким образом, в деятельности госсектора прослеживается ярко выраженный эффект компенсации. Стабильность этого эффекта говорит о его неслучайном характере. По-видимому, в ряде случаев государство может сознательно идти на определенный урон от деятельности госсектора в од- 106 107 ной области (например, в производительности труда) с получением мощного эффекта в другой (например, в инвестиционной активности). В любом случае неэффективность госсектора не становится всеобщей. Таблица 9. Относительная инвестиционная активность секторов экономики в странах ЕЭС в 1988г. Относительная инвестиционная активность, % Относительное Страны в государственном в негосударственном преимущество гос- секторе секторе сектора, % Франция 158,8 88,8 78,8 ФРГ 155,9 93,7 66,4 Италия 126,3 93,8 34,6 Великобритания 131,4 97,6 34,6 Испания 125,0 97,2 28,6 Португалия 165,9 81,7 103,0 Бельгия 135,6 96,5 40,5 Нидерланды 103,6 99,5 4,0 Греция 164,1 84,5 94,3 Дания 207,9 89,6 132,1 Ирландия 142,2 93,4 52,3 Люксембург 150,0 97,9 53,2 Итого 144,2 93,9 53,4 Теперь проникнем еще глубже в недра госсектора, рассмотрев его отраслевую структуру. Для примера возьмем Францию (присутствие госсектора в основных отраслях дано в табл.10). Результаты расчетов сгруппированы в табл.11 и табл.12, на основе которых можно сделать основополагающий вывод: практически все проблемы в функционировании госсектора проявляются на уровне отдельных отраслей. Здесь мы видим, что на отраслевом уровне преимущество госсектора уже не является тотальным. Так, в торговле трудно какому-либо сектору вырваться вперед с точки зрения эффективности, что и зафиксировано в табл.11. Между тем промышленность, наоборот, предоставляет госсектору большие преимущества и он в ней лидирует безоговорочно. В тоже время такие «тяжелые» отрасли, как 107 108 энергетика и транспорт в силу своей специфики позволяют госсектору поддерживать только однобокое преимущество. Причем относительный выигрыш госсектора оказывается меньше его относительного проигрыша. На отраслевом уровне мы наблюдаем «скованность» государства: фактически оно вынуждено брать удар на себя при обеспечении развития той или иной отрасли. Например, французскому правительству приходится оказывать финансовую поддержку энергетике, от которой зависит благополучие всей остальной экономики. Однако в любом случае, несмотря на имеющиеся отраслевые проблемы в работе госсектора, французское руководство, осуществляя тонкий структурный маневр в отношении его присутствия, способно обеспечить его высокую совокупную эффективность (табл.8 и табл.9). Таким образом, национальная модель управления госсектором не ограничивается точечным присутствием госсектора в некоторых отраслях в ущерб экономической эффективности, а предполагает сложную стратегию по выведению всей совокупности государственных предприятий на высокий уровень производственной и финансовой отдачи. Каковы же итоги проведенного анализа? Прежде всего, мы установили, что госсектор вовсе не является откровенным аутсайдером национальной экономики. Данный факт служит серьезным оправданием его поддержки за счет бюджетных средств. Причем, как показывает опыт, чрезмерная экономия государственных средств оборачивается менее удовлетворительной работой госсектора. Типичным примером такого положения дел могут служить США. Так, в табл.13 даны относительные показатели масштаба американского госсектора2, на основе которых рассчитана его относительная производительность труда (табл.14). Оказывается, тот финансовый зажим, которое проводило американское правительство в отношении госсектора, привело к тому, что эффективность работы данного сегмента экономики была чрезвычайно низкой и не шла ни в какое сравнение с результативностью работы с госсекто- 108 109 ром европейских стран. Таким образом, даже сверхэффективная система бюджетного финансирования не спасает Соединенные Штаты от неэффективного госсектора при условии, что, как это было показано выше, денег на него выделяется недостаточно. Таблица 10. Масштабные показатели госсектора в отраслях экономики Франции в 1988 г. Доля в заня- Доля в добавлен- Доля в валовых капи- тости, % ной стоимости, % таловложениях, % Энергетика 78,5 67,4 70,0 Транспорт и дальняя связь 59,0 61,4 53,4 Промышленность 12,7 17,2 24,5 Торговля и услуги 2,8 2,8 3,9 Отрасли экономики Таблица 11. Относительная производительность труда отраслей экономики во Франции в 1988 г. Относительная производительОтносительное преОтрасли экономики ность труда, % имущество госсектора, % в государствен- в негосударст- ном секторе венном секторе Энергетика 85,9 151,6 –43,4 Транспорт и дальняя связь 104,1 94,1 10,5 Промышленность 135,4 94,8 42,8 Торговля и услуги 100,0 100,0 0,0 Таблица 12. Относительная инвестиционная активность отраслей экономики во Франции в 1988 г. Относительная инвестиционная акОтносительное Отрасли экономики тивность, % преимущество госсектора, % в государствен- в негосударст- ном секторе венном секторе Энергетика 103,9 92,0 12,9 Транспорт и дальняя связь 87,0 120,7 –27,9 Промышленность 142,4 91,2 56,2 Торговля и услуги 139,3 98,9 40,9 2 Данные табл.13 основаны на работах [99, с.41] и [32, с.62]. 109 110 Сказанное подводит к окончательному выводу: при достаточном финансировании госсектор, как правило, оказывается высоко эффективным хозяйствующим субъектом национальной экономики. Разумеется, конечный результат зависит от «национальной модели» формирования и регулирования госсектора. Таблица 13. Масштабные показатели госсектора в США. Годы 1930 1943 1986 Доля в занятости, % 7,0 26,0 15,3 Доля в выпуске, % 4,5 16,0 12,0 Таблица 14. Относительная производительность труда секторов экономики в США. Годы 1930 1943 1986 Относительная производительность труда госсектора, % 64,3 61,2 78,4 Относительная производительность труда частного сектора, % 102,7 113,5 103,9 Относительное преимущество госсектора, % –37,4 –45,8 –24,5 В контексте сказанного легко резюмировать то, что было сделано с госсектором в России. Миф о принципиальной неэффективности госсектора сподвигнул российские власти к решению о максимальном сжатии его размеров. Дополнительным обоснованием таких действий служил тезис о возможности экономии на этой основе бюджетных средств. Однако конкретные формы «сжатия» госсектора были настолько неэффективны, что привели к его почти полному краху в смысле эффективности (об этом подробнее в следующем параграфе). Процесс же экономии государственных средств зашел так далеко, что исключил возможность содержания достойного (как в Европе!) или хотя бы нормального (как в США!) госсектора. В данном случае мы сталкиваемся с разрушительным влиянием на государственную политику экономических предрассудков, которые способствовали формированию совершенно неправильной идеологии, положенной в основу всех последующих решений по «развалу» российского госсектора. 110 111 3. Госсектор и фазы экономического развития. Безусловно, роль госсектора не может быть определена только на основе чисто количественных показателей. Здесь огромное значение имеет качественный аспект его функционирования. Какова же в этом смысле его роль в современных условиях? Прежде всего, заметим, что мы сознательно упустили важный момент в деятельности госсектора, который вытекает из таблиц 4-6. Так, из табл.4 видно, что на протяжении 80-х годов участие, а следовательно, и роль госсектора в европейской экономике постепенно уменьшались. Из табл.5 видно еще кое-что: динамика относительной производительности труда была неустойчивой, но с явной тенденцией к ее уменьшению. Еще более пессимистическая картина вытекает из табл.6, где прослеживается четкая линия к затуханию относительной инвестиционной активности госсектора на протяжении рассматриваемых 15 лет. Как же воспринимать подобный ход развития событий? Может быть, госсектор вообще изживает себя как экономический феномен? Ответ на этот вопрос затрагивает и общий вопрос о роли госсектора. Дело в том, что госсектор всегда выступал в качестве спасательного круга «тонущей» национальной экономики. Его позитивная роль всегда сильно возрастала в периоды войны, подготовки к войне и кризисов. В ряде случаев госсектор наращивает свое значение при осуществлении страной экономического «прорыва» при освоении новых территорий и технологий. Таким образом, госсектор становится особенно нужным и эффективным в тяжелые для нации периоды. Если говорить о динамике показателей таблиц 4-6, то они отражают тот факт, что 70-е годы были годами кризиса для большинства стран мира. Последующее десятилетие ознаменовалось определенной экономической стабилизацией. Не исключено, что при возникновении новых экономических и политических проблем госсектор снова отыграет свои позиции. Однако данное объяснение лишь частично объясняет негативные тенденции в 111 112 основных показателях европейского госсектора. Похоже, что в общем случае все-таки приходится признать, что госсектор сдал свои позиции. Можно ли ожидать в обозримом будущем, что роль госсектора вновь возрастет? На наш взгляд, да. Это связано с усиливающейся тенденцией к глобализации мировой экономики. Данное явление ставит перед правительствами суверенных государств задачи такого масштаба и сложности, что, по всей вероятности, решить их, опираясь только на силы частного сектора, вряд ли удастся (подробнее об этом в параграфе 2.5 данной главы). Для России эта проблема стоит особенно остро, так как пока она остается за бортом основных производственных процессов, протекающих в мировой экономике. Еще один важный аспект существования мощного госсектора заключается в социальной поддержке населения. В данном случае речь идет о том, что госсектор является одним из источников доходов домашних хозяйств. Большой госсектор означает высокую долю доходов домохозяйств из этого источника. При наступлении сложных периодов в национальной экономике (длительных кризисов, кратковременных спадов и пр.) госсектор, как правило, страдает значительно меньше, чем частный сектор. Соответственно и работники госсектора оказываются более защищенными от колебаний экономической конъюнктуры. Тем самым госсектор выполняет функцию амортизатора резкого падения доходов юридических лиц и стабилизатора уровня жизни населения. В России приватизация госсектора привела к уменьшению его доли в качестве источника доходов домохозяйств с 41,5% в 1992 г. до 22,9% в 2000 г. [54, с.100], «выведя» около 20% доходов населения в сферу непредсказуемой рыночной стихии. Рассмотренный аспект роли госсектора вскрывает еще одну идеологическую ошибку российских властей, допущенную при проведении приватизации. Сжатие госсектора путем его приватизации сейчас происходит во многих странах, однако эту операцию следует осуществлять отнюдь не в периоды кризиса и тем более не на волне того затяжного глубочайшего 112 113 спада, который наблюдался в 90-е годы в России. Подобными действиями разрушался тот единственный социальный буфер, который хоть как-то смягчал тяжелое финансовое положение российского населения. Есть еще один интересный аспект динамики госсектора. Проведенный А.Илларионовым и Н.Пивоваровой регрессионный анализ на основе международной статистики, показал, что существует параболическая зависимость между темпами экономического роста и долей государственных расходов в ВВП [58]. Цель подобного рода расчетов состояла в строгом обосновании необходимости снижения Россией доли государственных расходов, а следовательно, и доли госсектора. В соответствии с указанными расчетами доля государственных расходов в ВВП, при которых обеспечивается максимизация темпов экономического роста, для России должна составлять 18-21% [58, с.42]. На первый взгляд, подобный вычислительный результат ставит под сомнение политику построения сильного госсектора с соответствующим финансовыми обеспечением со стороны бюджета. Однако в настоящий момент можно утверждать, что исследование А.Илларионова и Н.Пивоваровой не обладает тем уровнем строгости, который бы позволил всерьез пересмотреть роль государства и госсектора в национальной экономике. Указанное исследование можно подвергнуть критике, по крайней мере, с четырех позиций. Во-первых, Р.Нигматулин убедительно показал, что построенная А.Илларионовым и Н.Пивоваровой регрессионная зависимость является неустойчивой. Минимальное манипулирование отчетными данными (исключение тех или иных стран из состава статистической выборки) приводит к принципиальному изменению результата [80, с.128]. Так, если не брать в рассмотрение Россию и Румынию, которые в данный период претерпели своего рода экономическую революцию, то параболическая зависимость А.Илларионова и Н.Пивоваровой трансформируется в горизон- 113 114 тальную прямую, а это означает, что доля госрасходов в ВВП практически не влияет на темпы экономического роста [80, с.128]. Во-вторых, сама идея совмещения таких показателей, как доля госрасходов в ВВП и темпы экономического роста на базе пространственной выборки является не самой удачной. Дело в том, что первый показатель довольно устойчив во времени, но при этом обладает тенденцией к медленному росту практически во всех странах. Между тем второй показатель по странам вообще трудно сравнивать, так как он привязан к фазе экономического цикла, в которой находилась та или иная страна в рассматриваемый период времени. Следовательно, итоговая зависимость может давать довольно странные результаты, что и демонстрируют расчеты А.Илларионова и Н.Пивоваровой. В-третьих, полученная А.Илларионовым и Н.Пивоваровой оптимальная отметка доли госрасходов в ВВП в 18-21% является совершенно бессмысленной, ибо лежит за пределами области допустимых значений. Насколько нам известно, ни одна страна мира не имеет таких параметров. В-четвертых, и это, пожалуй, самое главное, в выявленной зависимости, как справедливо отмечали В.Бирюков и Е.Кузнецова, объясняющим фактором выступают темпы экономического роста и уровень душевого ВВП [33, с.20]. Рост ВВП провоцирует уменьшение государственного вмешательства в экономику и уменьшение роли госсектора. Такое смешение управляющих и управляемых переменных, разумеется, недопустимо. Таким образом, вопрос о целесообразности сокращения доли госрасходов в ВВП и уменьшении доли госсектора в национальной экономике остается открытым. В любом случае списывать со счета госсектор не верно. На наш взгляд, уже в ближайшее десятилетие маятник может снова качнуться в его пользу. 114 115 2.2. ЭВОЛЮЦИЯ ПРОМЫШЛЕННОГО ГОССЕКТОРА РОССИИ В 90-Е ГОДЫ История формирования в России государственного сектора экономики даже при самом поверхностном взгляде представляется как чрезвычайно однобокий процесс. За 15 лет своего существования российский госсектор так и не оформился в качестве полноценного и достойного элемента национальной экономики. До сих пор так и сформировалась нормальная система его регулирования. Практически все метаморфозы госсектора носили стихийный характер и, как правило, приводили к еще большей убогости самого госсектора. Проводимый в данном параграфе анализ эволюции российского госсектора является необходимым звеном нашего анализа, так как позволяет решить следующие задачи: – понять те ошибки (прежде всего, управленческие) правительства и государственных органов исполнительной власти, которые были допущены в ходе работы с отечественным госсектором; – лучше понять нынешнюю ситуацию для того, чтобы правильно определить новые цели и перспективы отечественного госсектора; – разобраться в тех резервах, возможностях и потенциале, заложенных в нынешнем госсекторе и системе управления им, а также в тех его возможностях, которые за прошедшие 15 лет были безвозвратно упущены. Прежде чем перейти непосредственно к анализу динамики российского госсектора сделаем три методологических замечания. Первое касается того, что все серьезные расчеты и количественные оценки о деятельности российского госсектора можно проводить только с 1993 г. Это связано с запаздыванием формирования статистических массивов об уже появившемся экономическом явлении. В данном случае более или менее достоверная и системная информация Госкомстатом России стала собираться только с 1993 г. Следовательно, более ранний период становления отечественного госсектора просто-напросто выпадает из рас115 116 смотрения. Разумеется, «потерянные» 3-4 года могли бы пролить более яркий свет на происходящие процессы, однако, как показывают исследования, ситуация в эти годы представляется в принципе достаточно ясной, ибо все тенденции последующего периода могут быть легко перенесены на эти «потерянные» годы и картина происходящих событий может быть в общем восстановлена. Второе замечание касается отраслевого среза анализа. Дело в том, что наиболее полный статистический учет был поставлен в промышленности. Информационное обеспечение остальных отраслей с точки зрения форм собственности было организовано совершенно бессистемно, что не позволяет провести сколько-нибудь серьезный анализ. Конечно, подобная «утрата» большей части экономики является весьма досадной, однако, на наш взгляд, с ней можно смириться, так как самые интересные процессы с точки зрения приватизации происходили именно в промышленности. Таким образом, российскую промышленность можно рассматривать в качестве довольно-таки репрезентативного сегмента национальной экономики в целом. Третье замечание касается способа учета госсектора. Дело в том, что удовлетворительной методики учета госсектора нет до сих пор. Соответственно отсутствует и информация о нем; статистика, более или менее близкая современному пониманию госсектора, имеется только с 2000 г. Поэтому для изучения предыдущего периода приходится пользоваться «старой» разбивкой промышленных объектов по формам собственности: государственная, муниципальная, частная, смешанная, общественных организаций (в параграфе 1.2 нами подробно анализировались недостатки такой классификации). Однако для уяснения качественной картины и ретроспективных тенденций ею вполне можно воспользоваться, имея в виду, что госсектор в этом случае будет рассматриваться в урезанном виде. Фактически в этом случае мы будем рассматривать своеобразное «ядро» госсектора, которое является заведомо менее эффективным, чем его прочие «довески». В ка116 117 ком-то смысле используемая классификация форм собственности позволяет даже получить более выпуклые выводы и результаты. Таким образом, проводимый ниже анализ основан на ряде упрощающих методических допущениях, которые, тем не менее, позволят нам получить интересные и содержательные выводы. 1. «Испарение» госсектора как способ решения проблем. Сквозной политической линией российского правительства в отношении госсектора был тезис о том, что проблема этого элемента экономики должна быть решена, прежде всего, за счет его максимального сокращения. Эта позиция легла в основу всей концепции раннего этапа реструктуризации российской промышленности. Статистические данные показывают, что в этом направлении довольно быстро был достигнут большой «прогресс»: только за 1993-1998 гг. лет удельный вес государственного сектора в отрасли упал в 4,3 раза, достигнув предельно низкой отметки в 8,9% (табл.15) [10, с.37]. Таблица 15. Объемные показатели развития российского госсектора в промышленности Период времени 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Интегральный коэффициент масштаба государственного сектора, % 37,9 19,4 12,2 10,0 9,4 8,9 Коэффициент разброса частных показателей масштаба государственного сектора, % 32,5 36,0 30,9 37,4 35,6 36,6 При оценке масштаба государственного сектора в промышленности в данном случае использовался интегральный коэффициент, представляющий собой среднеарифметическую величину трех долевых показателей: доли занятых, доли предприятий и доли произведенного продукта на предприятиях госсектора в соответствующих общеотраслевых показателях (данный интегральный показатель соответствует формуле (2) из параграфа 1.3 первой главы). При этом к государственному сектору относились предприятия государственной и муниципальной форм собственности; осталь- 117 118 ные формы собственности образовывали негосударственный сектор. Такой подход для рассматриваемого временного периода представляется наиболее целесообразным. За рассматриваемые годы произошла принципиальная перестановка секторальных сил в промышленности. Так, если в 1993 г. в качестве доминанты отечественной промышленности выступали государственные предприятия, которые давали наибольший вклад с точки зрения производства продукции и вовлечения трудовых ресурсов, то уже в 1996 г. на первом месте оказались предприятия смешанной формы собственности; второе место заняли частные предприятия, а государственные структуры были отодвинуты на третье место. Переключение приоритетов промышленного развития с государственных объектов на акционерные предприятия произошло в 1994 году, который можно считать годом окончательной победы политики «капитализации» российской промышленности. Межстрановые сопоставления подводят к недвусмысленному выводу: за годы экономических реформ Россия стала одной из самых «капиталистических» стран мира. Уже к 1998 г. по рассматриваемому показателю она оказалась между такими малыми европейскими государствами, как Голландия (8,1%) и Люксембург (4,2%) [51], экономика которых принципиально несопоставима с российской экономикой. При всей условности проведенного сравнения истинные масштабы проведенных «количественных» преобразований становятся достаточно ясными. Пожалуй, весь рассмотренный период можно охарактеризовать как период количественной трансформации отечественного госсектора, когда он уменьшался в размерах, но не претерпевал никаких качественных изменений. Казалось бы, что уже к 1998 г. государственный сектор имел уже столь незначительную долю, что уже не должен был вызывать больших организационных и финансовых сложностей у органов управления. Однако в реальности все проблемы, связанные с госсектором, не только не исчезли, но и усугубились. 118 119 Несмотря на указанную четкую тенденцию к уменьшению интегрального показателя размера госсектора, сдача его позиций шла весьма неравномерно по отдельным частным показателям, которые, изменяясь в одном направлении, имели скачкообразную динамику. Сказанное хорошо иллюстрируется коэффициентом относительного разброса трех объемных показателей (табл.15), имеющего волнообразную динамику (в данном случае для расчетов использовалась формула (14) из параграфа 1.3 первой главы). Строго циклическое чередование периодов подъема и спада в величине коэффициента разброса говорит о том, что после временного согласования значений трех показателей, они тут же снова «разлетались» в разные стороны. Это означает, что даже само сокращение государственного сектора производилось рывками, свидетельствуя об отсутствии стройной схемы управления государственными предприятиями и сбалансированного плана приватизации. На практике это выражалось в том, что в определенный год государство как бы «наваливалось» на госсектор, добиваясь определенной синхронизации своей деятельности по основным направлениям, а в следующий за ним год оно «отпускало вожжи», в результате чего снова намечалось рассогласование между основными объемными показателями госсектора. Таким образом, проводя единую линию в отношении промышленного всего госсектора, власти не имели продуманной политики необходимых изменений внутри него. Другими словами, промышленная политика по реструктуризации государственной собственности была достаточно целенаправленной с точки зрения принятого общего ориентира, но не вполне последовательной в своих конкретных деталях и режиме реализации. Выявленные колебания коэффициента разброса частных показателей размера госсектора имеют и еще одно объяснение. Отдельные мероприятия по приватизации промышленных предприятий проводились с временным запаздыванием. Иными словами, «переброс» предприятий между секторами опережал перестройку производственной и кадровой политики данных 119 120 предприятий. Это еще раз подтверждает сделанный вывод об отсутствии слаженности всех действий по управлению госсектором. 2. Рефлексивный механизм разрушения промышленного госсектора. Каковыми же оказались результаты проводимой политики оголтелой «ликвидации» госсектора с позиции эффективности его функционирования? Отвечая на поставленный вопрос, попытаемся показать логику происходящих секторальных изменений в российской промышленности. Так как в период кризиса серьезному спаду в эффективности производства подверглись и государственный, и негосударственный сектора российской промышленности, то имеет смысл рассматривать только взаимное соотношение их показателей. Это позволяет выявить «эффективностные» паритеты в развитии двух секторов и очертить место каждого из них. Одним их важнейших индикаторов эффективности работы служит показатель производительности труда. Воспользовавшись данным показателем в относительной форме (отнесенной к среднеотраслевой производительности труда), все формы собственности российской промышленности можно сгруппировать в три кластера [11]. Первый кластер – муниципальные предприятия и предприятия общественных организаций. Эти хозяйственные структуры характеризовались чрезвычайно неустойчивыми тенденциями относительной производительности труда. Эти сектора до сих пор находятся в состоянии активного формирования и их место в рейтинге сравнительной эффективности определено не до конца. Второй кластер – частные структуры и акционерные предприятия с участием иностранного капитала. Эти формы собственности имели совершенно определенную логику развития. Так, например, если отечественные частные структуры медленно, но верно повышали эффективность своей деятельности, то совместные предприятия, наоборот, постепенно утрачи120 121 вали свое изначальное преимущество, «отдавая» российской экономике организационно-управленческие и технологические инновации. Можно сказать, что применительно к данным двум формам собственности сработал эффект межсекторальной диффузии, когда, с одной стороны, российские частные предприятия посредством механизма имитации позитивных нововведений все более прочно «врастали» в национальный промышленный рынок, а, с другой – иностранные и совместные структуры, постепенно растрачивая первоначальный запас прочности, все явственней испытывали негативное влияние общеэкономической кризисной ситуации. Третий кластер – государственные предприятия и отечественные акционерные структуры. В развитии этих объектов прослеживается определенная внутренняя напряженность. В частности, предприятия смешанной формы собственности удерживали относительную производительность труда в достаточно узком диапазоне (125-132%), что свидетельствует об их высокой экономической устойчивости. Однако имеющиеся колебания исходной цифры свидетельствовали о том, что данный результат достигнут ценой постоянной борьбы за свое место в рейтинге эффективности. Что касается государственных структур, то их усиленные попытки отвоевать свое место в 1996 г. все же увенчались определенным успехом – в этот период наметился перелом, хотя и незначительный, в сторону увеличения их относительной производительности труда. В целом, наиболее эффективными на протяжении всего периода анализа были хозяйственные структуры смешанной формы собственности, в пользу которых и происходили основные структурные сдвиги. Государственные и муниципальные предприятия, наоборот, тянули российскую экономику вниз, чем и оправдывался правительственный курс на их вытеснение в разряд негосударственных структур. Насколько же подобная политика была оправданной? Ответ на поставленный вопрос дают данные табл.16 [10, с.38]. Так, из нее хорошо видно, что до 1995 г. относительная производительность гос121 122 сектора падала. Однако это происходило на фоне уменьшения его размера. Подобная связь представляется совершенно ненормальной, так как активная приватизация должна была помимо всего прочего привести и к оздоровлению самого госсектора, повысить его экономическую эффективность. Почему же логика событий тех лет оказалась перевернутой? Ответ на этот вопрос был довольно исчерпывающе дан в терминах теории рефлексивности Дж.Сороса в работе [8], в которой рассмотрены следующие логические цепочки. Таблица 16. Сравнительные характеристики функционирования государственного и негосударственного секторов российской промышленности Период времени 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Соотношение производительности труда государственного и негосударственного секторов, % 83,7 71,4 57,1 63,7 71,2 75,3 Коэффициент поляризации производительности труда между секторами, число раз 4,2 3,1 3,3 2,7 2,9 2,6 Соотношение размера предприятий государственного и негосударственного секторов, число раз 4,1 3,9 2,6 3,9 3,4 3,5 Сама идея приватизации госсектора базировалась на догме о его низкой эффективности и бесперспективности. Сама же приватизация предприятий госсектора велась таким образом, чтобы перевести в частное владение не наименее (как это предполагалось экономической реформой), а наиболее эффективные предприятия. Оправданием такой политики служил тот факт, что безнадежно убыточные предприятия никто не хотел покупать и, следовательно, приватизировать их было довольно сложно. Однако естественным результатом «ухода» из состава госсектора самых эффективных предприятий было ухудшение сводных показателей эффективности госсектора. Тем самым позиции госсектора еще больше ослаблялись, и это 122 123 служило подтверждением официального мнения об экономической «неполноценности» данного элемента экономической системы. Подобные факты приводили к окончательному укоренению мнения о правильности проводимой политики приватизации, и процесс развала госсектора продолжался. Таблица 17. Относительная производительность труда промышленных объектов по формам собственности, % (среднеотраслевая производительность=100%) Формы собственности 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. государственная 93 77 61 68 муниципальная 59 80 68 80 общественных организаций 43 33 33 50 частная 65 66 69 72 смешанная без иностранного участия 125 132 127 129 смешанная с иностранным участием 257 240 200 179 Рассмотренный механизм становится еще более отчетливым, если обратиться к данным табл.17, из которой вытекает, что еще в 1993 г. государственные предприятия были отнюдь не так уж плохи, как это принято считать [11, с.43]. Их относительная производительность труда была совсем незначительно меньше среднеотраслевой величины. При таких параметрах необходимость интенсивной реструктуризации вообще может быть поставлена под сомнение. Между тем после всего лишь двух лет «оздоровления» госсектора с помощью его разгосударствления он действительно оказался в очень тяжелом положении (1995 г.). Таким образом, порочным представляется не только сам механизм «работы» правительства с госсектором, но и сама точка отсчета, когда решение о масштабной приватизации было принято на основе ложных представлений о деятельности госсектора. Таким образом, разрушение госсектора началось в ментальной сфере, в сфере экономической идеологии и велось таким образом, что еще больше усугубляло все его проблемы. Можно сказать, что политика приватизации начала 90-х годов не оставила никаких шансов госсектору реабилитиро- 123 124 вать себя и восстановить утраченное положение. Следовательно, проблемы и беды госсектора были, если и не в определяющей, то, по крайней мере, в значительной степени вызваны принципиально неправильной государственной политикой приватизации и управления госсектором. 3. Стихийное, ползучее преодоление госсектором кризиса эффективности производства. Каким же образом госсектор развивался после 1995 г.? Рассмотрим этот вопрос более подробно. Расчеты показывают, что динамика соотношения производительности труда в государственном и негосударственном секторах имела две ярко выраженные тенденции – вниз и вверх – следующие одна за другой (табл.16). «Дно» выявленного динамического конуса приходится на 1995 г., когда государственный сектор промышленности был фактически раздавлен охватившими его кризисными процессами, а его относительная производительность всего за два года упала на 26,6 процентных пунктов. Столь специфичный динамический рисунок относительного показателя производительности труда двух секторов российской промышленности практически никак не согласуется с динамикой изменения масштаба государственного сектора: перегибающаяся в 1995 г. траектория относительной производительности труда накладывалась на однонаправленную тенденцию уменьшения доли госсектора. Это означает, что сдвиги в эффективности работы двух секторов не были связаны функциональной зависимостью с процессом реструктуризации отрасли. Зримая, хотя и извращенная, связь между этими процессами наблюдалась только в течение первого этапа (1993-1995 гг.), когда масштабная приватизация вымывала из состава государственного сектора наиболее эффективные предприятия, а также провоцировала разрушение сложившихся организационных форм управления и разрыв внутрисекторальных хозяйственных связей. Таким образом, уменьшение нагрузки на бюджет путем сокращения государственного сектора в определенной степени «оплачивалось» падением эффективности госсектора. Тем самым подтверждается ранее сделанный вывод о том, что 124 125 проводимая в стране приватизационная политика практически полностью игнорировала фактор эффективности промышленного производства и ставила перед органами исполнительной власти чисто утилитарную задачу по сбросу государственных производственных мощностей с баланса государства. Второй этап приватизационной кампании (1995-1998 гг.) продемонстрировал жизнестойкость государственного сектора, который в этот период стал активно восстанавливать утраченные позиции в сфере производительности труда. Такое положение дел, на наш взгляд, сложилось в результате сочетания двух групп факторов. Первая группа аккумулирует стихийные силы регенерации экономики госсектора: большинство предприятий постепенно перестроились и адаптировались к новым условиям хозяйствования. Все эти позитивные сдвиги были ни чем иным, как вынужденной реакцией руководства госпредприятий на более жесткие экономические нормы производственной деятельности и вызывались стремлением выжить. Таким образом, данная группа факторов охватывает объективные народнохозяйственные процессы и напрямую не связана с деятельностью системы государственного управления. Вторая группа связана с постепенным улучшением управления предприятиями госсектора: его сократившиеся масштабы все же дали свой результат, высвободив управленческие ресурсы и позволив сконцентрировать внимание властей на относительно небольшом количестве промышленных структур. На наш взгляд, было бы несправедливо полностью сбрасывать со счета данную группу субъективных факторов, хотя ее позитивное влияние по сравнению с первой группой является менее значимым. Повидимому, в этот период проявились первые результаты попыток властей овладеть ситуацией и построить хотя бы самую примитивную систему управления госсектором. Хорошо дополняет нарисованную картину в области производительности труда другой показатель – коэффициент поляризации (табл.16). Его 125 126 величина определяется как отношение производительности труда наименее эффективной формы собственности государственного сектора и наиболее эффективной формы собственности негосударственного сектора (формула (15) из параграфа 1.3 первой главы). Из табл.16 видно, что здесь имела место общая, хотя и неустойчивая, тенденция к сокращению максимального разрыва в эффективности между формами собственности. Таким образом, и в этой плоскости развития двух секторов происходило стихийное сглаживание крайностей. Данный факт дополнительно свидетельствует о постепенном завершении переходного периода, для которого характерна высокая неустойчивость всех экономических явлений. Однако вхождение в новую фазу экономического развития госсектора не было подкреплено новой стратегией приватизации и управления госсектором. Нивелирование межсекторальных различий в производительности труда помимо всего прочего показало еще один важный факт: за 90-е годы государство не смогло наладить систему эффективного управления ни государственным, ни негосударственным (частным) сектором. Именно благодаря низкой эффективности производства в негосударственном секторе вялый госсектор смог сократить возникший к 1995 г. разрыв в производительности труда. На фоне падения производительности труда в российской кризисной экономике параллельно происходило и падение эффективности основных фондов. Так, например, согласно имеющимся оценкам только за период 1993-1995 гг. фондоотдача в промышленности упала в 10 раз [10, с.38-39]. В эти же годы коэффициент поляризации фондоотдачи по формам собственности имел следующую динамику: 3,1; 2,8; 2,6. Таким образом, наблюдалось явное выравнивание секторальных различий в эффективности использования основного капитала. Данный факт позволяет констатировать, что «узким местом» в процессе использования госсектором народнохозяйственных ресурсов являлись трудовые ресурсы; таким макрофактором, как основной капитал государственные структуры овладели значительно луч126 127 ше. Основной причиной такого положения дел явилось резкое сокращение финансирования государственного сектора и урезание на этой основе, прежде всего, его инвестиционных программ, которые в прошлом приводили к перенакоплению малоэффективных основных фондов. Таким образом, и с точки зрения эффективности основного капитала госсектор даже в самые трудные для него годы пытался, как оказывается, стихийно преодолеть свое отставание. Данный факт лишний раз подтверждает, что тот кризис, который охватил промышленный госсектор России в 90-е годы, был в значительной мере искусственным, спровоцированным неверной государственной политикой его управления и его «насильственным» дроблением. 4. Ослабление госсектора и тенденция к дроблению хозяйственных единиц. Еще один интересный штрих в развитии госсектора заключается в наличии определенной корреляции между межсекторальными соотношениями в производительности труда и средним размером предприятий. Из табл.16 видно, что по мере сокращения разрыва в размерах предприятий двух секторов государственный сектор терял свои позиции и в производительности труда. Это означает, что именно государственные структуры наиболее полно использовали эффект масштаба производства в качестве фактора роста эффективности и, соответственно, их дробление вело к потере своего места в общей макроэкономической иерархии. Вместе с тем, тот факт, что это все же происходило, свидетельствует об отсутствии понимания указанной закономерности в высших эшелонах управления, которые, избавляясь от наиболее крупных государственных производственных объектов и дробя оставшиеся, подрывали возможности позитивного развития всего государственного сектора. Из сказанного ясно, что в процессе реструктуризации промышленности было бы целесообразно учитывать выявленную закономерность и оставлять в составе государственного сектора только самые мощные производственные структуры, которые в максимальной степени позволяют за127 128 действовать преимущества государственной формы управления (дополнительно об этом будет в параграфе 2.5). К сожалению, этого сделано не было и тем самым был нарушен один из основополагающих принципов организации госсектора – корпоративный. В данном случае мы еще раз убеждаемся, что неудовлетворительная работа госсектора была связана не столько с госсектором как таковым, сколько грубыми управленческими ошибками, допущенными в ходе приватизации. Таблица 18. Средний размер промышленных объектов различных форм собственности, чел. Формы собственности 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. государственная 570 492 379 440 муниципальная 91 110 79 103 159 84 78 191 42 40 44 38 смешанная без иностранного участия 368 368 365 753 смешанная с иностранным участием 106 79 80 83 общественных организаций частная Сформулированный тезис можно уточнить и раскрыть с помощью данных табл.18, где дана динамика среднего размера промышленных объектов различных форм собственности по показателю численности занятых на них работников [11, с.44]. Имеющиеся цифры позволяют сделать ряд важных выводов. Во-первых, имеется явная, визуально наблюдаемая положительная корреляция между данными табл.17 и табл.18. Это означает, что рост размера предприятий, как правило, сопровождался ростом их относительной эффективности функционирования. Такая картина имела место на фоне общей тенденции к разукрупнению промышленных объектов. Таким образом, свое положение на рынке усиливали, прежде всего, те хозяйственные структуры, которые стойко сопротивлялись процессу распыления промышленного потенциала. 128 129 Подчеркнем, что указанная закономерность справедлива лишь для динамики протекающих процессов; в статике подобные корреляции не наблюдаются, то есть относительная производительность труда предприятий напрямую не зависит от их абсолютного размера. Данный факт подводит к пониманию того факта, что политика в отношении госсектора должна строиться на долгосрочной основе и учитывать тенденции развития, то есть интервальные закономерности, а не статические, точечные эффекты. На наш взгляд, указанный факт неэквивалентности статических и динамических эффектов во многом дезориентировал управляющие органы и провоцировал внедрение в жизнь неверных регулятивных императивов. Во-вторых, уже в 1996 г. произошла перестановка сил между государственным и частным секторами. Так, если в 1993-1995гг. государственные предприятия представляли собой наиболее мощные объекты с точки зрения сосредоточенного на них производственного потенциала, то в 1996 г. отечественные акционерные структуры, являющиеся одной из разновидностей частнокапиталистической формы собственности, опередили их по данному показателю. Следовательно, в этот период предприятия госсектора были «отодвинуты» на второй план за счет многолетней мобилизации промышленного потенциала на приватизированных предприятиях. Это лишний раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что в конце 90-х годов российская экономика вошла в новую для себя фазу, когда со всей остротой встала необходимость совершенствования механизма качественного взаимодействия государства с предприятиями различных форм собственности, отодвинув на задний план проблему дальнейшего количественного нагнетания массы приватизированных хозяйственных структур. В-третьих, в 1996 г., когда госсектор начал реанимировать свое историческое положение в российской промышленности, произошел возврат к политике укрупнения предприятий практически всех форм собственности (за исключением частной). Особенно ярко это проявилось на промышленных объектах государственной и акционерной (без участия иностранного 129 130 капитала) форм собственности. Фактически 1996 год можно считать началом эпохи крупного капитала в отечественной промышленности, когда все преимущества мощных хозяйственных структур начали проявляться в полную силу. Именно в этот период стало окончательно ясно, что дальнейшее дробление промышленных объектов эквивалентно потере их конкурентоспособности, что и предопределило зафиксированный перелом предыдущей тенденции в показателе размера предприятий. Общим итогом экономического развития 1993-1996 гг. явилось то, что промышленные предприятия, находящиеся в «чистой» частной собственности, оказались всего лишь «жалкими карликами», которые способны работать в основном в сфере малого бизнеса. Похожая картина характерна для совместных акционерных предприятий, которые тяготели скорее к малому, нежели к крупному бизнесу. Особенно ярко их второстепенная роль проявляется при анализе ситуации в отраслях промышленности. Так, в 1996 г. разрыв в размере предприятий смешанной формы собственности с участием и без участия иностранного капитала достиг поистине фантастической величины, прежде всего, в наиболее капиталоемких секторах, а именно: в электроэнергетике – 22 чел. против 1499; в топливной отрасли – 174 чел. против 2072; в цветной металлургии – 149 чел. против 1897; в химической и нефтехимической промышленности – 86 чел. против 1581; в машиностроении и металлообработке – 78 чел. против 1096 [11, с.45]. Сказанное свидетельствует, что рассматриваемая группа хозяйственных объектов представляла собой всего лишь элемент инфраструктурной поддержки российской промышленности, а не ее авангард. Истинным же локомотивом всех преобразований в промышленности, без сомнения, являлись государственные предприятия и отечественные акционерные структуры. Только они обладали достаточным потенциалом для серьезного производственного маневра и осуществления крупных производственных проектов. С этой точки зрения «подавление» с помощью нерациональной приватизации госсектора, который мог бы сыграть ключевую роль в становле130 131 нии «новой» российской промышленности, представляется в корне ошибочным. Данная ошибка является одной из основных характеристик политики управления госсектором в период 1993-1996 гг. 5. Финансовая «несостоятельность» госсектора: тенденции, противоречия и парадоксы. Как было указано в п.1.3, анализ развития госу- дарственного сектора помимо ресурсных показателей эффективности предполагает изучение его общей финансовой состоятельности. К числу показателей, наиболее полно характеризующих прибыльность (убыточность) того или иного промышленного сектора, относится рентабельность. Применительно к нашей задаче рентабельность будет рассчитываться как отношение сальдо прибылей (убытков) предприятий соответствующей формы собственности к производственным затратам, которые равны выручке за вычетом прибылей (убытков). Расчетные значения рентабельности крупных и средних предприятий промышленности приведены в табл.19. Заметим, что данные табл.19 основаны на официальных информационных массивах Госкомстата России, приобретенных Институтом макроэкономических исследований Минэкономразвития России в соответствии со своим официальным запросом (Исх. №808 от 30.12.1998). Теперь попытаемся разобраться в том, что же происходило в отечественной промышленности с точки зрения финансовой эффективности различных секторов (форм собственности) на основе данных табл.19. Таблица 19. Рентабельность крупных и средних предприятий промышленности России по формам собственности, % Форма собственности Вся промышленность 1993 1994 1995 1996 1997 29,0 17,4 18,8 7,2 8,3 Государственная 24,4 18,9 19,4 12,4 15,1 Муниципальная 4,2 3,7 9,6 7,1 12,4 Общественных организаций 26,2 31,7 72,5 11,2 11,7 Частная 61,1 16,9 14,9 4,2 6,0 Смешанная (без участия иностранного капитала) 30,8 18,3 21,1 8,4 7,5 Смешанная (с участием иностранного капитала) 0,7 н/д н/д –3,4 71,2 131 132 Из табл.19 хорошо видно, что традиционное представление о финансовой несостоятельности госсектора не выдерживает никакой критики. Во все рассматриваемые годы рентабельность государственных предприятий была положительна, так что говорить об их убыточности не имеет смысла. Более того, совершенно парадоксальным является соотношение рентабельности по формам собственности. Например, довольно трудно ответить на вопрос, почему иностранные и совместные предприятия в 1993-1996 гг. работали хуже, чем «умирающие» государственные промышленные объекты. Столь же абсурдным представляется и тот факт, что частные предприятия в 1994-1997 гг. и отечественные акционерные общества в 1996-1997 гг. имели худшие финансовые показатели, чем государственные структуры. По сути дела рентабельность государственных предприятий все время была «хорошей», то есть достаточно высокой. Кроме того, данный показатель для госсектора имел еще и очень хорошую динамику: он был достаточно стабилен в отличие от хаотических взлетов и провалов рентабельности других секторов. Стоит заметить, что с течением времени государственные предприятия имели тенденцию к росту своего финансового рейтинга. Так, по показателю рентабельности в 1993 г. они занимали 4-е место среди шести секторов, в 1994 г. – уже 2-е место, в 1995 г. – 3-е место, в 1996 г. – 1-е место, а в 1997 г. – снова 2-е место. Таким образом, с чисто формальной точки зрения госсектор российской промышленности в те годы, когда его активно «разваливали» и приватизировали, занимал чуть ли не лидирующие позиции с точки зрения финансовой состоятельности. Между тем главным тезисом апологетов быстрой приватизации было указание на то, что государственный сектор экономики не может быть более преуспевающим, чем частный, который изначально ориентирован на получение прибыли. Если, как показывают проведенные нами расчеты, это не так, то тогда возникает законный вопрос: зачем нужно было проводить 132 133 приватизацию? И зачем вообще что-то делать с государственным сектором, который и без того хорошо работает? В литературе имеются попытки объяснения выявленного парадокса российской действительности. В частности, предлагались следующие «амортизаторы» зафиксированного аномального эффекта [10, с.39-40]. Вопервых, негосударственные структуры обладают большей свободой действий и значительно лучше скрывают свою коммерческую прибыль, чем государственные. Следовательно, на поверхности структуры госсектора оказываются более прибыльными, хотя это далеко не так. Во-вторых, некоторые государственные предприятия либо пользуются государственными дотациями, либо продают свою продукцию государству по договорным ценам. И в том, и в другом случае истинная рентабельность сильно искажается. Однако, как справедливо отмечено в [10], даже оба эти факта не в состоянии полностью снять выявленное логическое противоречие. Таким образом, мы в очередной раз убеждаемся, что в основе самой акции по ликвидации якобы неэффективного и гипертрофированного госсектора лежали совершенно ложные представления о его деятельности и об истинном положении вещей в отечественной промышленности. 6. Информационные проблемы в сфере управления госсектором. Рассмотренный период вплоть до конца 90-х годов проходил под знаком колоссального информационного дефицита в отношении российского госсектора. Здесь можно выделить три аспекта проблемы. Рассмотрим их подробнее. Первый аспект связан с тем, что в силу отсутствия четкого понятия госсектора статистическими органами страны использовались всевозможные его суррогаты, в том числе рассмотренная выше структура промышленности по формам собственности. Шестиноменклатурная классификация форм собственности позволяла проводить весьма и весьма условный анализ деятельности госсектора. Более адекватная классификация экономики была внедрена примерно с 1999 г., когда стала собираться статистика о 133 134 деятельности госсектора как такового. В этой связи любые оценки до указанного периода могли быть очень искаженными и провоцировать неправильные управленческие решения. Второй аспект проблемы связан с недостаточностью статистических данных даже в рамках имеющихся классификаций. Во многих случаях основополагающие экономические показатели в разрезе шести форм собственности отсутствовали. В качестве примера приведем следующий факт: статистические данные об объеме основных фондов по формам собственности в промышленности публиковались в официальных изданиях Госкомстата России только до 1995 г.; после этого данный показатель исчез из соответствующих статистических сборников [10, с.39]. В результате все шесть секторов отечественной промышленности оказались не обеспечены информацией о таком важнейшем макрофакторе, как основной капитал. Уже только этот факт серьезно подрывал все аналитические исследования, касающиеся функционирования госсектора, и тем самым лишал органы управления необходимой им объективной картины происходящих изменений. Понятно, что в условиях такого информационного вакуума эффективность управленческих решений, касающихся государственного регулирования госсектора, не могла быть высокой. Нельзя не отметить и того факта, что Госкомстат России информацию об основных фондах в разрезе форм собственности начал «засекречивать» именно с 1996 г., когда госсектор вопреки всем ожиданиям начал преодолевать кризис эффективности. В любом случае довольно трудно оправдать решение о ликвидации из открытой статистической отчетности данных об основном капитале предприятий разных форм собственности. Другим примером может служить факт отсутствия достаточно длинных динамических рядов показателя прибыли в разрезе шести форм собственности, которые позволили бы разобраться с реальными финансовыми тенденциями развития госсектора. Здесь ситуация вообще очень сложная. Во-первых, вся имеющаяся информация о прибыли по формам собствен134 135 ности отсутствует в открытом доступе и предоставляется Госкомстатом России только в оперативном режиме на платной основе. Во-вторых, имеющаяся информация на разумном временном интервале (с 1993 г. и далее) касается только крупных и средних предприятий промышленности. Именно эта информация и была нами использована для расчетов данных табл.19. Однако выпадение сегмента малых предприятий в ряде случаев существенно огрубляет и искажает истинные количественные оценки. Втретьих, даже для указанной урезанной статистической выборки данные об объеме прибыли за 1994 и 1995 гг. для предприятий смешанной собственности с участием иностранного капитала отсутствуют (см. табл.19). Совершенно не понятно, почему данные за «окаймляющие» 1993 и 1996 годы по данной группе предприятий существуют, а данные за «внутренние» 1994 и 1995 годы – нет. За счет появления таких статистически «окон» нарушается системность проводимого анализа функционирования госсектора. Любопытным продолжением рассмотренной проблемы является тот факт, что Госкомстат России, вообще говоря, имеет и «полную» информацию о прибылях предприятий промышленности в разрезе форм собственности, однако эти данные начинаются с 1995 г. Здесь мы сталкиваемся с эффектом «информационной асимметрии»: если для показателя основных фондов, как было показано выше, характерно «обрубание» динамического ряда справа (имеются сведения о «далекой» ретроспективе, в то время как данные о динамике процесса после 1995 г. отсутствуют), то для сальдо прибылей – слева (имеющаяся статистика отражает только самую «близкую» прошлую динамику, начиная с 1995 г.). Помимо текущих проблем с «действующими» показателями имели место и проблемы полного отсутствия некоторых статистических агрегатов. Например, Госкомстат России вообще не собирал информацию об объеме средств, выделяемых государственным бюджетом на нужды предприятий госсектора, а также о величине получаемых государственным 135 136 бюджетом доходов от деятельности предприятий государственного сектора промышленности. Между тем, именно этот информационный массив является определяющим при разработке государственной политики развития промышленного госсектора. Сказанное подводит к недвусмысленному выводу: отсутствие достаточно полной информации о функционировании государственного сектора российской промышленности существенно тормозило позитивные сдвиги в системе управления его деятельностью и развитием. Третий аспект проблемы связан с тем, что даже та информация, которая имеется о госсекторе, является, как правило, самого низкого качества. В качестве яркого примера, характеризующего справедливость данного тезиса, рассмотрим данные о прибылях промышленных предприятий в разрезе форм собственности (табл.19), которые по многим аспектам сильно настораживают. Например, рентабельность (прибыльность) предприятий смешанной собственности с участием иностранного капитала в 1996 г. оказывается отрицательной. Поверить в то, что иностранные и совместные структуры были в этот период убыточны, в то время как прочие юридические лица имели вполне приличную рентабельность, довольно сложно. Кроме того, те же данные Госкомстата России дают рекордную норму прибыли иностранного сектора в промышленности в 1997 г. – 71,2% (табл.19). И это сразу после «убыточного» года! Аналогичные парадоксы характерны и для предприятий других форм собственности. Если же использовать «полные» данные об объемах прибылей предприятий разных форм собственности, то наблюдавшиеся скачки в уровне рентабельности отдельных форм собственности представляются еще менее естественными и объяснимыми [10, с.39-40]. В частности, в работе [10] отмечалась ненормальность того факта, что рентабельность общественных организаций всего лишь за год, с 1995 по 1996 гг., упала в 6,2 раза. Еще более странной представляется динамика рентабельности предприятий с участием иностранного капитала, а именно: почему на интервале 1995-1996 гг. она 136 137 уменьшилась в 2,5 раза, а в следующий год снова возросла почти в 4 раза [10, с.39-40]. Вряд ли под такими количественными перепадами стоят какие-то реальные процессы; скорее всего это ставшая уже традиционной «игра» методик Госкомстата России. Из сказанного вытекает следующий вывод: практически на протяжении всех 90-х годов Госкомстат России не мог обеспечить органы государственного управления адекватной информацией о состоянии государственного сектора в промышленности. Иными словами, российские статистические структуры были не в состоянии учесть новые специфические реалии и поставляли на рынок информации «неочищенные» данные, с которыми практически невозможно было работать. Таким образом, проблема тривиальной нехватки информации о промышленном госсекторе усугублялась фактом ее низкого качества. Не удивительно, что опора на подобные данные при принятии решений о приватизации и модификации государственных предприятий приводила к грубым управленческим ошибкам. *** Все рассмотренные нами в данном параграфе тенденции развития госсектора в 90-х годах сохранились с небольшими корректировками и в начале 21 века. Именно этим фактом и объясняется то тяжелое положение, в котором госсектор российской промышленности находится до сих пор. 137 138 2.3. СТРУКТУРНЫЕ ДИСПРОПОРЦИИ В РАЗВИТИИ ГОССЕКТОРА РОССИЙСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В КОНТЕКСТЕ ОБЩЕМИРОВЫХ ТЕНДЕНЦИЙ Причин неудовлетворительного состояния российского госсектора много. Ряд из них был раскрыт в предыдущих разделах; в данном параграфе для полноты картины мы рассмотрим еще некоторые из них. 1. Американская схема построения российской модели государственного сектора экономики. Приступая в начале экономических преобра- зований к реформированию гипертрофированного госсектора, Россия стояла перед выбором: по какому пути пойти, какую модель госсектора реализовать? Отрицательный опыт прошедших 15 лет экономических преобразований в этом отношении фактически ничего не изменил – дилемма до сих пор сохраняется. Оставлять все в прежнем виде нельзя, но и не совсем ясно, в каком направлении должны идти позитивные сдвиги. Беспристрастный анализ показывает, что никаких стандартов и шаблонов в отношении государственного сектора экономики не существует. Так, в одних странах госсектор очень большой (как, например, в Греции, Италии и Франции), в других – он почти отсутствует (например, как в Японии и Люксембурге); в одних странах он сконцентрирован на небольшом числе хозяйственных участков и отраслей (как в Нидерландах), в других – он «размазан» по всей экономике (как во Франции и Португалии). В некоторых странах он является высокоэффективным (как в Швеции и Франции), а в других – он малоэффективен (как в Бельгии и США); в ряде стран действует унифицированная система управления предприятиями госсектора (например, в Швеции), а где-то работает система «точечного» (пообъектного) управления (как в США). Таким образом, везде действует конкретная «национальная модель» госсектора и основной вопрос заключается в эффективности ее практической реализации. Можно утверждать, что к настоящему моменту теоретические дебаты о выборе «правильной» 138 139 модели госсектора уже прекратились; даже в России данная проблема перешла в практическое русло проб и ошибок. Тем не менее, определенные общие принципы и схемы построения национальных моделей все же существуют. Основной принцип работы государства с госсектором состоит в том, что никакое правительство страны не может мириться с большим, но неэффективным и обременительным в финансовом отношении госсектором. Либо госсектор неэффективен и тогда его размеры и объем финансирования должны быть минимальными, либо госсектор высокоэффективен и тогда его доля в национальной экономике может быть весьма велика. В настоящее время можно выделить три модели госсектора – западноевропейскую (Португалия, Франция и др. страны), североамериканскую (США и Канада) и азиатскую (Япония и Южная Корея) [77, с.24-26]. Для западноевропейской модели в основном характерен довольно большой по объему, высокоэффективный и щедро финансируемый госсектор, имеющий довольно разнообразную отраслевую структуру. Для североамериканской модели США наоборот типичен недоразвитый, низкоэффективный госсектор, специализирующийся главным образом на чисто государственных функциях, обороне и социальной инфраструктуре на базе системы «прижимистого» финансирования (см. параграф 2.1 второй главы). Обеим моделям присуща четкая грань между частным бизнесом и государством. Для восточноазиатской модели эта грань размыта, переплетение интересов государства и бизнеса идет через своих представителей во властных и корпоративных структурах. Результатом такой модели является формально небольшой госсектор с хорошей финансовой и организационной поддержкой со стороны государства. Каждая из рассмотренных моделей имеет свои исторические и географические крайности. Так, например, в свое время администрация Р.Рейгана, будучи проводником североамериканской модели госсектора в своей рафинированной форме, предлагала приватизацию таких «нетради139 140 ционных» объектов, как национальные парки и охраняемые природные территории, национальная служба погоды, морские нефтяные месторождения, железнодорожные транспортные компании, почта, школы и даже тюрьмы. Многое из этого так и не было реализовано, однако сам принцип, предполагающий максимальную «разгрузку» государственного бюджета в период «холодной войны», когда бюджет был и так перенапряжен расходами на оборону, является симптоматичным. Примером другой крайности в реализации европейской модели является Швеция, которая при построении своего так называемого шведского социализма опирается на огромный госсектор (32% занятых в стране) и фантастические государственные расходы (64% ВВП). Оба приведенных примера имеют своих последователей и продолжателей в лице стран Восточной Европы. Так, сумасбродная идея администрации Р.Рейгана была полностью доведена до своего логического завершения в Латвии, где вообще не существует неприватизируемых предприятий. В соответствии с латвийским законодательством, приватизировано может быть все, за исключением производства оружия, какового в Латвии нет. При подобном подходе для Латвии существует только одна проблема – когда передать объект на приватизацию. Некоторое время назад латвийскими высокопоставленными чиновниками озвучивались надежды, что в недалеком будущем на приватизацию будут переданы такие объекты, как железные дороги, почта и международные аэропорты [18, с.148]. По пути же «шведского социализма» идет Польша, которая поддерживает долю государственных расходов в ВВП на уровне 47% [80, с.129], что в полтора раза больше аналогичного показателя в США. Не исключено, что и Латвия, и Польша со временем развернут свою политику в совершенно другом направлении, однако в данном случае важно другое – выбранная ими модель госсектора. В настоящий момент можно уже смело констатировать, что Россия среди двух главных моделей госсектора – западноевропейской и северо140 141 американской – выбрала именно североамериканскую. Действительно, размеры российского госсектора за прошедшие годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, а результаты его деятельности крайне неудовлетворительные. Однако проблема осложняется еще и тем, что Россия не смогла построить североамериканскую модель госсектора в чистом виде. Наоборот, с точки зрения хозяйственного механизма функционирования предприятий отечественного госсектора явно просматривается его преемственность с азиатской моделью. Переплетение интересов государственных чиновников с представителями бизнеса лишает российский госсектор необходимой прозрачности и эффективности. На наш взгляд, подобная модель отечественного госсектора является нерациональной. Дело в том, что, как справедливо отмечал Ю.В.Куренков, сама североамериканская модель госсектора имеет исторические предпосылки: США миновали феодальный строй с его проблемами и социальноэкономическими последствиями; в стране не сложились мощные антикапиталистические силы; не была сформирована центральная власть со слишком широкими полномочиями в хозяйственной сфере; к власти не приходили левые силы с масштабными программами национализации [77, с.24]. История России, наоборот, изобилует подобными фактами, в связи с чем более логичным представляется выбор ею западноевропейской, а не американской модели госсектора. Учитывая, что в настоящее время отечественный госсектор продолжает активно эволюционировать, было бы более правильно внедрять в российскую практику в большей степени европейские методы и стандарты работы с госсектором и за счет этого хотя бы частично выправить сложившуюся ситуацию. 2. Отраслевые особенности и диспропорции в рассредоточении промышленного госсектора России. К сожалению, мировой опыт свиде- тельствует о том, что никаких единых стандартов и рекомендаций по поводу того, в каких отраслях экономики участие государства наиболее целесообразно, нет. Как правило, этот вопрос решается в рамках конкретной 141 142 национальной модели, которая предполагает определенные отраслевые приоритеты и «национальный» взгляд на роль госсектора в экономике страны. В то же время межстрановой анализ показывает, что за исключением нескольких «особенных» стран (таких как США и Япония) отраслевые позиции госсектора в различных государствах, хотя и различаются, но не настолько сильно как его суммарные относительные размеры. Например, в Италии крупнейшие государственные компании контролируют черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании государство, постепенно расширяя госсектор в области производства электроэнергии, установило в этой сфере строгий государственный контроль. Госсектор Великобритании доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции наиболее сильны позиции государственного сектора в электроэнергетике, в отраслях аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении. Если же говорить о каких-то общих закономерностях, то можно констатировать, что госсектор оккупирует в основном почтовые услуги, железнодорожные перевозки, телекоммуникации и электроэнергетику. Даже в США госсектор полностью доминирует в почтовых услугах и составляет примерно ¼ в сфере железнодорожного транспорта и электроэнергетике [42, с.17]. Таким образом, энергетика, транспорт и связь являются теми отраслевыми приоритетами, на которых госсектор всех стран концентрирует свое самое пристальное внимание. Особенно ярко данная закономерность проявляется в европейских странах. Причем, как подчеркивал А.Бизаге, большое влияние госсектора в названных трех отраслях постоянно во времени и пространстве [31, с.67]. Во многих странах доля госсектора внушительна в газовой и сталелитейной промышленности, воздушном транспорте и частично в автомобилестроении. Но это уже более «мелкие» закономерности, которые не име- 142 143 ют той степени устойчивости, как тенденции для энергетики, транспорта и связи. В России наиболее сильные позиции государственного сектора остаются в отраслях топливно-энергетического и оборонного комплексов, медицинской и микробиологической промышленности, на транспорте и связи. Наименьшее распространение частная форма собственности получила в отраслях естественных монополий: электроэнергетике и железнодорожном транспорте. Учитывая, что эти отрасли почти во всех странах мира являются традиционной нишей для государственного предпринимательства, можно утверждать, что Россия на протяжении 90-х годов шла в общем русле развития мировой экономики. Однако данный тезис носит слишком общий характер и должен быть уточнен. Во-первых, в последнее время происходят определенные изменения в сторону ослабления позиций российского госсектора даже в его традиционных нишах. Во-вторых, истинные различия в архитектуре отечественного госсектора просматриваются при сравнении более детализированных отраслевых структур. Поэтому в дальнейшем постараемся восполнить существующий информационный пробел, опираясь на работу [22]. Учитывая, что наиболее болезненным сегментом отечественного госсектора с полным основанием можно считать его промышленную часть, сосредоточим на этой отрасли наше основное внимание. Хотя имеющиеся на сегодняшний день данные о российском госсекторе неполны и не слишком точны, они все же позволяют нарисовать общую картину процесса и уяснить основные проблемы в развитии государственного предпринимательства. Имеющиеся данные о масштабах госсектора в отраслях промышленности сгруппированы в табл.20 [16, с.3]. 143 144 Таблица 20. Относительные масштабы госсектора в промышленности России в 2000 г., %. Доля в Доля в об- Доля в полной ИнтегральОтрасли промышленности общем щей чисбалансовой ная доля объеме ленности стоимости ос- госсектора выпуска работников новных фондов Всего 10,1 14,9 11,9 12,3 в том числе: электроэнергетика 9,3 10,4 7,1 8,9 топливная 3,9 13,6 4,8 7,4 черная металлургия 2,6 5,7 3,9 4,1 цветная металлургия 15,6 16,7 27,2 19,8 химическая и нефтехимическая 8,0 14,5 13,5 12,0 машиностроение и металлообработка 20,9 21,7 20,6 21,1 лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная 5,2 10,5 9,5 8,4 производство строительных материалов 4,3 5,9 6,5 5,6 стекольная и фарфоро-фаянсовая 1,7 4,4 7,4 4,5 легкая 4,9 6,2 5,6 5,6 пищевая 6,6 9,3 12,4 9,4 микробиологическая 40,1 41,5 49,2 43,6 мукомольно-крупяная и комбикормовая 12,3 17,8 18,1 16,1 медицинская 15,8 18,3 23,3 19,1 полиграфическая 52,5 47,9 59,4 53,3 Из приведенных данных видно, что одного частного показателя для оценки масштаба такого явления, как госсектор, вообще говоря, недостаточно, так как по разным долевым показателям масштаб отрасли может очень сильно колебаться. В связи с этим в аналитической практике можно дополнительно использовать некий интегральный показатель относительного масштаба госсектора. В качестве последнего можно использовать усредненную величину трех «первичных» показателей (табл.20). Подобный подход активно используется в зарубежной практике анализа развития гос- 144 145 сектора; в данном случае он адаптирован к российской системе статистической отчетности (см. формулу (4) в параграфе 1.3 первой главы). Сопоставление отраслей российской промышленности по величине интегрального показателя относительного масштаба госсектора позволяет сгруппировать их в три кластера. Первый из них включает отрасли с высокой долей госсектора (более 1/3), а именно: полиграфическую и микробиологическую промышленность. Второй кластер состоит из отраслей с умеренным масштабом участия госсектора (более 10%, но не более 1/3): машиностроение, цветная металлургия, медицинская, мукомольная и химическая промышленность. Остальные 8 отраслей попадают в третий кластер отраслей с низкой долей госсектора (менее 10%). Уже на данном этапе видны некоторые важные несообразности в структурном рассредоточении госсектора отечественной промышленности. Так, если высокая доля госсектора в микробиологической промышленности в значительной степени оправдана и объяснима, то его доминирование в полиграфической индустрии выглядит как явный нонсенс. Чтобы глубже разобраться в возникших структурных диспропорциях, необходимо знать тот «идеал», относительно которого происходит деформация национальной экономики. Строго говоря, такого «идеала» нет. Однако для получения хоть какой-то определенности в нашем исследовании можно опереться на возможности межстранового анализа. В данном случае будем рассматривать французскую экономику, в которой госсектор имел традиционно сильные позиции и отличался довольно высокой экономической эффективностью. Данные по некоторым отраслям французской промышленности приведены в табл.21, где отражена динамика удельного веса госсектора для двух периодов: непосредственно предшествующему приходу в 1982 г. к власти левого правительства Ф.Миттерана и последовавшему за его приходом (1982-1986 гг.) [77, с.80]. Прямое сопоставление отраслевой структуры российской и французской промышленности невозможно из-за имеющихся различий в класси145 146 фикации отраслей. Однако основные «перекосы» российской модели госсектора мы определить все-таки можем. Прежде всего, бросается в глаза основной дисбаланс в распределении госсектора, заключающийся в «размывании» его промышленного сегмента. На наш взгляд, вклад госсектора в общие объемы промышленного производства в России уже опустился ниже своей естественной отметки. Например, во Франции в 80-х годах доля госсектора в совокупном промышленном выпуске колебалась в диапазоне 17-30% против 10,1% в России. Конечно, французская модель госсектора не может служить в качестве безусловного ориентира для России. Тем не менее, учитывая размеры российской экономики, традиции в формировании мощного госсектора и масштаб стоящих перед правительством экономических проблем в области промышленной политики, было бы желательно за счет осуществления правильного структурного маневра немного «выправить» сложившееся положение в сторону усиления роли государственных предприятий. Пока же можно лишь констатировать, что российское правительство, панически боясь финансовых проблем промышленного госсектора, настолько сжало его масштабы, что тем самым лишило себя основного рычага реформирования национальной промышленности. Если заглянуть внутрь промышленности, то там можно увидеть следующую картину. Безоглядная приватизация привела к тому, что в электроэнергетике доля госсектора в России оказалась более чем в 10 раз меньше, чем во Франции, где эта отрасль была почти полностью обобществлена. Примечательно, что в Австрии, Великобритании, Франции, Австралии, Швейцарии и Канаде в середине 80-х годов также более 3/4 всех активов электроэнергетики находились в руках государства. В этой связи поистине поражает тот факт, что, несмотря на достигнутый столь «впечатляющий» результат, российское руководство продолжает «продавливать» вопрос о дальнейшей приватизации данной отрасли. На наш взгляд, подобная ситуация становится просто абсурдной. 146 147 Таблица 21. Всего Роль предприятий госсектора Франции в промышленности. Доля госсектора в стоиОтрасли промышленности мости выпускаемой продукции, % До 1982 г. После 1982 г. 17,3 29,9 в том числе: Добыча угля 99,3 99,3 Добыча нефти и природного газа 39,7 39,7 Добыча железной руды 0,0 68,3 Добыча неметаллического сырья н/д 52,6 Электроэнергетика 97,8 98,2 Цветная металлургия 16,3 60,7 Промышленность строительных материалов н/д 5,8 Стекольная промышленность 0,0 34,7 Производство основных химикатов 11,6 47,8 Производство специальных химикатов 5,1 9,2 Фармацевтическая промышленность 6,6 24,3 Текстильная промышленность 0,0 1,2 Деревообрабатывающая промышленность 0,0 2,4 Целлюлозно-бумажная промышленность н/д 7,6 Полиграфическая промышленность 0,0 0,3 Не намного лучше положение дел в топливной промышленности, в которой доля госсектора во Франции ниже 40% не опускалась, а в России не достигает и 4%. В цветной металлургии российский госсектор в 2000 г. имел меньшую долю, чем французский в 1982 г. Если учесть, что после 1982 г. французский госсектор расширил свое присутствие в отрасли в 3,7 раза, то становится ясно, что Россия движется в направлении, обратном общемировой тенденции. В стекольной промышленности французский госсектор имел в 20 раз большую долю, чем российский. Химическое производство во Франции также было значительно шире представлено государственными предприятиями, чем в России. Между тем имеют место и прямо противоположные структурные перекосы. Так, относительный размер российского госсектора в полиграфи- 147 148 ческой промышленности был в 175 раз больше соответствующего показателя во Франции. В легкой промышленности госсектор России имел долю в 4 раза большую, чем французский госсектор в текстильной промышленности. Если учесть, что в кожевенной, обувной и швейной промышленности Франции госсектор вообще хронически отсутствовал, то зафиксированный структурный перекос становится еще более впечатляющим. В области деревообработки российский госсектор был почти в 2 раза больше, чем во Франции. Чрезмерной представляется и концентрация «сил» отечественного госсектора в пищевой промышленности. Для сравнения укажем, что во Франции в 80-е годы доля занятых госсектора в пищевой промышленности составляла всего лишь 1,9-2,0% против 9,3% в России в 2000 г. Нарисованная картина недвусмысленно подводит к главному выводу: там, где присутствие госсектора было целесообразно сохранять, Россия от него активно избавлялась, а там, где от него было желательно избавиться, там она его «приберегала». В результате можно констатировать, что сегодняшняя отраслевая структура промышленного госсектора России весьма далека от оптимальной. Данный результат является прямым следствием допущенных ошибок на стадии выбора направлений приватизации российской экономики. В этой связи необходим радикальный пересмотр существующей парадигмы реформирования отечественной индустрии для устранения образовавшихся структурных несоответствий. 3. Диспропорции в эффективности промышленного госсектора России. Оборотной стороной объемов госсектора выступает его эффектив- ность. Если эффективность высокая, то значительные объемы госсектора можно считать оправданными. В противном случае госсектор представляет собой «проблемный» элемент национальной экономики. Данные табл.20 позволяют рассчитать показатели относительной производительности труда и фондоотдачи государственного и негосударственного секторов промышленности (под относительным показателем эффективности понимается показатель эффективности соответствующего сектора, деленный на 148 149 среднеотраслевой показатель эффективности и выраженный в процентах). Результаты расчетов по отраслям промышленности приведены в табл.22 и позволяют сделать ряд важных выводов. Прежде всего, можно смело утверждать, что по уровню экономической эффективности госсектор во всех отраслях промышленности уступает негосударственному сектору. Только в полиграфической промышленности производительность труда государственного сектора оказалась выше, чем негосударственного. Аналогичным образом в электроэнергетике в госсекторе была выше фондоотдача. За исключением этих двух «всплесков» эффективности по всем остальным позициям госсектор оказался неспособным к полноценной конкурентной борьбе с негосударственным сектором. Учитывая, что при сравнении производительности труда и фондоотдачи двух секторов могут наблюдаться разнонаправленные эффекты, здесь также целесообразно перейти к некоему интегральному показателю эффективности, который для каждого сектора определяется как средняя величина соответствующих частных показателей эффективности (табл.22). Подобное усреднение приводит лишь к тому, что имевшееся преимущество госсектора полиграфической промышленности по линии производительности труда полностью подавляется негативным соотношением в фондоотдаче и в итоге госсектор данной отрасли также оказывается в качестве аутсайдера. Таким образом, негативная закономерность очевидна: такие важнейшие макрофакторы, как труд и капитал, на предприятиях госсектора российской промышленности используются гораздо хуже, чем в негосударственных хозяйственных структурах. В настоящее время госсектор России – источник довольно бездарного расходования макроресурсов. 149 150 Таблица 22. Относительные показатели эффективности государственного и негосударственного секторов России в промышленности в 2000 г, %. Относи- Отно- Относи- ИнтеИнтеОтносительная сительная граль- гральная тельная произво- производи- тель- фондоот- ная эффекдитель- тельность ная дача не- эффек- тивность негосуОтрасли промышленности ность труда него- фон- государ- тивтруда гос- сударст- доот- ственного ность дарственсектора венного дача сектора госсек- ного сексектора гостора тора сектора Промышленность 67,8 105,6 84,9 102,0 76,3 103,8 в том числе: электроэнергетика 89,4 101,2 131,0 97,6 110,2 99,4 топливная 28,7 111,2 81,3 100,9 55,0 106,1 черная металлургия 45,6 103,3 66,7 101,4 56,1 102,3 цветная металлургия 93,4 101,3 57,4 115,9 75,4 108,6 химическая и нефтехимическая 55,2 107,6 59,3 106,4 57,2 107,0 машиностроение и металлообработка 96,3 101,0 101,5 99,6 98,9 100,3 лесная, деревообрабатывающая и целлюлознобумажная 49,5 105,9 54,7 104,8 52,1 105,3 производство строительных материалов 72,9 101,7 66,2 102,4 69,5 102,0 стекольная и фарфорофаянсовая 38,6 102,8 23,0 106,2 30,8 104,5 легкая 79,0 101,4 87,5 100,7 83,3 101,1 пищевая 71,0 103,0 53,2 106,6 62,1 104,8 микробиологическая 96,6 102,4 81,5 117,9 89,1 110,2 мукомольно-крупяная и комбикормовая 69,1 106,7 68,0 107,1 68,5 106,9 медицинская 86,3 103,1 67,8 109,8 77,1 106,4 полиграфическая 109,6 91,2 88,4 117,0 99,0 104,1 Сопоставление интегрального показателя эффективности двух секторов отраслей российской промышленности позволяет сгруппировать их в три кластера. Первый из них включает отрасли с высокой эффективностью 150 151 госсектора (выше 100%), среди которых оказывается только электроэнергетика. Второй кластер состоит из отраслей с умеренной эффективностью госсектора (выше 90% и ниже 100%): полиграфическая промышленность и машиностроение. В третий кластер входят все прочие 12 отраслейаутсайдеров (ниже 90%). В настоящее время «право на существование» по критерию интегрального показателя эффективности отстоял госсектор только трех отраслей – первого и второго кластера. С определенной натяжкой к ним можно приплюсовать микробиологическую и легкую промышленность. Продолжение деятельности остальной части госсектора, состоящей из 10 отраслей, оправдывается в основном только социальными императивами. Особые опасения вызывает госсектор стекольной и фарфоро-фаянсовой промышленности, интегральная эффективность которого почти в 3,5 раза ниже, чем в негосударственном секторе. На наш взгляд, при таком фантастическом дисбалансе в эффективности госсектор данной отрасли активно «претендует» на полную ликвидацию. Таким образом, проведенный структурный анализ подтверждает генеральный вывод о том, что госсектор российской промышленности пока совершенно неконкурентоспособен по сравнению с негосударственными хозяйственными структурами. Однако выявленное положение дел не является типичным и, следовательно, ни в коей мере не может восприниматься как нормальное явление. В данном случае наблюдается рассогласование тенденций развития российского промышленного госсектора с общемировыми тенденциями по двум направлениям. Первый аспект проблемы связан с тем, что соотношение эффективности государственного и негосударственного секторов в России перевернуто относительно наблюдающейся картины в большинстве стран мира. В предыдущем параграфе мы показали, что практически во всех развитых европейских странах относительная производительность труда государственного сектора выше, чем негосударственного. Если же брать в рассмот151 152 рение только промышленный сегмент национальной экономики, то в нем, как оказывается, преимущества госсектора проявляются особенно ярко. Для сравнения: по нашим оценкам во Франции промышленный госсектор имеет производительность труда в 1,4 раза выше, чем частный сектор, в то время как в России – в 1,6 раза ниже. Следовательно, неудовлетворительные результаты работы отечественного госсектора лежат непосредственно в его специфической «российской модели». Второй аспект проблемы непосредственно связан с величиной выявленных диспропорций в эффективности государственного и негосударственного секторов. Дело в том, что и в других странах высокая эффективность госсектора представляет собой отнюдь не тотальное явление: в некоторых отраслях госсектор уступает пальму первенства частному сектору. Например, во Франции производительность труда госсектора в энергетике на 43% ниже, чем в частном секторе. Однако такого чудовищного перекоса, как, например, в российской топливной промышленности, где производительность труда госсектора была в 3,9 раза ниже, чем в негосударственном секторе, не наблюдалось нигде. Для России же это вовсе не случайность. Так, в деревообрабатывающей промышленности данный разрыв составлял 2,1 раза, в стекольной промышленности – 2,7 раза. Совершенно очевидно, что подобные перепады в экономической эффективности вовсе не имманентны госсектору как таковому, это опять-таки «достижение» его сугубо российской модели. Таким образом, с точки зрения экономической эффективности госсектора Россия идет в разрез с общемировыми тенденциями. Основной причиной сложившегося положения дел, на наш взгляд, является неадекватная система управления отечественным госсектором. Однако данный вопрос достоин самостоятельного анализа. 4. Причины низкой эффективности промышленного госсектора России. Среди причин плохой работы госсектора российской промышлен- 152 153 ности можно выделить три причины: статистическую, финансовую и управленческую. Раскроем их смысл более подробно. Начнем с причины, которую с определенной степенью условности можно назвать статистической. Дело в том, что практически во всех странах мира госсектор представляет собой весьма неоднородное производственное образование. Данный факт, пожалуй, в наиболее ясной и прозрачной форме выражен в официальной идеологии Правительства Швеции, которое все предприятия госсектора подразделяет на две группы: - предприятия, работающие в условиях рынка; - предприятия, выражающие специфические интересы общества (иначе, предприятия с интересами государства). Предприятия первой группы представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на высокие экономические результаты. Предприятия второй группы обременены некими дополнительными общественными целями и задачами, которые реализуются в ущерб экономической эффективности. Данное структурное деление предприятий госсектора на две группы позволяет вскрыть специфику нынешнего этапа развития отечественного госсектора, а именно: государственное предпринимательство как таковое в России пока еще не получило должного развития и большая часть промышленного госсектора состоит из предприятий с государственными интересами. Понятно, что при такой «моноструктурности» госсектор в принципе не может быть высокоэффективным. Подобная однобокость госсектора российской промышленности, выражающая факт игнорирования Россией международных стандартов учета, является логическим следствием первоначальной стадии его формирования, в связи с чем можно говорить, что и сам госсектор пока находится в зародышевом состоянии. Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования процедуры разработки политики развития госсектора, которая должна пре153 154 дусматривать два относительно самостоятельных блока: политику в отношении предприятий госсектора, действующих в рыночных условиях, и политику в отношении предприятий госсектора с общественными интересами. В настоящее время первый блок в России еще не оформился и находится в стадии становления, второй же блок вообще отсутствует. Между тем разработка последнего является необходимым условием повышения эффективности госсектора промышленного комплекса страны. Основой политики по сбалансированному развитию двух групп предприятий госсектора должна стать, на наш взгляд, адекватная система статистического обеспечения, для построения которой можно воспользоваться позитивным опытом Швеции, где внедрена дифференцированная система учета двух категорий предприятий госсектора. Так, для предприятий, работающих в рыночных условиях, действует «усеченная» система статистических показателей, ориентированная на оценку рентабельности предприятия, его финансовой и экономической эффективности. Для предприятий с общественными интересами действует более широкая номенклатура статистических показателей, которая помимо чисто финансовых включает показатели, позволяющие оценить степень достижения стоящих перед предприятием общественных целей. Формирование в России подобной системы статистического обеспечения политики развития госсектора, на наш взгляд, могло бы повысить ясность и прозрачность как самих целей и задач госсектора, так и степени их выполнения. Кроме того, это дало бы дополнительную информацию о структуре госсектора по двум группам предприятий и тем самым могло бы служить основой для ее оперативной оптимизации. Теперь рассмотрим финансовые истоки неудовлетворительной работы госсектора российской промышленности. Так, в параграфе 2.1 нами был сделан следующий важный вывод: если госсектор хорошо финансировать, то он превращается в высокоэффективный сегмент и технологический авангард национальной экономики; если же ему недодавать финансов, то 154 155 он довольно быстро становится низкоэффективным и превращается в обузу для населения страны. В развитых странах мира эту альтернативу поняли, и правительства сознательно идут на реализацию того или иного подхода. Похоже, что в России на правительственном уровне эта дилемма до сих пор не осмыслена: от госсектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют финансовые крохи. Об этом свидетельствуют не только чрезвычайно низкие значения доли государственных расходов в ВВП, но и отдельные статьи бюджетных расходов. Например, затраты НИОКР в 2000 г. составили 1% ВВП, в то время как в развитых странах этот показатель колеблется вокруг 3% [77, с.51]. Доля инвестиций в основной капитал отрасли «наука и научное обслуживание» с 1990 г. по 2000 г. уменьшилась с 1,7% до 0,6%, т.е. примерно в 3 раза [77, с.58]. В структуре Федерального бюджета на 2002 г. расходы на фундаментальные исследования и содействие научному прогрессу составляли 1,8%, что в 2,2 раза ниже 5процентного уровня, установленного в 1996 г. Федеральным законом о науке и научной деятельности [77, с.59]. Доля бюджетных расходов на нужды промышленности, энергетики, строительства и сельского хозяйства составила 5,1% по сравнению с аналогичным показателем затрат на правоохранительную деятельность в 10,4% [77, с.59]. Таким образом, в отличие от практики, принятой в развитых странах мира, перед российским бюджетом не стоит серьезной задачи субсидирования реального сектора экономики, в том числе в части госсектора. Разумеется, на фоне таких финансовых приоритетов России мощь, например, французского госсектора, на долю которого в период правления администрации Ф.Миттерана приходилось 30% ВНП и 50% всех расходов на НИОКР в промышленности, кажется чем-то поистине фантастическим. Между тем, как показывает зарубежный опыт, такая мощь не случайна. В развитых странах мира государство постоянно оказывает финансовую помощь промышленности. Так, ее доля в условно чистой продукции промышленности в начале 80-х годов в Швеции оценивалась в 15,4%, в Ита155 156 лии – в 7,1%, в ФРГ – в 4,0%, в Англии – в 3,6% [56, с.43]. Подобный подход с присущей ему финансовой «щедростью» в отношении промышленного госсектора слишком явно разнится с рестриктивной финансовой политикой «прижимистого» российского правительства. Таким образом, по вопросам финансирования госсектора Россия выпадает из общемировой линии развития. Данный факт в определяющей степени предопределил низкую эффективность отечественного госсектора промышленной сферы. Однако, пожалуй, самый большой урон российскому госсектору был нанесен со стороны абсолютно никчемной системы управления им. Чтобы лучше понять, что происходило в этой сфере, сделаем небольшой экскурс в историю. В России вопросы функционирования госсектора никогда не были собраны в компетенции какого-либо одного органа исполнительной власти. Всегда они были распределены по разным ведомствам по отраслевому и функциональному признакам. Начало «великого объединения» можно условно датировать 1997 годом, когда в Министерстве экономики РФ появился специальный отдел, который стал заниматься общими проблемами госсектора. Теоретически данное подразделение должно было служить неким головным и координирующим органом по работе с предприятиями отечественного госсектора. Однако на практике этого не произошло. Причиной тому была институциональная неподготовленность страны к работе с госсектором: подразделение Министерства экономики РФ не было наделено ни соответствующими полномочиями, ни кадрами. В результате вся работа с госсектором выродилась в довольно странный и узкий вид пассивной деятельности, связанный с анализом и прогнозированием его развития. Это была, пожалуй, первая стратегическая ошибка российского правительства, так как мировой опыт недвусмысленно говорит, что при активизации работы с госсектором государство должно занять по отношению к нему активную позицию – участвовать в его деятельности, а не просто пассивно ее наблюдать. 156 157 Впоследствии выяснилось, что даже корректный анализ развития госсектора, не говоря уже о прогнозах, сделать фактически невозможно из-за отсутствия строгого определения самого феномена госсектора и статистической отчетности о его деятельности. Начиная с этого момента, российские чиновники начали постепенно продвигаться в направлении «овладения» таким экономическим объектом как государственный сектор. Эта кропотливая и сложная работа наиболее активно развернулась в 2001-2002 гг. в рамках Министерства экономического развития и торговли РФ, в которое было преобразовано Министерство экономики РФ. В соответствии с первоначальным замыслом весь комплекс проблем в сфере управления госсектором следовало решить одним ударом – путем разработки и принятия специализированного «Закона о госсекторе». Однако практическая работа в этом направлении выявила нереалистичность такого подхода. Подготовленный проект указанного закона оказался столь велик по объему и включал в себя такое множество спорных вопросов, что его «проведение» через Государственную Думу России могло затянуться на сколь угодно длительный срок. В результате взаимных консультаций специалистов Министерства экономического развития и торговли РФ и Института макроэкономических исследований было достигнуто понимание того, что в создавшихся условиях построение системы управления госсектором должно базироваться на пошаговом заполнении имеющихся пробелов и недостатков действующего законодательства. В итоге было принято альтернативное решение о подготовке веера относительно небольших, компактных нормативно-правовых актов, каждый из которых был бы нацелен на решение одной, конкретной проблемы в области управления госсектором. Оформление ключевых идей в рамках постановлений Правительства России и указов Президента страны неизмеримо легче, чем «пробивание» монументального закона. Вместе с тем накопление таких нормативно-правовых документов подготовило бы общественное сознание к восприятию необходимости закона о госсекторе 157 158 и создало бы институциональную базу для его последующего вынесения на обсуждение. В этом и состояла «веерная» концепция поэтапного построения системы управления госсектором. Однако достигнутый идеологический прогресс в области управления госсектором уже в середине 2002 г. был полностью перечеркнут очередной институциональной перестройкой. Снова изменилась номенклатура департаментов министерства, их функции и полномочия; поменялись люди, непосредственно занимающиеся проблемами госсектора. В результате этого начатая в предыдущий период работа по построению системы управления госсектором «захлебнулась» и восторжествовала идеология нового руководства, в соответствии с которой госсектор – это зло, которое нужно минимизировать. Управленческая проблема перешла в русло разработки программы по окончательной приватизации того, что еще не было приватизировано. Начавшийся 2003 г. окончательно «похоронил» проблему управления госсектором как таковую и никаких позитивных изменений в этот период уже не происходило. Подобное самоустранение российских властей от проблем, связанных с госсектором, опять-таки идет в разрез с мировым опытом. Практически во всех станах мира разрабатывается и реализуется так называемая промышленная политика, ядром которой является именно промышленный госсектор. Для реализации промышленной политики развитые страны мира создают сложную организационную систему институтов, подкрепленную системой юридически оформленных институциональных норм и правил. В России же наблюдается чрезвычайная бедность как инструментов промышленной политики, так и охваченных ими хозяйственных объектов. Рассмотренные причины, на наш взгляд, позволяют в полной мере понять, почему в России сложился такой уродливый и нежизнеспособный государственный сектор в ведущей отрасли экономики – промышленности. 5. Ошибки в сфере управления госсектором. Выше нами проанали- зированы стратегические просчеты российских властей при формировании 158 159 отечественного госсектора. Ниже мы «раскроем» их и коснемся некоторых тактических ошибок, которые были допущены при работе с государственной собственностью. Рассмотрение частных ошибок позволит существенно дополнить картину сложившегося положения дел и глубже понять роль госсектора в экономической жизни страны. Прежде всего, можно ли было проводить масштабную приватизацию с макроэкономической точки зрения, и к чему такая приватизация привела. В предыдущих параграфах мы показали, что госсектор в большинстве стран мира является авангардным элементом экономики в реализации процесса накопления основного капитала. К настоящему моменту имеются данные, подтверждающие данный тезис и применительно к экономике России. В частности, проведенные С.В.Казанцевым расчеты показали, что в 1991-2001 гг. коэффициент корреляции между показателями доли валового накопления основного капитала в ВВП и доли числа негосударственных предприятий в общем числе предприятий составил –0,837 [60, с.68]. Значимость и отрицательный знак коэффициента корреляции означают, что чем больше становилась доля частного сектора, тем ниже становилась инвестиционная активность российской экономики. Таким образом, бездумное разрушение госсектора путем масштабной приватизации явилось одной из причин инвестиционного кризиса и производственного спада в России 90-х годов. По сути дела здесь мы наблюдаем интересный парадокс в области государственной политики: масштабная приватизация госсектора, призванная стабилизировать макроэкономическую ситуацию, привела к ухудшению всех основных макроэкономических параметров. Следовательно, проводимые меры государственного воздействия привели к прямо противоположному результату, нежели тот, который изначально предполагался. Налицо классическая ошибка системы государственного регулирования. Теперь зададимся другим вопросом: что же получило государство, подавив госсектор и инвестиционную активность в стране? Иными слова159 160 ми, смогло ли государство наполнить свою казну настолько, чтобы хоть как-то компенсировать урон от возникшего инвестиционного кризиса? Как оказывается, нет. По имеющимся оценкам, вырученные государством средства от приватизации государственной собственности составляют всего лишь 15% от ее истинной стоимости [60, с.72]. В абсолютных цифрах доход государства за 1992-2001 гг. составил 123,1 млрд. руб., что по текущему валютному курсу эквивалентно 4,1 млрд. долл. Для сравнения укажем, что за 1988-1992 гг. в результате «микроскопической» приватизации Япония получила 23 млрд. долл. [33, с.63]. Это означает, что «легкая» 5-летняя японская приватизация дала финансов в 5,6 раза больше, чем тотальная 10-летняя российская приватизация. Следствием подобной акции стало то, что 85% стоимости приватизированного государственного имущества прошло мимо государственной казны и осело в карманах отдельных лиц, приведя тем самым к колоссальному перераспределению накопленного богатства среди немногих. Механизм такого перераспределения был довольно прост: предприятия, находящиеся в состоянии банкротства или близкого к тому, распродавались за бесценок. Для реализации этого подхода стихийно возникла система оплаты решений властей о признании предприятия банкротом [60, с.80]. Надо сказать, что такой подход в корне противоречит существующей мировой практике. Например, во Франции в период волны приватизации 1986-1988 гг. было продано 31 предприятие, большинство из которых принадлежали к высокоэффективным, конкурентоспособным отраслям, и на момент приватизации приносили прибыль [77, с.82]. Вообще, весь мир уже признал, что приватизация убыточных предприятий в период экономического кризиса не оправдывает себя. Значительно выгоднее сначала «поднять» государственное предприятие, сделать его работоспособным, а потом продать его по существенно возросшей цене. Ликвидация российского госсектора, как было показано выше, шла по совершенно другой схеме. В результате инвестиционный кризис дополнился острым дефицитом бюджетных 160 161 средств, что исключило возможность финансовой поддержки государством даже самых нужных и важных хозяйственных участков страны. Однако помимо всего сказанного неправильная приватизация в России привела еще и к ухудшению общего морального климата в экономике. Так, например, в соответствии с социологическими опросами, 39% россиян ассоциируют предпринимательский доход со спекуляцией, 34% – с разворовыванием общегосударственной собственности, 17% – с отмыванием мафиозных денег [60, с.67]. Таким образом, в обществе практически полностью отсутствует доверие к бизнесменам и их деятельности, что довольно странно и чревато многими негативными последствиями для новоявленного капиталистического государства. Низкий образовательный уровень «новых русских» стал всеобщим посмешищем и лег в основу многочисленных анекдотов. Одновременно с этим населением оказалось утрачено и доверие к государственным служащим. Взяточничество, коррупция, низкий профессионализм и бюрократия российского чиновничества стали основными проблемами на пути нормализации экономической жизни страны. Положение усугубляется постоянной институциональной ломкой, когда органы исполнительной власти то разделяются, то сливаются на фоне высокой текучести кадров и радикального пересмотра ранее принятых решений. Такое положение дел приводит к тому, что любое вмешательство государства в экономику воспринимается населением и деловыми кругами как заведомая ошибка. Между тем мировой опыт подсказывает, что сложившаяся ситуация никак не может считаться типичной. Доказательством порочности российской действительности может служить уже ставший классическим пример, когда на вопрос В.Леонтьева, почему японские компании следуют рекомендациями Министерства торговли и промышленности, не имеющим обязательной силы, японский коммерсант дал следующий ответ: деловые круги придерживаются советов правительственных служащих потому, что последние считаются высококвалифицированными и опытными людьми 161 162 [57, с.22]. Такая позиция вполне оправдана, так как кадры Министерства торговли и промышленности Японии традиционно пополняются наиболее сильными выпускниками Токийского университета [56, с.45]. К сожалению, приватизация в России привела к взаимному отчуждению бизнеса, чиновничества и простого населения. Это означает утрату государством рычагов воздействия на экономику. Так, с одной стороны, влияние на экономику через постоянно уменьшающийся госсектор становится все меньше. С другой стороны, влиять на частный сектор, который не желает прислушиваться к советам правительственных структур, также не удается. В создавшейся ситуации необходимо быстрое совершенствование всего спектра рычагов промышленной политики. Однако совершенствование промышленной политики предполагает, прежде всего, выбор самого типа этой политики. Дело в том, что в настоящее время принято различать защитительную, адаптивную и инициативную промышленную политику [56, с.48]. В современных условиях наиболее адекватной и перспективной является, конечно, инициативная промышленная политика, которая направлена на формирование желаемого «образа» будущей экономики страны и методов практической реализации этого «образа». Между тем в России до сих пор отсутствует промышленная политика как таковая; она нигде в явной форме не прописана, нигде четко не указаны отраслевые приоритеты, нигде не определены инструменты и временные горизонты достижения целевых установок. В то же время все, что офишируется российским правительством в отношении своей структурной политики подпадает в основном под защитительную форму промышленной политики с наличием элементов адаптивной политики; никаких элементов инициативной политики вообще не просматривается. Данный факт выглядит поистине удручающим, если учесть, что в Японии уже после второй мировой войны была разработана и проведена в жизнь классическая схема инициативной промышленной политики. Японские власти отказались от традиционных экономических приоритетов и 162 163 использовали критерий высокой эластичности производства по спросу. На этой основе был определен перечень перспективных отраслей, в число которых в 60-е годы попали автомобильная промышленность, тяжелое машиностроение, производство ЭВМ и нефтехимия [56, с.57]. В настоящее время не менее открыто обнародуют свои приоритеты и США, которые поставили своей задачей в ближайшие 10 лет полностью перестроить свою экономику на основе энергосберегающих технологий и за счет этого полностью отказаться от закупок нефти за рубежом. На разработку новых технологий, включая микрогенерирующие топливные элементы, США инвестировали 4 млрд. долл. [57, с.25]. Таким образом, можно констатировать, что Россия до сих пор не освоила элементарный зарубежный опыт, который сейчас позволил бы ей сделать необходимый шаг вперед. Надо сказать, что наличие мощного госсектора чрезвычайно благотворно для реализации инициативной промышленной политики. Путем простых административных действий государство может переориентировать все финансовые потоки на выбранные им направления в рамках имеющихся в его распоряжении предприятий. Это ускоряет и облегчает структурный маневр. В этом смысле Россия в начале реформ имела очень хорошие возможности для масштабной технологической перестройки экономики. Однако продолжающийся постоянный «сброс» предприятий госсектора в состав частного сектора предполагает разворот всех финансов в направлении частных предприятий, что значительно труднее реализовать и проконтролировать. Одним из признанных направлений инициативной промышленной политики является усиление собственного научно-исследовательского потенциала страны для обеспечения и поддержания конкурентных преимуществ. В этой связи показателен опыт Южной Кореи, где удельный вес затрат на НИОКР в ВНП возрос с 0,7% в 1970 г. до 2,0% в 1986 г., 2,8% в 1990 г. и 5,0% в 2000 г. [56, с.50]. Аналогичная динамика была характерна и для числа крупных научно-исследовательских лабораторий южнокорейских 163 164 фирм, которое с 3 в 1967 г. увеличилось до 14 в 1976 г., 52 – в 1980 г. и 138 – в 1984 г. На этом фоне довольно печально смотрится тот факт, что в результате развала отечественного госсектора и, прежде всего, ВПК наша страна безвозвратно утратила более 300 технологий в таких наукоемких отраслях, как аэрокосмическая промышленность, производство высокочистых металлов, станков с числовым программным управлением, промышленных роботов и др. [99, с.49]. В результате российской приватизации сложилась следующая географическая иерархия на мировом рынке наукоемкой продукции: удельный вес США составляет около 40%, Японии – около 30%, Германии – 16%, России – 0,3% [57, с.9]. Таким образом, Россия в своем отношении к науке и прикладным научным разработкам идет опять-таки в разрез с мировыми тенденциями. Грубые ошибки были допущены российскими властями при приватизации топливно-сырьевых отраслей экономики. Фактически государство выпустило из своих рук сверхприбыльные сферы деятельности. Аргумент, что государство якобы не имело средств для финансирования данных предприятий, сейчас выглядит просто смехотворным. Так, по имеющимся оценкам накопленные резервы крупных частных нефтяных компаний России составляют порядка 15 млрд. долл. [57, с.27]. Понятно, что сохранение нефтяных предприятий в составе госсектора позволило бы сейчас государству распоряжаться этой суммой. Однако допущенная ошибка могла бы быть уже неоднократно исправлена путем внедрения механизма изъятия природной ренты с предприятий топливно-сырьевого комплекса. Этого сделано не было, не делается это и сейчас. Оценки рентабельности экспортных операций от продажи российской нефти, полученные А.Г.Зельднером, показывают, что ее значение достигает 300% [57, с.26]. Если допустить, что нормальный уровень рентабельности составляет 20%, то величина рентного дохода, подлежащего изъятию в пользу государства и оставшаяся в частных руках, только в 2000 164 165 году составила 11,4 млрд. долл. [57, с.27]. Это примерно в 3 раза больше, чем весь доход от приватизации, полученный за предыдущие 10 лет. Не лучше действуют власти и в отношении предприятий госсектора. Это касается, прежде всего, естественных монополий. Фактически все предыдущие годы государство не только не сдерживало, но наоборот поощряло рост цен на продукцию естественных монополий. Их рост был в 3-4 раза выше розничных цен [99, с.48]. В результате такой «помощи» своим предприятиям установилась неоправданно высокая эффективность естественных монополий. Так, объем их продукции в ВВП составлял всего лишь 10%, а объем прибыли – 25% [99, с.48]. Однако полученные сверхприбыли естественных монополий расходуются на сомнительные нужды самих монополий, а главное – продолжающийся рост цен сдерживает экономический рост. Серьезные недостатки имеются и области оперативного управления предприятиями российского госсектора. Так, Р.И.Ширяева совершенно справедливо отмечала, что за 10-летний период функционирования госсектора государство никак не проявило себя в качестве стратегического собственника и управленца, ограничившись самой пассивной функцией – функцией владения [99, с.47]. Предприятия госсектора функционируют практически как частные хозяйственные структуры, обеспечивая реализацию интересов их менеджмента и отчуждая финансовые активы из под контроля государства. В научной литературе высказывалась также мысль, что сложившееся положение дел, когда большая часть научных учреждений находится под патронажем государства, а собственность – в частных руках, вырождается в то, что наука обслуживает частный сектор за государственный счет при крайне низкой зарплате и пенсий научных работников [99, с.9]. Подобная ситуация длится уже долгие годы и ее преодоление пока не просматривается. Между тем более активная кадровая политика могла бы способствовать решению возникшей проблемы. Так, во Франции в период приватизации 1993-1996 гг. проводилась активная реструктури165 166 зация предприятий, предполагающая в частности отказ от побочных производств и замену большинства президентов и генеральных директоров компаний, подотчетных государству [77, с.83]. Наряду с этим наблюдаются и другие перекосы в отношениях государства с предприятиями госсектора. Например, предприятиям госсектора, имеющим стратегическое значение, не оказывалось государственной поддержки. Более того, многим из них не перечислялись деньги даже за выполненные государственные заказы, в то время как крупный частный бизнес в лице таких банков, как СБС-агро, Мостбанк, Империал и др., получал от государства громадные кредиты, которые чаще всего не возвращались [99, с.49]. Таким образом, как между государственным и частным секторами, так и между отдельными сегментами госсектора наблюдаются довольно странные отношения, которые тормозят развитие российской экономики. Посредником и инициатором таких отношений является государство. *** Все перечисленные недостатки современной системы управления госсектором в России не являются неустранимыми. Само осознание этих недостатков позволяет приступить к их искоренению. Однако для этого необходима готовность к этому высших эшелонов российской власти. 166 167 2.4. РОЛЬ ГОССЕКТОРА В ПОСТРОЕНИИ «НОВОЙ ЭКОНОМИКИ» РОССИИ В настоящее время наблюдается своеобразный кризис в сфере управления государственным сектором экономики. С одной стороны госсектор наряду с муниципальным и частным секторами так или иначе уже сложился в качестве самостоятельного участника российской экономики, с другой – необходимость управления им как неким цельным экономическим образованием высшими эшелонами российских властей отрицается. Власти полагают, что все вопросы, связанные с неудовлетворительным функционированием госсектора, могут быть решены с помощью «завершающей» стадии приватизации и почти полной ликвидации госсектора как экономического феномена. На наш взгляд, такой подход является в корне неверным. Дело в том, что в настоящее время мировая экономика входит в совершенно новую стадию развития – стадию построения так называемой «новой экономики» с соответствующими ей принципами эффективного функционирования национальных хозяйств в условиях глобализации и информатизации. Концепция построения «новой экономики» смещает акценты с собственно производства на перманентные инновации, которые становятся основной движущей силой социально-экономического развития. Статистика стран «золотого миллиарда» подтверждает концепцию «новой экономики», показывая, что до 80% роста их ВВП достигается за счет инновационного сектора [47, с.17]. Между тем по оценке американской консалтинговой компании «Маккензи» в России эта доля составляет всего лишь 8% [63, с.35]. Таким образом, в настоящее время Россия явно не вписывается в логику развития передовой части мировой экономики, обрекая себя тем самым на роль международного технологического аутсайдера. Возникший в России кризис в сфере построения «новой экономики» слишком явно коррелирует с кризисом в сфере управления госсектором, 167 168 чтобы можно было игнорировать этот факт. Именно на этом «стыке» следует искать не только причины возникших проблем, но и пути их преодоления. Ниже мы раскроем данный тезис более подробно. 1. Приватизация в ущерб развитию инновационных процессов. Начало разрушенияинновационногопотенциалароссийскойэкономикиположила проводимая в стране приватизация. Расчеты показывают, что политика приватизации полностью игнорировала инновационный фактор и вела к постепенному подрыву инновационного потенциала отечественной про‐ мышленности. Для того, чтобы глубже понять то, что делалось в сфере промышленных инноваций обратимся к ретроспективе и оценим некоторые экономические показатели. Одним из них служит доля числа инновационноактивных промышленных предприятий в их общем числе в разрезе разных форм собственности. Чем больше этот показатель, тем большую инновационную ориентацию имеют предприятия соответствующей формы собственности. Исходная информация для таких расчетов за 1997 г. приведена во втором и третьем столбцах табл.23, а результаты расчетов – в четвертом, пятом и шестом столбцах [27, с.21]. Полученные цифры позволяют сделать целый ряд интересных и неожиданных выводов. Во-первых, наряду с муниципальными объектами в числе откровенных инновационных аутсайдеров оказались частные предприятия. Их инновационная активность была в 11 раз ниже, чем активность государственных предприятий. Более того, их активность была ниже среднеотраслевого показателя. Уже один этот факт переворачивает традиционные представления о роли и значении различных форм собственности. Так, если чрезвычайно низкая инновационная активность муниципальных хозяйственных структур вполне понятна и объясняется их специфическими инфраструк- 168 169 турными задачами, то зафиксированная пассивность частных предприятий заставляет лишний раз переосмыслить их истинные цели и задачи. Таблица 23. Инновационная активность промышленных предприятий разных форм собственности. Формы собственности Общее Число инно- Доля число вационно- вационно- тельная ние промыш- активных активных иннова- средней ленных промыш- промыш- ционная инноваци- предпри- ленных ленных актив- онной ак- ятий, тыс. предпри- предпри- ность, % тивности, шт. ятий, % ятий, шт. инно- Относи- Отклонеот % государственная 4,6 162 3,52 477,4 377,4 муниципальная 2,4 5 0,21 28,2 –71,8 140,0 444 0,32 43,0 –57,0 общественных организаций 0,6 11 1,83 248,5 148,5 смешанная 8,8 517 5,88 796,4 696,4 иностранная и совместная 2,5 34 1,36 184,3 84,3 159,0 173 0,74 100,0 0,0 частная всего Во-вторых, самими перспективными с точки зрения инновационной направленности хозяйственной деятельности оказались предприятия смешанной формы собственности: их соответствующий показатель был в 18,4 раза выше, чем у частных предприятий. Учитывая, что на втором месте за ними по данному показателю идут государственные предприятия, можно констатировать, что государственное участие в любых своих формах – как в чистом виде, так и при смешанном участии – оказывает благотворное воздействие на инновационную ориентацию предприятий. В-третьих, весьма скромной инновационной активностью обладали иностранные и совместные предприятия: они занимали лишь четвертое место среди шести форм собственности, что никак не позволяет их отнести к 169 170 группе лидеров. Данный факт представляется также весьма неожиданным, если учесть те преувеличенные ожидания, которые возлагались на фирмы с участием иностранного капитала. Традиционные воззрения на роль данных субъектов рынка предполагают, что они являются источником активной диффузии инноваций, и именно этим фактом во многом определяется благожелательное отношение к ним со стороны властей. Выявленные факты позволяют с новой стороны взглянуть на прошедшую в стране кампанию приватизации. Если отбросить излишние реверансы в сторону частной собственности, то фактически мы должны констатировать следующее: приватизация в российской промышленности проходила таким образом, что содействовала подрыву инновационного потенциала страны. Подтверждением данного макроэкономического вывода могут служить многочисленные частные примеры. Так, машиностроительный комплекс Дальнего Востока до начала экономических реформ был конкурентоспособен на мировых рынках, имел технологические преимущества перед Китаем и даже перед Японией [27]. В результате начавшейся приватизации эти преимущества были постепенно утеряны. Аналогичные примеры можно продолжать бесконечно. Любопытным фактом является «усовершенствование» статистической отчетности, когда в официальных статистических справочниках с 1998 г. вместо числа инновационно-активных предприятий промышленности Госкомстат России стал давать их величину вместе с предприятиями сферы услуг. В результате была утеряна сопоставимость двух показателей, и начатую нами линию анализа на последующие годы продолжить не удается. Сделанный выше вывод об инновационной специфике предприятий разных форм собственности предполагает следующий вполне правомерный вопрос: можно ли доверять точечным оценкам табл.23? Кроме того, использованный нами показатель оперирует таким натуральным показателем как число предприятий и не соизмеряет масштабы их деятельности. 170 171 Чтобы ответить на поставленный вопрос обратимся к данным о затратах на технологические инновации промышленных предприятий за 19951997 гг. и соизмерим их с объемами продаж (табл.24). Получающийся показатель инновационной активности фиксирует, сколько инновационных рублей затрат приходится на каждую тысячу рублей выручки; результаты расчетов приведены в табл.25. Таблица 24. Производственная и инновационная активность промышленных предприятий разных форм собственности. Объем продаж, Затраты на технологиче- трлн. руб. ские инновации, млрд. руб. Формы собственности 1995 1996 1997 1995 1996 1997 государственная 94,6 117,0 122,0 757,0 858,0 1143,3 муниципальная 12,6 15,9 17,5 40,0 2,3 2,1 184,0 319,0 360,0 1748,7 1576,8 2664,6 1,8 2,4 2,7 2,6 12,4 5,1 652,0 772,0 800,0 4666,6 6339,5 4839,1 29,1 42,6 69,6 39,3 361,2 347,3 1108,0 1443,0 1601,0 7254,1 9150,2 9001,5 частная общественных организаций смешанная иностранная и совместная всего Что же можно сказать на основе полученных цифр? Во-первых, в целом они подтверждают вывод о высокой инновационной активности государственных предприятий. Так, на протяжении всех трех лет их показатель был устойчиво выше среднеотраслевого и занимал либо 1-ое (в 1997 г.), либо 2-ое (в 1995 г.), либо 3-е (в 1996 г.) место среди прочих форм собственности. Следовательно, государственные предприятия выступали в качестве активного и, что, может быть, еще важней, стабильного инвестора инновационных программ российской промышленности. Таблица 25. Инновационная емкость продукции промышленных предприятий разных форм собственности. 171 всего иностранная совместная смешанная общественных организаций частная муниципальная государственная Формы собственности и 172 Инновационная емкость продукции, руб./тыс.руб. 1995 8,0 3,2 9,5 1,4 7,2 1,4 6,5 1996 7,3 0,1 4,9 5,2 8,2 8,5 6,3 1997 9,4 0,1 7,4 1,9 6,0 5,0 5,6 Относительная инновационная емкость продукции, % 1995 122,2 48,5 145,2 22,1 109,3 20,6 100,0 1996 115,6 2,3 78,0 81,5 129,5 133,7 100,0 1997 166,7 2,1 131,6 33,6 107,6 88,8 100,0 Отклонение от средней инновационной емкости, % 1995 22,2 –51,5 42,2 –77,9 9,3 –79,4 0,0 1996 15,6 –97,7 –22,0 –18,5 29,5 33,7 0,0 1997 66,7 –97,9 31,6 –66,4 7,6 –11,2 0,0 Во-вторых, затратный показатель инновационной активности несколько корректирует роль частной и смешанной форм собственности. Так, частные предприятия уже не являются откровенными аутсайдерами, однако из табл.25 просматривается их еще одно «нехорошее» качество – нестабильность. Дело в том, что их довольно высокая инновационная активность в 1995 и 1997 гг. уже в 1996 г. съехала на уровень ниже среднеотраслевого. Следовательно, частные предприятия осуществляют свои инновационные стратегии неритмично, рывками. Подобные инновационные перепады в недрах частного сектора негативно сказываются на общем инновационном фоне российской промышленности и свидетельствуют о краткосрочном характере самих инноваций частных хозяйственных структур. В-третьих, расчеты подтверждают инновационную ненадежность иностранных и совместных предприятий. Так, их инновационная активность сильно колебалась по годам и два года из трех была ниже среднеотрасле- 172 173 вого уровня. Все это позволяет сделать вывод, что пресловутый иностранный капитал, осевший в разных формах в российской экономике, отнюдь не заинтересован в наращивании инновационной активности и не собирается осуществлять массированное внедрение промышленных ноу-хау. Указанный факт наводит на мысль о том, что при построении «новой экономики» следует полагаться в основном на отечественные предприятия, а не на зарубежные хозяйственные структуры. Конечно, возможно, что низкая инновационная активность предприятий с иностранным капиталом обусловлена не столько «плохими» зарубежными партнерами России, сколько ее собственной убогой институциональной системой защиты прав интеллектуальной собственности. Так, проведенный Коалицией по защите прав интеллектуальной собственности совместно с Американской торговой палатой в России и Европейским деловым клубом в РФ социологический опрос среди 50 ведущих международных компаний, имеющих бизнес в России, показал, что 52% респондентов опроса указали на факт незащищенности прав интеллектуальной собственности как на самый проблемный. Примерно 8% респондентов оценили ежегодный объем потерь из-за неэффективной системы охраны прав интеллектуальной собственности и неадекватной правоприменительной практики в России на сумму более, чем 50 млн. долл., 10% – от 5 до 50 млн. долл., еще 8% – от 1 до 5 млн. долл., 26% – до 1 млн. долл. Совокупные же потери фирм и российского бюджета по данным президента Коалиции по защите прав интеллектуальной собственности П.Некарсулмера составляют не меньше 1 млрд. долл. [70, с.6]. Таким образом, похоже, что государственные предприятия действительно являлись опорой инновационного сектора страны и их «испарение» в результате приватизации оказало разрушительное влияние на весь дальнейший процесс формирования инновационного рынка российской экономики. 173 174 Каковы же результаты такой политики? Каков нынешний инновационный потенциал отечественной промышленности? Для ответа на поставленные вопросы мы ограничимся только несколькими аспектами рассматриваемой проблемы. Прежде всего, выясним, насколько соответствует развитие российской инновационной сферы общемировым тенденциям и стандартам. Для этого обратимся к данным табл.26 [27], откуда хорошо видна почти идеальная симметрия российской и европейской структуры затрат на исследования и разработки. Так, если подавляющая часть рассматриваемых затрат в странах Евросоюза осуществляется промышленными компаниями, то в России данные хозяйственные структуры играют вспомогательную роль. По сравнению со странами ОЭСР и, в частности, с США отмеченные структурные диспропорции еще больше возрастают и достигают поистине колоссальных размеров при сопоставлении с развитыми странами Юго-Восточной Азии. Для иллюстрации данного тезиса укажем, что роль промышленных компаний в разработке новых технологий в Странах Евросоюза в 1,7 раза выше, чем в России, а в Японии и в Южной Корее – в 2,2 раза. Таким образом, можно констатировать, что неверная промышленная политика российских властей привела к тому, что отечественная промышленность не смогла занять в экономике страны место главного генератора технологических инноваций, что идет в разрез с общемировыми экономическими тенденциями. Сложившееся положение является не только неестественным, но и в значительной степени парадоксальным, так как разработка подавляющей части технологических инноваций в России происходит не за счет промышленных предприятий, являющихся носителями этих технологий, а за счет посторонних правительственных структур, которые не занимаются непосредственным внедрением разработанных ноухау. Можно сказать, что российские промышленные предприятия и компании успешно переложили свое «инновационное бремя» на государство. Разумеется, такое положение дел возникло стихийно, однако это не меняет 174 175 убогости сложившихся отношений между государством, госсектором и частным сектором российской промышленности. Таблица 26. Структура расходов на исследования и разработки по источникам финансирования, %. промышленные правительственные прочие страна (регион) компании учреждения источники Россия 32,9 54,8 12,3 Европейский Союз 55,5 35,0 9,5 Страны ОЭСР 63,9 28,9 7,2 США 68,2 27,3 4,5 Япония 72,4 19,6 8,0 Южная Корея 72,4 23,9 3,7 В результате проведения подобной политики страна катастрофически быстро теряет позиции на мировом инновационном рынке. Так, в настоящее время доля России на мировом рынке высоких технологий составляет около 0,3%, а по абсолютному объему экспорта высокотехнологичной продукции она уступает не только развитым странам мира, но и таким странам как Китай и Венгрия. Ее выручка от экспорта лицензий в 6 раз меньше, чем у Италии и в 418 раз меньше, чем у США. Поистине плачевна ситуация в сфере внешней торговли промышленными технологиями: в 2001 г. объем импортных операций по промышленности в целом в 34,4 раза превышал экспорт, а в лесной промышленности – в 232,2 раза. Данный факт свидетельствует о том, что с инновационной точки зрения отечественная промышленность является полным банкротом. Действительно, одним из важнейших измерителей эффективности международной передачи инноваций (технологий) является коэффициент «технологической независимости», рассчитываемый в виде отношения экспорта технологий к их импорту и позволяющий проранжировать все страны в соответствии с их местом на мировом рынке инноваций. Чем больше этот коэффициент, тем больше «инновационное покрытие» страны, тем лучше ее инновационный баланс. Эмпирические оценки данного коэффициента 175 176 показывают, что его величина в США в 1989 г. составляла 5,47, в 1992 г. – 3,94, в 1994 г. – 3,96, в 1995 г. – 4,10 [63, с.36]. Среди развитых стран мира только Канада, Япония, Германия и Великобритания в 1989-1995 гг. достигли значений коэффициента «технологической независимости» в 0,751,20, что многократно ниже уровня США. Согласно нашим расчетам для российской промышленности данный коэффициент в 2001 г. составил 0,03, что в 137 раз меньше, чем в 1995 г. в США. По-видимому, такие цифровые результаты являются серьезным индикатором инновационного кризиса в стране. Таблица 27. Торговля технологиями России с зарубежными странами в 2002 г. Виды собственности Всего Российская собственность - государственная - муниципальная - частная - смешанная Иностранная собственность Совместная собственность Экспорт, млрд. руб. Импорт, млрд. руб. Чистый экспорт, млрд. руб. Экспорт/импо рт, % 26,4 24,4 9,6 0,0 1,5 13,4 0,6 1,4 56,7 12,5 2,1 0,0 8,5 1,9 3,9 40,4 –30,3 +11,9 +7,5 0,0 –7,0 +11,5 –3,3 –39,0 46,6 195,0 464,9 0,0 17,1 688,4 16,4 3,4 Однако неудовлетворительная картина в сфере внешней торговли технологиями опять-таки имеет под собой определенную основу с точки зрения происходящего «испарения» госсектора. Так, проведенные расчеты внешнеторгового потенциала предприятий разных форм собственности позволяют сделать целый ряд важных и неожиданных выводов (табл.27) [24]. Во-первых, наращивание внешнеторговой активности в сфере высоких технологий возможно только за счет российских предприятий; иностранные и совместные компании наоборот занимаются исключительно импортом технологий и тем самым способствуют росту инновационной активности стран-доноров иностранного капитала. Так, согласно нашим 176 177 расчетам коэффициент «технологической независимости» в целом по российской экономике в 2002 г. составил 0,47, что почти в 9 раз меньше аналогичного показателя США в 1995 г. Однако этот разрыв сокращается до 2 раз, если не учитывать деятельность иностранных и совместных предприятий (см. табл.27). Таким образом, в завоевании мирового рынка высоких технологий фирмы с иностранным капиталом помогают в основном «своим» странам, России же они никакой помощи оказать не могут. Стратегический вывод прост: при формировании «новой экономики» Россия может рассчитывать только на свои собственные силы. Во-вторых, среди российских предприятий только государственные и квазигосударственные (с участием государства) хозяйственные структуры выступают в качестве инициаторов экспорта высоких технологий; частные предприятия пока могут лишь «паразитировать» на зарубежных ноу-хау, поддерживая тем самым инновационную активность других государств. Расчеты показывают, что коэффициент «технологической независимости» государственных и квазигосударственных предприятий соответственно в 27,2 и 40,3 раза выше, чем у частных структур. Такой беспрецедентный разрыв в инновационной активности между государственным (квазигосударственным) и частным секторами показывает, что опорой при формировании в России «новой экономики» могут стать только организационные формы предприятий с полным или частичным участием государства. Соответственно активное «искоренение» таких хозяйственных структур, которое имело место на протяжении 15 лет приватизации и продолжается до сих пор, нанесло сильный удар по отечественному инновационному сектору. Любопытно, что коэффициент «технологической независимости» российских государственных и квазигосударственных предприятий является чрезвычайно высоким даже по международным стандартам. Так, его значение для государственных предприятий в 2002 г. на 10% выше, чем в США в 1995 г., а для предприятий смешанной собственности этот разрыв 177 178 составляет 68% в пользу России (табл.27). Из всего сказанного выше вытекает, что Россия все же обладает определенными резервами в развитии инновационного рынка и построении «новой экономики». Однако эти резервы лежат именно в сфере госсектора или, по крайней мере, смешанного (государственно-частного) сектора и взятый российским правительством курс на их дальнейшую «ликвидацию» (приватизацию) вряд ли позволит задействовать эти резервы. 2. Перекосы в инновационном финансировании. Развитый иннова- ционный сектор традиционно связывается с наличием мощной фундаментальной науки. Коли так, то и стимулирование инновационных процессов предполагает приоритетное финансирование фундаментальных исследований, которые практически на 100% проводятся в рамках государственного сектора. Тем самым стимулирование инновационных процессов в стране предполагает хорошее финансирование определенной части госсектора, связанной с «созданием» базовой науки. Следуя подобной логике, российским властям удалось обеспечить существенную реструктуризацию расходов федерального бюджета на исследования и разработки в сторону роста доли фундаментальных исследований. Так, если в 1990 г. доля фундаментальных исследований составляла 8,8% общих бюджетных затрат на исследования и разработки, то в 1994 г. – уже 16,9%. Таким образом, за 3 года данный показатель вырос почти в 2 раза; в 1999 г. его величина по-прежнему оставалась на весьма высокой отметке – 14,2% [44, с.42]. Между тем сейчас уже совершенно ясно, что такая логика порочна и сыграла немаловажную роль в том, что российская экономика зашла в тупик. В научной литературе уже давно высказывалось мнение, что существующая система приоритетов бюджетного финансирования должна быть изменена. Фундаментальные исследования представляют собой такие работы, результаты которых направлены на получение принципиально новых знаний о природе и обществе и которые в текущий момент, как правило, не 178 179 имеют прямой коммерческой ценности. Поэтому такие результаты публикуются в открытой печати и «бесплатно» используются всем мировым сообществом. Однако при такой системе преимущества получают страны, обладающие развитым рынком инноваций. Учитывая, что в настоящее время Россия находится в состоянии инновационного кризиса и не в состоянии использовать фундаментальные разработки, возникает парадоксальная ситуация – довольно бедное российское государство напрягается, ассигнуя свои скудные бюджетные ресурсы на осуществление очередных фундаментальных исследований только для того, чтобы бесплатно передать эти знания богатейшим странам мира. Подобный механизм вывоза знаний основан на неправомерной поддержке такого «куска» госсектора, как наука и научное обслуживание, в то время как государственные предприятия, занимающиеся разработкой и практическим внедрением всевозможных ноу-хау не получают от бюджета никакой помощи. Любопытно, что подобная система ложных ценностей очень устойчива и в разных формах продолжает воспроизводиться на всех уровнях. Так, в настоящее время ряд субъектов РФ, например, Томская, Саратовская, Тверская и Новосибирская области, предпринимают попытки создания инновационного законодательства на региональном уровне. Однако уже и эти попытки демонстрируют неподготовленность властей к работе с таким тонким феноменом как инновационный сектор. Например, имеющийся законопроект «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в Новосибирской области» определяет, что 0,5% регионального бюджета будет целевым образом тратиться на инновационную деятельность, то есть на реализацию инновационных проектов и программ, а 1,5% – на поддержку научной деятельности. Соответственно соотношение между затратами на научную и инновационную деятельность составляет 3:1, в то время как его «нормальная» величина за рубежом равна 1:10 [52, с.59]. Следовательно, естественные для инновационного рынка пропорции финансирования искажены в 30 раз. Совершенно очевидно, что 179 180 при сохранении подобных приоритетов и пропорций в финансировании науки и инноваций страна никогда не сможет выйти из инновационного кризиса. Осознание властями серьезности положения в инновационной сфере подвигло их на различные мероприятия по ее поддержке, однако подавляющее большинство их было непоследовательными или просто ошибочными. Типичным и наиболее ярким примером «половинчатости» действий государства является принятая в ноябре 2002 г. Министерством промышленности, науки и технологий РФ «Концепция развития венчурной индустрии в России», смысл которой заключается в создании агентств по трансферу технологий, открытии 10 государственных технологических фондов, изменении налогового законодательства и пропаганде инновационной деятельности. Однако уже сейчас ясен основной изъян указанной Концепции: финансы на создание инфраструктуры, подготовку кадров и формирование имиджа венчурной индустрии предполагается изымать из бюджетов заинтересованных министерств, ведомств и бюджетов местных органов власти. Такой подход противоречит мировому опыту и является в корне ошибочным, так как государственные служащие, не работающие профессионально на венчурном рынке, не могут определить перспективные направления венчурного инвестирования. Примером подобных просчетов может служить Япония, которая в 70-х годах на правительственном уровне признала самой перспективной отраслью судостроение и вкладывала в нее огромные деньги, в то время как настоящий прорыв был осуществлен в электронной промышленности, которая большими преференциями со стороны государства не пользовалась [98, с.142]. Таким образом, разрушив инновационный рынок путем непродуманной приватизации и поддержания неверной структуры его финансирования, российские власти идут на другую крайность, пытаясь восстановить его за счет бессмысленного огосударствления венчурной индустрии. По сути дела государство пытается взять на себя функции по обеспечению 180 181 венчурной деятельности путем создания государственных или квазигосударственных венчурных предприятий. Между тем абсурдность такой меры не может не настораживать. Венчурные предприятия, по определению являющиеся специфическими инновационными придатками крупных производственных компаний, не могут в своей деятельности основываться на внешнем финансировании со стороны государственных или муниципальных властей. Кроме того, подобное расширение госсектора само по себе подорвет его и так слишком шаткую финансовую базу. Скорее всего, денег на венчурную индустрию просто не хватит, а намечаемые позитивные сдвиги останутся в качестве лозунга. Из сказанного ясно, что многие объективные трудности построения в России «новой экономики» в течение многих лет дополнялись субъективными причинами, в числе которых видное место занимают допущенные ошибки в области государственного регулирования экономики. Игнорирование инновационного фактора при проведении политики приватизации, хроническое недофинансирование государством инновационных программ, распыление бюджетных средств на фундаментальные исследования и попытки огосударствления венчурного бизнеса привели к крайне негативному результату. 3. Возможности ипреимуществагоссектора.Нарисованнаявышекар‐ тинапоказывает,чтоинновационныйкризисвзначительноймеревызван неумениеминежеланиемвластейналаживатьработугоссектора.Насколь‐ кожеобоснованнымявляетсятакойподход? Прежде всего, разберемся, насколько безнадежен госсектор. Первый аспект данной проблемы связан с экономической эффективностью государственного и частного секторов. Проведенные в параграфе 2.1 исследования показывают, что госсектор во многих странах мира демонстрирует более высокую производительность труда, чем частный. Следовательно, списывать госсектор со счета совершенно неправомерно. Кро- 181 182 ме того, как было указано выше, применительно к России его предприятия обладают повышенным инновационным потенциалом и активностью. Раскроем данные тезисы. Расчеты относительной производительности труда для промышленных предприятий разных форм собственности приведены в табл.28 и позволяют сделать ряд важных выводов. Таблица 28. Относительная производительность труда промышленных предприятий разных форм собственности, % (среднеотраслевая производительность труда=100%). Формы собственности 1993 г. 1995 г. 2002 г. Государственная Муниципальная Частная Общественных организаций Смешанная Иностранная и совместная 93 59 65 43 125 257 61 68 69 33 127 200 64,1 59,1 89,4 28,6 97,2 215,5 Во-первых, госсектор, достигнув в 1995 г. «дна» в падении относительной производительности труда, за последующие 7 лет по-настоящему так и не смог преодолеть кризис эффективности. Во-вторых, частный сектор наоборот устойчиво повышал свою производительность. На первый взгляд, отсюда вытекает, что госсектор действительно продолжает оставаться узким местом российской промышленности и делать ставку на него вряд ли правомерно. Однако нарисованная картина должна учитывать целый ряд обстоятельств. Во-первых, при сложившемся отношении властей к госсектору его плохая работа свидетельствует скорее о том, что он по-прежнему остается «брошенным» и до сих пор отсутствует нормальное управление его объектами, нежели о каких-то объективных преимуществах частных предприятий. Во-вторых, не следует забывать, что многолетняя кампания приватизации была организована таким образом, что превратила госсектор в сво- 182 183 его рода хозяйственный отстойник, куда сбрасывались все экономические проблемы страны. Действительно, в его рядах оставались (или даже включались) самые проблемные предприятия. Можно сказать, что все проблемы отечественной промышленности локализованы в госсекторе; при иной организации экономики они были бы размазаны по всем секторам. В-третьих, из табл.28 следует, что по большому счету в состоянии кризиса эффективности находятся предприятия всех форм собственности (их относительная производительность труда ниже среднеотраслевой), за исключением компаний с участием иностранного капитала. В этом смысле частные хозяйственные структуры никак не могут служить для госсектора каким-то серьезным образцом эффективной деятельности. В-четвертых, положение существенно меняется при переходе от усредненных данных к детализированной информации по отдельным отраслям промышленности. Так, в соответствии с нашими расчетами в машиностроении относительная производительность труда государственных предприятий в 2002 г. составляла 95,2%, в то время как аналогичный показатель частных предприятий всего лишь 91,8%. Данный факт можно квалифицировать как очень приличный результат, особенно если учесть, что в машиностроении сосредоточен практически весь инновационный потенциал российской промышленности. По нашим оценкам в 2001 г. машиностроение аккумулировало 93,4% всего российского экспорта промышленных технологий и тем самым выступало в качестве авангарда технологических инноваций. Еще более впечатляющие результаты характерны для промышленности строительных материалов, где относительная производительность труда государственных и частных предприятий составляла соответственно 103,6 и 90,7%. В угольной же индустрии данные показатели имели поразительные значения в 190,2 и 114,1%. Имеются и другие примеры экономических удач госсектора. Так, выручка пяти крупнейших акционерных обществах госсектора Калмыкии с 2002 г. всего лишь за год возросла в 2,8 раза; одновременно с этим коэф183 184 фициент затрат на этих предприятиях уменьшился на 17,8% [92]. Подобные примеры можно продолжить. Из сказанного следует, что построение «новой экономики» не должно идти на основе тотального расширения масштабов госсектора. Наоборот, необходимо отказаться от политики движения по всему фронту. Следует использовать потенциал госсектора в тех отраслях и сферах, где он себя оправдывает, например, в наукоемких производствах. Такой «точечный» алгоритм построения «новой экономики» на базе инновационного потенциала государственных предприятий, по нашему мнению, способен дать большой экономический эффект. В этой связи вряд ли правомерно говорить о бесперспективности отечественного госсектора. Скорее всего, наоборот. Другой аспект проблемы экономической состоятельности госсектора связан с его бюджетной эффективностью. Надо сказать, что имеющаяся информация о развитии российской экономики убедительно показывает, что аргумент об обременительности госсектора для бюджета страны в действительности является всего лишь следствием ортодоксальных предрассудков. Так, по последним данным отчисления от прибыли федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов) в бюджет за период 2000-2003 гг. в абсолютном выражении выросли почти в 50 раз (!), а их доля в доходах бюджета возросла почти в 26 раз. И это всего лишь за 3 года и при том условии, что, например, в 2000 г. в бюджет страны поступило только 0,1% прибыли ФГУПов [97, с.100-101]. Таким образом, бюджетная эффективность предприятий госсектора оказывается не такой уж низкой, как это принято полагать. Совершенно очевидно, что необходимо радикально пересмотреть отношение к госсектору вообще и к государственным унитарным предприятиям в частности. Сотрудничество государства в лице бюджета страны и госсектора может быть обоюдовыгодным. Можно изменить их систему отношений таким образом, что бюджет будет оказывать ГУПам более суще184 185 ственную финансовую помощь в проведении инновационных программ, а ГУПы будут перечислять в бюджет, к примеру, 10% своей прибыли. Даже если все параметры функционирования ГУПов сохранятся на уровне 2003 года, то по нашим оценкам такая мера может дать бюджету страны примерно 250 млрд. руб., что эквивалентно 8-9 млрд. долл. Если же масштабы экономической деятельности ГУПов возрастут (а именно на это и должны быть направлены основные усилия), то данные цифры могут стать еще более впечатляющими. При этом подобная система отношений позволит сохранить инновационную направленность предприятий госсектора. Безусловно, в дальнейшем должны быть изменены принципы приватизации. Инновационно-активные государственные предприятия, в отношении которых может быть достигнут консенсус с консолидированным бюджетом, не должны приватизироваться. Если же подобные предприятия все-таки приватизируются, то для них должны разрабатываться специальные меры и программы по сохранению их инновационной ориентации. Теперь разберемся, как обстоят дела с частным сектором экономики. Почему бы не возложить все инновационные проблемы России на предприятия этого сектора, как это и делается в большинстве стран мира? При ответе на поставленный вопрос следует исходить из главного принципа современной экономической науки: решение любой экономической проблемы может быть получено применительно только к конкретной точке пространства и времени. Иными словами, проблема решается здесь и сейчас. Поэтому частный сектор, собственно так же как и госсектор, не может быть хорошим или плохим в принципе. В России же на протяжении последних 15 лет мы имели возможность убедиться в несостоятельности частного сектора в решении глобальных экономических проблем. Не может пока российский частный сектор решить и проблему построения «новой экономики». Высокие риски и длительные горизонты планирования деятельности для частных предприятий пока не типичны. Отсюда и отсутствие пристального интереса с их стороны к развитию инновационного 185 186 рынка. Не исключено, что в какой-то момент времени ситуация изменится, но на нынешнем этапе экономического развития страны частный сектор не в состоянии взять на себя функцию обеспечения прорыва в сфере промышленных инноваций. Типичным примером инновационной несостоятельности российского частного сектора является производство оптико-волоконных кабелей, которое до сих пор практически полностью отсутствует. На первый взгляд, эта ситуация кажется парадоксальной, особенно если учесть, что сфера оптико-волоконной связи считается одной из самых перспективных и рентабельных. В настоящее время, по оценкам ведущих экспертов, масштабы создания современной высокоскоростной инфраструктуры передачи информации в России на несколько порядков ниже имеющихся в стране потребностей [46, с.40-42]. Емкость мирового рынка оптико-волоконной инфраструктуры достигает 200 млрд. долл., а темпы его роста выше, чем в других наукоемких секторах. Будучи лидером в области разработки новых поколений средств оптико-волоконной связи, Россия имеет огромные возможности для построения и развития мощной национальной промышленности инновационного типа. Между тем отечественный частный бизнес совершенно инфантильно воспринимает такие перспективы. Простейший анализ показывает, что без государства сформировать новый рынок оптико-волоконной инфраструктуры нельзя. Например, для создания производства волоконных световодов в России необходимы капиталовложения на сумму порядка 100 млн. долл., в то время как частный бизнес готов инвестировать не более 10-15 млн. долл. Кроме того, речь идет о создании производственного комплекса, а обеспечение комплексности инвестиций, по мнению экспертов, без государственного участия практически невозможно. Не исключено, что когда в России возникнут местные сверхмощные производственные корпорации, то они смогут взять на себя инновационные программы такого масштаба, пока же это можно сделать только в рамках госсектора. 186 187 Сказанное подводит к выводу, что при формировании госсектора следует отойти от представления, что его динамика должна определяться только процессом примитивной приватизации (или даже национализации). Следует перейти к активной политике создания новых государственных производственных предприятий и комплексов в наиболее перспективных инновационных сферах отечественной промышленности. Соответственно определение этих сфер должно стать одной из приоритетных задач прикладных исследований прогнозно-аналитических служб аппарата государственного управления. Не исключено, что для «нащупывания» перспективных направлений развития отечественной промышленности государственные ведомства должны налаживать связи с венчурными предприятиями, которые могут и должны быть частными. Возможно, что результатом такого сотрудничества станут совместные проекты, где государство и частный бизнес будут иметь каждый свою долю участия. Выше мы рассмотрели практические вопросы участия госсектора в формировании национального инновационного рынка. Однако данная проблема имеет и теоретический срез, который игнорировался властями. В настоящее время имеются модельные и аналитические построения, позволяющие ответить на следующий вопрос: какую сумму готова фирма заплатить за приобретение инновации, а также какова общественно необходимая стоимость инновации для фирмы-конкурента и фирмы-монополиста? Общественно необходимая стоимость инновации определяется чистой экономией издержек, которую она приносит. Проведенное Н.М.Розановой исследование трех типов величин дисконтированной стоимости инноваций – с точки зрения общества VS, монополиста VM и конкурента VC – позволило установить следующее неравенство: VS>VC>VM [88, с.99]. Содержательно это означает следующее: стимулы к инновациям в условия монополии ниже, чем в условиях конкуренции, но и монополист и конкурент тратят средств на нововведения меньше, чем это необходимо для достижения общественного благосостояния. Последний момент явля187 188 ется особенно важным, так как вскрывает закономерность хронического недоинвестирования рынка инноваций и связанных с ним инновационных программ. Это в свою очередь подводит к генеральному выводу о предпочтительности общественного планирования сферы НИОКР. В данном случае мы сталкиваемся с теоретическим доказательством принципа, в соответствии с которым внедрение инноваций более целесообразно в рамках государственного сектора экономики или квазигосударственных хозяйственных структур (со значительным долевым участием государства). Этот принцип противоречит расхожему мнению о роли частного сектора и, как было показано выше, российские власти основательно его «забыли» при осуществлении масштабной кампании приватизации. *** Таким образом, проведенный анализ показывает, что в стране продолжают развиваться негативные экономические тенденции. Одной из них является тенденция отхода от наукоемких видов деятельности. Если не переломить наметившуюся тенденцию в течение 5-6 лет, то потом это уже вряд ли удастся. Между тем госсектор в этой ситуации мог бы выступить в качестве авангарда формирующегося инновационного рынка. 188 189 2.5. «КОРПОРАТИВНАЯ МОДЕЛЬ» ФОРМИРОВАНИЯ ГОССЕКТОРА В РОССИИ В настоящее время развернувшийся процесс глобализации радикально меняет все экономические отношения и механизмы. В этих условиях перед национальными правительствами встает задача адекватного ответа новому явлению. В чем же заключаются те новые опасности, которые несет в себе глобализация, и какова роль государственного сектора в политике национальной безопасности и развития экономики? Насколько эффективно Россия подстраивается под новые мирохозяйственные тенденции? Рассмотрим эти вопросы более подробно, опираясь на результаты [20]. 1. Глобализация и деятельность транснациональных корпораций. В экономической литературе постоянно отмечается, что одним из важнейший проявлений глобализации, а может быть, и ее сущностью, является деятельность крупных транснациональных корпораций (ТНК). Что же несут в себе ТНК? Какие угрозы и позитивные сдвиги исходят от них? Рассмотрим некоторые из них с учетом того, что все плюсы и минусы ТНК неразрывно связаны и часто переходят друг в друга. 1. Сосредоточение в руках крупных корпораций огромного экономического потенциала. Возможности ТНК определять лицо национальных экономик, а теперь и всей мировой экономики, связаны с концентрацией в их руках чудовищной экономической мощи. Современные ТНК обладают огромными финансовыми средствами, которые могут быть пущены не только на производственные нужды, но и на лоббирование своих интересов вплоть до подкупа соответствующих должностных лиц и формирования благоприятной институциональной среды. Данный факт дает им колоссальное преимущество в конкурентной борьбе и ставит их в привилегированное положение. Однако «выбивание» крупными корпорациями для себя особых хозяйственных условий базируется на их вполне объективных преимущест189 190 вах. Так, в США и Великобритании в компаниях с числом занятых более 10 тыс. человек проводится 80% всех НИОКР, в то время как с числом занятых до 1 тыс. человек – менее 5% [64, с.7]. Аналогичным образом обстоят дела и в Японии, где крупные фирмы с капиталом более 1 млрд. иен осуществляют 86% НИОКР [64, с.7]. Обладая подобной инновационной мощью, крупный бизнес способен поддерживать свое финансовое лидерство сколь угодно долго, трансформируя его в дальнейшее наращивание технологических и организационных преимуществ. Помимо инновационного потенциала крупные компании обладают еще и колоссальной «объемной» мощью, предполагающей захват подавляющей части рынков сбыта и ресурсов. Так, в США на долю 100 крупнейших корпораций приходится не только 90% научно-исследовательских разработок страны, но 60% ВНП и 45% всей рабочей силы [64, с.7]. Проведенные нами на основе приведенных данных расчеты показывают, что производительность труда на 100 крупнейших корпораций США в среднем на 82% выше, чем на остальных предприятиях страны. Таким образом, масштабная экспансия крупного бизнеса сопровождается существенным преимуществом в эффективности производства, которое в конечном счете воплощается в экономию на производственных издержках. Как же данная тенденция накладывается на российскую специфику? Из-за незавершенности процесса формирования крупных корпораций Россия в процессе глобализации почти не участвует. Так, на долю США, Японии, Германии, Великобритании и Франции приходится 90% всех самых крупных компаний мира [57, с.8]; Россия в этой иерархии не занимает значимой позиции. Частично это связано с тем, что российские власти совершили стратегическую ошибку, пойдя на приватизацию и разукрупнение крупных монополий. Между тем в России наблюдается та же закономерность: крупные хозяйственные структуры более эффективны и конкурентоспособны, чем мелкие и средние. Так, по имеющимся данным в 1991 г. крупные финансово-промышленные группы России имели производитель190 191 ность труда в 3,4 раза выше, чем прочие хозяйственные структуры страны; в 1999 г. данный разрыв сократился до 2,0 раз [28, с.53]. В данном случае хорошо просматривается отсутствие в политике российских властей ставки на крупный бизнес. Желание правительства создать в стране конкурентную среду выродилось в то, что, согласно нашим расчетам, в течение 1991-1999 гг. средний размер российского предприятия уменьшился в 11,4 раза, а размер финансово-промышленных групп за 1993-1999 гг. сократился в 1,9 раза [28, с.54]. Таким образом, борьба с монополизмом в России сопровождалась вымыванием из экономики национальных лидеров, что идет в разрез с требованиями глобализации мировой экономики. Для примера укажем, что японские власти при реализации в 70-х годах стратегического плана по построению информационного общества наоборот всячески стимулировали укрупнение небольших фирм [56, с.59]. В этой связи можно констатировать, что российские власти пока не могут дать достойный ответ новому явлению в мировой экономике – формирование крупных российских компаний-лидеров явно отстает от требований времени. 2. Агрессивная политика крупных корпораций. Глобализация предполагает открытие национальных рынков, а открытие национальных рынков стимулирует их «заполнение» крупными ТНК. В настоящий момент Россия уже в полной мере испытывает на себе последствия вхождения в мировую экономику. Так, значительную долю рынка безалкогольных напитков захватили два мировых гиганта – «Coca-Cola» и «PepsiCo»; более половины пивного рынка контролируется иностранными компаниями [43, с.30]. Причем многие иностранные компании идут не по пути создания новых производственных мощностей, а по пути поглощения российских производителей. Примером особо агрессивной стратегии является фирма «Nestle», которая за короткий промежуток времени поглотила шесть российских предприятий [43, с.31]. Аналогичная ситуация имеет место с «British Amer- 191 192 ican Tobacco», которая приобрела 3 табачные фабрики – в Москве, СанктПетербурге и Саратове [43, с.27]. Имеются примеры превращения российской экономики в конкурентную площадку для иностранных ТНК. Так, два энергетических гиганта – шведско-швейцарская «ABB» и немецкая «Siemens» – соперничали между собой за покупку пакета акций не только крупнейшего производителя электрооборудования в Чехии «Scoda Plzen a.s.», но и крупнейшего производителя генераторов в России АО «Электросила» [43, с.21]. Причем, если «Siemens» более лояльна к местным компаниям, то «ABB» обычно стремится к приобретению полного контроля над ними. Данный пример интересен еще и следующим: страны с открытой экономикой вынуждены перенимать международные стандарты качества, соответствующим образом модернизируя свои энергосистемы. Данный факт открывает широкие возможности для внедрения иностранных компаний, обеспечивающих данные стандарты. В ряде случаев неготовность российской экономики в части рыночной инфраструктуры придает дополнительный напор экспансионистским тенденциям зарубежных ТНК. Так, компания «McDonalds», будучи крупнейшим в мире франчайзером, из-за недостаточного распространения франчайзинга в России и слабо развитой сети поставщиков и дистрибъюторов была вынуждена сама вести весь бизнес. В результате все рестораны сети «McDonalds» в 22 городах России принадлежат самой компании и эффективно эксплуатируются. Для примера: прибыль «McDonalds» в России в 2000 г. составила 100 млн. долл. [43, с.25]. Столь впечатляющие доходы, упускаемые отечественным производителем, обостряют вопрос о «защите» национального рынка. 3. Формирование «корпоративной модели» функционирования криминальной сферы. Укрупнению капитала подвергаются практически все виды деятельности. Не составляют исключения и их криминальные разновидности. Результатом подобных интеграционных процессов становится возрас192 193 тание числа всевозможных международных криминальных группировок. Россия оказалась в полной мере захвачена новой тенденцией. Так, по имеющимся данным в России за 90-ые годы преступность в экономической сфере возросла в 3 раза, а за границу оказалось вывезено около 300 млрд. долл. [57, с.4]. В настоящее время в России существует 10 крупных транснациональных преступных сообществ, действующих на территории 44 стран мира [57, с.4]. Даже из приведенных данных видно, какой экономический урон наносит стране процесс «транснационализации» криминального бизнеса. Большинство криминальных структур выступает в качестве канала межстранового вывоза национальных ресурсов (капитала, природных ресурсов, культурных ценностей и т.п.). В данном примере, пожалуй, наиболее ярко проявляется вызов российским властям со стороны глобализации мировой экономики. 4. Изменение характера государственного регулирования. Перечисленные выше «нововведения» процесса глобализации мировой экономики предусматривают радикальный пересмотр концепции государственного регулирования. В основе самой необходимости такого пересмотра лежат специфические отношения между национальными интересами и интересами ТНК. Дело в том, что, как уже говорилось выше, современные ТНК обладают огромной экономической мощью, формируя ядро мировой экономической системы. Сегодня ТНК контролируют более половины оборота мировой торговли и финансов, наиболее прибыльные отрасли экономики разных стран. Многие ТНК по экономическому обороту превосходят крупные страны, подчиняют своему влиянию национальные правительства, решающим образом воздействуют на формирование международного права и работу международных институтов. Ведущие 500 ТНК охватывают более 1/3 мирового экспорта обрабатывающей промышленности, 3/4 мировой торговли сырьевыми ресурсами, 4/5 торговли новыми технологиями, около 193 194 половины мирового ВВП [71, с.43]. Подобная экономическая мощь ТНК логичным образом приводит к навязыванию ими отдельным государствам своей модели международного разделения труда, крайне невыгодной этим государствам. В сложившихся условиях роль государства в определенном смысле возрастает, так как на него ложится обязанность и ответственность по обеспечению национальных интересов страны. По мнению некоторых исследователей, государство несет ответственность за социальные последствия экономической политики, регулирует процесс концентрации экономической власти в руках крупных корпораций и монополий [57, с.15]. Более того, для трансформирующихся экономик данная проблема еще больше актуализируется и предполагает тонкую балансировку властями национальных и корпоративных интересов [99, с.21]. Сам же факт наличия серьезных противоречий в национальных и корпоративных интересах обусловлен географической асимметрией самого процесса глобализации. Так, подавляющее число наиболее могущественных ТНК – американские либо контролируемые американским капиталом. Следовательно, и основные выгоды от глобализации мировой экономики получают в основном США. Однако цивилизованная «борьба» государства с ТНК в условиях глобализации чрезвычайно осложнена. Это связано с тем, что идеология, лежащая в основе глобализации мировых рынков, предполагает либерализацию государственного регулирования, минимальное вмешательство национальных властей в работу рыночного механизма. В таких условиях любое грубое давление государства на ТНК, во-первых, как правило, вступает в противоречие с нормами международного права, а во-вторых, инициирует контрнаступление ТНК по всему фронту их экономических связей с национальной экономикой. В то же время принципиальная возможность взятия ТНК под государственный контроль остается. Об этом говорит тот факт, что наряду с географической асимметрией самого процесса глобализации наблюдается географическая асимметрия в построении националь194 195 ных систем государственного регулирования. Так, если в странах экономического ядра – США, Японии и ведущих стран Западной Европы – продолжается формирование разветвленной системы механизмов государственного регулирования, в том числе корпоративного, то в странах экономической периферии насаждается идеология тотальной либерализации экономики [71, с.44]. Таким образом, государство сейчас должно и, главное, может формировать и проводить в жизнь довольно тонкую политику по врастанию в корпоративную мировую экономику. Как же в этом смысле обстоит дело в России? Здесь, как правило, наблюдаются две крайности. Либо государство бездействует, в результате чего агрессивная политика крупных иностранных компаний и ТНК успешно завершается, о чем говорят приведенные ранее примеры поглощения российских предприятий, либо государство использует грубые запреты на участие иностранного капитала, как, например, в банковском секторе. Все это говорит о том, что российские власти пока не овладели даже начальными навыками эффективной работы с ТНК в условиях экономической открытости. Совершенно очевидно, что сохранение такого положения дел в течение еще некоторого времени приведет к потере Россией своих позиций в мировой экономике в качестве одной из ведущих технологических держав и к превращению страны в рынок сбыта продукции иностранных ТНК. 2. «Корпоративная модель» госсектора как инструмент государственного регулирования. Давление на Россию со стороны процесса гло- бализации накладывается на отсутствие у страны определенной стратегии экономического развития. Технологическая и организационная отсталость многих отраслей экономики и отсутствие отраслевых приоритетов делают Россию особенно уязвимой для захвата ее внутреннего рынка иностранными ТНК. Что же можно противопоставить угрозе экспансии извне? 195 196 Разумеется, адекватный ответ российских властей должен предусматривать разнообразные мероприятия. Однако мы сконцентрируем наше внимание на такой специфической форме воздействия государства на экономику как госсектор. Как правило, в госсектор входят либо очень крупные предприятия, либо огромные сети хозяйственных структур. Это вполне естественно, так как контроль мелких объектов для государства слишком обременителен и в стратегическом плане себя не оправдывает. Поэтому в подавляющем большинстве случаев госсектор строится на основе «корпоративной модели», предполагающей включение в состав госсектора относительно небольшого числа сверхкрупных предприятий, имеющих решающее значение для национальной экономики. Например, все атомные электростанции (АЭС) Великобритании подчинены компании «Нуклеар электрик», в которой государство является единственным акционером. В экономике современной Франции крупные государственные промышленные группы играют еще более значительную роль. По данным на начало 1999 г. в списке тридцати крупнейших в мире по размерам активов компаний, находящихся в государственной собственности, видное место занимают такие французские промышленные группы, как «Томсон» (аэрокосмическая промышленность и оборона), «Аэроспасьяль» (аэрокосмическая промышленность), «Газ Франции» и «Электрисите Франс» (энергетика), «CEA-Indastrie» (химическая промышленность). При этом группа «Томсон» занимает первое место в Европе и третье место в мире по производству электронной продукции военного назначения, а в производстве бытовой электроники ей принадлежит четвертое место в мире. Группа «Томсон» по существу является государственным холдингом, 75% активов которого принадлежит государству. Группа «Аэроспасьяль» занимает первое место во Франции и третье место в Европе среди производителей аэрокосмического оборудования. Государству принадлежит в этой группе 62,2% капитала непосредственно и 20% через еще одну компанию со 100196 197 процентным государственным участием. На долю государственной компании-монополиста в электроэнергетике «Электрисите де Франс», в которую входят 54 АЭС, приходится 90% производства электроэнергии и 95% электроснабжения. Компания является монополистом не только в области производства и распределения электроэнергии, но ее импорта и экспорта: примерно 12% производимой электроэнергии поставляется компанией в соседние страны. Монопольное положение «Электрисите де Франс» сохраняется, прежде всего, для того, чтобы обеспечить в перспективе долгосрочное планирование развития атомной энергетики [13, с.63]. В России в ходе приватизации стихийно сложился экономический сегмент государственных корпораций. Например, около 80% услуг электросвязи оказывается национальным инвестиционным холдингом «Связьинвест», который был создан в 1994 г. Правительством РФ со 100процентным государственным участием. Компания владеет контрольными пакетами 82 региональных телекоммуникационных компаний, включая компанию «Ростелеком», являющуюся российским оператором междугородной и международной связи. Через ОАО «Связьинвест» обеспечивается государственное управление практически всей электросвязью страны. Аналогичная ситуация сложилась в электроэнергетике, где бесспорным лидером является РАО «ЕЭС России», которое находится в составе государственного сектора (государственный пакет его акций составляет 52,7%). В оборонном комплексе насчитывается 35 вертикально интегрированных структур, которые почти полностью определяют состояние отрасли. Хотя по некоторым признакам российский госсектор напоминает «корпоративную модель» развитых государств, он все же пока еще слишком несовершенен. Это, в частности, проявляется в том, что правительству пока так и не удалось обеспечить ориентацию менеджмента крупнейших национальных компаний на снижение издержек производства [99, с.48]. До сих пор даже самые мощные предприятия госсектора не используют в полной мере свои преимущества, оставаясь менее производительными, чем ча197 198 стные хозяйственные структуры (см. параграфы 2.2, 2.3 и 2.4). Однако, пожалуй, самая главная проблема заключается в другом – на самом высоком правительственном уровне проводится линия на разукрупнение и постепенную приватизацию находящихся в руках государства крупнейших компаний. Если такая политика будет претворена в жизнь, то, на наш взгляд, Россия окончательно потеряет один из важнейших механизмов противодействия негативным последствиям процесса глобализации мировой экономики. Какое же значение имеют крупные национальные компании (КНК) для национальной экономики? Рассмотрим этот вопрос подробнее. 1. Создание КНК как способ предотвращения негативных тенденций и источник позитивных сдвигов в экономике. Национализация некоторых отраслей экономики с выделением в этих отраслях так называемых «национальных чемпионов», представляющих собой сверхкрупные государственные компании, всегда имеет под собой историческую подоплеку. Наиболее яркие примеры того дает Франция. Так, во время второй мировой войны руководство Германии, обещая французским промышленникам большие выгоды после окончания военных действий, подталкивало их действовать вопреки интересам Франции. Чтобы не потерять в подобной обстановке контроль над важнейшими отраслями промышленности, французскому правительству пришлось национализировать многие предприятия, что и явилось непосредственной причиной возникновения в стране довольно массивного государственного сектора [81, с.67]. Таким образом, за счет создания «своих» мощных промышленных компаний Франция смогла отстоять национальные экономические интересы и сохранить национальную безопасность. В данном случае мы видим, как формирование корпоративного госсектора воспрепятствовало развитию негативной тенденции по «перекупке» французской промышленности немецкими властями. 198 199 Другой пример относится к 1963-1969 гг., когда Франция ускоренно реализовывала программу независимых ядерных сил. За эти годы французское правительство потратило несколько миллиардов франков на развитие национальных компаний в отраслях высоких технологий, в результате чего французская оружейная промышленность добилась высокой конкурентоспособности на мировых рынках [77, с.84]. За счет подобных действий Франции удалось «запустить» отечественное производство современного вооружения. В это же самое время во Франции имелась и другая проблема – развитие ядерного оружия тормозилось из-за отсутствия адекватного компьютерного обеспечения. За счет закупок извне решить эту проблему не удавалось, так как США отказывались поставлять Франции новые образцы вычислительной техники. В создавшихся условиях управление французской электронной промышленностью, находившейся под национальным контролем, пошло не по жесткой административной схеме, а на основе либеральной политики регулирования и децентрализации промышленной политики. В результате отставание французского производства компьютеров от американских стандартов так и не было преодолено [77, с.85]. Таким образом, недостаточно последовательная «корпоративная» политика в отношении госсектора электронного машиностроения привела к нежелательным для Франции последствиям. В настоящее время перед Россией помимо проблемы глобализации стоят примерно те же задачи по поднятию стратегически значимых отраслей экономики, которые стояли перед Францией в 60-е годы. Решить эти задачи без опоры на КНК практически невозможно. 2. Создание КНК как способ ускорения развития отдельных участков экономики. В параграфе 2.1 нами было показано, что в подавляющем большинстве европейских стран госсектор выступает в качестве генератора инвестиционной активности. Однако внутри самого госсектора инвестиционная активность хозяйственных структур также неодинакова. Ис199 200 ключительная роль здесь принадлежит КНК. Наиболее ярко этот тезис может быть проиллюстрирован на примере Франции, где как сам госсектор, так и КНК занимали традиционно сильные позиции (табл.29). Так, в период ликвидации последствий нефтяного шока Французское правительство вновь перешло к активной промышленной политике, и позиции КНК возросли настолько, что они обеспечили 4/5 всех капиталовложений госсектора. Если же рассматривать традиционный коэффициент инвестиционной активности «капиталовложения/добавленная стоимость», то позиции КНК выглядят поистине фантастическими. В соответствии с нашими расчетами в конце 70-х годов инвестиционная активность французских КНК была более, чем в 4 раза выше, нежели на всех прочих предприятиях (табл.30). Таким образом, в периоды, когда необходимо быстрое «продвижение» определенных отраслей национальной экономики вперед, КНК обеспечивают такую инвестиционную активность, которая даже не на 10-20%, а в несколько раз(!) выше, чем в частном секторе. При прохождении кризисных периодов экономического развития инвестиционная активность КНК падает, пока снова не возникнет потребность в акселерации развития каких-либо хозяйственных участков. Подобная гибкость инвестиционных программ КНК превращает их в поистине уникальный инструмент государственного регулирования национальной экономики. В этой связи можно констатировать, что в настоящее время Россия, идя по пути приватизации КНК, обрекает себя на потерю такого мощного регулятора, который впоследствии может оказаться невосполнимым. Таблица 29. Показатели участия госсектора и КНК Франции в национальной экономике. Годы 1979 1982 1985 1988 Доля госсектора в валовых капиталовложениях 29,3 34,3 34,9 25,4 Доля КНК в валовых капиталовложениях 23,7 22,9 20,4 16,0 Доля КНК в капиталовложениях госсектора 80,9 66,8 58,4 63,0 Доля госсектора в валовой добавленной стоимости 13,9 17,3 19,5 16,0 Доля КНК в валовой добавленной стоимости 7,1 7,8 9,1 9,0 Доля КНК в добавленной стоимости госсектора 51,1 43,8 46,7 56,3 200 201 Таблица 30. Относительная инвестиционная активность КНК Франции. Годы 1979 1982 1985 1988 Относительная инвестиционная активность госсектора, %* 333,8 293,6 224,2 177,8 Относительная инвестиционная активность негосударственного сектора, % 82,1 83,6 87,6 92,3 Отношение инвестиционной активности государственного и негосударственного секторов 4,1 3,5 2,6 1,9 * Под относительной инвестиционной активностью сектора понимается отношение секторального показателя «капиталовложения/добавленная стоимость» к аналогичному показателю для всей экономики, выраженное в процентах. 3. Создание КНК как способ повышения стабильности экономики. Как справедливо отмечалось в литературе, роль КНК не исчерпывается их удельным весом в общенациональных экономических показателях [99, с.43]. Во-первых, КНК закрепляются, как правило, в базовых, системообразующих отраслях экономики (энергетика, транспорт и т.п.), от которых зависит устойчивость и эффективность работы всех остальных отраслей. Контроль со стороны государства за подобными «узлами» экономики позволяет избежать стихийных перебоев и кризисов. Во-вторых, в структуре КНК значительное место нанимают предприятия военно-промышленного комплекса (ВПК), роль которых далеко не исчерпывается их оборонными задачами. Как правило, предприятия ВПК являются источником научнотехнических инноваций, которые со временем переходят в гражданскую сферу. Это позволяет достичь непрерывности внедрения НТП в гражданских отраслях экономики и избежать периодических технологических застоев. В-третьих, КНК в силу своей специфики призваны повысить стабильность деятельности малых и средних предприятий, находящихся с ними в хозяйственной связке. Данный подход активно отстаивался, в частности, президентом Франции Ж.Помпиду, полагавшим, что «национальные чемпионы» должны защищать мелких и средних компаний-контрагентов, которые либо поставляли бы крупным предприятиям сырье, материалы и 201 202 т.д., либо закупали их продукцию. Таким образом, стабильность деятельности КНК выступала в качестве залога стабильной деятельности массы других фирм. 4. Создание КНК как способ повышения оперативности и гибкости системы государственного регулирования. Наличие в экономике страны крупных государственных компаний помимо всего прочего повышает управляемость национальной экономики. Существование подотчетных государству крупных компаний облегчает процесс регулирования, перенося центр тяжести на методы «точечного» управления отдельными предприятиями. Этой схеме следует, в частности, Франция, где государство, формируя оптимальную структуру госсектора в промышленности, устанавливает контроль, прежде всего, над крупными компаниями, занимающими ведущие позиции в новых и новейших наукоемких и высокорентабельных отраслях, получая тем самым возможность определять направления и контролировать развитие стратегически важных отраслей производства в интересах всего общества. Место КНК в экономической политике правительства определяется, прежде всего, тем фактом, что в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам, государственный сектор, находящийся под непосредственным контролем государства, предполагает широкие возможности в плане мер прямого (административного) регулирования. Это позволяет непосредственно, причем максимально сильно и точно, воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены производимой государственным предприятием продукции. Кроме того, прямая (административная) корректировка деятельности предприятия госсектора позволяет повысить оперативность внедрения в практику принимаемых стратегических решений. Одновременно с этим предприятия госсектора обладают большими возможностями в формировании долгосрочной производственно-инвестиционной стратегии. Эффект «корпоративной модели» госсектора заключается в том, что число госу202 203 дарственных предприятий, за которыми необходим особо строгий контроль, уменьшается; проводя консультации с руководством всего лишь нескольких крупных компаний, власти могут быстро корректировать направление развития всей отрасли, к которой относятся эти КНК. В данном случае происходит своего рода экономия административного ресурса государства за счет отсутствия его распыления по огромному числу производственных объектов. К сожалению, Россия в ходе масштабной приватизации уже в значительной мере потеряла преимущества управления госсектором путем контроля за КНК, а эффект «корпоративной модели» госсектора постепенно истощается. Однако пока эти возможности все еще достаточно обширны и предполагают активизацию инструментов корпоративного управления государственными компаниями. 5. Создание КНК как способ активизации методов индикативного планирования. Некоторыми авторами было совершенно верно подмечено, что современное управление транснациональной корпорацией основано скорее на плановых, нежели на рыночных принципах. Вся экономическая деятельность внутри ТНК осуществляется по существу на основе принципов планового хозяйства, в то время как взаимодействие с внешним окружением осуществляется по законам рынка [71, с.42]. Таким образом, все современные крупные компании внутренне тяготеют к методам индикативного планирования, остро нуждаются в этой системе, реализованной на государственном уровне. Применительно к КНК данная тенденция действует с еще большей силой. Соответственно «провязывание» экономики сетью информационно прозрачных КНК способствует построению более эффективной системы индикативного планирования, что в свою очередь придает процессу развития национальной экономики более определенную направленность. Это, в частности, подтверждается практикой разработки 5-летних индикативных планов в Южной Корее, где одним из обязательных «цементирующих» элементов таких планов выступали экономические 203 204 показатели крупных объектов, возводимых в рамках планируемой пятилетки [77, с.208]. Во Франции в рамках так называемых «отраслевых планов», то есть государственных планов по рационализации структуры тех или иных отраслей, происходило планирование создания «национальных чемпионов» (крупнейших предприятий отрасли) [77, с.85]; финансовая помощь государственным предприятиям также оформлялась в рамках отраслевых планов [77, с.88]. 3. Принципы построения «корпоративной модели» госсектора в России. Резюмируя все сказанное ранее можно констатировать следующее: экспансии ТНК иностранного происхождения можно противопоставить только столь же мощные отечественные компании. Причем, чтобы обеспечить себе контроль над такими компаниями, а также их высокую управляемость государство должно в первую очередь создавать КНК, которые и будут служить основным противовесом иностранным ТНК. На наш взгляд, создание конкурентной среды, какой бы совершенной она ни была, само по себе не может обеспечить баланс интересов государства и транснациональных корпораций. В то же время создание КНК и их неприкрытая поддержка со стороны государства не соответствует современным международным стандартам в области государственного регулирования. Подобные «националистические» методы, как правило, отпугивают зарубежных инвесторов и препятствуют притоку иностранных капиталов. Поэтому такая политика предполагает множество деликатных моментов. Рассмотрим некоторые из них, с учетом которых Россия, на наш взгляд, могла бы существенно усовершенствовать свою корпоративную модель госсектора, в настоящее время находящуюся в стадии разрушения. Одним из принципов построения корпоративной модели госсектора является требование «конкурентного сосуществования» КНК и ТНК. Создание крепкого госсектора на базе КНК ни в коей мере не предполагает бездумного «выкорчевывания» из национальной экономики всех ТНК иностранного происхождения. Наоборот, КНК и ТНК должны функциониро204 205 вать в единой рыночной среде на конкурентной основе. Например, в Норвегии, имеющей чрезвычайно развитый корпоративный госсектор, один из принципов промышленной политики предполагает равные условия функционирования для предприятий всех форм собственности [77, с.162]. Надо сказать, что подобный подход вовсе не так сильно ущемляет национальные интересы государства. С помощью разумной налоговой, лицензионной, кадровой и социальной политики Норвегии удалось создать такую систему, при которой международные нефтяные монополии, допущенные на норвежский сырьевой рынок, работают на благо всего норвежского народа [77, с.170]. В Великобритании «Закон о конкуренции» 1980 г. также распространяет обязательное соблюдение конкурентного поведения на национализированные отрасли и КНК [77, с.143]. В ряде случаев антагонизм между КНК и ТНК вообще трансформируется в систему сложного взаимного сотрудничества. В этой связи показателен пример Франции, где правительство Ф.Миттерана поощряло государственные предприятия к повышению рентабельности всеми возможными способами, в том числе путем установления кооперационных связей с зарубежными ТНК [77, с.89]. Хрестоматийным примером подобной кооперации может считаться британская компания «Инмос», которая была создана на государственные средства для работы в области передовых электронных схем и начинала свою деятельность в США в качестве поставщика «IBM» [77, с.153]. Другим принципом корпоративной модели госсектора в России должен стать принцип «конкурентного сосуществования» КНК и крупных частных компаний (КЧК) отечественного происхождения. В данном случае речь идет о построении такой системы государственного регулирования, которая опиралась бы не только на КНК госсектора, но и на местные КЧК. В современной литературе отмечалось, что создание государственных промышленных компаний – отнюдь не единственный, а может быть, и не самый лучший инструмент воздействия государства на структуру эконо205 206 мики страны [56, с.56]. В данном случае госсектор выполняет в основном роль противовеса чрезмерной концентрации собственности в частных руках [77, с.174]. В этом отношении интересен опыт Японии, которая на всем протяжении послевоенной истории реструктуризировала свою экономику, опираясь в основном именно на крупные частные фирмы, и лишь в особых случаях создавала государственные промышленные компании. Упор в японской системе государственного регулирования был сделан на достижение эффективного «диалога» правительственных структур с КЧК. В таких случаях КНК и КЧК являются скорее взаимодополняющими элементами хозяйственной системы, нежели ее конкурентными звеньями. В ряде случаев диалектика КНК и КЧК приобретает еще менее ярко выраженную конкурентную окраску. Например, при полной или частичной приватизации предприятий госсектора КНК принимают форму КЧК. По этому пути неоднократно шла Франция. Так, только за 1986-1988 гг. там было приватизировано 31 предприятие, большинство из которых были высококонкурентными и приносили прибыль. Так как продаваемые предприятия были достаточно привлекательными, то их акции пользовались широким спросом как у мелких акционеров (в том числе у самих работников данных предприятий), так и иностранных инвесторов [77, с.82]. В данном случае мы наблюдаем очень интересный подход, который можно охарактеризовать как механизм «временного владения» государством КНК. Речь идет о том, что государство создает предприятие (иногда в форме КНК) в соответствующей отрасли, выводит его на высокий уровень эффективности и рентабельности, обеспечивает заполнение соответствующей отраслевой ниши, а затем передает это предприятие в частные руки. Таким образом, государство часто берет на себя труд по ликвидации «пробелов» национальной экономики путем создания КНК, после чего, когда рынок уже стабилизирован, оно «сбрасывает» КНК со своего баланса, чем зачастую добивается дополнительного роста эффективности ее работы. Примером тому служит английская компания «Бритиш Стил», которая 206 207 в результате санации с привлечением государственных средств и закрытия ряда предприятий стала одной из самых рентабельных и конкурентоспособных металлургических корпораций мира [77, с.144]. При национализации КЧК имеет место прямо противоположный процесс – образование КНК. В Японии существует практика создания федеральными министерствами целевых и временных предприятий – коданов (источники их финансирования разнообразны). Их разновидностью являются джигоданы (источником их финансирования выступают соответствующие министерства) [33, с.63]. По мере выполнения своих целей данные предприятия расформировываются. Таким образом, сформулированный выше принцип может быть дополнен еще одним принципом – принципом динамичности формы собственности крупных компаний местного происхождения. В качестве еще одного принципа должно выступать требование строгого ограничения числа КНК. Дело в том, что переполнение экономики крупными предприятиями госсектора отрицательно сказывается на всей рыночной среде и этот процесс должен ограничиваться. Чрезмерное число КНК во многих отраслях приводит к «зарегулированности» экономики и должно строго регламентироваться. Подобного подхода придерживается, в частности, Швеция, где регулирующая роль государства реализуется не через массовое огосударствление производственной сферы, а через масштабное перераспределение бюджетных доходов и дозированного участия государства в работе крупных компаний некоторых базовых отраслей промышленности [77, с.173]. Примечательно, что в Швеции проблема крупных фирм имеет своеобразное институциональное закрепление. Так, в Министерстве промышленности Швеции имеются специальные отделения: по проблемам развития крупных предприятий и по проблемам развития государственных предприятий [77, с.175]. Кроме того, к компетенции Министерства промышленности относится проблема приобретения шведских предприятий иностранным капиталом и ТНК [77, с.175]. 207 208 Упорядочение дел в сфере КНК привело к тому, что в Швеции действует холдинг «Procordia AB», который объединяет 15 государственных компаний химической, фармацевтической и машиностроительной промышленности. Кроме того, в Швеции имеются компании ряда базовых отраслей, которые в данный холдинг не входят: LKAB (добывающая промышленность), ASSI и NCB (целлюлозно-бумажная), SSAB (черная металлургия), CELSIUS (судостроение), PKBANKEN (финансы) и др. [77, с.175]. Таким образом, перечень КНК в Швеции вполне обозрим, что позволяет сохранять их высокую управляемость. Еще одним важным принципом организации корпоративной модели госсектора должно стать требование оптимальной (высокой) концентрации производства в рамках КНК. Дело в том, что концентрация производства на крупных компаниях является самостоятельным и чуть ли не самым важным фактором не только эффективности производства, но и деятельности всей отрасли, а также решения социальных проблем. Так, во Франции в 1986-1988 гг. реструктуризация французской промышленности не дала тех позитивных результатов, которые от нее ожидали, в основном из-за нерешенной проблемы повышения концентрации производства и капитала, которая была недостаточной в сравнении с аналогичными показателями других стран [77, с.91]. Правительство Великобритании долгое время умышленно не препятствовало слияниям компаний, ведущим к монополизации соответствующих рынков, считая подобные укрупнения необходимыми с точки зрения структурных преобразований и повышения международной конкурентоспособности. В результате такой политики по числу отечественных компаний среди 500 крупнейших компаний мира Великобритания занимает 3-е место после США и Японии и имеет корпорации-лидеры в сфере финансовых услуг, а также в области телекоммуникаций, химического, фармацевтического, нефтяного и пищеперерабатывающего производства [77, с.153]. Для промышленности Норвегии характерны три особенности: глубокая специализация, экспортная направленность и высокая 208 209 концентрация производства [77, с.155]. К примеру, Норвегия имеет нефтяную КНК «Статойл», через которую получается соответствующая продукция и прибыль, осуществляется контроль всех трубопроводных систем страны, обеспечивается экспорт нефти и газа и осуществляется участие в крупных национальных и международных проектах [77, с.157]. Что касается Южной Кореи, то в отношении нее считается общепризнанным, что в основе ее успешной индустриализации лежит опора государства на корпоративный сектор экономики на протяжении последних 40 лет [77, с.221]. По существу ставшие уже легендарными крупные концерны-конгломераты – чеболи – были созданы правительством и впоследствии стали проводниками его промышленной политики [77, с.209]. О производственноэкономической мощи чеболей говорит тот факт, что в середине 80-х годов 8 ведущих чеболей контролировали половину всего экспорта страны [77, с.226]. Как правило, укрупнение капитала, ведя к росту экономической эффективности, способствует получению выигрыша и в социальной сфере. Например, уровень оплаты труда на крупных фирмах в Германии на 1015% выше, чем на мелких и средних, в Великобритании и Франции – на 20-25%, в США – на 30% [77, с.122]. Таким образом, большая доля экономики, «оккупированная» крупными компаниями, при прочих равных условиях означает более высокий уровень жизни населения. Обеспечение высокой концентрации производства в рамках КНК предполагает введение в практику государственного регулирования принципа жесткого контроля головных (материнских) предприятий КНК с предоставлением им большой свободы в управлении дочерними предприятиями. Данный принцип развязывает руки руководству КНК для проведения эффективной политики слияний и поглощений. Примером такой системы служит практика управления КНК во Франции, где действовала система жесткого ограничения выхода из-под государственного контроля предприятий госсектора «первого ранга» (материнских компаний) при од209 210 новременном предоставлении этим предприятиям большой свободы в отношении покупки и продажи своих филиалов [77, с.82]. Такая система позволяет оперативно оптимизировать структуру КНК. Так, за 1988-1991 гг. в госсектор Франции вошло 1100 предприятий, а вышло – примерно 500, вследствие чего их число возросло с 2,0 тыс. до 2,6 тыс. [77, с.82]. Аналогичная свобода действий головных компаний практиковалась в Италии, где головной холдинг «ЭНИ» решал крупные финансовые вопросы, связанные со слияниями и поглощениями, а также с контролем положения дел в дочерних фирмах; ему, в частности, принадлежал пакет акций 13 частных компаний, включая один финансовый холдинг [77, с.104]. Дополнением к рассмотренному выше принципу должен служить принцип обеспечения высокой интернационализации КНК. В данном случае речь идет о максимальном расширении географической зоны сети филиалов КНК для осуществления экспансии своей деятельности в масштабах мирового рынка. Данный принцип является краеугольным, так как КНК призваны именно для более успешной борьбы государства на мировых рынках. Игнорирование названного принципа, как правило, губительно сказывается на развитии национальной экономики. Например, как указывалось выше, во Франции в 1986-1988 гг. реструктуризация французской промышленности частично «захлебнулась» из-за низкого уровня интернационализации крупных компаний страны [77, с.91]. Примером успешной интернационализации служит итальянская производственная группа «ЭНИ», находящаяся под контролем государства, в состав которой в середине 80-х годов входило 280 компаний, из которых 120 действовали за рубежом [77, с.104]. Мировой опыт последнего десятилетия позволяет сформулировать еще один принцип построения системы КНК – принцип высокой отраслевой специализации как самих КНК, так и системы их государственной финансовой поддержки. Этому принципу следовала, в частности, Южная Корея, где в 90-х годах государство и крупные компании совместно опре210 211 делили отраслевые приоритеты, закрепляющие за конкретными лидерами бизнеса их специализацию [77, с.221]. Иногда число стратегических отраслей вырастало до 8-10, однако, южнокорейский опыт показал, что оптимальным является выбор 2-3 магистральных направлений развития бизнеса. В дополнение к указанной макроэкономической стратегии специализации в Южной Корее с 1998 г. развернулся аналогичный процесс на микрои мезоуровне – сужение специализации чеболей [77, с.223]. Крупнейшие компании проводят своеобразную чистку своих рядов, избавляясь от хозяйственных структур-филиалов, малоперспективных с точки зрения повышения конкурентоспособности на мировых рынках. Во Франции в 19931996 гг. проводилась похожая «чистка» КНК – произошел отказ от побочных производств с одновременной концентрацией усилий на основной специализации. Действуя в этом направлении, компания «Эльф Акитэн», например, продала контрольные пакеты акций в фирмах «Пино-Прентан» и «Компани Женераль дезо», а компания «Пешинэ» сократила свое участие в капитале фирмы «Карбон Лорен» до 40% [77, с.83]. Еще один принцип системы регулирования КНК состоит в том, чтобы при создании или реорганизации КНК отдавать приоритет государственным смешанным компаниям по сравнению с автономными государственными предприятиями. Опыт показывает, что позитивное воздействие КНК на национальную экономику не является вечным – на определенных этапах подобные структуры начинают тормозить экономическое развитие страны. Здесь следует учитывать, в частности, опыт Италии, свидетельствующий, что отрицательное воздействие в большей степени присуще автономным государственным предприятиям (аналог унитарных предприятий в России), нежели государственным смешанным компаниям (в России это акционерные общества с доминирующим участием государства) [77, с.104]. Применительно к условиям России это означает приоритет в создании акционерных КНК (неважно, открытого или закрытого типа), по сравнению с 211 212 унитарными предприятиями. Последние оправдывают себя в основном в военно-промышленном комплексе. Кроме того, общемировой тенденцией последних десятилетий является постепенный переход от доминирования государства в КНК, когда государству принадлежит контрольный пакет акций, к участию в их деятельности, когда доля в акционерном капитале является значительной, но не доминирующей. Так, в Германии число фирм, в которых федеральному правительству принадлежало не менее 25% акций, в 1970 г. составляло 697, а в 1982 г. – уже 958 [32, с.63]. Такая политика, на наш взгляд, должна проводиться на этапах, когда национальная экономика достаточно окрепла и ее дальнейшее функционирование предпочтительнее вести на основе либеральной политики государственного регулирования. Разумеется, данный тезис распространяется и на отдельные отрасли. Это означает, что переход от политики государственного доминирования к политике участия в разных отраслях может быть не синхронизирован во времени. Учет данного факта для России особенно актуален. Важным принципом построения системы КНК, препятствующим распылению государственных средств, является принцип приоритета КНК при распределении бюджетных и кредитных средств. Хотя данный принцип почти нигде и никогда официально не провозглашался, проводился в жизнь он практически везде и всегда. Так, во Франции в конце 70-х годов, не отличавшихся активностью процесса национализации, на долю госсектора приходилось около 80% субсидий, предназначенных для промышленности [77, с.96]. В это же время аналогичная концентрация средств наблюдалась и в сфере государственных закупок: около 60% их объема пришлось на таких гигантов, как «Элекрисите де Франс», Министерство обороны, службы почты и связи. Причем 50% всех закупок приходилось на крупные контракты стоимостью более 10 млн. фр. [77, с.97]. В Японии при проведении реструктуризации экономики основным кредитором крупных корпораций являлся Японский банк, ресурсы которого в то время не использова212 213 лись на мелкие хозяйственные объекты [77, с.190]. Кроме того, крупные японские корпорации получали долгосрочные и относительно дешевые кредиты от крупных частных банков страны [56, с.44]. Понятно, что подобные условия кредитования мелкие фирмы получить не могли. В Южной Корее в середине 70-х годов 75% всех банковских кредитов, предоставленных частному сектору, пошло по настоянию правительства на поддержку чеболей, выступавших мощными проводниками правительственной политики [77, с.209]. Таким образом, явно или неявно, крупные частные и государственные компании оттягивали на себя основную часть финансовых ресурсов страны. Выше мы рассматривали наиболее важные принципы создания и организации системы КНК. Однако не менее важное значение имеют стратегические принципы функционирования КНК. Одним из таких принципов в условиях глобализации должен стать принцип приоритетной поддержки КНК крупных отечественных производителей. Классическим примером проведения данного принципа в жизнь служит японская государственная компания «Ниппон телефон энд телеграф», которая до ее приватизации в 1985 г. много лет осуществляла крупные закупки исключительно у крупнейших японских фирм. Лишь с начала 80-х годов государственный рынок телекоммуникационного оборудования начал открываться для иностранных фирм. Однако к середине 80-х годов им удалось поставить лишь 5% телекоммуникационного оборудования на японский рынок [56, с.53]. Благодаря такой негласной системе приоритетов одной из крупнейших японских государственных компаний страна смогла построить собственную систему телекоммуникационной связи. Еще один важный принцип заключается в создании эффективной системы взаимодействия КНК и мелких фирм. Образцом в проведении такой политики может служить английская компания «Бритиш текнолоджи», финансируемая из государственного бюджета, которая активно инвестировала в акции небольших инновационных фирм. Кроме того, «Бритиш тек213 214 нолоджи» гарантировала займы, предоставляемые таким фирмам частными банками [56, с.52]. «Довеском» к такой системе служила политика правительства М.Тэтчер, предполагающая значительные налоговые льготы инвесторам, вкладывающим средства в небольшие инновационные фирмы. Следует отметить, что игнорирование указанного принципа может незаметно подорвать всю национальную экономику. Примером тому служит Южная Корея, которая в 90-х годах потеряла динамичность развития, как считают эксперты, в значительной степени именно из-за разобщенности крупного и мелкого бизнеса, узости сферы их взаимной кооперации, технологической отсталости малого предпринимательства [77, с.222]. *** Проведение всех выше перечисленных принципов, на наш взгляд, позволит сформировать вполне конкурентоспособный госсектор, основу которого будут составлять КНК. Сформулированные принципы являются достаточно простыми как с содержательной точки зрения, так и с позиции их практической реализации. Однако само принятие «корпоративной модели» российского госсектора пока отсутствует и требует пересмотра властями нынешней идеологии экономического развития страны. Справедливости ради следует заметить, что мощный госсектор, функционирующий на базе корпоративной модели и реализующий все выше перечисленные принципы, в значительной мере противоречит существующим международным регулятивным императивам. Однако это противоречие вообще неустранимо. Вопрос лишь в том, в каких формах это противоречие будет выступать. На наш взгляд, создание и развитие сети КНК, ограничивающих деятельность иностранных ТНК, является в любом случае более предпочтительным, нежели такие «грубые» методы, как введение таможенных пошлин или прямых административных запретов, которые используют российские власти сегодня. 214 215 ГЛАВА 3. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА 3.1. РЕГУЛЯТОРНЫЙ ЦИКЛ «ПРИВАТИЗАЦИЯНАЦИОНАЛИЗАЦИЯ» И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И ЧАСТНОГО СЕКТОРОВ В РОССИИ В предыдущих разделах мы подробно рассмотрели функционирование госсектора в России и показали, что на фоне его постоянно уменьшающейся доли имела место и его недостаточно высокая экономическая эффективность. Резонно предположить, что такая неудовлетворительная динамика госсектора в определенной степени обусловлена его «контактами» с частным сектором. Остановимся на этом вопросе более подробно. Не вызывает сомнения, что государственный и негосударственный (частный) сектора экономики, постоянно взаимодействуя в конкурентной рыночной среде, оказывают друг на друга ощутимое влияние. Причем данное взаимодействие идет по двум линиям: масштабов и эффективности деятельности. Ранее мы довольно подробно рассмотрели вопросы эффективности отечественного госсектора, поэтому в данном параграфе остановимся на проблеме его масштаба. 1. Регуляторный цикл «приватизация-национализация», его особенности и модельное представление. В настоящее время считается уже вполне традиционным анализ различных экономических популяций, который был в свое время позаимствован экономистами из биологии и математической теории динамических систем. Подобные аналитические схемы своими корнями уходят к классической модели «хищник-жертва», предложенной В.Вольтерра. Одной из первой попыток перенести методологию анализа биологических популяций на экономическую сферу в России можно считать работы А.Г.Коровкина и его коллег, в которых рассматривались две «враждебные» популяции: потенциальные работники (безработные) и 215 216 вакантные рабочие места [69, с.863]. Впоследствии построенная модель движения рабочей силы дорабатывалась и до сих пор используется для прикладных расчетов [67-68]. Другая интересная попытка приложения модели «хищник-жертва» связана с интерпретацией в ее терминах процесса рыночного ценообразования, выполненной В.П.Миловановым [74]. Сущность моделируемого процесса – столкновение, конкуренция и обмен товаров на потребительских рынках. Предложенная в 1994 г. модель В.П.Милованова оказалась достаточно плодотворной в теоретическом отношении при описании взаимодействия денежного и товарных рынков. Однако она не была апробирована на реальных статистических данных, что позволяет ее использовать лишь как чисто теоретическую конструкцию. В это же время аналогичный «популяционный» подход был использован П.Вельфенсом (P.J.Welfens) и П.Джесински (P.Jasinski) для описания взаимодействия государственного и частного секторов экономики [107]. Однако данные исследователи ограничились лишь общетеоретической интерпретацией динамики названных двух секторов в терминах теории динамических систем; эмпирические расчеты, подтверждающие базовую гипотезу о взаимообусловленном развитии государственного и частного секторов, выполнены не были. Таким образом, к настоящему моменту имеются как теоретические, так и эмпирические предпосылки построения динамической модели взаимодействия государственного и негосударственного (частного) секторов российской экономики. В данном параграфе мы восполним возникший пробел в рассматриваемой области. Следует оговориться, что мы не будем следовать классической модели Лотки-Вольтерра «хищник-жертва». Сознательно отступая от действующего канона, мы несколько модифицируем общепринятые уравнения связи, приведя их к более удобному и лучше интерпретируемому виду. 216 217 В своем общем виде модель взаимных контактов государственного и частного секторов российской экономики включает следующие два уравнения [23]: dG / dt G P (32) dP / dt * * G * P (33) где G – численность занятых в государственном секторе российской экономики; P – численность занятых в частном секторе; t – время (год); , , , *, * и * – параметры модели. В данном случае масштабы двух секторов оцениваются через численность вовлеченных в них работников. При необходимости можно воспользоваться и другими масштабными показателями, однако для наших целей учет размера секторов через физические величины является более предпочтительным из-за их нечувствительности к искажающему влиянию со стороны инфляционных тенденций. В соответствии с моделью (32)-(33) два сектора экономики являются как бы «сцепленными» между собой: размер каждого из них в данный момент времени влияет на изменение их размера в последующий момент. Таким образом, каждый сектор развивается не сам по себе, а с учетом развития другого сектора. В этом и заключается методическая «изюминка» предложенной модели. С экономической точки зрения модель (32)-(33) воспроизводит процесс конкуренции двух секторов. Фактически изменение размера каждого сектора раскладывается на три составляющие (соответствующие слагаемые в правой части уравнений (32)-(33)). Первый компонент фиксирует некий не зависящий от времени тренд-константу, вокруг которого происходят все колебания фактической величины рассматриваемого сектора. Второй компонент отражает «автономное» развитие сектора, то есть те изменения, которые обусловлены внутренними свойствами сектора. Третья составляющая фиксирует то влияние, которое оказывает на динамику рассматривае- 217 218 мого сектора другой сектор. Именно через последний компонент в модель вводится фактор перекрестного взаимодействия двух секторов. Следовательно, сама модель (32)-(33) задает режим взаимной адаптации секторов друг к другу, режим самонастройки и самокоррекции системы на различные возмущения со стороны ее отдельных элементов. Понятно, что подобные системы, как правило, находятся в колебательном режиме. Однако в некоторых случаях, при определенных значениях фазовых переменных G и P система может войти в стационарный режим, когда всяческие колебания прекращаются и вся система как бы «успокаивается». В этом случае говорят о равновесии динамической системы, в котором исследуемые переменные остаются в течение определенного времени неизменными. Данное равновесное состояние имеет огромное методологическое значение, так как система все время стремится к нему. Соответственно равновесные значения G* и P* имеют также большое значение, ибо именно вокруг них происходят все реальные колебания. Учитывая, что равновесные значения G* и P* отыскиваются из условий стационарности dG / dt 0 и dP / dt 0 , легко получить формулы для их расчета применительно к модели (32)-(33): P* * * / * * / G* (1 / )( P*) (34) (35) Раскроем индикативное значение величин (34) и (35). Так как в большинстве случаев система (32)-(33) совершает колебания, то в своем наиболее типичном виде это приводит к тому, что происходит поочередное раздувание государственного сектора, сопровождающееся сжатием частного сектора, и сжатие госсектора с расширением частного. Данный циклический процесс и образует волны приватизации и национализации. Разумеется, на практике увеличение госсектора отнюдь не всегда связано только с национализацией предприятий частного сектора. Это может быть создание государством новых компаний и расширение деятель218 219 ности имеющихся в его арсенале предприятий. Аналогично и уменьшение госсектора не всегда сопряжено с приватизацией. Это может быть закрытие некоторых предприятий госсектора или сворачивание их деятельности. Для нас важно другое – в реальности имеет место процесс циклического усиления и ослабления позиций госсектора в национальной экономике. Для описанного процесса ключевыми являются следующие два момента. Во-первых, любое «раскачивание» экономической системы, особенно сильное, является крайней нежелательным. Это дестабилизирует всю экономическую жизнь страны, вызывает своеобразные «адаптационные шоки» у экономических агентов, ведет к незапланированным потерям в хозяйственной деятельности как предприятий, так и отдельных людей. Поэтому целью макроэкономического регулирования является предотвращение или, по крайней мере, уменьшение амплитуды любых экономических колебаний. Сказанное в полной мере приложимо и к проблеме госсектора – желательно поддержание его масштабов на определенном уровне, близком к оптимальному (равновесному). Во-вторых, расширение и сокращение госсектора происходит вокруг точки равновесия (34)-(35). Если в момент приближения системы к этой пресловутой точке равновесия процесс движения притормозить и приостановить систему в окрестности точки равновесия, то можно достичь желаемой стабилизации структуры экономики. Из сказанного вытекает, что точка равновесия (34)-(35) может служить тем ориентиром, к которому следует стремиться, проводя, к примеру, политику приватизации. Данный аспект проблемы является особенно актуальным для России, где процесс приватизации набрал такие обороты, что уже давно стоит другая проблема: как бы не пролететь тот разумный предел разгосударствления национальной экономики, за которым начнутся не менее острые проблемы, и будет необходимо «включить» довольно болезненный обратный механизм – деприватизацию. Таким образом, ниже мы 219 220 попытаемся решить задачу идентификации нынешнего положения российской экономики относительно равновесной точки (34)-(35). Иными словами, мы должны ответить на следующий сакраментальный вопрос: как долго России еще имеет смысл продолжать начатую линию на масштабную приватизацию и когда этот процесс целесообразно остановить? 2. Эмпирический анализ особенностей взаимодействия государственного и частного секторов. Для ответа на поставленные вопросы обра- тимся к статистике. Динамика процесса разгосударствления российской экономики приведена в табл.31 (данные табл.31 получены на основе расчетов по [91, с.112] и [89, с.140]; в соответствии с классификацией Госкомстата России в состав госсектора отнесены государственные и муниципальные предприятия). Даже простейший визуальный анализ позволяет увидеть масштабность проведенной в стране приватизации: относительные размеры госсектора уменьшились в 2,2 раза. Однако в последние годы данный процесс замедлился настолько, что складывается впечатление о завершении 12летней тенденции. Для более глубокого проникновения в суть изучаемого явления проверим нашу теоретическую модель (32)-(33). Для этого построим две регрессионные модели, используя данные табл.31: G 41,01 0,71 G 0,59 P (1, 00 ) ( 1, 44 ) ( 0,84 ) (36) R2=0,75; F=10,33; N=10. P 16,67 0,34 G 0,22 P ( 0,39 ) ( 0, 65) (37) ( 0, 29 ) R2=0,58; F=5,61; N=10. где R2 – коэффициент детерминации; N – число наблюдений; F – расчетное значение F-статистики; в скобках под коэффициентами регрессии указаны их t-статистики. 220 221 При сравнении расчетного значения F-статистики для случаев (36) и (37) с ее табличным критическим значением (4,46) из [49, с.369] легко убедиться в выполнении неравенств 10,33>4,46 и 5,61>4,46. Следовательно, построенные регрессионные модели являются в целом работоспособными и отражают объективные связи в российской экономике. Таблица 31. Масштабы государственного и негосударственного секторов в России. Годы Численность за- в том числе: Доля госсектора в об- нятых в эконо- в государствен- в негосударст- щей численности занямике, млн. чел. ном секторе венном секторе тых в экономике, % 1990 75,3 62,2 13,1 82,6 1991 73,8 55,7 18,1 75,5 1992 72,1 49,7 22,4 68,9 1993 70,9 37,6 33,3 53,0 1994 68,5 30,6 37,9 44,7 1995 66,4 28,0 38,4 42,2 1996 66,0 27,7 38,3 42,0 1997 64,7 25,9 38,8 40,0 1998 63,8 24,3 39,5 38,1 1999 64,0 24,4 39,6 38,1 2000 64,3 24,4 39,9 37,9 2001 64,7 24,2 40,5 37,4 Таким образом, первый вывод, который мы можем сделать на основе проведенных расчетов, заключается в том, что изучаемые сектора действительно развивались на основе конкурентной рыночной модели и имели взаимообусловленную динамику. Следовательно, рассмотрение изменений масштабов каждого сектора в отдельности, самого по себе было бы методологической ошибкой. Данный тезис представляется вполне естественным, если учесть, что процессы приватизации и национализации представляют собой в значительной степени «перелив» ресурсов из одного сектора в другой. Именно этот факт и подтвердили расчеты моделей (36) и (37). 221 222 Следующий важный вопрос, который мы рассмотрим, заключается в уяснении специфики действовавших межсекторальных переливов рабочей силы. Для этого обратимся к знакам коэффициентов полученных регрессионных зависимостей3. Здесь наблюдается довольно интересная картина. Так, коэффициенты и для госсектора являются отрицательными: <0, <0. Для коэффициента это означает, что рост частного сектора фактически приводил к «высасыванию» рабочей силы из госсектора и ослаблял его позиции. В терминах математической борьбы за выживание это означает, что в рассматриваемой двухсекторной системе частный сектор выступал в роли «хищника», в то время как госсектор служил для него «кормом» [3, с.26]. Подобные ситуации типичны для природных систем, где одни виды животных питаются другими. Однако нарисованная картина становится еще более интересной и нетривиальной при интерпретации факта отрицательности параметра . Дело в том, что содержательно это означает ни что иное, как самопоедание госсектора. Фактически речь идет о том, что чем больше госсектор, тем он слабее и тем быстрее он разваливается. Этот аспект в динамике госсектора является очень интересным и неожиданным, так как по логике вещей любая популяция, в том числе экономическая, поддерживает свое собственное существование. Само наличие подобной аномалии в развитии госсектора позволяет нам выдвинуть одну весьма смелую предварительную гипотезу: «самопоедание» госсектора связано с его полной дезорганизацией и отсутствием согласованности между интересами предприятий госсектора как таковых и их менеджмента. В более откровенной формулировке это можно выразить следующим образом: высшее руководство государственных и муниципальных предприятий, преследуя сугубо личные, утилитарные интересы, буквально «выдавливает» из них все, что только возможно, 3 К сожалению, t-статистики модельных коэффициентов оставляют желать лучшего и потому все последующие рассуждения нуждаются в более тщательном эмпирическом доказательстве. Оправданием недостаточного уровня строгости нашего анализа служит то, что он все же направлен на иллюстрацию качественных, а не чисто количественных выводов. 222 223 невзирая на возможные отрицательные последствия. Это, как правило, приводит к финансовому ослаблению предприятий госсектора и дает дополнительный толчок к перетоку рабочей силы в направлении частного сектора. В дальнейшем тезис о финансовой природе «самораспада» госсектора мы подтвердим более основательно. Два описанных выше эффекта являются чрезвычайно опасными, так как их совместное действие буквально подписывает смертный приговор российскому госсектору. Теоретически, кроме положительного автономного компонента , подразумевающего эффект от финансовой подпитки из бюджета в виде субсидий и госзакупок, госсектор фактически не имеет никаких источников роста. Такое положение дел никак нельзя считать нормальным. Можно даже утверждать, что произошедшее погружение отечественного госсектора в рыночную среду в целом себя не оправдало. На наш взгляд, уже только этот факт должен инициировать поиск новых форм и моделей интеграции российского госсектора в систему рыночных экономических отношений. Теперь обратимся к коэффициентам * и * для частного сектора. Здесь наблюдается прямо противоположная картина, а именно: обе величины положительны – *>0, *>0. Для коэффициента * это означает, что частный сектор плодит сам себя. Это совершенно естественная реакция системы, ибо прирост любой популяции в нормальных условиях пропорциональным образом зависит от численности самой популяции. Можно сказать, что коэффициент * показывает темп прироста частного сектора, обусловленный внутренними свойствами самого частного сектора, то есть это тот темп, в соответствии с которым частный сектор расширяется, находясь в автономном режиме, без учета взаимодействия с внешней средой. Однако помимо «самопроизвольного» роста частный сектор имеет еще один источник подпитки рабочей силы – госсектор. Об этом говорит положительный коэффициент *. Данный факт подтверждает ранее сде- 223 224 ланный вывод о том, что частный сектор в российской экономике выступает в качестве хищника, а госсектор – в качестве жертвы. В результате складывается явный перевес в пользу частного сектора: если госсектор уменьшается в результате саморазрушения и проигрывания конкурентной борьбы с частным сектором, то частный сектор не только «размножается» естественным образом, но и еще высасывает ресурсы из госсектора. Незначительным амортизатором столь неравного положения секторов служит коэффициент *, который для частного сектора отрицателен и может интерпретироваться как некая сумма фискальных изъятий. Сказанное вскрывает довольно специфический характер взаимодействия частного и государственного секторов в российской экономике. Мы показали, что сложившаяся система связей позволяет говорить об определенном паразитизме частного сектора на ресурсах госсектора. В этой связи может возникнуть следующий вопрос: а не является ли идентифицированное нами положение дел вполне естественным? На наш взгляд, на поставленный вопрос должен быть дан отрицательный ответ. В условиях нормальной конкуренции отношения секторов должны быть симметричными, то есть они должны образовывать не систему «хищник-жертва», а систему «хищник-хищник». Здесь правомерно предположить, что госсектор тоже должен стремиться к «поеданию» частного сектора и за счет отнимания у него экономических позиций увеличивать свой кадровый, материальный и финансовый потенциал. Именно по такой схеме строятся отношения между указанными секторами в развитых западных странах. Не будет преувеличением сказать, что за рубежом сама экономическая борьба между секторами служит одним из аргументов, оправдывающих существование государственного сектора экономики; госсектор выступает в качестве стимула к более эффективной деятельности частного сектора. В России такая схема пока не прижилась. Если к сказанному добавить отсутствие у российского госсектора внутренних источни- 224 225 ков развития, то становится окончательно ясно, что нынешняя секторальная модель далека от совершенства. Однако проведенный анализ можно еще больше углубить и дополнить сравнением коэффициентов эконометрических моделей (36) и (37). Так, для модели (36) выполняется следующее неравенство: >. С учетом отрицательности данных коэффициентов это означает, что эффект саморазрушения госсектора значительно сильнее и опаснее, чем эффект его «высасывания» частным сектором. Применительно к модели (37) действует аналогичное неравенство: *>*. Переводя это условие на язык экономики, можно утверждать следующее: эффект саморазрастания для частного сектора имеет меньшее значение, нежели его «подкармливание» за счет ресурсов госсектора. Как это ни прискорбно, но сказанное вскрывает парадоксальное, если не сказать убогое, положение госсектора в структуре российской экономики: он сам себе несет большую опасность, чем его конкурент – частный сектор; частный же сектор в лице госсектора получает большую опору в развитии, чем в своем собственном лице. Таким образом, мы еще раз убеждаемся, что возникшее положение дел никак не может считаться нормальным. Теперь оценим точку равновесия секторальной структуры российской экономики. Эконометрические модели (36) и (37) дают исходные данные для расчета по формулам (34) и (35) равновесной численности в частном и государственном секторах. Вычисления дают следующий результат: G*=18,4 млн. чел.; P*=47,4 млн. чел. Это означает, что по сравнению с 2001 годом частный сектор должен увеличиться на 6,9 млн. чел., а госсектор – уменьшиться на 5,8 млн. чел. При пересчете в относительные значения размер госсектора должен составить всего лишь 27,9% по сравнению с 37,4% в 2001 г. Таким образом, равновесие системы, когда взаимная борьба секторов должна затихать, лежит довольно далеко от нынешних пропорций и предполагает дальнейшее движение по пути приватизации рос- 225 226 сийской экономики. Необходимое перераспределение рабочей силы должно обеспечить уменьшение госсектора почти на 10 процентных пунктов. Полученный вывод довольно интересен, так как он во многом противоречит не только интуитивным ощущениям, но и многим экономическим расчетам, согласно которым в России приватизация и так зашла уже слишком далеко. Многие факты говорят, что приватизационный цикл надо если и не разворачивать в обратную сторону, то, по крайней мере, приостанавливать. Между тем наши расчеты показывают, что сложившиеся «естественные» рыночные механизмы будут еще довольно долго толкать госсектор к дальнейшему самораспаду. В этой связи логичным образом возникает вопрос о том, как долго продлится нынешняя тенденция? Анализ показывает, что с 1998 г. приватизация в России вошла в стадию очень сильного замедления: за период 1998-2001 г. доля госсектора уменьшилась всего лишь на 0,7% (табл.31). Если предположить, что тенденция этих последних лет сохранится, то движение к равновесию продлится около 20 лет. Это означает, что с учетом прошедших 15 лет общая длительность цикла приватизации достигнет примерно 35 лет, что будет превосходить все известные приватизационные волны в развитых странах мира. Теперь мы вправе задать вопрос о том, чего ожидать после достижения состояния равновесия. Останется ли российская экономика в этом состоянии или перестройка секторальной структуры продолжится? При ответе на данный вопрос можно воспользоваться формальными свойствами модели (32)-(33). Учитывая, что якобиан J системы (32)-(33) определяется формулой J * * , его значение в соответствии с параметрами моделей (36) и (37) оказывается равно –0,11. Это означает, что точка равновесия (34)-(35) является седловой и секторальная структура российской экономики принципиально неустойчива. Иными словами, если процесс взаимной динамики государственного и частного секторов будет детерминироваться только рыночными силами, то устойчивое равновесие 226 227 никогда не будет достигнуто и система все время будет «срываться» в колебательный режим, тяготеющий к бесконечной смене процессов приватизации и национализации, которые, как было отмечено ранее, являются весьма болезненными для экономики. Таким образом, для стабилизации ситуации государство должно перейти к централизованной поддержке равновесных пропорций. 3. Реструктуризация российской экономики и бюджетное финансирование госсектора. Теперь обсудим, насколько же оптимально состоя- ние равновесия, к которому стремится российская экономика? Какие изъяны присущи этому равновесию? На наш взгляд, в рамках выбранной российским правительством североамериканской модели госсектора, рассмотренной в параграфе 2.3, его размер в 28% может считаться в принципе нормальным. Для сравнения: в США аналогичный показатель составляет примерно 15%. Более массивный госсектор, превышающий вычисленную нами равновесную величину, имеет место только в скандинавских странах, реализующих свою собственную и, надо сказать, весьма специфическую разновидность западноевропейской модели. Однако 28-процентный модельный индикатор должен служить ориентиром в реструктуризации российской экономики только с определенными оговорками. Первый аспект, который нельзя обойти, это структура самого госсектора. Дело в том, что все количественные оценки получены нами для максимально агрегированных данных по всей российской экономике. Между тем внутри госсектора ситуация чрезвычайно неоднородна с точки зрения «глубины» произошедшей приватизации. Так, например, в предыдущих разделах мы показали, что в промышленности разумный предел приватизации уже пройден и дальнейшее разгосударствление отрасли нежелательно. Между тем целый ряд сфер до сих пор приватизацией затронут очень слабо. Это транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, сфера прикладных научно-исследовательских разработок 227 228 и пр. Следовательно, в дальнейшем ни в коем случае нельзя сокращать госсектор по прежней схеме. Необходимо перенести центр тяжести приватизации на отрасли, слабо затронутые этим процессом. На наш взгляд, указанным структурным фактором в значительной степени объясняется тенденция замедления реструктуризации российской экономики в 1998-2001 гг. Действительно, в эти годы в промышленности уже было приватизировано практически все, что возможно, в то время как другие отрасли экономики оставались не тронутыми масштабной приватизацией. Второй аспект проблемы связан с нарушением естественных пропорций в финансировании госсектора. Этот вопрос имеет смысл рассмотреть более подробно. В предыдущей главе мы частично раскрыли проблему соответствия масштаба госсектора и уровня обобществления финансов. Однако в данном параграфе мы подойдем к этой проблеме с несколько иной стороны, а именно, рассмотрим бюджетоемкость госсектора. В данном случае речь идет о том, чтобы соизмерить два ключевых макроэкономических показателя: долю госсектора в общей занятости и долю государственных расходов в ВВП. Отношение доли госрасходов к доле госсектора показывает обеспеченность госсектора бюджетными средствами, в связи с чем этот показатель, разумеется, с определенной степенью условности можно воспринимать в качестве своеобразной бюджетоемкости госсектора. Чтобы лучше понять ситуацию, сложившуюся в России, обратимся к межстрановым сравнениям. В табл.32 даны показатели доли госсектора в общей занятости и доли государственных расходов в ВВП для наиболее репрезентативной выборки развитых стран мира. На основе этих показателей рассчитан показатель бюджетоемкости госсектора для двух далеко отстоящих друг от друга периодов времени (табл.32)4. Для сопоставления 4 При расчете показателя бюджетоемкости госсектора в последнем столбце табл.32 мы соотносили разновременные данные второго и четвертого столбцов. Разумеется, было бы лучше синхронизировать исходные данные, однако в любом случае возникающие при этом погрешности никак не сказываются на качественных выводах нашего анализа. 228 229 полученных зарубежных стандартов рассчитаем аналогичный показатель для России за вторую половину 90-х годов (табл.33). Получившиеся результаты дают богатую пищу для размышлений. Во-первых, генеральной тенденцией для показателя бюджетоемкости госсектора является его снижение во всех без исключения развитых странах мира (табл.32). Россия совершенно не вписывается в эту закономерность, так как для нее динамика бюджетоемкости госсектора в последнее время не имела ярко выраженной направленности (табл.33). Даже на протяжении рассматриваемых 5 лет можно было наблюдать волнообразные движения в ее величине. Таким образом, помимо отсутствия в России позитивной тенденции к уменьшению бюджетоемкости госсектора в ней еще отсутствовала и стабильность в финансировании госсектора. Во-вторых, бюджетоемкость госсектора развитых стран мира существенно выше аналогичного показателя в России. Даже если взять минимальное значение этого показателя среди рассматриваемых стран, которое было характерно для Норвегии, и максимальное значение для России среди всех анализируемых лет, соответствующее 1997 году, то и в этом случае разрыв будет достигать почти 2 раз. Если же сравнить российский показатель 1999 года с японским 1994-1996 гг., то разрыв поднимается до 7,6 раз. Это поистине беспрецедентное расхождение. Таким образом, можно говорить о принципиальной несопоставимости в уровне финансовой обеспеченности госсектора России и развитых стран мира. Данный факт свидетельствует о наличии глубочайшего противоречия в двух видах макроэкономической политики российского государства – бюджетной политики и политики развития госсектора. 229 230 Таблица 32. Уровень обеспеченности госсектора бюджетным финансированием в ведущих странах мира. Страны мира Доля государ- Доля госсектора в Отношение доли госрас- ственных рас- общей численности ходов в ВВП к доле гос- ходов в ВВП, занятых, % сектора в общей занятости % 1870 1996 1870 1994 1870 1994-1996 Австралия 18,0 36,0 1,4 20,9 12,86 1,72 Австрия 10,0 52,0 1,9 22,4 5,26 2,32 Франция 13,0 55,0 2,5 24,8 5,20 2,22 Германия 10,0 49,0 1,2 15,1 8,33 3,25 Италия 14,0 53,0 2,6 16,2 5,38 3,27 Япония 9,0 36,0 1,0 6,9 9,00 5,22 Норвегия 6,0 49,0 2,2 30,6 2,72 1,60 Швеция 6,0 64,0 2,2 32,0 2,72 2,00 Швейцария 16,0 39,0 2,4 14,1 6,67 2,77 Великобритания 9,0 43,0 4,9 15,0 1,84 2,87 США 7,0 32,0 2,9 14,5 2,41 2,21 К настоящему моменту времени Россия оказалась просто в нелепом положении. С одной стороны она сохраняет по-прежнему весьма большой по международным стандартам госсектор, а с другой стороны она содержит его с помощью осуществления поистине смехотворных затрат бюджетных средств. По-видимому, столь масштабное недофинансирование российского госсектора и лежит в основе его странных взаимоотношений с частным сектором. В свете выявленных несоответствий в финансировании госсектора России и развитых государств становится понятен и механизм «самопоедания» предприятий отечественного госсектора: любое увеличение масштаба госсектора в условиях предельно скудной государственной поддержки за счет средств бюджета означает дальнейшее ухудшение его финансового положения, а следовательно, уменьшение его конкурентоспособности и передачу своей экономической ниши частному сектору. На 230 231 практике это реализуется посредством усиления процесса конкуренции между предприятиями госсектора за бюджетные ресурсы, в результате чего одни предприятия сохраняют свои «бюджетные позиции», а другие почти полностью лишаются централизованной финансовой поддержки и санируются, в том числе путем реорганизации и приватизации. Таблица 33. Уровень обеспеченности госсектора России бюджетным финансированием. Годы 1996 1997 1998 1999 2000 Доля государственных расходов в ВВП, % 30,4 33,9 30,7 26,4 27,8 Доля госсектора в общей занятости, % 42,0 40,0 38,1 38,1 37,9 Отношение доли госрасходов в ВВП к доле госсектора в общей занятости 0,72 0,85 0,81 0,69 0,73 Таким образом, рассмотрев финансовую обеспеченность госсектора бюджетными ресурсами, мы смогли, во-первых, «расшифровать» некоторые темные места во взаимоотношениях государственного и частного секторов, а во-вторых, обосновать необходимость ориентации на идентифицированную равновесную структуру экономики, предполагающую долю госсектора на уровне 28% по сравнению с нынешним в 37%. Какова же должна быть стратегия развития российского госсектора? На наш взгляд, проведенные расчеты подводят к следующей простой политике. Прежде всего, следует, не спеша, продолжать приватизацию российской экономики до равновесного уровня в 28%. Когда эта отметка будет достигнута, следует централизованно ограничить дальнейшую приватизацию и не переходить к национализации. Момент достижения данного положения должен служить началом процесса оптимизации самого госсектора, его состава и внутренней структуры. При этом проводимая приватизация должна быть селективной и не распространяться на те сферы, которые и без того оказались уже «переприватизироваными». Параллельно государство должно перестраивать свою фискальную и бюджетнофинансовую политику в направлении удержания нынешнего уровня доли 231 232 государственных расходов в ВВП с ее последующим постепенным увеличением. Расчеты показывают, что если сохранить долю государственных расходов в ВВП на уровне 2000 г., то сокращение удельного веса госсектора с нынешних 37% до предполагаемых 28% позволит повысить его финансовую обеспеченность с 0,7 до 1,0. Данное повышение составляет почти 43% и на практике будет сильно ощущаться. Это позволит хотя бы немного укрепить позиции госсектора и нормализовать его отношения с частными хозяйственными структурами. Однако для радикального изменения места и роли госсектора в российской экономике необходимо существенное увеличение доли госрасходов в ВВП. Если постараться выйти на уровень финансовой обеспеченности норвежского госсектора, то даже при равновесной доле госсектора в 28% удельный вес государственных расходов в ВВП в России должен будет составлять 44,8%. Это проблематично, но реально: примерно такой уровень бюджетных расходов в Польше, экономика которой во многом похожа на российскую. Если же выйти на уровень Швеции, то данный показатель должен возрасти до 56%, что, конечно же, лежит уже за пределами возможного. Данные цифры показывают, что к моменту приближения Россией к своей точке равновесия должен начаться пересмотр политики в отношении государственного и частного секторов. Не исключено, что к тому времени сильно изменится режим взаимодействия двух секторов, сместится само положение равновесия и будет необходимо обновить все расчеты и пересмотреть позиции в отношении регуляторного цикла «приватизациянационализация». 232 233 3.2. КРИТЕРИИ И ПРИОРИТЕТЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОССЕКТОРА Тезис о необходимости дальнейшего сокращения российского госсектора, обоснованный в предыдущем параграфе, нуждается в дальнейшем развитии. В настоящее время в области приватизации имеется еще много проблем. Во-первых, на балансе у государства продолжает «висеть» большое число государственных унитарных предприятий, с которыми надо что-то делать. Во-вторых, в результате массового акционирования хозяйственных структур государство оказалось собственником довольно приличного портфеля акционерного капитала, который требует значительных «управленческих издержек» и не дает почти никакой отдачи. В-третьих, на очереди к приватизации стоят государственные учреждения, многие из которых продолжают обременять государственный бюджет без серьезных на то причин. К 2002 г. в России в руках государства насчитывалось почти 10 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий и акции почти 4 тыс. акционерных предприятий. Подавляющая часть этих объектов должна быть приватизирована в течение нескольких ближайших лет. В этом смысле российские власти стоят на позиции необходимости продолжения приватизации, что соответствует и нашей позиции. Тем не менее, данное решение само по себе еще не решает стоящей проблемы, а переводит ее в русло более частных и конкретных вопросов. Так, предполагается, что мероприятия по «сбросу» государственной собственности должны быть проведены в рамках среднесрочной государственной программы приватизации. Однако в настоящий момент такой программы нет и, более того, отсутствуют ясные методологические принципы ее построения. В этой связи все вопросы, касающиеся разработки критериев и приоритетов программы приватизации, особенно актуализируются и выступают в качестве идеологической основы не только эффективной реструктуризации российской 233 234 экономики, но и политики гармоничного развития непосредственно госсектора. Процедурные вопросы формирования процесса приватизации, которые будут рассмотрены в данном параграфе, органично связаны с модельными результатами предыдущего параграфа. Можно сказать, что они связаны как количественная и качественная стороны одного процесса. Так, если в параграфе 3.1 мы наметили масштабы необходимого сокращения госсектора, то в данном параграфе мы определим те конкретные способы, с помощью которых такое сокращение можно осуществить с максимальным экономическим эффектом и минимальными социальными издержками. 1. Общий алгоритм приватизации как инструмент политики согласования интересов государственного и частного секторов. Общая схема работы с государственными и квазигосударственными (т.е. с недоминирующим участием государства) объектами нам видится следующей [18]. На первом этапе вся совокупность государственных хозяйственных структур должна быть разбита на две группы. В первую группу должны входить предприятия, не подлежащие приватизации (в принципе!). Эти предприятия должны по-прежнему входить в состав госсектора и обеспечивать выполнение стратегических интересов государства. Во вторую группу должны войти все остальные структуры, которые подпадают под приватизацию. Само деление всей массы огосударствленных объектов на две группы является самостоятельной и очень серьезной проблемой. На наш взгляд, формализовать ее на базе каких-либо критериев совершенно невозможно. Дело в том, что все подобные критерии являются чрезвычайно общими и размытыми. Возьмем, к примеру, критерий стратегической значимости объекта. Что он означает применительно к конкретному предприятию? Фактически речь идет об экспертизе объекта, причем каждый эксперт будет вкладывать что-то свое в указанный критерий. Следовательно, один эксперт сделает вывод о недопустимости приватизации анализируемого 234 235 предприятия, а другой посчитает, что чем быстрей провести эту приватизацию, чем лучше. Таким образом, перечень неприватизиируемых объектов должен определяться правительством на основе диалогов, споров, лоббирования и волюнтарных решений. Формализовать данную процедуру принципиально невозможно. Однако не менее серьезной является и проблема распределения во времени приватизации предприятий второй группы. Совершенно очевидно, что все они не могут быть приватизированы одним махом. Одни должны быть приватизированы в сжатые сроки, другие должны придерживаться в руках государства в течение, может быть, довольно долгого срока. Например, в Латвии использовался очень простой принцип: за три года было приватизировано 75% принадлежащих государству предприятий; контрольные пакеты оставшихся 25% предприятий в дальнейшем должны были быть не спеша распроданы стратегическим партнерам. Нам представляется, что подобная стратегия должна быть воплощена и в российской среднесрочной (сроком до 5 лет) программе приватизации. Основная проблема здесь заключается в грамотном «разбрасывании» объектов, подлежащих приватизации, по годам. Иными словами, должно быть определено, сколько и какие именно объекты приватизируются в первый год программы, сколько и какие – во второй и т.д. Таким образом, выбор правильной последовательности и интенсивности приватизации в рамках каждого этапа предполагаемой программы и является основной проблемой при ее разработке. Ниже мы сформулируем принципы, критерии и приоритеты, которые, по нашему мнению, позволят повысить эффективность процесса разработки программы приватизации и качество самой программы. Следует заметить, что данный вопрос является плохо проработанным. В научной литературе данная проблема практически не освещена, прежде всего, из-за нетрадиционности ее постановки. Как правило, исследовательский и практический интерес фокусируется на методах и формах привати235 236 зации, правовых тонкостях ее механизма, методах оценки эффектов от приватизации, отраслевых стереотипах приватизируемых объектов и т.п. При этом очередность и последовательность приватизации различных государственных объектов либо просто игнорируется, либо на практике решается очень субъективно (политически). Однако такой подход чреват серьезными институциональными просчетами и социально- экономическими потерями. Предлагаемые нами критерии и приоритеты приватизации основаны на анализе международного опыта и нацелены на формирование некоей формализованной процедуры разработки программы приватизации. Разумеется, речь не идет о создании абсолютно жесткого формального алгоритма. Речь идет скорее о частично формализованной схеме отбора объектов для приватизации в тот или иной год. Такая схема не может автоматически решить все проблемы, но она помогает сформировать хотя бы первичный, черновой вариант программы приватизации. В дальнейшем он может дорабатываться с учетом неформальных аспектов проблемы, но главное заключается в другом – первичный сценарий приватизации позволит осуществить тот первотолчок, который необходим для решения поставленной задачи. 2. Принципы и приоритеты среднесрочной программы приватизации. В данном разделе мы соберем воедино все или почти все практиче- ские навыки, используемые различными государствами для оптимизации процесса приватизации. 1. Принцип приоритета миноритарных пакетов акций. При привати- зации акционерных обществ целесообразно использовать принцип первостепенной приватизации миноритарных пакетов акций. Данный принцип связан с несколькими обстоятельствами. Во-первых, миноритарные пакеты, как правило, имеют низкую финансовую эффективность – низкая доля в доходах хозяйственной структуры сопровождается высокими издержками на осуществление контроля за ее деятельностью и управление акцио236 237 нерным пакетом. Во-вторых, низкая доля участия лишает государство реальных рычагов управления и воздействия на деятельность хозяйственной структуры. Исходя из сформулированного принципа, следует практиковать следующий подход к приватизации: в первую очередь (например, в первый год) должны приватизироваться все миноритарные пакеты акций государства, где доля пакета составляет менее 25%; на втором этапе целесообразно приватизировать пакеты, доля которых составляет до 50%; на третьем этапе следует распродать контрольные пакеты акциий (доля более 50%); на последнем этапе должны приватизироваться акционерные общества со 100-процентным участием государства. Таблица 34. Структура наличных и приватизируемых акционерных обществ в России. Тип акционерного па- Доля обществ с государ- Доля приватизируемых обществ кета государства, % ственным участием, % с государственным участием, % 100 1,1 2,2 Более 50, но менее 100 7,1 15,9 Более 25, но менее 50 32,3 35,5 Менее 25 59,5 46,4 Надо сказать, что этот принцип частично уже проводится в жизнь. Так, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» в России предусматривался ускоренный «сброс» миноритарных пакетов (доля менее 25%). Структура наличного и приватизируемого акционерного капитала государства на начало 2002 г. имела следующий вид (табл.34) [18]. Из табл.34 видно, что приватизация акционерных пакетов идет в направлении реструктуризации остающегося акционерного капитала в пользу «доминантных» пакетов (доля более 50%). Однако, на наш взгляд, этот подход все же противоречит предложенному нами принципу, в соответст- 237 238 вии с которым на первом этапе должны приватизироваться исключительно миноритарные пакеты: их доля в табл.34 должна составлять 90-100%. 2. Принцип приоритета мелких хозяйственных структур. При прива- тизации ГУПов и государственных АО следует отдавать предпочтение небольшим предприятиям; крупные объекты должны подвергнуться приватизации в последнюю очередь. Данный принцип связан с тремя моментами. Во-первых, приватизация крупных объектов, чреватая их реорганизацией и даже закрытием, может повлечь социальную напряженность в соответствующем регионе из-за возможной безработицы. Именно поэтому, например, в Венгрии сначала были приватизированы все мелкие хозяйства, и лишь после этого началась приватизация средних и крупных объектов [18, с.151]. Во-вторых, само государственное предпринимательство предполагает крупный корпоративный бизнес, а не мелкие хозяйственные объекты (более подробно об этом было в параграфе 2.5). В-третьих, приватизация крупных объектов всегда таит в себе различные, порой непредвиденные проблемы. Доказательством последнего тезиса может служить тот факт, что во всех трех странах Балтии на последних этапах приватизации возникли проблемы с разгосударствлением именно крупных объектов (например, латвийских пароходств и эстонских железных дорог) [18, с.152]. Показателем размера предприятий может выступать численность занятых, а также объем выручки от реализации. В настоящий момент можно констатировать, что указанный принцип первоочередной приватизации мелких хозяйственных структур в России выполняется лишь частично. Так, в соответствии с «Проектом программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» средняя численность персонала ГУПов, подлежащих приватизации, составляет 151,5 чел., а средняя выручка – 11,1 млн. руб. Аналогичные показатели для приватизируемых АО составляют 1000,6 чел. и 930,4 млн. руб. Между тем средняя численность занятых на приватизируемых АО нефтегазового комплекса составляет 2461,5 чел, что почти в 2,5 раза превышает указанный средний 238 239 показатель по экономике. Следовательно, вместо того, чтобы придержать данные объекты, государство от них избавляется в первую очередь. На приватизируемых ГУПах военно-промышленного комплекса средняя численность занятых составляет 421,5 чел., а средняя выручка – 26,5 млн. руб., что в 2,8 и в 2,4 раза превосходит средние по стране показатели. В агропромышленном комплексе также имеются предприятия, намеченные к приватизации, численность работников которых достигает 345 чел., что в 2,3 раза выше показателя, среднего по стране. Таким образом, нынешняя стихийная приватизация ведет к постоянному отступлению от сформулированного принципа и провоцирует опережающее нагнетание социальных проблем и ослабление корпоративной мощи государственного сектора экономики. Для практического проведения указанного принципа в жизнь можно предложить следующее простое правило: в первый год программы приватизации «освобождаться» от тех хозяйственных структур, численность которых не превосходит средней численности занятых на предприятиях, намеченных к приватизации; во второй год должен действовать тот же принцип с учетом прошедшей за истекший год приватизации и пересчитанной величины средней численности занятых; в последующие годы данный алгоритм повторяется. 3. Принцип динамической равномерности приватизации. Еще один принцип, связанный с предыдущим, можно охарактеризовать как принцип равномерности приватизации: показатели численности занятых на приватизируемых ГУПах и АО на протяжении всех лет программы приватизации должны быть примерно равны. Проведение данного принципа в жизнь направлено на предотвращение залпового выброса людей в ряды безработных. Равномерная по годам приватизация позволит предотвратить перегрузку рынка труда, и будет способствовать рассасыванию высвобождаемых контингентов работников. 239 240 4. Принцип отсутствия юридических обязательств. При решении во- проса о приватизации объекта следует учитывать его хозяйственные обязательства, особенно с зарубежными партнерами. Если предприятие связано с отечественными и зарубежными контрагентами заключенными договорами (особенно долговременными), невыполнение которых предполагает юридические санкции, то такое предприятие не может выступать в качестве объекта первоочередной приватизации. Иными словами, на момент приватизации предприятие должно быть абсолютно «чистым» в смысле своих отношений с партнерами. Если указанные обязательства имеются, то они должны быть либо выполнены, либо ликвидированы путем взаимных переговоров с контрагентами. И то, и другое требует времени, поэтому приватизация предприятия с хозяйственными и юридическими «хвостами» должна быть отнесена на второй и более отдаленный год программы приватизации. Для повышения оперативности получения сведений о хозяйственных обязательствах предприятия целесообразно осуществить органом исполнительной власти, занимающимся (или участвующим) разработкой программы приватизации (предположительно это Минэкономразвития России), официальный запрос на имя руководителя предприятия о наличии долгосрочных хозяйственных договоров, предполагающих юридические санкции в случае отказа предприятия от их выполнения. Аналогичный принцип должен действовать и в отношении социальных обязательств предприятия перед своими сотрудниками (например, обеспечение очередников жильем и т.п.). Если данные обязательства невозможно ликвидировать в сжатые сроки, то правительством страны должен быть назначен орган, на который возлагается ответственность за доведение данных обязательств до завершения и разработан механизм деятельности этого органа. 5. Критерий коэффициента загрузки производственных мощностей. Приоритет в приватизации хозяйственных структур должен в значитель240 241 ной степени определяться на основе учета степени их работоспособности и «нужности». В первую очередь должны «сбрасываться» структуры, которые принципиально не вписываются в рыночную среду. Одним из индикаторов успешности работы предприятия может служить показатель уровня загрузки его производственных мощностей. Так, например, в настоящее время коэффициент загрузки мощностей на многих предприятиях госсектора энергостроительного комплекса не превышает 30%. Понятно, что 70процентный балласт производственных мощностей на балансе государства не может быть оправдан никакими обстоятельствами. Такие предприятия должны быть приватизированы в первую очередь. На практике можно воспользоваться простейшей шкалой коэффициента загрузки: до 30%; от 30 до 60%; от 60 до 80%; от 80 до 100%. Все хозяйственные структуры, намеченные к приватизации, следует проранжировать в соответствии с данной шкалой и приватизация должна идти по принципу: сначала приватизируются предприятия группы с нижним значением коэффициента загрузки производственных мощностей, затем с более высоким и т.д. 6. Принцип хозяйственной сложности объекта. Среднесрочная про- грамма приватизации должна разрабатываться с учетом естественного приоритета: все вертикально-интегрированные структуры и структуры холдингового типа должны быть приватизированы в последнюю очередь. Данный принцип обусловлен двумя причинами. Во-первых, приватизация сложных хозяйственных комплексов является задачей повышенной сложности, и приступать к ее решению следует лишь после решения более простых задач по приватизации менее громоздких объектов. Приватизация хозяйственных структур с дочерними фирмами представляется вообще малоперспективным занятием, так как на этом пути почти невозможно найти рациональную форму размежевания материнской и дочерних фирм. Вовторых, сложные хозяйственные комплексы являются базой для формиро- 241 242 вания эффективных государственных корпораций, в форме которых госсектор в основном и должен существовать. В настоящий момент времени указанный принцип вообще не учитывается при разработке приватизационных мероприятий. К примеру, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» намечена приватизация акций 13 АО нефтегазового комплекса, включая вертикально-интегрированные структуры. На наш взгляд, в среднесрочной программе приватизации было бы целесообразно закрепить принцип максимально долгого «придерживания» вертикально-интегрированных структур в руках государства. Эффективная приватизация таких комплексов возможна только на конечной стадии кампании. Более того, многие холдинговые структуры должны постепенно реструктуризироваться. В частности, было бы целесообразно выводить дочерние (зависимые) общества из-под материнских (основных) компаний и придавать им статус самостоятельных юридических лиц. В противном случае приватизация хозяйственных структур холдингового типа с уже приватизированными дочерними компаниями, но не потерявшими статус дочерних, вызовет организационную неразбериху и может блокировать их позитивную производственную деятельность (частично это уже происходит). Надо сказать, что такой принцип в той или иной форме проводился в жизнь во многих странах. В частности, для приватизации в Восточных землях Германии после их воссоединения с ФРГ была характерна предварительная реорганизация гигантских «народных комбинатов», которые нельзя было продать в существующем виде [18, с.155]. 7. Приоритет предприятий с минимальным государственным заказом. Важным критерием приватизации служит доля государственного зака- за предприятия в объеме выпускаемой продукции. Критерий прост: чем меньше указанная доля, тем быстрее может быть приватизировано предприятие. Логика такого подхода прозрачна: приватизация предприятия и, 242 243 как правило, следующая за этим ликвидация госзаказа, покрывающего значительную часть реализуемой продукции, может привести к кризису нереализации и обвалу производства. Таким образом, при наличии высокой доли государственного заказа в объеме выпускаемой продукции предприятия необходим некоторый период адаптации, в течение которого государство будет уменьшать госзаказ, а предприятие – переключаться на других потребителей своей продукции. В настоящее время данный критерий частично используется. Так, в «Проекте программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 2002 год» для оборонных фирм используется критическая величина доли гособоронзаказа в общем объеме выпускаемой продукции в 30%. Однако, на наш взгляд, эта величина должна быть снижена хотя бы до 20%. Действительно, потеряв государственную поддержку, 1/5 часть спроса на свою продукцию хозяйственная структура еще может как-то добрать, отыскать же почти 1/3 – вряд ли. Таким образом, алгоритм проведения приватизации в соответствии с данным критерием видится следующим: в первый год приватизационной программы «отсекаются» от государственного сектора те ГУПы, на которых доля госзаказа меньше 20%; параллельно на остальных предприятиях, подлежащих приватизации, этот показатель постепенно уменьшается; по мере его попадания в критическую зону (менее 20%) соответствующие предприятия также выводятся на приватизационный старт. 8. Принцип высокой диверсификации производства. Еще одним крите- рием приватизации, часто связанным с предыдущим, может служить показатель диверсификации социально значимого производства: чем больше показатель диверсификации предприятия, тем меньше оно вовлечено в выполнение поставленных перед ним целей, тем меньше его значимость для государства и тем скорее оно должно быть приватизировано. На практике для «фильтрации» предприятий по указанному признаку можно воспользоваться показателем доли профильной продукции в выруч243 244 ке предприятия. Если этот показатель выше 70%, то такое предприятие можно считать соответствующим выбранному профилю производственной деятельности. Если доля составляет от 50 до 70%, то такое предприятие является претендентом на приватизацию; если доля меньше 50%, то такие аутсайдеры должны быть приватизированы. Таким образом, по ходу приватизации должна возрастать доля хозяйственных госструктур, работающих строго по профилю основного вида деятельности. В настоящее время уже примерно половину нынешней продукции оборонно-промышленного комплекса никак нельзя отнести к военной, а в отдельных случаях структура производства предприятий такова, что их принадлежность к ОПК вообще становится сомнительной. К примеру, на крупнейшем «Уралвагонзаводе» доля государственного оборонного заказа составляет всего 1,5% производственных мощностей [18, с.156]. Понятно, что предприятия, успешно прошедшие адаптационный период и сильно диверсифицировавшие свою деятельность, могут быть приватизированы в первых рядах. 9. Критерий социальной значимости объекта. При приватизации объ- ектов необходимо также учитывать их социальную значимость. На многих предприятиях до сих пор «висит» социальная инфраструктура: поликлиники, детские сады и т.п. Необходимо также учитывать региональные особенности рынков. До сих пор в некоторых регионах остро стоит проблема монопроизводства, когда один крупный объект может поглощать основную часть работоспособного населения региона и обеспечивать львиную долю местного бюджета. Например, в настоящее время многие субъекты РФ, как и прежде, владеют частью акций оборонных предприятий. При этом налоги сохраняют свою привязку к месторасположению предприятия, что для многих регионов особенно важно. Характерный пример: бюджет Хабаровского края на 60-70% формируется за счет оборонного завода в Комсомольске-на-Амуре [18, с.156]. Приватизация подобных объектов должна отодвигаться на максимально поздний период. 244 245 На практике это означает необходимость учета фактора социальной значимости приватизируемого объекта в разрезе наличия «вторичной» социальной инфраструктуры и доли в доходах местных бюджетов. Если выявлен факт высокой социальной значимости хозяйственного объекта, то его приватизация должна откладываться на максимально долгий срок. 10. Критерий экспортного потенциала. Важным критерием является экспортный потенциал предприятия, который напрямую связан с поступлением валютных средств в страну. Смысл критерия прост: чем больше валютная выручка предприятия, тем на более длительный срок должна быть отодвинута его приватизация. Игнорирование этого критерия во многих странах вело к стратегическим просчетам в национальных программах приватизации. Так, например, в Аргентине была приватизирована компания «ЯПФ», экспортировавшая нефть и нефтепродукты на сумму около 0,7 млрд. долл. в год [18, с.156]. В результате страна потеряла один из главных источников валютных доходов. По этому же пути шло и российское государство, в сжатые сроки приватизировавшее нефтяную промышленность и лишившееся нефтедолларов. В настоящее время указанный критерий попрежнему игнорируется – одним из ближайших приоритетов является завершение приватизации энергетического комплекса. Так, в Распоряжении №1155-р Правительства РФ от 20 августа 2002 г. недвусмысленно обозначена позиция государства: в 2003 г. программой приватизации предусматривается продажа акций акционерных обществ нефтегазового комплекса [18, с.156]. И это при том, что нефтегазовые предприятия остаются чуть ли не последней «золотой жилой» государства. На практике было бы целесообразно установить критическую величину либо абсолютной величины экспортной выручки, либо удельной величины экспорта по отношению к общей выручке предприятия. Если экспортный потенциал предприятия, намеченного к приватизации, превышает установленный лимит, то такое предприятие не следует приватизировать в начальный период программы приватизации. 245 246 11. Критерий рентабельности (прибыльности) предприятия. Одним из важнейших показателей деятельности предприятия является его прибыль (или рентабельность). Правило построения приоритетов следующее: высокоприбыльные, рентабельные предприятия должны приватизироваться в последнюю очередь. Хотя нарушение этого принципа переворачивает, порой, всю национальную экономику и убийственно сказывается на позициях госсектора, он часто не выполняется. Классическим примером может служить упоминавшаяся выше передача в частные руки сверхрентабельной аргентинской нефтяной компании «ЯПФ», которая перед своей приватизацией в 1993 году имела чистую прибыль в 706 млн. долл. В России на первом этапе приватизации таких примеров было множество. Намечающаяся приватизация нефтегазового комплекса лежит в прежнем русле нарушения принципа сохранения прибыльных предприятий в составе госсектора. Для реализации указанного принципа следует, как и в предыдущем случае, ввести критический уровень либо размера прибыли, либо величины рентабельности. Если соответствующие показатели предприятия меньше критической величины, то оно может быть выдвинуто на первоочередную приватизацию. Заметим, что следует ввести в практику принцип недопущения приватизации убыточных предприятий, так как это ведет к распродаже данного предприятия по «бросовой» цене. Сначала необходимо обеспечить нормальное функционирование предприятия госсектора, а потом можно переходить к его приватизации на разумных началах. 12. Критерий монопольной власти. Принцип недопущения монополи- зации рынка должен играть ключевую роль в выборе приватизационной стратегии. Решение о приватизации предприятия должно приниматься так, чтобы обеспечить два условия. Первое – доля продукции приватизируемого предприятия на рынке не должна быть слишком большой. На наш взгляд, не более 20%. Этот момент важен в том случае, когда приватизированное предприятие сохраняет профиль производства при утрате контроля со стороны государства над ценами. Второе – у приватизируемого пред246 247 приятия должно быть достаточно много предприятий-конкурентов на рынке. На наш взгляд, не менее пяти с более или менее равными долями на рынке. Это обстоятельство становится важным в случае, если приватизированное предприятие меняет профиль производства, из-за чего его традиционные конкуренты получают карт-бланш при формировании монопольно высоких цен. На практике сформулированный принцип должен воплощаться в представлении дополнительных сведений по каждому приватизируемому предприятию: о его доле на рынке продукции основного профиля; о числе и рыночных долях его главных производителей-конкурентов. Если хотя бы по одному из указанных показателей предприятие не вписывается в оговоренные нормы, то его приватизация должна откладываться на неопределенный срок, пока эти показатели не примут нормальные значения. Подобный критерий отнюдь не является надуманным и малопрактичным. Зарубежный опыт дает немало тому примеров. Так, например, итальянское правительство отложило приватизацию государственной компании «ENEL», на долю которой приходилось более 80% производимой в стране электроэнергии, на неопределенный срок. По мнению правительственного кабинета, приватизация такого концерна в условиях, когда на соответствующем рынке действуют еще 2-3 крупные частные компании, создает проблем больше, чем преимуществ. В Латвии при приватизации крупных госпредприятий, имеющих монопольное положение на рынке, разрабатывались проекты по их реконструкции и реорганизации, и только после этого начиналась собственно приватизация. До сих пор в руках государства остаются крупнейшие латвийские предприятия «Latvenergo» и «Latvijas kugnieciba», переданные на приватизацию еще в середине 90-х годов. И это несмотря на то, что уже на всех уровнях не раз обсуждались методы их продажи, критерии отбора претендентов и стоимость объектов. 13. Принцип благоприятной конъюнктуры. Важным параметром по- литики приватизации является доход от продажи государственного иму247 248 щества. Этот показатель должен учитываться при формировании программы приватизации. Однако в соответствии с нынешней позицией российского правительства приватизация государственной собственности должна стать элементом механизма реализации экономических реформ. Следовательно, в первую очередь необходимо обеспечить не столько доходы, сколько правильность выбора объектов и способов приватизации. Таким образом, доходы от приватизации должны учитываться при ранжировании приватизируемых объектов на предмет первоочередности, но «вес» этого критерия, по-видимому, будет небольшим. По крайней мере, не определяющим. Конкретизацией данного критерия может служить критерий «выгодности» текущей конъюнктуры в отрасли, объекты которой намечаются к приватизации. В данном случае во главу угла ставится максимизация дохода от приватизации. Классической иллюстрацией указанного критерия может служить приватизация самой крупной электроэнергетической компании Италии «Enel». Так, в ноябре 1999 г. правительство продало 34,5% ее акций, заработав на этом 18,7 млрд. долл. Однако вскоре интерес инвесторов к электроэнергетическим компаниям снизился и цена на акции «Enel» упала примерно на 30% по сравнению с ценой на момент их выпуска. В связи с этим правительство отложило размещение второго транша акций данной компании, при помощи которого оно собиралось заработать миллиарды долларов: пока цены не поднимутся, выпускать новые акции не целесообразно и владельцем контрольного пакета акций «Enel» будет попрежнему оставаться государство [18, с.159]. Следовательно, если решение о приватизации уже принято или даже приватизация уже частично состоялась, то возможное возникновение кризисных периодов в деятельности той или иной отрасли должно учитываться при разработке программы приватизации в том смысле, что продажа ГУПа или пакета акций соответствующего АО может быть отложена до лучших времен. 248 249 В настоящее время в России данный критерий если и используется, то стихийно, а не системно. Так, анализ показывает, что выбранные ранее отраслевые приоритеты приватизации в последующие годы начинают активно «продавливаться», независимо от рыночной конъюнктуры (особенно это хорошо заметно на примере топливно-сырьевых отраслей). Сформулированный принцип предполагает учет котировок государственных пакетов акций. Если котировки падают ниже установленного уровня, то дальнейшая приватизация объекта должна переноситься на более поздний период. 14. Принцип отраслевых приоритетов. Не должен упускаться из виду и критерий отраслевых приоритетов приватизации, который в значительной мере является развитием и дополнением предыдущего принципа. По сути дела данный критерий предполагает учет «стратегичности» тех или иных отраслей. На практике это означает, что хозяйственные структуры «стратегических» отраслей должны приватизироваться в последнюю очередь, а остальные предприятия – в первую очередь. Раньше данный простой критерий практически полностью игнорировался. Так, по мнению премьер-министра М.Касьянова, в России на первом этапе реформ была в основном приватизирована инфраструктура, а отраслевые предприятия остались неприватизированными [18, с.160]. Даже без какого-либо анализа ясно, что такая динамика структуры государственного сектора никак не может считаться нормальной. В настоящее время отраслевые приоритеты формально действуют. Так, к примеру, в Распоряжении №1155-р Правительства РФ от 20 августа 2002 г. четко указано, что в 2003 г. приватизация в большей степени затронет хозяйственные структуры агропромышленного, топливно- энергетического и оборонно-промышленного комплекса. Планируется приватизация предприятий морского, речного и автомобильного транспорта. В данном случае можно констатировать, что приоритеты 2003 г. почти полностью совпадали с приоритетами 2002 г. Однако, на наш взгляд, такой подход следует несколько скорректировать в направлении активизации 249 250 приватизации «неприоритетных» отраслей. Так, например, к началу 2001 г. интегральная доля госсектора (среднеарифметическая долей госсектора в общей занятости, выпуске и основных фондах) в полиграфической промышленности составляла 53,3%. Эта отрасль никак не может быть отнесена к разряду стратегических и должна быть приватизирована в первых рядах. Между тем ни в 2002, ни в 2003 гг. приватизационные мероприятия эту отрасль не затрагивают. Относительно высокое участие государства было к 2001 г. в мукомольно-крупяной и комбикормовой промышленности (интегральная доля составляла 16,1%) при чрезвычайно низкой экономической эффективности – интегральный показатель эффективности (среднеарифметическое относительной производительности труда и фондоотдачи) составлял лишь 68,5% от среднеотраслевого уровня. Однако и эта отрасль не фигурирует в качестве сектора активной приватизации. Подобные неувязки можно продолжить. Таким образом, при разработке программы приватизации целесообразно сочетать стратегическую линию на «сброс» предприятий «тяжелых» (обременительных в финансовом отношении) отраслей с тактическим «освобождением» от предприятий «легких» отраслей, которые не относятся к сфере пристальных интересов государства и не предполагают скрупулезной экспертизы. При выявлении значительных «остатков» «легких» отраслей в составе государственного сектора они должны быть выставлены на приватизацию в первых рядах. 15. Критерий бюджетной эффективности. Главным фактором и, со- ответственно, критерием приватизации везде и всегда является баланс доходов и расходов государства, связанный с поддержкой деятельности предприятия. Чем больше расходы бюджета на поддержание деятельности (объекта) предприятия и чем меньше его доходы от этой деятельности, тем желательней приватизация этого предприятия. Для конкретизации данного принципа можно предложить простейшую схему оценки балансовой величины государственного бюджета B: 250 251 B=R–(N+D), где R – расходы (как правило, годовые) федерального бюджета на поддержание деятельности предприятия; N – налоговые поступления в федеральный бюджет от предприятия; D – прочие доходы федерального бюджета, получаемые от эксплуатации предприятия (объекта) (например, арендная плата от сдачи в наем производственных площадей; часть прибыли предприятия, перечисляемая в бюджет по итогам года и т.п.). Чем больше величина В, тем выше приоритет предприятия на попадание в число первоочередников приватизации. Если баланс доходов и расходов отрицателен (B<0), то такое предприятие следует «придержать» на балансе у государства. Для более тщательного анализа можно воспользоваться еще тремя показателями, «производными» от В. Первый из них предполагает оценку абсолютной величины «чистого» баланса доходов и расходов государства С: C=R–D. В данном случае предполагается, что приватизированное предприятие сохраняется и продолжает платить налоги примерно в том же размере. При таком раскладе показатель В после приватизации не обнуляется и его использование не совсем правомерно; в этом случае корректнее использовать «чистый» баланс С. Чтобы нейтрализовать эффект масштаба производства следует дополнительно использовать удельные оценки баланса доходов и расходов: B/X и C/X, где X – объем выручки предприятия. В этом случае мы получаем информацию о величине чистых потерь государства на каждый рубль произведенной данным предприятием продукции. Показатель В по своему экономическому смыслу является более «сильным», чем С. Это означает следующее. Если С>0, то предприятие попадает в число претендентов на приватизацию; если же имеет место и B>0, то предприятие попадает в число тех структур, которые должны приватизироваться в первую очередь. Если при этом абсолютная величина показателей B и B/X достаточно велика, то «приватизационный приоритет» такого предприятия еще больше возрастает. Для окончательного определения 251 252 приватизационного приоритета предприятия, как и в предыдущих случаях, можно использовать некую критическую величину указанных четырех показателей. 16. Принцип исторических традиций. Данный фактор также является очень важным при решении о целесообразности приватизации тех или иных объектов. Дело в том, что в ряде отраслей страна может совершенно не иметь опыта ведения дел и скоротечная передача соответствующих объектов в частные руки может дать неожиданные и нежелательные результаты. Данный факт не должен игнорироваться при разработке приватизационных программ. Поясним смысл сказанного на нескольких примерах. Начнем с государственных учреждений. Как известно, в настоящее время сфера высшего образования России довольно сильно обременяет российский бюджет. Но следует ли из этого, что российские университеты надо срочно приватизировать? Если посмотреть на историю возникновения европейских (а впоследствии и американских) университетов, то можно увидеть, что они изначально никакого отношения к государству не имели. Университеты были созданы церковью для своих собственных нужд – для изучения, развития и тиражирования богословских истин. Дипломы европейских университетов изначально имели международную котировку и конвертацию (признание). Это было обусловлено двумя причинами. Во-первых, университеты не были привязаны к конкретному государству (разумеется, не считая физического месторасположения), а во-вторых, единая церковь давала единое, универсальное образование во всех своих образовательных заведениях. Впоследствии университеты сильно эволюционировали: сначала в них перестала доминировать теология и они все больше стали ориентироваться на науку; затем они отделились от церкви (но не все; в современном мире до сих пор довольно много, в частности, католических университетов); впоследствии они укрепили связи с государством и коммерционализировались. Сейчас западные университеты являются в основном негосударст252 253 венными структурами, которые существуют за счет личных пожертвований меценатов и богатых фирм, исследовательских заказов (в том числе от государства) и платы за образование. Государство не только не выдает дипломы, но не имеет права навязывать высшим учебным заведениям какиелибо стандарты в преподавании. Таким образом, к настоящему времени в западных странах сложился довольно эффективный частнокапиталистический механизм работы университетов, который с одной стороны не позволяет им превращаться в обычные коммерческие фирмы, а с другой – не допускает возникновения их финансовой несостоятельности. В России же, как известно, даже первый университет, Московский, был создан государством в лице императрицы. До революции Министерство просвещения пользовалось огромными правами в отношении университетов: оно осуществляло не только цензуру того, что и как в них читают, но и занималось кадровой политикой (по крайней мере, увольнением нежелательных профессоров). После революции вообще все вузы страны создавались и контролировались исключительно государством. Из сказанного ясно, что переходить к форсированной приватизации высших учебных заведений, мягко говоря, опасно. Вывод университетов из-под опеки государства должен серьезно готовиться и ни в коем случае не проводиться в сжатые сроки. В противном случае можно разрушить вообще всю систему высшего образования. За несколько лет создать тончайший финансовый механизм выживания негосударственных вузов без потери их научно-технического потенциала невозможно. Таким образом, в данном случае учет исторических традиций России подводит к решению о максимальном «торможении» процесса приватизации в сфере высшего образования. Аналогичная ситуация имеет место в сфере нефтяного бизнеса. Если, например, взять в рассмотрение США, то мы увидим следующую картину. В 19 веке нефтедобыча в стране осуществлялась мелкими и средними производителями в соответствии с классическими принципами конкуренции. 253 254 Однако такая система на определенном этапе начала давать сбои: мелкие производители в погоне за прибылями производили нефти больше, чем надо, что приводило к падению цен на нее; снижение цен вело к падению прибылей производителей; стремясь компенсировать потери за счет увеличения объемов производства они «выплескивали» на рынок еще больше нефти, что еще больше сбивало цены. Когда кризис начал грозить существованию всей отрасли, на арену вышел Джон Рокфеллер, который приступил к грандиозному плану скупки мелких производителей и упорядочению на этой основе отраслевого производства. Образовавшаяся в результате таких действий монополия Дж.Рокфеллера стабилизировала ситуацию. Впоследствии знаменитый магнат подвергся судебному преследованию за нарушение антимонопольного законодательства. В настоящее время нефтяной рынок США поделен между несколькими крупными частными компаниями и функционирует достаточно стабильно. В России само становление нефтяной индустрии по сути дела началось только после революции и шло под эгидой государства. Никаких частнопредпринимательских навыков ведения дел в этой отрасли не было. И не совсем ясно, почему эта отрасль оказалась приватизированной в числе первых. Кстати говоря, на наш взгляд, война в Чечне была во многом спровоцирована начавшейся приватизацией нефтяной отрасли и открывшейся возможностью дележа чеченской нефти. И хотя приватизация нефтяной отрасли уже фактически состоялась, остается открытым вопрос, смогут ли нынешние частные компании обеспечить стабильность данного рынка. Еще более характерным примером являются железные дороги в США. С самого начала строительство и эксплуатация железных дорог велась американскими частными компаниями. Однако это часто приводило к двум проблемам: либо компания-монополист начинала неправомерно завышать цены и тарифы на железнодорожные перевозки, что вызывало рост недовольства населения; либо у одной компании появлялся конкурент в виде другой компании, строившей параллельную железнодорожную ветку, 254 255 в результате чего разворачивалась жестокая ценовая война по снижению тарифов, заканчивающаяся банкротством обеих фирм и параличом всей железнодорожной магистрали. В этот сложный период на сцену вышел Джон Пирпонт Морган, который осуществил масштабную скупку и слияние железнодорожных компаний, а также «повязал» многие из них взаимными договорами о разделе сфер влияния. В результате США получили конкурентоспособную, хорошо отлаженную железнодорожную отрасль, которая действует и по настоящее время. Хотя, справедливости ради, следует заметить, что и Дж.П.Моргану пришлось выступать в суде в качестве ответчика по обвинению в нарушении того же антимонопольного законодательства. В России ничего подобного никогда не было. Как до революции, так и после нее российские железные дороги находились в юрисдикции государства и никогда не испытывали на себе давления со стороны конкурентов. В такой обстановке приватизацию железных дорог начинать нельзя. Между тем сейчас активно разрабатываются планы по реорганизации и приватизации железнодорожной отрасли России. На наш взгляд, приватизационная кампания в отношении таких объектов должна быть растянута на десятилетия, и сопровождаться серьезной работой по формированию эффективного механизма регулирования отрасли [8, с.162-164]. 255 256 3. Схема распределения приватизируемых предприятий во времени. Приведенные выше критерии и приоритеты приватизации государст- венных объектов могут противоречить друг и другу и, наоборот, могут накладываться и усиливать друг друга. Например, при прочих равных условиях одно предприятие имеет низкий коэффициент загрузки производственных мощностей, но оно является довольно крупным с точки зрения численности работающих на нем людей, а другое предприятие имеет прямо противоположные характеристики: высокий коэффициент загрузки и малую численность занятых. Таких предприятий может оказаться больше, чем нужно для первого года программы приватизации. Как тогда быть? Возможна и другая ситуация, когда одно предприятие соответствует неким четырем критериям из его полного перечня, а другое предприятия соответствует трем другим критериям. Какое предприятие следует предпочесть и какому из них отдать приоритет в приватизации? Сам перечень критериев и приоритетов предполагает определенную формализацию разработки среднесрочной программы приватизации. Система критериев позволяет провести первичное упорядочение и классификацию всех хозяйственных структур с государственным участием. Однако этого, как было сказано выше, не достаточно для «запуска» процедуры фильтрации. Необходим дополнительный алгоритм обработки получающейся многокритериальной информации. Что для этого можно предложить? В общем случае можно воспользоваться традиционной системой придания каждому критерию определенного балла. Однако сама система баллов, как правило, носит субъективный характер. Поэтому можно пойти по более простому пути. Рассмотрим его подробнее. При оценке предприятия по всей совокупности критериев следует использовать бинарную систему кодирования получаемых результатов. Например, по критерию наличия у предприятия задолженности возможны два качественных варианта оценки: да (имеется задолженность) и нет (задол256 257 женность отсутствует). В первом случае, как это принято в двоичных кодах, предприятию присваивается «вес», равный нулю, во втором – единице. И так по всем критериям. Такой подход, разумеется, несколько огрубляет ситуацию, но вносит определенность и ясность. Таким образом, на первом этапе каждое предприятие «проверяется» по всем критериям, каждый из которых получает соответствующий балл (0 или 1). На втором этапе значения всех критериев для каждого предприятия складываются. Подобная операция предполагает равный «вес» всех критериев (в противном случае суммирование должно вестись с учетом балла каждого критерия, который определяется экспертным путем и, следовательно, в значительной степени субъективен). Полученная сумма выступает в качестве интегрального (синтетического) индикатора предприятия с точки зрения его потенциальной очередности к выводу для приватизации. По этому индикатору все предприятия могут быть проранжированы в порядке убывания. На третьем этапе должны выбираться предприятия с наибольшим интегральным индикатором, которые и являются первоочередниками на приватизацию. Однако чтобы не произошло «переполнения» приватизационной программы в первый год, следует воспользоваться критерием равномерности и отобрать такое число предприятий, которое аккумулирует необходимую численность персонала, допустимую для данного года. На четвертом этапе процедура выборки повторяется применительно к оставшимся предприятиям для формирования приватизационной программы на следующий год и так далее вплоть до последнего приватизационного года. Описанный алгоритм предполагает два момента. Во-первых, каждый критерий должен быть сформирован таким образом, чтобы была возможность бинарной оценки. Для некоторых количест- 257 258 венных критериев для этого должны быть четко заданы критические значения, которые служат границей бинарной оценки. Во-вторых, возможны случаи, когда несколько предприятий будут иметь одинаковый интегральный индикатор. Чтобы выбрать среди них несколько для приватизации в ближайшем году, а другие оставить на следующий год, следует сравнить их количественные характеристики и уже по ним определить те предприятия, которые имеют приоритет в приватизации перед другими. Иными словами на данном этапе может потребоваться более подробный количественный анализ состояния предприятий. Хотя предлагаемый алгоритм отбора предприятий для каждого года программы приватизации весьма прост, он представляет реальное подспорье при разработке динамической разверстки самой программы. При этом, несмотря на явную формалистичность и механистичность предложенной процедуры, она все-таки может правильно сориентировать разработчика за счет системного использования всех основных критериев и приоритетов приватизации, сформированных на основе отечественного и зарубежного опыта. Если к описанной схеме разработки программы приватизации добавить полученный в предыдущем параграфе количественный ориентир равновесной доли занятых в госсекторе, то несложно обеспечить точное попадание в это равновесие. Это может обеспечиваться скользящими расчетами изменяющегося размера госсектора в каждый год приватизационной кампании. 258 259 3.3. НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ О ПРИВАТИЗАЦИИ ОБЪЕКТОВ ГОССЕКТОРА В настоящее время приватизация в России вошла в ту стадию, на которой сама необходимость и целесообразность приватизации хозяйственных объектов, оставшихся в составе госсектора, становится неочевидной. На нынешнем этапе реформирования российской экономики все предприятия, которые бесспорно должны были быть приватизированы, уже приватизированы. На балансе государства остались такие хозяйственные структуры, в отношении которых должна быть проведена более тщательная экспертиза для окончательного решения вопроса об их передаче в частную собственность. Данный факт предполагает нетрадиционные, более изощренные и ранее не использовавшиеся подходы к обоснованию политических решений об изменении формы собственности государственных юридических лиц. Современная экономическая наука имеет в своем арсенале такие подходы, один из которых мы и рассмотрим в данном параграфе. 1. Критерии целесообразности приватизации хозяйственных объектов. Решение о приватизации государственного предприятия, вообще говоря, является многоаспектным, так как оно может приниматься с разных, порой, диаметрально противоположных точек зрения. В этой связи можно говорить о нескольких экономических уровнях процесса принятия решений. Первый уровень – макроэкономический. Как правило, здесь речь идет о целесообразности приватизации с точки зрения государства. Хотя в общем случае государство и общество нельзя противопоставлять, в данной ситуации государство выражает свои интересы как специфического собственника. Здесь учитывается сегодняшняя и будущая цена продаваемого объекта, прогнозируемая динамика доходов от деятельности объекта, процентные ставки на различные финансовые активы и, прежде всего, на государственные займы (более подробно этот процесс смоделирован в пара259 260 графе 1.4). На данном уровне решение о целесообразности приватизации принимается в основном, исходя из возможной динамики величины государственной казны и государственного бюджета. Однако макрокритерий может также использоваться, когда речь идет о приватизации предприятия, имеющего обширные внешнеэкономические связи, разрушение которых может привести к политическим осложнениям между соответствующими государствами. Макроэкономические соображения играют определяющую роль при выжидании государством благоприятной конъюнктуры для продажи того или иного предприятия (учет данных фактов проведен в предыдущем параграфе). Второй подход предполагает принятие решений на мезоуровне, то есть на уровне крупного экономического образования (отрасли, территории, крупной корпорации). Как правило, это социально-экономическая мотивировка процесса приватизации. К примеру, если изменение формы собственности некоего крупного государственного предприятия в местности с низкой диверсификацией экономической деятельности грозит масштабной хронической безработицей, то данный критерий имеет огромное значение. Аналогичным образом мезокритерий должен играть активную роль при возникновения угрозы монополизации отраслевого рынка или сбоя в работе всей отрасли из-за нарушения хозяйственных связей (более подробно данные моменты рассмотрены в параграфе 3.2). Третий тип критерия оценки целесообразности приватизации является сугубо микроэкономическим. Здесь фактически речь идет о том, что выигрывает конкретный индивидуум при приватизации того или иного объекта. Например, приватизация определенных видов медицинских услуг приводит не только к введению (или повышению) платы за них, но и к изменению их качества. Поэтому на данном уровне, как правило, происходит соизмерение предполагаемых изменений в цене и качестве оказываемых услуг. Совместный учет указанных факторов используется, в частности, при подготовке концессионных соглашений по передаче объектов государст260 261 венной собственности [55]. Разумеется, принятие того или иного решения на основе микрокритерия зависит от уровня доходов индивидуума или социальной группы индивидуумов. Наконец, четвертый тип критерия является чрезвычайно специфичным и его можно охарактеризовать как микромакрокритерий, учитывающий так называемые общественные интересы. Однако здесь необходимо сделать пояснение. При оценке целесообразности приватизации хозяйственного объекта учитываются не интересы конкретного индивида, а интересы некоего усредненного потребителя. Это связано с тем, что определенные услуги нужны не всем людям (например, учеба в школе). Одновременно с этим микромакрокритерий учитывает такие макроэкономические эффекты, как изменение ценовых пропорций и структуры потребления при росте налогового бремени. Подобные макроэкономические сдвиги продуцируют сложные перераспределительные эффекты в обществе, в результате которых возникают так называемые «налоговые потери». Соединение в рамках одной схемы макро- и микроэкономических факторов придает всей методике анализа большую теоретическую общность и убедительность получаемых с ее помощью выводов. Так как первые три критерия приватизации государственных предприятий являются традиционными и относительно простыми, а, кроме того, они были нами частично раскрыты в предыдущих разделах, далее будем рассматривать методические и информационные особенности именно четвертого критерия. При этом заметим, что каждый уровень рассмотренной системы принятия решений о приватизации объектов госсектора предполагает свои собственные инструменты. Кроме того, инструменты всех четырех уровней предполагают сложную систему увязки между собой. Без правильного понимания иерархии критериев приватизации эффективное применение новых подходов на базе микромакрометодов чрезвычайно затруднено. 261 262 2. Избыточные налоговые тяготы: сущность и краткая история возникновения новой идеологии. Наличие предприятий госсектора имеет два ключевых следствия: либо доходы данных предприятий поступают в бюджет государства и тем самым участвуют в формировании государственных доходов, либо издержки данных предприятий покрываются за счет средств из бюджета государства и тем самым участвуют в формировании государственных расходов. В первом случае предприятие можно приватизировать, а недополученный в результате этого бюджетный доход изъять путем повышения налогов, во втором случае – можно также осуществить приватизацию и наоборот уменьшить налоговое бремя. Однако в соответствии с современной экономической теорией практически все системы налогообложения не нейтральны к поведению экономических агентов. Это означает, что рост налогового бремени, как правило, искажает оптимальное распределение производственных ресурсов, приводит к изменению структуры потребления и снижению благосостояния потребителей. Кроме того, рост налогов порождает изменение относительных цен и ведет к сокращению чистого дохода населения. В подобных обстоятельствах общий ущерб для потребителей, наносимый ростом налогов, превышает полученную казной сумму налогов. Иначе говоря, в экономической системе действует определенный мультипликатор, который определяет эффект усиления налогового бремени при реализации на практике фискальных мероприятий государства. Надо сказать, что данный отнюдь не очевидный факт был осознан экономистами-теоретиками на основе изучения моделей общего экономического равновесия. При этом построение современной системы представлений о «налоговых потерях» прошло несколько стадий. Считается, что основой теории избыточных налоговых тягот послужила работа Дж.Хикса 1941 г. [104], в которой введены понятия эквивалентной и компенсирующей вариации дохода. В 1971 г. Х.Моринг дал строгое определение налоговых тягот на основе эквивалентной вариации 262 263 дохода [105], а в 1974 г. П.Даймонд и Д.Мак-Фадден сделали то же самое на основе понятия компенсирующей вариации дохода [103]. В настоящее время подход П.Даймонда и Д.Мак-Фаддена считается более плодотворным. В соответствии с их пониманием дополнительный компенсирующий доход D – это сумма денег, которую надо добавить к доходам потребителей для того, чтобы после уплаты дополнительных налогов T уровень их благосостояния остался неизменным [75, с.4]. Показатели дополнительного компенсирующего дохода D и дополнительных налогов T подлежат количественной оценке, что позволяет перейти к изучению искомых дополнительных потерь от налогов P в виде соответствующей разности: P=D–T. Впоследствии данный показатель получил в научной литературе название «избыточных налоговых тягот». Однако на практике использовать абсолютное значение избыточных налоговых тягот довольно-таки неудобно. В этой связи в 1985 г. Ч.Баллард, Дж.Шовэн и Дж.Вэлли предложили перейти к относительному показателю =P/T или что то же самое =D/T–1, который получил название предельных избыточных налоговых тягот [102]. Содержательно данный показатель фиксирует, сколько рублей дополнительных потерь в доходах потребителей приходится на 1 рубль изъятых в государственный бюджет налогов. Исходя из понимания показателя предельных налоговых тягот как относительной величины фискальных потерь, можно утверждать следующее: чтобы государственный бюджет получил доход на сумму T власти должны изъять у населения денег на общую сумму F =(1+)T. Денежный «довесок» T как бы «испаряется» в результате процесса сбора налогов и их перераспределения по бюджетным каналам. Хотя теоретически величина предельных налоговых тягот не ограничена, на практике она лежит в интервале от 0 до 1. Чем ближе значение показателя к нулю, тем меньше налоговые потери и тем эффективней фискальная система государства. 263 264 Появление в экономической теории и методологии показателя предельных налоговых тягот трудно переоценить, так как он по своей сути является тем мультипликатором (коэффициентом), с помощью которого, как оказывается, можно соизмерять деятельность производственных объектов разных форм собственности. Именно этот показатель является тем базовым инструментом, с помощью которого стало возможным «взвешивание» различных политических стратегий федеральных, региональных и муниципальных властей в области управления хозяйственными структурами госсектора. Однако рождение понятия предельных налоговых тягот потребовало создания адекватной методики количественной оценки данного явления. Такая методика основана на работе с моделью общего экономического равновесия. Первоначально Ч.Баллард, Дж.Шовэн и Дж.Вэлли в работе 1985 г. предложили трехшаговую процедуру определения и измерения предельных налоговых тягот. На первом шаге определяются параметры равновесного состояния экономики при заданных налогах, на втором – находятся эти параметры после небольшого изменения налоговых ставок, на третьем – определяется дополнительный доход в виде так называемого паушального налога, который позволяет достичь уровня полезности второго шага при параметрах модели, определенных на первом шаге. Далее, имея сумму налоговых платежей с соответствующим им дополнительным доходом, можно легко вычислить коэффициент предельных налоговых тягот. Позднее такой подход подвергся довольно жесткой критике. Дело в том, что подход Ч.Балларда, Дж.Шовэна и Дж.Вэлли, строго говоря, несколько отклоняется от понимания экономики как равновесной системы. Процедура добавления компенсирующего дохода не предполагает, что экономика в этом случае будет находиться в равновесном состоянии [75, с.15]. Таким образом, в методике Ч.Балларда, Дж.Шовэна и Дж.Вэлли воз- 264 265 никает своеобразный методологический «разрыв», нарушающий теоретическую чистоту всей вычислительной процедуры. Для устранения указанного недостатка С.М.Мовшович, Г.А.Крупенина и М.С.Богданова в 2000 г. предложили более корректный способ оценки предельных налоговых тягот, который предполагает изначальное введение в модель общего экономического равновесия элемента начального дохода, который оказывается гармонично интегрирован во все дальнейшие преобразования [75, с.10-12]. Сама процедура вычисления предельных налоговых тягот видоизменяется таким образом, что вместо нахождения равновесных параметров до и после изменения налогов рассматривается второе равновесное состояния как результат возмущения первого, а сам показатель предельных налоговых тягот определяется с помощью метода сравнительной статики. В простейшем случае формула коэффициента предельных налоговых тягот такова: 1 /(1 E) 1 , (38) где E – эластичность компенсированного предложения труда по чистому доходу; – фискальный параметр, вычисляющийся по формуле =(1+)/(1– )(1–)–1; – ставка подоходного налога; – ставка налога на добавленную стоимость; – ставка начислений на фонд оплаты труда [75, с.16]. Таким образом, к настоящему моменту времени как сама идеология предельных налоговых тягот, так и методика их оценки достигли определенной зрелости, что позволяет говорить о наличии в руках экспертов по приватизации объектов госсектора нового инструмента анализа, вышедшего из «большой» теории. 3. Алгоритм принятия решений о приватизации объектов госсектора. Хотя рассмотренный нами показатель предельных налоговых тягот представляет собой довольно сложную экономико-математическую конструкцию, его применение в технологии принятия решений о целесообразности приватизации предприятий госсектора не предполагает никаких техни- 265 266 ческих сложностей, чем, собственно говоря, и оправдывается введение в практику столь «закрученного» понятия. Разумеется, прежде чем осуществлять прикладные расчеты надо иметь макроэкономическую оценку показателя предельных налоговых тягот. Подобная оценка применительно к российской экономике 1996 года была проведена С.М.Мовшовичем, Г.А.Крупениной и М.С.Богдановой и дала цифру в =0,6 [75, с.20]. В дальнейшем будем использовать эту величину для иллюстрации работы и внутренней логики предлагаемой технологии принятия решений о приватизации. Рассмотрим два наиболее характерных примера. Пусть в первом случае имеется некое государственное предприятие, которое ежегодно производит продукции (Xг) на 220 млн. руб. при ее себестоимости (Yг) в 200 млн. руб. Рассматривается две альтернативы: оставить данное предприятие в составе госсектора или приватизировать его. В отношении будущего частного предприятия известно, что оно будет производить продукции (Xч) на 225 млн. руб. при ее себестоимости (Yч) в 195 млн. руб. В данном случае предполагается, что приватизированное предприятие будет более эффективным по сравнению с имеющимся государственным предприятием, ибо оно увеличит производство при одновременном снижении издержек. На первый взгляд, ситуация тривиальна и приватизацию следует признать оправданной. Однако экспертиза на основе аппарата предельных налоговых тягот показывает, что сложившаяся ситуация отнюдь не так проста как кажется. Для окончательного принятия решения следует применить следующее правило: если справедливо неравенство (1 )( X Г YГ ) ( X Ч YЧ ) , (39) то приватизация целесообразна; в противном случае приватизация не нужна. 266 267 В основе правила (39) лежит следующая экономическая логика: прибыль государственного предприятия напрямую поступает в бюджет, содействуя пополнению его доходной части. Если же данное предприятие «уйдет» из состава госсектора, то бюджет будет вынужден компенсировать возникшие потери за счет взимания налогов с частного сектора. Однако, чтобы получить означенную сумму в бюджет государство должно собрать налогов существенно больше (с учетом коэффициента предельных налоговых тягот). Если собранная с физических и юридических лиц сумма налогов будет все-таки меньше полученной чистой прибыли приватизированного предприятия, то и сама приватизация может считаться оправданной. В противном случае общество отдаст в налоги больше, чем получит прибыль от нового частного предприятия. Для нашего примера имеет место неравенство: 32>30. Следовательно, чистый доход общества от приватизированного предприятия не покрывает тот финансовый урон, которое оно понесет, компенсируя утраченные доходы государственного бюджета. Таким образом, приватизация государственного предприятия для общества в целом не целесообразна, несмотря на очевидный выигрыш в соотношении результатов и затрат. Второй пример охватывает сферу услуг, а именно, среднеобразовательные учебные заведения. Пусть имеется бесприбыльная государственная школа, затраты на содержание которой (Yг) составляют 200 млн. руб. и обучение в которой осуществляется бесплатно. Рассматриваются две альтернативы: оставить данную школу в составе госсектора или приватизировать ее. Предполагается, что после приватизации затраты на содержание бесприбыльной школы (Yч) возрастут и составят 300 млн. руб., а качество образования не изменится. Для взвешивания двух альтернатив необходимо воспользоваться следующим правилом: если справедливо неравенство (1 )YГ YЧ , (40) 267 268 то приватизация целесообразна; в противном случае приватизация не нужна. В основе правила (40) лежит следующая логика: затраты на содержание государственной школы покрываются за счет бюджетных средств, которые получаются с учетом коэффициента предельных налоговых тягот. Если данная организация выйдет из состава госсектора, то население вынуждено будет само компенсировать возросшие издержки по ее содержанию. Если собираемая с физических и юридических лиц сумма налогов окажется больше непосредственной цены образования в приватизированной школе, то и сама приватизация может считаться оправданной. В противном случае общество отдаст за частное образование больше, чем за государственное. Для нашего примера имеет место неравенство: 320>300. Следовательно, в создавшейся обстановке общество платит больше, чем могло бы платить при приватизации школы, а значит и сама приватизация является вполне обоснованной. Данные примеры практически полностью раскрывают алгоритм принятия решений о приватизации объектов госсектора на базе теории избыточных налоговых тягот. Разумеется, на практике возможны более сложные ситуации, когда рассматриваются не отдельные объекты, а их комплексы. Однако общая схема анализа в этом случае практически не меняется. Важной особенностью обсуждаемой системы расчетов является учет макроэкономического климата через коэффициент предельных налоговых тягот и учет будущих изменений в объеме финансовых потоков как предприятия госсектора, так и частного предприятия. Данный факт предъявляет повышенные требования к точности оценки предельных налоговых тягот и всех прогнозных переменных. Более того, коэффициент предельных налоговых тягот, вообще говоря, сам нуждается в прогнозировании, так как он редко остается стабильным. Подобные проблемы возникают при оценке 268 269 целесообразности приватизации предприятий госсектора и по другим критериям. Однако преимущество теории избыточных налоговых тягот заключается в том, что прогнозы деятельности предприятий, во-первых, являются краткосрочными, что не ведет к слишком сильному нарастанию неопределенности, а во-вторых, базируются на среднегодовых показателях, что приводит к нивелировке возможных ошибок. Таким образом, фактор неопределенности будущих событий, хотя и является существенным, не играет такой роли, как, например, при прогнозировании цены продаваемого через несколько лет предприятия. В этой связи можно утверждать, что основное внимание при информационном обеспечении прикладных расчетов решений о приватизации должно быть сконцентрировано на максимально точно оценке коэффициента предельных налоговых тягот. 4. Недостатки инструментария предельных налоговых тягот. Рассмотренная нами методика оценки решений о приватизации государственных объектов является очень серьезным подспорьем для органов, ответственных за проведение соответствующей экспертизы и обоснование необходимости изменения формы собственности. Однако столь мощный инструментарий не может не иметь «подводных камней», игнорирование или недоучет которых может приводить к принципиальным ошибкам в приватизационной политике и большим финансовым потерям как для государства, так и для общества. В рассмотренных нами примерах хорошо видно, что процедура взвешивания определяющим образом зависит от коэффициента предельных налоговых тягот. Соизмерение двух вариантов развития представляет собой порой столь тонкую балансировку величин, что предпочтение одному из них отдается на основе выигрыша буквально в копейках. Если допустить погрешность в оценке истинной величины коэффициента предельных налоговых тягот порядка 0,1, то этого будет достаточно, чтобы все последующие расчеты генерировали принципиально неверные решения. 269 270 В этой связи вполне логично задаться несколькими вопросами о возможных скрытых недостатках нового инструментария. Насколько достоверны расчеты на основе теории избыточных налоговых тягот, и можно ли им безоговорочно доверять? Если нет, то что необходимо сделать для повышения уровня надежности экспертизы, основанной на аппарате предельных налоговых тягот? Забегая немного вперед, сразу скажем, что применение на практике инструментария предельных налоговых тягот и общей теории экономического равновесия требует большой осмотрительности. Это связано с несколькими причинами. Во-первых, идеология определения величины предельных налоговых тягот не предполагает той однозначности и очевидности, которая бы позволила говорить о бесспорности всех количественных оценок. Так, мы уже говорили раньше, что здесь сосуществуют метод П.Даймонда и Д.Мак-Фаддена и подход С.М.Мовшовича, Г.А.Крупениной и М.С.Богдановой, которые базируются на различных принципах исследования налоговой среды. И, хотя второй метод был разработан позже первого и претендует на большую корректность и точность, окончательного ответа, какой из этих методов лучше и, следовательно, какой из них должен быть использован в качестве «официального», пока нет. В настоящее время это скорее предмет научного спора, нежели прерогатива экспертов-практиков. Между тем указанные подходы дают разные формулы для расчета величины предельных налоговых тягот. Причем в подавляющем большинстве случаев индекс Даймонда-Мак-Фаддена недооценивает избыточные тяготы налогообложения по сравнению с индексом Мовшовича-КрупенинойБогдановой [75, с.16]. Понятно, что в ряде случаев использование разных методов может приводить к принципиально разным решениям о целесообразности приватизации объектов госсектора. Во-вторых, для получения в явном виде формулы для коэффициента предельных налоговых тягот, как правило, используются очень сильные 270 271 допущения, как, например: линейность производственной функции по труду; равенство нулю налогооблагаемой прибыли и дивидендов; равенство нулю второй производной производственной функции и др. [75, с.14]. Все эти гипотезы отнюдь не всегда выполняются и требуют серьезного обоснования. Если же эти допущения снять, то расчетные формулы будут несколько иными, менее простыми и наглядными и, скорее всего, дадут количественные результаты, отличающиеся от базового упрощенного варианта. В-третьих, имеется неоднозначность в исходной модели, которая служит основой для определения формулы коэффициента предельных налоговых тягот. Дело в том, что модель общего равновесия может быть разного уровня агрегирования. Так, в ней могут фигурировать агрегированные производитель, потребитель и государство, а может учитываться несколько секторов (отраслей) экономики и несколько групп потребителей. В ней может быть очень грубо воспроизведена налоговая система, а может очень скрупулезно учтен почти каждый фискальный платеж; в ней может рассматриваться сбалансированный бюджет и учитываться внутренний и внешний долг и т.д. Понятно, что подобные различия в построении исходной модели будут приводить к совершенно разным формулам коэффициента предельных налоговых тягот, которые в свою очередь будут генерировать разные количественные результаты. В-четвертых, модели общего экономического равновесия всегда включают в себя неверифицируемые (неопределяемые) переменные. К числу таковых относится функция полезности потребителя. К сожалению, в отношении этой функции не известны не только ее параметры, но и ее конкретный вид. Более того, даже если взять какую-то предварительную зависимость, то ее нельзя проверить, так как сама функция полезности относится к специфическому классу ненаблюдаемых экономических объектов. Конечно, в настоящее время используются различные способы кос- 271 272 венной оценки ее параметров, однако это отнюдь не прибавляет достоверности получаемым на ее основе количественным результатам. В-пятых, параметризация модели общего равновесия на основе реальных статистических данных является чрезвычайно сложной и неоднозначной процедурой. На практике это делается путем своеобразной «подгонки» коэффициентов модели таким образом, чтобы ее равновесные переменные совпадали с реальными статистическими переменными. Однако если такая процедура осуществляется на основе единоразовых сравнений (например, на основе среднегодовых данных), то возникают сомнения в устойчивости выявленных количественных связей. Если же проводить серию балансирующих расчетов (например, на основе помесячных данных), то, как оказывается, величина предельных налоговых тягот сильно меняется от периода к периоду, что также не позволяет говорить об устойчивости функциональных зависимостей. Все это сильно уменьшает достоверность окончательных количественных оценок. В-шестых, при определении коэффициента предельных налоговых тягот механизм «испарения» части фискальных сборов для исследователя остается не до конца понятным. Это связано с тем, что сам этот коэффициент получается на основе решений модели общего экономического равновесия, но до конца осознать все связи модели практически невозможно. По сути дела исследователь работает с моделью общего равновесия как с «черным ящиком», устройство которого является столь сложным, что не имеет смысла в нем разбираться; отслеживаются только значения переменных на входе и выходе модели. Оговоримся сразу, что гипотеза о недостаточной собираемости налогов, в результате чего определенная часть налоговых сборов рассеивается по экономической системе, не может полностью объяснить возникающих фискальных искажений; в данном случае механизм потерь значительно сложнее. Между тем отсутствие прозрачности указанного механизма создает определенный психологический барьер в применении аппарата предельных налоговых тягот. Если же эксперт плохо зна272 273 ком с общей теорией экономического равновесия, то степень его недоверия к предлагаемому сложному инструментарию может быть весьма высокой. Таким образом, при перенесении мощных теоретических конструкций современной экономической науки на практику возникает множество осложнений и ограничений. Означает ли это, что аппарат предельных налоговых тягот не может быть эффективно использован в качестве элемента современной технологии принятия решений о целесообразности приватизации? На наш взгляд, новый инструментарий должен активно применяться на практике, однако делать это нужно с учетом целого ряда методических моментов. 5. Принципы практического использования инструментария предельных налоговых тягот. Следует заметить, что все проблемы, связан- ные с практическим применением коэффициента предельных налоговых тягот, не являются уникальными, а в той или иной степени присущи практически всем современным методическим инструментам практики принятия управленческих решений. Например, любой инвестиционный проект предполагает оценку эффективности планируемых мероприятий по нескольким альтернативным методикам; ни какой бизнес-план не отрицает возможности ошибок в прогнозируемых параметрах. По-видимому, не следует предъявлять излишне строгие требования и к инструментарию предельных налоговых тягот. Более правильным представляется «шлифовка» методологии его использования с учетом возможных сбоев и накладок. Что для этого необходимо? Во-первых, необходимо использовать одновременно два коэффициента предельных налоговых тягот: индекс Даймонда-Мак-Фаддена и индекс Мовшовича-Крупениной-Богдановой. Совместное вычисление этих величин позволит определить своего рода «доверительную область», в которой заключено истинное значение коэффициента предельных налоговых тягот. При получении более серьезных научных доказательств того, что один из 273 274 этих индексов лучше, другой можно будет отбросить и тем самым упростить практику проведения экспертизы государственных предприятий. Во-вторых, при построении модели общего равновесия следует стремиться к ее максимально детализированному представлению. Однако на нынешнем этапе ограничением уровня дезагрегирования модели должно стать ее статистическое обеспечение. К сожалению, для российской экономики пока нельзя построить модели столь же многоплановые, что и для развитых стран мира. Поэтому пока следует пользоваться результатами «грубой» модели равновесия; по мере накопления более богатой статистической информации можно будет переходить к более совершенным моделям. В-третьих, применение коэффициента предельных налоговых тягот должно вестись в режиме «скользящих» расчетов, то есть периодической переоценки и уточнений его величины. Должна накапливаться база о ретроспективных значениях данного коэффициента с погодовой разбивкой. Это позволит со временем перейти к прогнозу предельных налоговых тягот, что чрезвычайно важно для решений о приватизации объектов, работа которых оценивается применительно к будущему периоду. Имеющиеся оценки коэффициента налоговых тягот свидетельствуют, что в России его величина была значительно выше, чем в развитых западных странах. Однако совершенно очевидно, что со временем это положение будет меняться и необходимо вовремя отразить этот факт в расчетах о приватизации объектов госсектора. Заметим, что оперативная оценка показателя предельных налоговых тягот на основе среднегодовых данных имеет и самостоятельное индикативное значение, так как позволяет понять состояние дел в фискальной сфере и наметить направления налоговой реформы, если таковая необходима. В-четвертых, большие возможности заложены в одновременном использовании критериев приватизации разных уровней. В ряде случаев оценка целесообразности приватизации объекта на основе коэффициента 274 275 предельных налоговых тягот может давать неоднозначные результаты. В этом случае анализ можно дополнить результатами оценки по другим критериям (они частично формализованы в параграфе 1.4). При возникновении разночтений по разным критериям имеет смысл «взвешивать» их на неформальной основе и проводить более углубленный содержательный анализ специфики рассматриваемого объекта госсектора. *** Если придерживаться сформулированных выше принципов, то инструментарий предельных налоговых тягот может стать чрезвычайно полезным подспорьем в повышении объективности экспертизы государственных объектов для принятия решения о целесообразности их передачи в частные руки. Однако в любом случае не следует слишком формалистично использовать данный инструментарий; он должен превратиться в один из методов экономической диагностики, а не в единственный и непогрешимый. 275 276 ГЛАВА 4. БЮДЖЕТНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА 4.1. ПРОБЛЕМА АКТИВИЗАЦИИ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ГОССЕКТОРА Построение в России рыночной экономики с соответствующей системой государственного регулирования привело к кардинальному изменению роли государственного сектора. Данный народнохозяйственный сегмент весьма специфичен как с точки зрения стоящих перед ним задач, так и методов управления его функционированием и развитием. В настоящее время государственный сектор стихийно пытается «найти» свое место в новой экономической среде. Однако в данной области наметился целый ряд, на наш взгляд, «тупиковых» проблем. Так, с течением времени все сильней укореняется подход, в соответствии с которым прогнозирование развития госсектора ведется само по себе, как будто он является абсолютно изолированным сегментом российской экономики. Одновременно с этим формирование государственного бюджета также ведется автономно от потребностей и стратегических задач госсектора. Совершенно очевидно, что такой подход является в корне неверным. Дело в том, что состояние подавляющей части госсектора определяется, прежде всего, степенью государственной поддержки. Без таковой не только расширение, но и поддержание существующих масштабов госсектора зачастую оказывается практически невозможным. В предыдущих главах мы частично осветили проблему «бюджетоемкости» российского госсектора и показали, что без радикального пересмотра бюджетной политики нормальное функционирование и развитие отечественного госсектора невозможно. Таким образом, любые хоть сколько-нибудь реалистичные прогнозы динамики госсектора внутренне «повязаны» с бюджетной политикой 276 277 государства. Данный тезис предполагает разработку принципиально иной схемы регулирования госсектором и его прогнозирования по сравнению с той, которая используется сейчас. Остановимся подробнее на некоторых аспектах данной темы. 1. Проблема разработки бюджетной стратегии развития госсектора. К сожалению, в настоящее время бюджет страны по-прежнему оста- ется неким аморфным финансовым образованием, с помощью которого правительство пытается стихийно закрыть самые острые проблемы. В литературе уже не раз звучал вопрос: является бюджет страны инструментом целенаправленной политики государства для решения поставленных задач, или он лишь порождение спонтанно складывающегося положения дел, влияния разных экономических, политических и ведомственных интересов и соотношения сил между ними [4, с.36]? К сожалению, анализ бюджетной политики в различных сферах показывает, что последовательная бюджетная стратегия пока не просматривается. Типичным доказательством тому является случай с военным бюджетом 2003 г. [4]. Военный сегмент экономики является одним из элементов госсектора. Более того, оборонный сектор предполагает довольно весомую промышленную базу, направленную на удовлетворение государственных нужд в вооружении, а также мощную сферу НИОКР, задействованную на создании современных технических ноу-хау. Вместе с тем анализ структуры военного бюджета показывает, что он стимулирует совершенно нерациональные объемы и структуру оборонной деятельности. Классическим примером «бездействия» бюджетного механизма является динамика бюджетных средств на национальную оборону. Так, с 1998 года доля данных расходов в ВВП ни разу не превысила 3%. Между тем именно с 1998 г. сначала Б.Ельцин, а впоследствии уже несколько раз В.Путин принимали указы о выделении на эти нужды не менее 3,5% ВВП [4, с.36]. К примеру, в 2002 г. на нужды обороны было выделено 2,6% ВВП от «законных» 3,5%, то есть недополучение финансов оборонным ком277 278 плексом страны составило 0,9% ВВП. Таким образом, простейшие бюджетные пропорции не имеют строгой регламентации, и до сих пор отсутствует механизм обеспечения их выполнения. Между тем эта проблема не является столь уж сложной. По крайней мере, большинство развитых стран мира обеспечили стабильность данного показателя на уровне 3-3,5% [4, с.36]. Следовательно, российские власти пока не могут контролировать наиболее «крупные» и важные бюджетные показатели, не могут обеспечить достижение наиболее важных бюджетных целевых установок. Другим сводным показателем бюджетных пропорций является доля затрат на оборону в общих расходах федерального бюджета. Здесь имеет место довольно странная тенденция: за 10 лет с 1994 г. по 2003 г. данный показатель уменьшился на 6 процентных пунктов – с 20,8% до 14,7% [4, с.37]. Такое положение дел недвусмысленно говорит о происходящей деформации приоритетов российских властей, ибо столь масштабная реструктуризация бюджетных статей не может трактоваться как случайная флуктуация. Между тем подобные сдвиги в структуре бюджета не имеют никаких официальных обоснований и объяснений. Иными словами, столь масштабное перераспределение бюджетных средств произошло совершенно стихийно, без объявления изменившихся целевых установок. Следовательно, на сегодняшний день российские власти сознательно или неосознанно «отбросили» целевой принцип при формировании бюджета страны. А.Г.Арбатов и П.Б.Ромашкин считают, что одной из важнейших причин такого «несерьезного» отношения к проблеме обороны страны является отсутствие информационной прозрачности военного бюджета. Даже для самого «открытого» бюджетного года (2003) коэффициент открытости военного бюджета составил около 50% [4, с.37]. При этом за боротом понимания остаются пропорции между внутренними статьями военного бюджета. Например, почему на миротворческую деятельность выделяется 1,4 млрд. руб., а на обеспечение оборонных отраслей – 0,4 млрд. руб.? Возможно ли, чтобы миротворческая деятельность «съедала» почти в 4 раза 278 279 больше средств, чем поддержка оборонной промышленности? Приходится констатировать, что на сегодняшний день правительство не имеет серьезной методологии обоснования пропорций между статьями бюджета. Помимо этого следует указать, что имеющиеся экономическая, функциональная и ведомственная бюджетные классификации совершенно не дают представления о бюджетоемкости госсектора. Дело в том, что ни в одной из названных классификаций не выделяются объекты госсектора как таковые. Более того, существующий подход к формированию бюджета на основе федеральных целевых программ, как это ни странно, в значительной степени противоречит раскрытию деятельности госсектора и препятствует установлению непосредственной связи между бюджетом и госсектором. Дело в том, что даже в приложениях бюджета (например, по ведомственной классификации) отсутствует пообъектное раскрытие бюджетных статей. Например, кому идут выделяемые Бюджетом 2003 г. для закупки вооружений и военной техники 55,2 млрд. руб.? Сколько предприятий, которые делят между собой указанную сумму? Что это за предприятия: зарубежные или отечественные, частные или государственные? Какая часть из указанных 55 млрд. руб. поступает собственно госсектору? Если предположить, что данная сумма расходуется на полсотни государственных оборонных предприятий, то это означает, что каждое из них в среднем получает по 1 млрд. руб. Если это так, то надо признать, что имеет место довольно приличная государственная поддержка отечественного ОПК. Если же эти деньги распыляются на 1000 предприятий, большинство из которых являются частными хозяйственными структурами, то каждое из них в среднем получает по 55 млн. руб., а это уже очень мало для крупного оборонного предприятия. Кроме того, государственные деньги в этом случае поглощаются в основном частным сектором экономики, а такое положение дел представляется просто недопустимым при наличии государственных оборонных заводов. Возникает здесь и другой вопрос: почему оборонных предприятий так много? 279 280 Удовлетворительного ответа на поставленные вопросы получить в рамках действующей системы бюджетной классификации и учета распределения бюджетных средств нельзя. Усугублению нарисованной картины способствует и отсутствие пообъектного учета результатов бюджетного финансирования. Например, 17 млрд. руб., выделяемые российским военным бюджетом на горючее, это много или мало? Как справедливо считают А.Г.Арбатов и П.Б.Ромашкин, ответить на этот вопрос нельзя даже приблизительно, если неизвестно число танков, самолетов и кораблей, для которых это горючее выделяется [4, с.37]. Подобная закрытость бюджета и его «непровязанность» конкретными предприятиями, которые непосредственно участвуют в получении средств, во многом блокирует сам механизм обсуждения и корректировки структуры бюджета. По сути дела данный процесс принимает не форму обсуждения принципиальных вопросов, приоритетов и целевых установок, а форму ведомственного лоббирования тех или иных решений, имеющих узковедомственный интерес. Примером тому могут служить разумные поправки в закон «О федеральном бюджете на 2003 г.», внесенные депутатами Государственной Думы в составе А.Арбатова, И.Артемьева и С.Иваненко. Данной группой предлагалось перераспределить средства по разделу «Национальная оборона» на наиболее передовые и технизированные войска. Однако эти поправки бюджетный комитет Государственной думы под давлением Правительства России отклонил. Аналогичную вполне разумную поправку внесли депутаты фракции «Яблоко» в отношении увеличения средств на финансирование органов пограничной службы, которая сейчас находится в критическом положении. Однако и эта поправка была отклонена. В настоящее время рассматривается предложение о внесении изменений в закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», выдвинутое депутатами Государственной Думы в составе А.Арбатова, И.Артемьева, Н.Безбородова и С.Иваненко, предполагающее расширение информационной базы расходов Министерством обороны РФ со 128 до 280 281 850 бюджетных статей [4, с.40]. Однако уже сейчас депутаты предвидят упорное сопротивление исполнительной власти, несмотря на то, что «раскрытие» военного бюджета не связано с нарушением стратегических интересов государства (примером тому могут служить США, где давно используется чрезвычайно детализированная детализация военного бюджета). Приведенные примеры свидетельствуют о неслучайном характере принятия «нерациональных» бюджетных решений. На примере оборонного сектора экономики, являющегося существенным элементом госсектора, мы видим, что на сегодняшний день государственный бюджет еще не превратился в активный инструмент проведения прогрессивной политики в отношении отечественного госсектора и его структурных элементов. По сути дела нынешний бюджет представля- ет собой «технический» документ, фиксирующий расклад бюрократических сил различных ведомств [4, с.43]. Если брать «экономические» или «хозяйственные» статьи расходов федерального бюджета, то ситуация оказывается еще хуже, чем по «целевым» государственным мероприятиям типа национальной обороны. Так, в структуре Федерального бюджета на 2002 г. доля бюджетных расходов на нужды индустриальных отраслей (промышленности, энергетики и строительства) составляла 3,5%, а сельского хозяйства – 1,7%. Это слишком скромные цифры по сравнению с аналогичным показателем затрат на правоохранительную деятельность (10,4%) и на национальную оборону (17,0%) [77, с.59]. Весьма скромным является российский «индустриальный» компонент бюджета и по международным стандартам. Так, например, в Великобритании на поддержку новых производств отпускается более 10% бюджетных ассигнований [77, с.140]. Таким образом, в отличие от практики, принятой в развитых странах мира, российский бюджет до сих пор не преступил к полноценному решению задачи субсидирования реального сектора экономики, в том числе в части госсектора; речь идет в основном только о со281 282 вершенно неэффективных полумерах. По сути дела приведенные цифры демонстрируют нам все тот же эффект отражения в бюджете баланса сил различных ведомств. Так, если задачи поддержания обороноспособности страны, лоббируемые силовыми структурами, хоть как-то фигурируют в «менталитете» законодателя, то задача по перестройке экономики, отстаиваемая более «слабыми» сводными и отраслевыми министерствами, стоит вообще в числе второстепенных. В этой связи чрезвычайно интересен опыт Австралии, где внедрен принцип коллективной ответственности Кабинета министров за использование бюджетных средств. Этот принцип обеспечивает высокий уровень соревновательности в отношении новых предложений по расходам – министры заинтересованы в проверке обоснованности предложений своих коллег в целях максимизации пула нераспределенных бюджетных средств, которые могут быть использованы для финансирования их собственных предложений [76, с.185]. Такая консолидированная ответственность в России отсутствует, хотя ничто не препятствует ее введению. Подобная мера позволила бы повысить прозрачность приоритетов отечественного бюджета. Особое значение в практике российской бюджетной системы приобретает следующий факт: в структуре Федерального бюджета на 2002 г. расходы на фундаментальные исследования и содействие научному прогрессу составляли 1,8%, что в 2,2 раза ниже 5-процентного уровня, установленного Федеральным законом о науке и научной деятельности 1996 г. [77, с.59]. Данное обстоятельство дополняет ранее рассмотренный факт нарушения отметки в 3,5% ВВП при финансировании нужд национальной обороны. Таким образом, и здесь мы наблюдаем нарушение закона и полное отсутствие механизма исполнения обязательств бюджета перед определенными хозяйственными участниками. Резюмируя сказанное, можно отметить два стратегических аспекта совершенствования бюджетного планирования. 282 283 Во-первых, необходимо разработать методологию расстановки государственных приоритетов при распределении бюджетных средств. Например, по нашему мнению, как бы ни была важна для России проблема национальной обороны, проблема построения нормальной, сильной экономики является не менее важной. Кроме того, по своему размаху данная проблема более обширна, чем любые другие государственные проблемы. Данный момент должен отражаться в структуре статей расходов бюджета страны. Во-вторых, необходимо наведение своего рода «бюджетной дисциплины». Нельзя допускать столь чудовищного противоречия нескольких нормативно-правовых актов друг другу. Если имеются законы или указы президента страны, вводящие в качестве обязательных некие бюджетные нормативы, то последующие бюджеты, принимающие форму законов, должны учитывать эти нормативы, а не отрицать их. Разумеется, при реализации бюджета могут возникнуть определенные расхождения, но они не могут быть слишком существенными, как, например, в случае расходов на фундаментальные исследования и содействие научному прогрессу, где «погрешность» доходит до 2,2 раз относительно официального федерального норматива. 2. Проблема отсутствия оперативного механизма взаимосвязи бюджетных выплат и деятельности госсектора. Следует отметить еще один нюанс формирования российского бюджета. Дело в том, что практически все расходы, заложенные в бюджет, носят, если так можно выразиться, безусловный характер – они выдаются под определенные цели и все. Между тем организация национальных бюджетов в развитых странах мира значительно тоньше и, в частности, включает «условные» проплаты. Так, еще в конце 80-х годов в Великобритании государственные средства угледобывающей, сталелитейной и текстильной отраслям предоставлялись только при условии проведения ими модернизации и сокращения избыточных и неэффективных мощностей, повышения конкурентоспособности и 283 284 финансового оздоровления компаний и предприятий [77, с.140]. Это означает, что британский планируемый бюджет является довольно-таки гибким, ибо при невыполнении соответствующими отраслями и предприятиями госсектора означенных условий платежи из бюджета прекращаются, а возникшая вследствие этого экономия средств может быть перераспределена в зависимости от непредвиденных текущих обстоятельств. Условия бюджетного финансирования в развитых западных странах распространяются не только на конкретные отрасли и предприятия, но и на проекты. Так, в Великобритании государственная помощь размещается, как правило, на конкурсной основе для реализации проектов, отвечающих оговариваемым критериям [77, с.141]. Причем и здесь осуществляется гибкая форма финансирования за счет проведения выборочных обследований хода выполнения проектов и отслеживания экономических результатов с помощью привлеченных специалистов из консультационных фирм. Понятно, что при нарушении оговоренных норм и критериев оценки финансирование может быть заморожено или вообще прекращено. На национальном уровне действенность тех или иных программ и эффективность производимых в их рамках затрат в Великобритании периодически обобщается в специальных обзорах – в так называемых «Белых книгах» [77, с.141]. В Австралии действует похожая система составления бюджета на основе показателей эффективности деятельности каждой программы, которые наряду с целями программ систематически публикуются в открытой печати [76, с.197]. Каждая программа проходит постоянную оценку по установленной схеме, на основе чего принимаются решения по формированию бюджета на следующий год (если эффективность выполнения программы неудовлетворительна, она может быть прекращена или сокращена). По каждому портфелю программ практикуется ежегодный «дивиденд эффективности» (если показатели эффективности в норме, то программа поддерживается, премируется в размере «дивиденда эффективности»). 284 285 Для повышения гибкости бюджетного процесса в России можно было воспользоваться опытом Австралии, где для искоренения практики расходования бюджетных фондов к концу года на любые цели во избежание их потери было принято положение, позволяющее переносить бюджетные средства с одного бюджетного года на другой. Кроме того, был введен «дивиденд эффективности» на уровне 1,25% ежегодных операционных расходов, стимулирующий ведомства в полной мере использовать предоставленную им финансовую гибкость [76, с.188]. При решении проблемы повышения эффективности бюджетных средств, выделяемых на нужды российского госсектора, особый интерес представляет опыт Австралии. Там, в частности, внедрена чрезвычайно интересная система: было осуществлено перенаправление бюджетных ассигнований от ведомств-поставщиков услуг к ведомствам-потребителям услуг (ведомства-поставщики перестали финансироваться непосредственно из бюджета и стали получать необходимые средства опосредованно, за счет оплаты предоставленных услуг ведомствами-потребителями) [76, с.188]. Иными словами, в отношении предприятий австралийского госсектора используется принцип монетизации их услуг, что стимулирует качество работы предприятий госсектора. В отличие от развитых стран мира на сегодняшний день процедура построения государственного бюджета России с одной стороны не обладает методологией оценки и обоснования базовых пропорций, а с другой стороны – не имеет встроенных механизмов, позволяющих осуществлять гибкое перераспределение средств в зависимости от складывающихся обстоятельств. Это означает, что совершенствование механизма и процеду- ры разработки и исполнения бюджета должно идти в двух взаимосвязанных направлениях: стратегическом и оперативном. Без дополнения стратегических государственных программ механизмом оперативной корректировки их финансирования утрачивают свою мобильность и актуальность, 285 286 наоборот растет их косность и инерционность, что в период перестройки экономики недопустимо. 3. Необходимость формирования единого методологического цикла по разработке бюджета и планов развития госсектора. Выше мы гово- рили в основном о государственных расходах, осуществляемых в форме расходов федерального бюджета. Однако не меньшее значение имеют и государственные доходы в форме доходов федерального бюджета. Здесь также до сих пор нет четкой провязанности бюджета по объектам госсектора. К настоящему моменту отсутствует какая-либо систематическая информация о том, какие суммы получает бюджет за счет налогов, «снимаемых» с предприятий госсектора, и за счет прочих перечислений от этих предприятий. Между тем сейчас уже совершенно ясно, что без этой информации невозможно определить целесообразность осуществления тех или иных бюджетных расходов. В данном случае речь идет о необходимости составления баланса доходов и расходов госсектора как в разрезе отдельных предприятий, так и в разрезе укрупненных позиций (отраслей, комплексов и т.п.). Классическим примером подобного бюджетного баланса может служить информация о деятельности французского автомобильного гиганта «Рено». Так, известно, что государственная компания «Рено» с 1960 по 1980 г. получила бюджетных дотаций на сумму в 5,8 млрд. фр., а «отдала» в бюджет налогов на сумму в 1,7 млрд. фр. [32, с.58]. Тем самым чистый убыток государства и бюджета от деятельности фирмы «Рено» за это время составил 4,1 млрд. фр. Надо сказать, что включение подробной информации об объектах госсектора в бюджетную классификацию расходов и доходов необходимо не только для оценки чистой финансовой нагрузки, ложащейся на бюджет при финансировании госсектора. Дело в том, что между госсектором и бюджетом имеется довольно важное и интересное диалектическое взаимо286 287 действие, суть которого состоит в следующем. С одной стороны расходы бюджета служат важнейшим источником развития госсектора. Объем и структура бюджетного финансирования стимулируют соответствующие объем и структурные изменения в составе госсектора. В этом заключается активная роль бюджета по отношению к госсектору. С другой стороны объем и структура производства госсектора в значительной степени влияют на объем и структуру доходов бюджета. В этом заключается активная роль госсектора по отношению к бюджету. Таким образом, между бюд- жетом и госсектором существуют прямые и обратные связи, и они оказывают взаимное влияние друг на друга. Данный факт предопределяет вполне определенную методологию формирования стратегии развития госсектора, которая предполагает решение двух тесно взаимосвязанных задач: прогнозирования и управления государственным сектором [12, с.3]. Как правило, эти две задачи являются в значительной степени автономными и не предполагают единой методологической базы решения. Однако ситуация с государственным сектором приобретает своеобразие, заключающееся в том, что задачи прогнозирования и управления выступают в качестве двух сторон одного процесса и разорвать их оказывается практически невозможно. Указанная совмещенность задач прогнозирования и управления связана с местом госсектора в системе бюджета страны: предприятия государственного сектора по большей части финансируются из госбюджета. Размер средств, выделяемых на нужды госсектора, определяет масштабы его деятельности, в то время как масштабы и эффективность его функционирования в свою очередь определяют объем требуемых финансовых средств. Таким образом, спрогнозировать развитие госсектора можно только на основе имеющихся данных о величине выделяемых на его нужды бюджетных средств, то есть процедура прогнозирования зависит от принятых финансово-бюджетных решений. С другой стороны, определить объем необходимых бюджетных средств возможно только на основе пла287 288 нируемых масштабов и эффективности деятельности госсектора, то есть сама бюджетная политика базируется на прогнозе (или плане) развития госсектора. Из сказанного вытекает довольно прозрачная схема итеративного согласования выработки стратегии в отношении госсектора и разработки бюджетной политики. На выходе такой процедуры получается одновременно и прогноз бюджета, и прогноз развития госсектора. Сама процедура согласования должна реализовываться по следующему алгоритму. Зная ретроспективные тенденции развития госсектора и экстраполируя их на будущий период, можно определить его потребности в дополнительных бюджетных средствах. Полученная величина должна сопоставляться с прогнозными оценками будущих доходов бюджета и, прежде всего, с объемом средств, выделяемых на нужды госсектора. Если получается избыток бюджетных средств, то его можно либо перераспределить в пользу других бюджетных статей, либо направить в определенные отрасли государственного сектора для ускорения их развития. В этом случае реализуются приоритеты государства в развитии тех или иных отраслей экономики, и проводится так называемая структурная политика. Если сопоставление выявляет дефицит бюджетных средств, то должна решаться обратная задача – как ликвидировать этот дефицит: или восполнить его за счет урезания других статей бюджета, или сократить масштаб госсектора путем пропорционального сокращения объемов деятельности всех его предприятий либо закрытия некоторых наименее рентабельных из них. Описанная процедура постоянной взаимной корреляции процессов прогнозирования госсектора и управления его развитием предполагает более активную роль государственного бюджета в реализации структурной политики и должна лежать в основе соответствующего методического инструментария, направленного на решение этих двух задач. В следующем параграфе мы перейдем к рассмотрению такого инструментария. 288 289 4.2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОГЛАСОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ И ПЛАНОВ РАЗВИТИЯ ГОССЕКТОРА В предыдущем параграфе мы выяснили, что прогнозирование бюджета и динамики госсектора должно вестись в едином методологическом и методическом ключе. Совершенно очевидно, что увязка прогнозных показателей бюджета страны и госсектора должна происходить на основе неких «связующих» параметров. В качестве таковых, на наш взгляд, должны выступать показатели бюджетной эффективности госсектора. Аналогичное мнение высказывалось в [12, с.4]. В связи с этим целью данного параграфа является рассмотрение новых, ранее не использовавшихся в отечественной практике показателей эффективности функционирования госсектора и разработка на их основе схемы прогнозирования динамики масштабов госсектора с учетом активного начала бюджетной политики государства. Подобная схема была предложена в [12]; в данном параграфе мы разовьем ее с учетом структуры госсектора и федерального бюджета. 1. Доходные и затратные индикаторы госсектора. Возможность и целесообразность расширенного финансирования госсектора зависят от соотношения его доходных и затратных параметров. К доходам от госсектора относятся, прежде всего, собираемые с него налоги и прочие поступления в бюджет (чистая прибыль предприятий, изымаемая по итогам года в бюджет; процент за кредит, выданный госсектору; доход от аренды имущества госсектора и прочие доходы). К расходам относятся все бюджетные средства, идущие на нужды госсектора: средства, идущие по линии государственных закупок и госзаказов, дотации и т.п. Обе стороны процесса – доходная и затратная – подлежат количественной оценке с точки зрения эффективности. В сводных практических прогнозно-аналитических расчетах без учета структуры госсектора и федерального бюджета можно использовать следующие два ключевых показателя: a G*/ X * (41) 289 290 b T */ X * (42) где G* – бюджетные средства, расходуемые на нужды государственного сектора; T* – доходы бюджета, получаемые от деятельности госсектора; X* – объем продукции государственного сектора в стоимостном выражении; a – бюджетная затратоемкость (бюджетоемкость) госсектора; b – бюджетная доходность госсектора. Учитывая, что коэффициент a показывает, сколько государственных финансов «съедает» госсектор, а b – сколько он их дает, можно сконструировать следующий производный показатель (a b)100 (43) Показатель a можно интерпретировать как бюджетную себестоимость государственного сектора, а b – как бюджетную выручку от госсектора. Если a > b , то показатель можно воспринимать в качестве коэффициента чистой бюджетной убыточности госсектора; если a < b , то он превращается в коэффициент чистой бюджетной прибыльности; при a = b имеет место бюджетная самоокупаемость госсектора. При такой интерпретации показатель имеет величину измерения коп./руб., то есть он фиксирует, сколько копеек теряет (получает) государственный бюджет на производстве одного рубля продукции государственного сектора. Значение может выражаться и в процентах. Тогда при a < b он может интерпретироваться как доля абсолютно убыточной продукции госсектора. Однако в любом случае формулы (41), (42) и (43) представляют собой ни что иное, как специфические показатели эффективности функционирования государственного сектора экономики. Понятно, что чем больше коэффициент бюджетной убыточности , тем хуже экономическое положение государственного сектора, тем больше нагрузка с его стороны на государственные финансы. Данный факт позволяет помимо прочих традиционных показателей эффективности развития госсектора использовать показатели a , b и в качестве дополнительных 290 291 макроэкономических индикаторов удовлетворительности (или неудовлетворительности) деятельности его предприятий. Выстраивание динамических ретроспективных рядов показателей a , b и имеет самостоятельное значение. Например, если в их прошлой динамике имеют место сильные колебания, то это свидетельствует не только о неритмичности работы госсектора, но и о сбоях в системе его финансирования. Подобная информация может служить импульсом к пересмотру старых принципов и схем управления госсектором и формирования бюджета страны. Если же статистика фиксирует гладкие однонаправленные тенденции названных показателей, то это может служить исходной базой для их прогнозирования на базе простейшей экстраполяции. Помимо таких общих эффективностных характеристик, как a и b , можно использовать их всевозможные частные эквиваленты, как, например: a / G / / X / и b / T / / X / , где G/ – сумма госзаказов, выделяемых государственному сектору; T/ – доходы консолидированного бюджета, получаемые от деятельности предприятий госсектора, получающих госзаказы; X/ – объем продукции предприятий госсектора, получающих госзаказы, в стоимостном выражении. Разумеется, возможны и другие вариации подобных индикаторов бюджетной эффективности. Использование приведенных показателей помимо всего прочего позволяет оценивать эффективность структуры бюджетных средств, выделяемых на нужды госсектора, что имеет самостоятельное значение при оптимизации бюджетной политики. 2. Базовая модель для проведения прикладных расчетов. В про- стейшем случае всю процедуру прогнозирования масштаба деятельности госсектора можно разбить на два малосвязанных между собой блока. Первый предполагает прогнозирование показателей бюджетной эф- фективности госсектора. Такие прогнозы, как правило, основаны на простом перенесении тенденций прошлого периода на будущий. Это связано с тем, что финансовая эффективность госсектора является его внутренней 291 292 характеристикой и в краткосрочном аспекте, как правило, слабо связана с объемами государственного финансирования. Указанная связь, конечно, может проявиться, но, скорее всего, это будет связь, учитывающая долгосрочные инвестиционные эффекты, связанные с технологическим обновлением госсектора. Такие эффекты могут вводиться в расчетную схему экспертным путем, учитывающим возможные сдвиги в отдаче госсектора. Впоследствии эти коэффициенты могут использоваться при построении долгосрочных прогнозов. Однако подчеркнем, что в большинстве случаев такого рода эффектами можно пренебречь и проводить автономные прогнозы эффективности госсектора по упрощенной схеме. Второй блок предполагает прогноз масштабов государственного сек- тора. Разумеется, здесь имеет смысл говорить об относительных масштабах госсектора, то есть о его доле в общеэкономических национальных показателях. Наиболее удобным и конструктивным масштабным показателем является удельный вес производимой госсектором продукции в общем выпуске страны. При такой постановке вопроса уже четко просматривается функциональная связь между бюджетной политикой и масштабами госсектора, так как увеличение бюджетного финансирования при прочих равных условиях ведет к росту выпускаемой госсектором продукции и увеличению его доли в общем выпуске. Таким образом, для прогноза масштабов государственного сектора необходимо использовать формальную схему, которая бы учитывала зависимость масштаба госсектора от характеристик бюджетного финансирования. Ниже мы представим базовый вариант такой схемы. Учитывая введенные в рассмотрение показатели бюджетной эффективности a и b , запишем следующие соотношения G* amX (44) T * bmX (45) где X – объем выпускаемой в стране продукции в стоимостном выражении (валовый выпуск или объем ВВП)); m=X*/X – доля продукции государст292 293 венного сектора в совокупном выпуске страны; остальные обозначения прежние. В дальнейшем показатель m будет использоваться как характеристика относительного масштаба госсектора. Объемные показатели G* и T* можно записать и другим образом: G* cgX (46) T * kX (47) где G – объем государственных (бюджетных) расходов; T – объем государственных (бюджетных) доходов; c=G*/G – доля государственных расходов на нужды госсектора в общей массе государственных расходов; g=G/X – доля государственных расходов в произведенном объеме продукции и услуг (ВВП); k=T*/T – доля государственных доходов, получаемых от деятельности госсектора, в общей массе государственных (бюджетных) доходов; =T/X – доля государственных доходов в произведенном объеме продукции и услуг (ВВП). Соотношение (44) характеризует потребности госсектора в финансах, а формула (45) – возможности бюджета. Аналогично соотношение (46) показывает доходные возможности госсектора, а формула (47) – потребности бюджета в доходах от госсектора. Предполагается, что возможности и потребности совпадают. В соответствии с зависимостями (44) и (45) расходы на госсектор (G*) и доходы от него (T*) зависят от его относительного масштаба (m), его эффективности (a и b) и общей производственной активности системы (X). Одновременно с этим затраты на госсектор (G*) зависят от «щедрости» бюджета (c), уровня перераспределительных отношений в обществе (g) и общей экономической активности системы (X). Соответственно доходы от госсектора (T*) определяются уровнем его «щедрости» (k), уровнем фискального бремени () и общей экономической активностью (X). Объединяя формулы (44) с (46) и (45) с (47), получим следующие структурные соотношения: 293 294 g am / c (48) bm / k (49) Теперь, чтобы соединить формулы (48) и (49) в рамках единой конструкции, воспользуемся соотношением для бюджетного дефицита: g (50) где =D/X – доля дефицита государственного бюджета в ВВП; D=G–T – абсолютная величина бюджетного дефицита. Подставим формулы (48) и (49) в (50) и получим соотношение для масштаба государственного сектора: m g a/cb/k (51) Таким образом, масштаб госсектора определяется не только частными показателями бюджетной эффективности и бюджетной щедрости, но и уровнем бюджетного дефицита, то есть общей бюджетной дисциплинированностью самого государства. Выведенная формула (51) предполагает рассмотрение двух частных случаев. Так, например, если бюджетная прибыльность и бюджетная затратоемкость совпадают ( a = b ), то формула (51) преобразуется к виду: 1 g m b 1/ c 1/ k (52) Если имеет место одинаковый уровень взаимной щедрости государства и госсектора (c=k), то формула (51) принимает следующий вид: g m k a b (53) Если же одновременно выполняются оба условия ( a = b и c=k), то соотношение (51) вырождается: числитель стремится к нулю, а доля госсектора соответственно устремляется к бесконечности, то есть m. Причем, если осуществляется дефицитное бюджетное финансирование (>0), то масштабы госсектора тяготеют к неограниченному возрастанию, а если поддерживается профицит (<0), то госсектор, наоборот, нулифицируется. 294 295 Для подобной ситуации выведенная формула (51) не работает. Однако можно утверждать без потери степени общности, что одновременное выполнение условий a = b и c=k на практике исключено. Во всех остальных случаях формула (51) может быть использована без каких-либо ограничений. Теперь дадим небольшой «статистический» комментарий к полученным формулам. При проведении практических расчетов необходимо обеспечить сопоставимость показателей X* и X. Так, если в качестве X используется показатель валового внутреннего продукта, то в качестве X* должен использоваться показатель добавленной стоимости, произведенной в государственном секторе; если в качестве X* используется показатель выручки госсектора (то есть с учетом промежуточного потребления в нем), то и в качестве X должен браться показатель совокупного валового продукта. В противном случае будет искажаться не только масштаб государственного сектора, но и все остальные бюджетные характеристики. 3. Методика расчетов масштаба госсектора с учетом его отраслевой структуры и отраслевой структуры федерального бюджета. Выведенная формула (51) предназначена для предельно агрегированных расчетов, когда рассматривается весь государственный сектор национальной экономики. В ряде случаев задача может не ставиться столь обобщенно. Так, в последнее время акцент государственных интересов делается на разработке промышленной политики, и в том числе на реструктуризации промышленного госсектора. Чтобы осуществить расчеты с учетом отраслевой структуры госсектора необходимо соответствующим образом модифицировать формулу (51). Сделаем это, заметив попутно, что подобная попытка была сделана ранее в работе [12] для очень частного случая; фактически в [12] была намечена лишь общая схема подобного анализа. Перепишем формулы (44) и (45) в следующем виде: N РG* mX a j n j (54) j 1 295 296 N T * mX b j n j (55) j 1 где a j G j / X j – бюджетная затратоемкость j-ой отрасли госсектора; b j T j / X j – бюджетная доходность j-ой отрасли госсектора; n j X j * / X * – доля j-ой отрасли госсектора в общем объеме производства госсектора; N – число отраслей госсектора; все остальные обозначения прежние. Аналогично формулы (46) и (47) можно адаптировать следующим образом: N G* gX c j (56) j 1 N T * X k j (57) j 1 где c j G j * / G – доля бюджетных затрат на j-ую отрасль госсектора в общей массе бюджетных расходов; k j T j * / T – доля бюджетных доходов от деятельности j-ой отрасли госсектора в общей массе доходов бюджета. Тогда формула (50) в совокупности с формулами (54)-(57) позволяет получить следующее выражение для определения масштаба госсектора с учетом его отраслевой структуры и отраслевой структуры доходной и расходной частей федерального бюджета: m g N N N N j 1 j 1 j 1 j 1 (58) a jn j / c j bjn j / k j Несложно видеть, что формула (58) является обобщением или своеобразным «раскрытием» формулы (51). Не меняя общей методической направленности, она предъявляет существенно больше требований к информационному обеспечению всех прикладных расчетов. Как отмечалось выше, схема прогнозных расчетов должна учитывать как показатели масштаба, так и эффективности государственного сектора. В свою очередь эти показатели должны жестко увязываться с характери- 296 297 стиками консолидированного бюджета. Решение поставленной задачи предполагает вывод простой зависимости, которая включала бы все перечисленные группы показателей и позволяла бы проводить вариантные расчеты в зависимости от их значений. Такое функциональное соотношение нами получено – формула (58). Раскроем на ее примере, каким образом можно осуществлять с ее помощью прогнозные расчеты масштабов госсектора. Так как формула (58) истинна для любого периода времени, то для осуществления с ее помощью прогнозных расчетов ее следует представить в приростной форме: m m ( g ) (g ) (59) где используются следующие обозначения: N N j 1 j 1 N N j 1 j 1 (a j a j )(n j n j ) / (c j c j ) (b j b j )(n j n j ) / (k j a j ) (60) (61) Из формулы (59) видно, что для оценки будущего смещения величины m необходимо знать будущие изменения всех остальных экономических параметров. Тогда всю процедуру прогнозирования масштаба госсектора m можно условно разбить на три этапа. На первом этапе необходимо спрогнозировать на соответствующий период показатели эффективности a и b по каждой из отраслей госсектора. Такой прогноз базируется на экстраполяции ретроспективных тенденций или на предполагаемом обновлении производственных мощностей соответствующих предприятий. В простейшем случае пересчет величин a(t+1) и b(t+1) можно проводить по индексам роста, зафиксированным в предыдущий период, то есть между годами t–1 и t, где t – последний отчетный период (год). Иными словами, на будущий период переносятся значения предыдущих индексов роста, в чем собственно и заключается 297 298 ценность накопленной ретроспективной информации о бюджетной эффективности госсектора. На втором этапе осуществляется определение остальных показателей правой части формулы (59): c, k, g и (с учетом отраслевой разбивки). Работа с перечисленными показателями является более тонкой и сложной. Фактически на данном этапе начинается «игра» цифр, предполагающая изучение различных сценариев бюджетной политики. Самый простой случай предполагает подстановку прежних значений бюджетных параметров, то есть рассмотрение сценария с неизменными бюджетными приоритетами. Другие случаи предполагают более сложные вариации бюджетных переменных. Например, может задаваться вектор изменений структуры госсектора, исходя из достижения желаемой его структуры и лежащей в основе этой «идеальной» структуры госсектора структурной политики правительства. Одновременно с этим правительственные приоритеты могут фиксироваться в векторе изменений структуры бюджетных затрат. На третьем этапе, когда получены все «рабочие», предварительные будущие значения переменных правой части формулы (59), происходит прямой прогнозный расчет доли госсектора по формуле (59). Как правило, в отношении госсектора всегда имеются некие априорные соображения, в частности, представления о его целесообразных масштабах (более подробно об этом см. в параграфе 3.1). Если прогнозная величина доли госсектора будет слишком сильно расходиться с его наиболее целесообразной оценкой, то можно повторить прогнозную процедуру, начиная со второго этапа. При этом на втором этапе меняются бюджетные показатели таким образом, чтобы выйти на более приемлемое прогнозное значение доли госсектора. В ряде случаев может видоизменяться и сама исходная постановка задачи. Например, необходимо оценить бюджетные параметры, позволяющие обеспечить приемлемую долю госсектора. В этом случае по формуле 298 299 (59) пересчитываются либо показатели бюджетного дефицита, либо показатели c и k, либо все вместе. Здесь можно выбрать один наиболее управляемый показатель и рассчитать его значение при заданных других, а можно «играть» одновременно всеми параметрами и подбирать их наиболее эффективные сочетания. После получения прогнозных относительных величин легко перейти к абсолютным значениям. Следует отметить, что прогнозировать относительные величины вообще легче, чем абсолютные, в силу их большей устойчивости. Этим собственно и обусловлено использование в выше представленной схеме относительных показателей. Теперь сделаем важный технический комментарий. Дело в том, что формулы (58) и (59) имеют вполне определенные границы применимости. Так, например, если в первоначальный момент времени имел место полностью сбалансированный бюджет с нулевым дефицитом и в последующем периоде времени это состояние поддерживается неизменным, то формулы (24) и (25) вырождаются и не имеют смысла, так как доля госсектора в соответствии с ними должна быть равна нулю. Однако здесь нет логического изъяна. Дело в том, что в этом случае данные формулы должны использоваться для расчета других (прежде всего эффективностных) параметров госсектора, которые позволили бы осуществлять такое бездефицитное финансирование бюджета. Иными словами, формулы (58) и (59) должны «переворачиваться», после чего могут быть снова использованы в практических расчетах. При таком подходе возникает еще одна возможность применения формул (58) и (59) – для факторного анализа ретроспективных тенденций показателя относительного бюджетного дефицита. Альтернативой предложенной схеме может служить детализированный «бухгалтерский» метод, предполагающий учет первичной информации по всем предприятиям. На основе таких данных можно определить будущие потребности в финансовых ресурсах каждого отдельного предприятия, а затем определить их общий объем. Столь же подробно можно про299 300 калькулировать доходы от деятельности каждого предприятия и определить их общую величину. Однако очевидным недостатком этого подхода является его колоссальная трудоемкость. Даже если в этом случае и удалось бы справиться с информационными и вычислительными трудностями, то все равно аналитичность и обозримость всего массива предприятий вряд ли будут удовлетворительными. Проигрывание же различных прогнозных вариантов бюджетной политики в этом случае практически исключено. Именно этим фактом и предопределяется целесообразность использования формул (58) и (59). Рассмотрим условный пример, позволяющий полностью уяснить методические особенности предложенной схемы прогнозирования. Пусть российская экономика характеризуется следующими значениями структурных показателей: бюджетные параметры g=29,0% и =27,2% (это очень близкие цифры к реальности 2000 г.); структурные параметры бюджета c=60% и k=45%; показатели эффективности a=30 коп./руб. и b=20 коп./руб. Необходимо найти долю госсектора m, при которой реализуется подобный режим. Подстановка всех приведенных параметров в упрощенную формулу (51) дает m=30% (цифра, близкая к реальности 2000 г.). Теперь определим, каким должен быть относительный размер госсектора, если в следующем году все параметры останутся прежними, но государство попытается сэкономить на госсекторе, «недодав» ему 2% бюджетных расходов, то есть c=58%. Расчет по формуле (58) дает цифру в m=23,3%. Расчеты по формуле (59) аналогичны, только более громоздки и сложны, в связи с чем ограничимся приведенными двумя примерами. Данные примеры показывают, что даже небольшие сдвиги в показателях, как правило, влекут за собой серьезные изменения выходной величины. Следовательно, можно сделать вывод о том, что резкая реструктуризация федерального бюджета недопустима при проведении политики «мяг300 301 кой» и плавной приватизации. Уже даже из столь простых примеров вытекает, что стабильность бюджета является залогом сохранения работоспособного госсектора. Рассмотренная в данном параграфе методика прогноза масштабов государственного сектора предназначена для проведения «грубых», то есть не слишком детализированных расчетов, от которых можно отталкиваться при проведении более детальных прогнозов. Предложенная схема увязки бюджетной политики и деятельности государственного сектора сильно напоминает систему прогнозирования и планирования бюджета с помощью агрегированных мультипликаторов. Главной проблемой при реализации методики, основанной на формулах (58)-(59), является ее адекватное статистическое обеспечение и, прежде всего, показателями бюджетной эффективности госсектора a и b. В настоящее время статистический учет, позволяющий достоверно оценить данные показатели, в России не ведется. Между тем уже сейчас имеются все методологические и методические предпосылки для налаживания такого учета. Особенности организации такого учета являются предметом рассмотрения следующего параграфа. 301 302 4.3. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИКЛАДНЫХ РАСЧЕТОВ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ГОССЕКТОРА В настоящее время основным фактором, препятствующим формированию рациональной и эффективной процедуры планирования бюджета и развития госсектора, является несовершенство информационного обеспечения. При всей простоте введенных в предыдущем параграфе показателей бюджетной эффективности госсектора их оценка пока невозможна. Между тем анализ показывает, что для устранения возникшего препятствия имеются все предпосылки. В данном параграфе мы покажем, что при определенном усовершенствовании существующей статистической отчетности и организации бюджетной информации можно сделать тот шаг, который позволит активизировать бюджет в качестве инструмента регулирования государственного сектора. 1. Необходимость совершенствования бюджетной классификации. Ключевым положением преобразования нынешней системы отчетно- сти является необходимость совершенствования действующей бюджетной классификации. Данный подход позволит сделать бюджет страны более прозрачным и транспарентным в отношении госсектора и его структуры и послужит информационной и методологической основой для дальнейшей прогнозно-аналитической работы по формированию как самого бюджета, так и программ развития отечественного госсектора. Данный вопрос уже неоднократно ставился, в частности, в [30]. В данном параграфе мы углубим и конкретизируем некоторые положения совершенствования бюджетной статистики. К настоящему моменту бюджетная классификация в соответствии с Федеральным законом №115 от 15.08.96 «О бюджетной классификации РФ» представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и используется для со302 303 ставления и исполнения бюджетов [30, с.13]. Такая классификация обеспечивает сопоставимость и единообразие показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Как уже указывалось ранее, в настоящее время государственный сектор как специфический объект регулирования в бюджетной классификации не выделяется ни в части доходов, ни в части расходов. Между тем отражение в бюджете доходов, которые поступают из государственного сектора, а также распределение тех финансовых потоков, которые государство направляет на его нужды, является информационной основой при разработке программ управления государственным сектором. На данный момент алгоритм разработки таких программ не существует даже в общих чертах. На наш взгляд, совершенствование бюджетной статистики и информационного оформления самого бюджета не предполагает включения в действующую бюджетную классификацию специальной статьи «Государственный сектор экономики», поскольку это противоречит самой концепции и устоявшейся структуре бюджетной классификации. Аналогичное мнение высказывалось и в [30, с.14]. Дело в том, что под статьями доходов бюджетной классификации подразумеваются конкретные виды налогов, например, налог на прибыль предприятий, а в рамках функциональной классификации расходов – целевые статьи расходов, отражающие финансирование расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Поэтому изменения, касающиеся отражения доли и объема государственного сектора в бюджетной классификации, должны быть введены непосредственно в уже имеющиеся статьи, разделы и подразделы бюджетной классификации. Подобные учетные изменения не требуют содержательного пересмотра организации бюджетной отчетности, а нацелены лишь на более дробное разделение доходов и расходов по сравнению с существующим (разделение доходов и расходов по секторам) и выделение государственного секто303 304 ра в рамках уже существующих статей, разделов и подразделов бюджетной классификации. Практические мероприятия по выделению государственного сектора в рамках бюджетной классификации до настоящего момента не предпринимались. В целом же предполагаемые изменения сводятся к введению показателей, определяющих долю или размер государственного сектора по конкретной статье, разделу или подразделу соответствующей бюджетной классификации. В соответствии с предлагаемым подходом учетно-статистические изменения доходной и расходной частей бюджетной классификации предполагают разделение каждой бюджетной статьи, раздела и подраздела на две агрегированные части с дополнительной разбивкой второй части следующим образом: 1. государственный сектор; 2. негосударственный сектор, в том числе: - муниципальный сектор; - частный сектор, в том числе: - смешанный сектор. Для полноты учета в рамках частного сектора целесообразно выделить смешанный сектор экономики (подробнее об этом см. в пятой главе). Предлагаемое вычленение госсектора в разделах, подразделах и статьях бюджета не представляется сложным с технической точки зрения. Однако это приведет к дополнительному усложнению бюджета, который и так является сильно детализированным и трудно обозримым макроэкономическим инструментом. И все же подобное усложнение в целях создания информационно-статистической базы для разработки как самого бюджета, так и программ развития госсектора представляется вполне оправданным. Кроме того, как справедливо отмечалось в [30, с.16], по-другому решить эту проблему, скорее всего, просто нельзя. 304 305 Рассмотрим более подробно алгоритм «доработки» доходной части бюджетной классификации. Так, классификация бюджетных доходов состоит из налоговых и неналоговых доходов. В группе налоговых доходов выделяются соответствующие подгруппы и статьи доходов в виде налогов и платежей, которые зачисляются в бюджеты соответствующего уровня. В целях выделения доходов от госсектора по каждому виду, поступающих в бюджет соответствующего уровня, следует ввести разбивку на доходы по секторам экономики, как это было показано выше. Например, подгруппу «налог на прибыль (доход) организаций» следует разделить на налог на прибыль организаций государственного сектора, налог на прибыль организаций муниципального сектора и налог на прибыль организаций частного сектора. Аналогичному алгоритму обработки должны подвергнуться все статьи доходной части бюджета, что позволит оценить фактический вклад государственного сектора в процесс формирования налоговых доходов бюджета. Раздел бюджета «неналоговые доходы» точно также должен подразделяться на доходы от имущества, находящегося в государственной, муниципальной и частной собственности, а также на доходы от продажи имущества, находящегося в государственной, муниципальной и частной собственности, и доходы от реализации земли и нематериальных активов, поступления капитальных трансфертов по указанным секторам экономики. Безвозмездные перечисления и доходы целевых бюджетных фондов представляют собой третью и четвертую группы доходов бюджетов, различающихся по источникам и способам их получения. На сегодняшний день только позиция «перечисления от государственных организаций» в группе «безвозмездные перечисления» полностью относится к государственному сектору; по всем остальным позициям необходимо установить разделение доходов в разрезе секторов экономики. Что же касается доходов целевых бюджетных фондов, то и их детализация предполагает такую же схему рубрикации, а объединение доли государственного сектора в части налого305 306 вых доходов с долей государственного сектора в формировании неналоговых доходов позволит оценить масштабы участия государственного сектора в процессе формирования доходов бюджета в целом. Что касается существующих расходных классификаций государственного бюджета (функциональная, экономическая и ведомственная), то они также не содержат в явном виде распределения бюджетных расходов в разрезе государственного, муниципального и частного секторов. На данный момент средства, которые направляются из бюджета непосредственно в государственный сектор, нельзя даже грубо оценить на основе существующей бюджетной классификации. Для начала рассмотрим функциональную классификацию расходов бюджета. Эта классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Функциональная классификация состоит из разделов, подразделов, конкретизирующих направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов, целевых статей расходов федерального бюджета, отражающих финансирование расходов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств в рамках подразделов функциональной бюджетной классификации, и видов расходов, детализирующих направление финансирования расходов по целевым статьям. Предоставление бюджетных средств по каждому из направлений функциональной бюджетной классификации может осуществляться в одной или нескольких формах [30]: – ассигнования на содержание бюджетных учреждений; – средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам; – трансферты населению; 306 307 – ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; – ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов; – бюджетные кредиты юридическим лицам; – субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам, инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; – бюджетные ссуды, дотации, субсидии и субвенции бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам; – кредиты иностранным государствам; – средства на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий. Очевидно, что только ассигнования на содержания бюджетных учреждений можно полностью отнести к государственному сектору. Все остальные формы предоставления бюджетных ресурсов не содержат в себе разделения по секторам и, следовательно, каждый отдельно взятый раздел, подраздел или статья функциональной классификации бюджета может подразумевать любую из вышеперечисленных форм бюджетного финансирования. Таким образом, каждое направление расходования бюджетных средств в рамках сегодняшней функциональной классификации может быть дополнено разделением на расходы по трем секторам, как это было сделано выше. Экономическая классификация является группировкой расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию. Классификация включает в себя следующие разделы: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов (за вычетом погашения). Разделы делятся 307 308 на подразделы, которые, в свою очередь, подразделяются на виды расходов, а затем и на статьи затрат. Текущие расходы бюджетов включают в себя виды расходов, обеспечивающие текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы. Часть текущих расходов таких, как расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений федерального и регионального подчинения, являются расходами на нужды государственного сектора. Оказание же государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование содержит в себе как расходы на нужды государственного сектора, так и на нужды муниципального и частного секторов. Эти подразделы и статьи должны быть преобразованы в соответствии с распределением текущего финансирования из бюджетов в государственный, муниципальный и частный сектора экономики. Капитальные расходы экономической классификации представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность и включающих статьи, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия, организации и учреждения в соответствии с утвержденной инвестиционной программой. Это средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы на создание или увеличение имущества, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Очевидно, что состав капитальных расходов с точки зрения направления их в определенный сектор экономики неоднороден. Бюджетные кредиты на инвестиционные цели 308 309 могут выдаваться юридическим лицам государственного, частного (смешанного) и муниципального секторов экономики. Для того, чтобы вычленить долю государственных инвестиционных ресурсов, поступающих непосредственно в государственный сектор, необходимо на стадии составления бюджета организовать соответствующий учет и дополнить статьи, разделы и подразделы экономической классификации секторальным разрезом. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета представляет собой группировку расходов, отражающую распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов – по целевым статьям и видам расходов. Первый уровень этой классификации – перечень прямых получателей средств из федерального бюджета. Это министерства, ведомства, организации, каждой из которых присвоен особый код. Второй уровень этой классификации – классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из федерального бюджета по определенным разделам и подразделам функциональной классификации. Третий уровень классификации – классификация видов расходов федерального бюджета, детализирующая направления финансирования по целевым статьям. Ведомственная классификация также не дает никаких оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к государственному сектору. Перечень прямых получателей средств из федерального бюджета хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих средств идет по линии юридических лиц различных секторов экономики. Если направление расходования средств каждым бюджетополучателем будет дополнено распределением по секторам экономики, то станет возможным выделить долю государственного сектора на основе ведомственной классификации и по каждому бюджетополучателю в отдельности. Это позволит оценить планируемые расходы государства на нужды 309 310 госсектора на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров по госсектору со статистическими данными по выполнению бюджетных назначений можно будет оценивать степень исполнения бюджета по государственному сектору. Данный показатель необходим при составлении прогнозов развития государственного сектора и оценки точности планов и прогнозов развития госсектора, поскольку позволяет оценить точность прогнозирования на минимальный отрезок времени – год (данный аспект проблемы поднимался нами при учете эффективности деятельности госсектора в параграфе 1.3). Такое сопоставление необходимо проводить не только в рамках ведомственной классификации, но также и на основе функциональной и экономической классификаций, поскольку каждая из них дает свой срез информации по осуществлению бюджетных расходов, ценный для прогнозирования. 2. Увязка статистических показателей деятельности госсектора с бюджетными показателями. Внедрение в учетную практику предло- жений по дополнению бюджетной классификации специальной секторальной субклассификацией в перспективе позволит получить чрезвычайно ценную информацию о бюджетной эффективности госсектора. Однако здесь имеется два аспекта проблемы, которые выходят за рамки собственно проблемы совершенствования бюджетной отчетности. Первая проблема связана с необходимостью оценки не просто объемов затрат на нужды госсектора и суммы доходов, получаемых бюджетом от его деятельности, а эффективности бюджетных затрат на госсектор с учетом полученных от него доходов. В предыдущем параграфе мы предложили самые простые базовые показатели бюджетной эффективности госсектора: a G * / X * , b T * / X * и (a b)100 , где G* – бюджетные средства, расходуемые на нужды государственного сектора; T* – доходы бюджета, получаемые от деятельности госсектора; X* – объем продукции государственного сектора в стоимостном выражении; a – бюджетная за- 310 311 тратоемкость (бюджетоемкость) госсектора; b – бюджетная доходность госсектора. Из приведенных формул видно, что относительные показатели эффективности предполагают соизмерение доходов и расходов бюджета по линии госсектора с объемами (масштабами) деятельности самого госсектора. Такой подход представляется совершенно естественным, так как без учета размера госсектора объемы его бюджетных доходов и расходов мало, что дадут для понимания его истинной роли в экономике страны. Однако совершенно очевидно, что в самом бюджете не могут быть отражены объемные показатели деятельности госсектора. Такая информация формируется совершенно иным образом Госкомстатом России на основе ежегодной отчетности предприятий о своей хозяйственной деятельности. В этой связи для анализа бюджетной эффективности госсектора и построения обоснованных прогнозов и планов его развития, а также для более корректного формирования бюджета страны необходимо еще обеспечить сопоставимость бюджетных показателей госсектора (в части расходов и доходов) с показателями его хозяйственной деятельности. Данная проблема в меньшей степени характерна для макрорасчетов, так как в этом случае объем реализации продукции госсектора дается одной цифрой. Однако при исследовании структуры госсектора и его отдельных элементов эта проблема становится острее, так как в этом случае возникает потенциальная опасность нестыковки содержания статей бюджета и секторальных классификаторов хозяйственной статистики. Для обеспечения полного согласования двух статистических массивов следует «раскрывать» конкретные статьи бюджетной классификации в соответствии с общепринятыми статистическими шаблонами: отраслевая, региональная и др. градации. В этом случае возникает основа для сопоставления показателей выпуска и бюджетных потоков в рамках отдельных предприятий, отраслей, регионов и т.п. Без такой увязки бюджетной статистики с обычной статистикой о деятельности предприятий все осмыслен311 312 ные расчеты бюджетной эффективности отдельных элементов госсектора окажутся невозможными. Здесь же возникает и другая проблема, которая должна быть своевременно решена – нестыковка объемных показателей различных секторов и отдельных элементов госсектора. Это означает, что если результаты деятельности госсектора оцениваются показателем валового выпуска в текущих ценах, то аналогичным образом должны оцениваться результаты деятельности других секторов. Если же результаты деятельности госсектора оцениваются показателем добавленной стоимости в текущих (сопоставимых) ценах, то и результаты деятельности других секторов экономики должны оцениваться точно также. Данный факт позволит в дальнейшем проводить сопоставление бюджетной эффективности разных секторов российской экономики на единой методологической основе. Таким образом, даже для простейших расчетов бюджетной эффективности госсектора необходимо достижение полной эквивалентности двух совершенно разных массивов информации. Если же для расчетов бюджетной эффективности госсектора будут использоваться какие-то другие более сложные индикаторы, то это будет предъявлять еще более высокие требования к информационной «конгруэнтности» двух статистических массивов. Второй аспект, тоже чисто статистический, связан с полной определенностью и корректностью определения самого госсектора и того, какие хозяйствующие субъекты к нему относятся. Здесь точно также необходимо, чтобы понимание госсектора было абсолютно идентичным как при формировании статистики на основе бюджетной классификации, так и на основе обычной статистики о хозяйственной деятельности юридических лиц. Чтобы избежать разночтений в оценке экономической деятельности госсектора, необходимо нормативно-правовое закрепление как его сущностного понятия, так и его состава. Данным вопросам посвящена следующая глава. 312 313 ГЛАВА 5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОССЕКТОРА В РОССИИ 5.1. МЕНЕДЖМЕНТ В ГОССЕКТОРЕ: ПРОШЛОЕ, НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ Как бы ни были важны стратегические позиции властей в отношении госсектора и его места в обществе, в конечном счете, результаты его деятельности зависят от действий руководителей предприятий, находящихся в руках государства. Это ставит задачу построения такой системы управления госсектором, которая позволила бы с одной стороны проводить гибкую политику в отношении руководящих кадров предприятий госсектора, а с другой – задать такие «правила игры», которые стимулировали бы государственных менеджеров на эффективные и прогрессивные управленческие решения. 1. Генезис менеджмента госсектора и его перспективы. Насколько же правомерны надежды на создание эффективного менеджмента на предприятиях госсектора? Или менеджмент оправдывает себя лишь в сфере частного бизнеса? На наш взгляд, исчерпывающий ответ на этот вопрос дан П.Друкером в [50]. Во-первых, начало практическому применению теории менеджмента было положено отнюдь не в коммерческих, а в общественных и государственных организациях. Так, родоначальник «научного менеджмента» Ф.У.Тейлор в своем докладе 1912 года Конгрессу США в качестве «опытного примера» применения «научного менеджмента» привел не коммерческое предприятие, а некоммерческую организацию – клинику Мейо. Именно после этого доклада в Соединенных Штатах всерьез задумались о менеджменте как особом явлении [50, с.20]. Самое известное применение «научного менеджмента» Ф.У.Тейлора также имело место не в коммерче313 314 ской организации, а в Уотертаунском Арсенале армии США, принадлежащем государству и находящемся в государственном управлении [50, с.20]. Первая должность, которая соответствовала термину «менеджер» в его современном понимании, также появилась не в бизнесе – это был «управляющий городом» (невыборное должностное лицо) [50, с.20]. Первое осознанное и целенаправленное применение «принципов управления Тейлора» произошло не в коммерческой сфере, а в процессе реорганизации армии США в 1901 году, проведенной министром обороны Э.Рутом [50, с.20]. Наконец, первый Конгресс по менеджменту, состоявшийся в Праге в 1922 году, организовали не бизнесмены, а министр торговли США Г.К.Гувер и президент Чехословакии Т.Масарик [50, с.20]. Таким образом, менеджмент как экономический феномен зародился в недрах государственного сектора и с исторической, ретроспективной точки зрения имеет преимущества перед менеджментом в частном бизнесе. Во-вторых, в соответствии с трезвыми прогнозами западных специалистов сектором роста в развитых странах в 21 веке будет не «бизнес» (т.е. организованная экономическая деятельность), а некоммерческий общественный сектор [50, с.23]. Уже в 20 веке основным сектором, поглощающим рабочую силу, были «некоммерческие» сферы – работа в государственном секторе, здравоохранении, образовании. На протяжении всего 20 века бизнес неуклонно сдавал свои позиции в качестве источника рабочих мест. В настоящее время приоритет в этой области все больше и больше переходит к некоммерческому общественному сектору (в данном случае мы наблюдаем одно из проявлений закона А.Вагнера, рассмотренного нами в четвертом параграфе первой главы). Соответственно именно в этом секторе менеджмент наиболее востребован; именно здесь практическое применение менеджмента может в кратчайший срок дать самые впечатляющие результаты [50, с.23]. Таким образом, в перспективе потенциал менеджмента в общественном и государственном секторе гораздо выше по сравнению с частными бизнес-структурами. 314 315 Сказанное позволяет констатировать, что опасения о принципиальной несостоятельности менеджмента на предприятиях и компаниях госсектора беспочвенны. Иными словами, госсектор способен достигать высокой экономической эффективности не только благодаря массированным финансовым вливаниям из бюджетов соответствующего уровня и поддержке со стороны государства в части подавления возможных конкурентов, но и благодаря «внутреннему» фактору – менеджменту. Именно здесь госсектор обладает повышенными возможностями по сравнению с частными предприятиями. 2. Слабые стороны и преимущества менеджмента в госсекторе по сравнению с менеджментом в частном бизнесе. Теоретический анализ характера менеджмента на предприятиях госсектора показывает неоднозначность его позиционирования по отношению к частному менеджменту. Применительно к переходному периоду любые категорические утверждения становятся совсем неубедительными. Рассмотрим некоторые аргументы «за» и «против» менеджмента в госсекторе. Так, согласно политической концепции А.Шлейфера и Р.В.Вишни частные предприятия в меньшей степени подвержены политическому вмешательству, которое приводит к излишней занятости, плохому выбору продукции и размещения, недостатку инвестиций и плохо определенным стимулам для менеджеров [83, с.10]. Государственные предприятия, как правило, более восприимчивы к давлению со стороны заинтересованных групп, в то время как частные фирмы способны сосредоточиться исключительно на максимизации прибыли. По мнению Е.С.Фелпса частные инвесторы обычно имеют более длительный временной горизонт, когда они приобретают активы, в то время как электоральные активы, предпочитаемые политиками, имеют тенденцию быть более скоротечными и недолговечными [83, с.10]. Однако Дж.Неллис приводит противоположные доводы: в институциональном вакууме переходного периода частные собственники не заинтересованы или неспособны поддерживать активы предпри315 316 ятия в хорошем состоянии в долгосрочном режиме, их интересы становятся краткосрочными и спекулятивными [83, с.10]. И тогда политическое вмешательство оказывается уже более долгосрочным и предпочтительным для улучшения деятельности предприятий. Данный контраргумент особенно актуален для России сегодняшнего дня. Согласно стимулирующей концепции, выдвинутой в частности Дж.Викерсом и Г.Ярроу, менеджеры государственных предприятий могут не иметь достаточных стимулов и могут быть плохо контролируемы [83, с.10]. Претензии госпредприятий на остаточный поток наличности не могут так легко переуступаться, как акции частной корпорации. Это, по мнению К.Л.Девентера и П.Х.Малатесты, ослабляет у государства стимулы для наблюдения за менеджерами, «расхолаживает» органы контроля и, в конечном счете, приводит к ухудшению деятельности фирмы [83, с.10]. Э.С.Перотти и С.Е.Гани полагают, что консервативность государства поощряет менеджеров фирмы к поиску ренты (высокая зарплата при слабых усилиях, высокая и надежная занятость), а ее закрепление ведет к потере стимулов [83, с.11]. Однако имеется и альтернативный аргумент: правительство как владелец контрольного пакета акций в государственном предприятии может наблюдать за «своими» менеджерами более интенсивно, нежели владельцы акций частных корпораций с распыленной собственностью – за своими. Кроме того, в период изменения формы собственности предприятия менеджеры оказываются вообще вне всякого контроля, а новые собственники заинтересованы в превращении этой собственности в ликвидную форму и депонировании активов на своих счетах в зарубежных банках [83, с.11]. Опять-таки данный тезис имеет непосредственное отношение к современным российским реалиям и позволяет надеяться, что менеджмент в госсекторе вполне способен оправдать себя. В соответствии с концепцией человеческого капитала, выдвинутой Н.Барберисом, М.Бойко и А.Шлейфером, менеджеры частных фирм выбираются за их способность эффективно управлять фирмами, в то время как 316 317 менеджеры предприятий госсектора выбираются за их умение уживаться с политиками, проявлять политическое участие и лоббировать поддержку предприятия [83, с.11]. Следовательно, госпредприятия вынуждены нанимать политически связанных людей, а не тех, кто имеет наиболее высокую квалификацию для выполнения поставленных задач. Контраргументы таковы: если новые собственники заинтересованы не в повышении эффективности предприятия, а в быстром личном обогащении, то они и менеджеров будут подбирать соответствующих. Именно такая картина и наблюдается на подавляющем большинстве российских частных предприятий. В соответствии с конкурентной концепцией, отстаиваемой С.Кикери, Дж.Неллисом и М.Ширли, слишком большое число плохо работающих предприятий госсектора замедляют рост частного сектора и ослабляют конкуренцию [83, с.12]. Государственные предприятия, работающие в условиях «мягкого бюджетного ограничения», правительственных гарантий и конкурентной поддержки со стороны властей, в сфере менеджмента имеют меньше проблем по сравнению с частными компаниями и с течением времени передают низкие стандарты управления частным фирмам. Все это отрицательно сказывается на экономическом развитии страны. Понятно, что подобная позиция может претендовать лишь на очень условную истину, так как конкурентная концепция верна лишь при условии, что частные фирмы действительно более эффективны, чем государственные, что во многих случаях далеко не так. Естественным продолжением и развитием конкурентной концепции является неоклассическая экономическая теория, в соответствии с которой связь между формой собственности и результатами деятельности незначительна, так как все зависит от рыночной среды и уровня конкуренции. Именно конкуренция, как полагает Дж.Конингс, создает эффективное распределение ресурсов, снижает бездеятельность менеджеров, стимулирует усилия управленцев и рабочих, ведет к снижению затрат и росту качества продукции [83, с.12]. Таким образом, все зависит не от того, к какой форме 317 318 собственности принадлежит предприятие, а от того, как организованы частный и государственный сектора экономики, а также само взаимодействие между ними. Если обеспечить конкуренцию между предприятиями двух секторов, то и возможности менеджмента на соответствующих предприятиях уравниваются. Таким образом, с чисто теоретической точки зрения не ясно, влияет ли форма собственности на характер и эффективность менеджмента или нет. Однако анализ соответствующих аргументов и контраргументов говорит в пользу последних. По крайней мере, на данном этапе соображения «защитников» менеджмента в госсекторе выглядят более реалистичными и менее теоретичными. 3. Парадоксы эмпирических наблюдений за менеджментом в российском госсекторе. Не дают однозначного ответа на вопрос о преимуще- ствах государственного менеджмента и многочисленные эмпирические исследования. Так, в соответствии с результатами большой исследовательской программы, выполненной в России под эгидой Мирового банка С.Коммандером, К.Фэном и М.Е.Шеффером, изменения формы собственности слабо связаны с большинством экономических показателей предприятия, включая объем реализации, заработную плату и занятость [83, с.15]. Еще более интересный результат был получен Ю.В.Переваловым, И.Э.Гимади и В.В.Добродеем, которые провели анализ 198 приватизированных в 1992-1996 гг. предприятий Свердловской области, являющейся наиболее развитым промышленным регионом России. В соответствии с их расчетами на основе усредненных данных, положительное влияние приватизации отражается только на коэффициенте «затраты/выпуск» и в меньшей степени на производительности труда. Влияние же приватизации на общую прибыльность бизнеса, объем реализации, численность занятых и уровень заработной платы работников не подтверждается. Вместе с тем авторами получен чрезвычайно важный и неожиданный результат, согласно 318 319 которому преобразование государственного предприятия в акционерное общество со стопроцентной собственностью государства ничуть не хуже, чем его передача в частные руки (и даже лучше частичной приватизации, когда участие государства составляет более 5%, но меньше 50%) [83, с.6]. Данный эффект объясняется тем, что государственный пакет влияет на возможности менеджеров реализовывать свои собственные цели за счет остальных акционеров. Соответственно государственное владение значительным, но недостаточным для блокирования пакетом акций приводит к негативным последствиям для приватизированных предприятий. Государство должно либо оставлять за собой контрольный (блокирующий) пакет акций, либо сводить свое участие (долю) к минимуму. Таким образом, в настоящий момент имеется довольно обширный теоретический и эмпирический материал, который говорит о том, что менеджмент на предприятиях госсектора, вообще говоря, не уступает менеджменту частного бизнеса. Между тем на практике проблемы менеджмента на предприятиях, контролируемых государством, настолько велики, что замалчивать или игнорировать их совершенно немыслимо. Существует множество контрпримеров в адрес госсектора. Характерен следующий пример. В 2000 году доход федерального бюджета от государственных пакетов акций (включая таких гигантов, как РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», «Аэрофлот – международные авиалинии» и др.), от сдачи в аренду всей федеральной недвижимости и от соглашений о разделе продукции в сфере добычи природных ресурсов был примерно равен поступлениям лишь от одного совместного российско-вьетнамского предприятия «Вьетсовпетро» [35, с.26]. С формальной точки зрения данный пример говорит о неэффективности государственной собственности. Однако, как справедливо утверждает Ю.Ю.Болдырев, неэффективно управляет своей собственностью не государство вообще, а современное российское государство, в отличие, например, от Советского Союза и Вьетнама, между которыми был 319 320 подписан договор о создании упомянутого предприятия «Вьетсовпетро», которое до сих пор успешно работает [35, с.27]. *** Подводя итоги, можно утверждать, что сегодняшний имеющий место во многих случаях паралич менеджмента государственного сектора экономики обусловлен сложившейся институциональной обстановкой. «Исправление» институциональных основ отечественной экономики и наведение должного контроля в настоящее время имеют огромные резервы. Если эти резервы задействовать хотя бы отчасти, то и менеджмент госсектора может многократно повысить свою эффективность. В данной главе мы рассмотрим лишь некоторые способы, которые позволяют начать движение в данном направлении. 320 321 5.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ И СОСТАВА ГОССЕКТОРА Для проведения в жизнь эффективных управляющих воздействий в адрес госсектора необходимо, прежде всего, четкое определение самого госсектора как специфического объекта государственного регулирования. Без жесткого разграничения частного, государственного и муниципального секторов экономики невозможна нормальная деятельность по выработке адекватных мер вмешательства в их работу. Здесь следует рассматривать два уровня проблемы. Первый – определение сущности госсектора как некоего особого элемента национальной экономики, второй – определение состава госсектора с учетом всех хозяйственных единиц, его образующих. В первой главе нами были подробно рассмотрены те недостатки, которые имеются сегодня в нормативно-правовых документах, призванных закрепить понятие и состав госсектора. В данном параграфе мы дадим свою версию решения накопившихся в этой сфере проблем. 1. Определение госсектора и смежных с ним понятий. Начнем рас- смотрение с понятия госсектора. Однако здесь имеет смысл предварительно остановиться на таком смежном с ним понятии как государственная собственность. Эта категория чрезвычайно «опасна» для юридической системы, так как очень часто используется в качестве синонима госсектора, в результате чего постоянно происходит неправомерная подмена двух понятий. В настоящее время основным источником подобных экономических и правовых коллизий служит «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации № 1024 от 9 сентября 1999 года. Так, в самом начале ее текста имеется определение государственного сектора экономики как «совокупности экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного 321 322 за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс)». Данное определение вызывает нарекания, по крайней мере, по двум направлениям. Во-первых, здесь совершенно неправильно трактуется госсектор как таковой. Даже с чисто этимологической точки зрения определять какойлибо сектор экономики через совокупность отношений совершенно бессмысленно, ибо эти понятия противоречат друг другу. Либо это сектор как совокупность материальных объектов (своего рода «кусок» национального производства), либо это система отношений как совокупность юридически закрепленных норм, нематериальных по своей природе (некий «кусок» национального законодательства). Во-вторых, само появление странного понятия госсектора в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» представляет собой явный логический казус. Указанная нелогичность введения понятия госсектора в своей основе имеет, по крайней мере, три момента. Первый связан с тем, что в нормативном документе, посвященном государственной собственности, возникает ее совершенно неадекватный заменитель в виде госсектора. Между тем, как было указано выше, эти два экономических феномена принципиально различаются. Второй момент связан с тем, что введенное понятие госсектора фактически оказалось «мертвым», ибо нигде дальше оно в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» не используется. Следовательно, понятие госсектора для данного нормативно322 323 правового документа является информационно избыточным. Наконец, третий аспект связан с тем фактом, что, несмотря на то, что указанный документ посвящен государственной собственности, корректного определения самой государственной собственности в нем нет. Учитывая все вышесказанное, первый абзац текста «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» целесообразно скорректировать и дать в следующей редакции: «Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственной собственностью, под которой понимается совокупность федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, государственная казна Российской Федерации, а также акционерный капитал, земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации». На наш взгляд, такое определение во многом снимает экономические и правовые неточности Концепции, устанавливая институциональные рамки для государственной собственности и вместе с тем не «замахиваясь» на более тонкое понятие госсектора. Следующим шагом в деле совершенствования нормативно-правовой основы управления госсектором должно стать четкое определение самого госсектора, переработанное и скорректированное относительно существующих правовых понятий. Для правильного понимания сущности госсектора следует исходить из того факта, что он является важнейшей составной частью экономики Российской Федерации, функционирование которой направлено на решение ключевых социальных и экономических задач страны. Отличительная черта государственного сектора экономики заключается в возможности государства осуществлять прямое и оперативное управление хозяйствующими субъектами, входящими в его состав. Само управление хозяйствующими 323 324 субъектами государственного сектора экономики осуществляется государственными органами власти посредством своих представителей, участвующих в формировании стратегии и тактики деятельности предприятий госсектора. Логика построения трехсекторной модели российской экономики нам видится следующей. Во-первых, должно быть институционально закреплен факт разделения всех субъектов национальной системы производства на три сектора: государственный, муниципальный и частный. Во-вторых, должны быть даны конструктивные определения государственного и муниципального секторов. В-третьих, частный сектор российской экономики должен быть определен как сухой остаток после вычитания из нее государственного и муниципального секторов. В-четвертых, на основе трех базовых секторов должны быть определены другие смежные понятия. Национальная система производства России представляет собой совокупность всех хозяйствующих субъектов России, занимающихся производством товаров и услуг на территории страны, к каковым относятся все юридические лица и физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица (лица, осуществляющие индивидуальную предпринимательскую деятельность). Соответственно национальная система производства делится на три сектора: государственный, муниципальный и частный. Методологической основой определения государственного и муниципального секторов является понятие административно-хозяйственного управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами), под ко- торым понимается воздействие со стороны управленца (руководителя данного юридического лица) на деятельность юридического лица, направленное на максимально быстрое достижение поставленной цели. На основе данного понятия легко дать определения всех секторов национальной экономики. Так, под государственным сектором экономики следует понимать 324 325 совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется государством через федеральные органы власти и/или органы власти субъектов Российской Федерации. Административно-хозяйственное управление юридическими лицами (хозяйствующими субъектами) государственного сектора экономики в Российской Федерации осуществляется на основе права государственной собственности на имущество юридических лиц и на основе обязательного права. Аналогичным образом под муниципальным сектором следует понимать совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов), административно-хозяйственное управление которыми осуществляется органами местного самоуправления. Управление юридическими лицами муниципального сектора экономики осуществляется на основе права собственности местных органов власти на имущество юридических лиц и на основе обязательного права. Государственный и муниципальный сектора в совокупности образуют общественный сектор экономики страны. Теперь на основе введенных понятий легко определить частный сектор экономики, к которому относятся все юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов экономики, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица. В рамках частного сектора экономики следует отдельно выделять смешанный сектор, под которым понимается совокупность юридических лиц (хозяйствующих субъектов) частного сектора экономики, в которых недоминирующая (менее 50 процентов) часть собственности и/или акционерного капитала принадлежит федеральным органам власти и/или органам власти субъектов Российской Федерации. Соответственно частный и муниципальный сектора в совокупности образуют негосударственный сектор экономики страны. 325 326 Глубинный смысл введенной системы определений заключается в том, что предприятие попадает в госсектор только в том случае, если государство через своих уполномоченных представителей может осуществлять прямое (непосредственное) управление его деятельностью. Право осуществления управления столь высокого уровня полноты государство получает либо на основе изначального статуса предприятия (например, государственное унитарное предприятие, государственное учреждение и т.п.), либо на основе доминирования в собственности или акционерном капитале предприятия. Однако следует особо оговориться, что критерий административнохозяйственного управления не предполагает «разрыва» в изначальном статусе предприятия. Так, например, при передаче предприятия госсектора в доверительное управление оно не уходит из состава госсектора, хотя государство официально отказывается от административно-хозяйственного управления им. Дело в том, что в этом случае изначальный статус предприятия не изменяется, а государство сохраняет за собой право на возврат своих полномочий на ведение административно-хозяйственного управления практически в любой момент времени. Аналогичная картина наблюдается при передаче предприятий госсектора в аренду. При передаче частных предприятий в аренду и доверительное управление государству или при введении государством внешнего управления на частных предприятиях данные хозяйственные структуры продолжают оставаться частными. Таким образом, принцип отсутствия «разрыва» в изначальном статусе предприятия симметричен для государственного и частного секторов. Рассмотренный момент является ключевым в построении правильной системы классификации хозяйственных субъектов по секторам экономики, так как принцип административно-хозяйственного управления предприятием со стороны государства, положенный нами в основу определения госсектора, приобретает свою окончательную логичность и целостность 326 327 только при совмещении с принципом недопустимости «разрыва» в изначальном статусе предприятия. 2. Состав госсектора. Сформулированные признаки госсектора по- зволяют построить функциональную классификацию юридических лиц, включаемых в состав государственного сектора экономики. К хозяйст- вующим субъектам госсектора следует относить: - государственные унитарные предприятия; - государственные (бюджетные) учреждения; - акционерные общества, в уставном капитале которых контрольный пакет голосующих акций (более 50%) находится в государственной собственности (федеральной и/или субъектов Российской Федерации); - дочерние предприятия, основная (материнская) компания которых относится к госсектору; - предприятия, входящие в холдинг, головная компания которого относится к государственному сектору; - акционерные общества, в уставном капитале которых контрольный пакет голосующих акций (более 50%) находится в собственности государственных унитарных предприятий; - предприятия, в уставном капитале которых имеется «золотая акция», находящаяся в руках государства. Данный состав госсектора требует определенных комментариев. Например, «полное» включение холдингов в состав государственного сектора детерминируется тем фактом, что в соответствии с данной организационной формой головная компания выполняет управленческие и контрольные функции. Между тем такие корпоративные структуры, как финансовопромышленные группы не могут рассматриваться в подобном ключе, ибо в них, как правило, сохраняется самостоятельность отдельных, входящих в их состав юридических лиц. Кроме того, многие корпоративные структуры имеют данный статус неофициально. 327 328 Аналогичным образом должно происходить «расширение» госсектора за счет дочерних компаний. Так, в соответствии с п.2 ст.6 Гл.1 «Закона об акционерных обществах» от 24 ноября 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 13.06.96 №65-ФЗ, от 24.05.99 №101-ФЗ) «Общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество (товарищество) в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом». Соответственно основная (материнская) компания по своему изначальному статусу определяет политику своих дочерних компаний и, следовательно, дочерние компании должны иметь тот же статус, что и основная (материнская) компания. В отличие от них зависимые общества не следует учитывать в составе госсектора никак, ибо они не находятся в полном подчинении основной (материнской) компании. Включение дочерних компаний в состав государственного сектора существенно расширяет его масштабы. Так, например, в таких хозяйственных структурах, как «Связьинвест», РАО «ЕЭС России», «Газпром» и др. практически 100% экономической деятельности сосредоточено именно в дочерних компаниях; основные (материнские) компании осуществляют в основном только административные функции. Еще одно расширение госсектора должно происходить за счет финансовых механизмов переплетения государственных и частных структур. В настоящее время государственным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, запрещено участвовать в создании различных финансовых структур. Однако данный запрет не распространяется на производственные структуры. Данный вопрос юридически не проработан, в связи с чем имеются различные примеры «агрессивных» действий унитарных предприятий. Кроме того, унитарные предприятия могут использовать свои свободные финансовые активы для покупки акций других предприятий. В этой связи целесообразно предусмотреть возможность расши328 329 рения госсектора на акционерные общества, в определяющей степени зависимые от унитарных предприятий. Рассмотренный расширенный состав госсектора предполагает также определенные корректировки институциональных основ госсектора. Прежде всего, данный состав госсектора должен быть закреплен путем соответствующих изменений в новой редакции Постановления Правительства Российской Федерации №1 от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», в котором фигурируют только первые три позиции, а другие три – отсутствуют. Одновременно с этим необходимо привести в соответствие российскую и зарубежную трактовки понятия «золотой акции». Учитывая, что в большинстве европейских стран наличие у государства «золотой акции» дает государству право налагать вето на изменения в капитале или руководящих органах предприятия, необходимо в п.4 Указа Президента РФ №1392 от 16 ноября 1992 года «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» помимо всех перечисленных там прав держателя «золотой акции» добавить еще право на наложение вето при назначении руководителя предприятия. Такой подход позволит государству сохранить его эксклюзивные права при принятии управленческих решений в некоторых приватизированных компаниях, которые благодаря институту «золотой акции» по сути своей остаются в составе госсектора. При отнесении дочерних компаний к государственному сектору в зависимости от статуса их основной (материнской) компании возникает проблема формального фиксирования статуса дочерних фирм как таковых. По нашему мнению, никакого разумного алгоритма по «сортировке» дочерних компаний, не имеющих формально закрепленного статуса как таковых, предложить нельзя. Никакие критерии отбора данных юридических лиц не дадут положительного результата. В связи с этим возникшую проблему 329 330 следует решать не с помощью усовершенствования статистических алгоритмов, а с помощью организационных мер – путем совершенствования институциональной базы функционирования акционерных обществ. По нашему мнению, для ликвидации возникшей проблемы следует дополнить «Закон об акционерных обществах» положением, в соответствии с которым все дочерние общества обязаны в своих учредительных документах отражать факт наличия у них основной (материнской) компании с указанием атрибутов данной компании, а также сообщать в органы Госкомстата России сведения о своей основной (материнской) компании. В этом случае проблема принадлежности дочерней компании к госсектору автоматически решается на основе анализа структуры акционерного капитала ее основной (материнской) компании. Непосредственную корректировку Федерального закона «Об акционерных обществах» целесообразно произвести путем добавления п.5 в статью 6 Главы 1 в следующей редакции: «Либо устав дочернего общества, либо его договор с основным обществом должен содержать сведения об основном обществе. Устав (основного) общества должен содержать сведения о его дочерних обществах. Сведения об изменениях в уставе общества, связанных с изменением состава дочерних обществ, представляются органу государственной регистрации юридических лиц в уведомительном порядке». В зависимости от уровня государственной власти субъекта управления все хозяйствующие субъекты государственного сектора экономики це- лесообразно подразделять на три группы: - государственный сектор федерального уровня, состоящий из юри- дических лиц (хозяйствующих субъектов), доминирующее участие в собственности и/или акционерном капитале которых принадлежит органам федеральной власти (более 50%). Управление юридическими лицами (хозяйствующими субъектами) данного сектора осуществляется федеральными органами власти через своих уполномоченных представителей; 330 331 - государственный сектор регионального уровня, состоящий из юри- дических лиц (хозяйствующих субъектов), доминирующее участие в собственности и/или акционерном капитале которых принадлежит органам власти субъектов Федерации (более 50%). Управление юридическими лицами (хозяйствующими субъектами) данного сектора осуществляется органам власти субъектов Федерации через своих уполномоченных представителей; вмешательство в процесс управления органов исполнительной власти федерального уровня регламентируется законодательством Российской Федерации; - государственный сектор федерально-регионального уровня, состоя- щий из предприятий, в собственности и/или акционерном капитале которых совокупная доля участия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации доминирует (более 50%), но нет полного доминирования одного из уровней органов государственной власти в отдельности. Данный тип юридических лиц (хозяйствующих субъектов) характерен для случаев, когда их деятельность затрагивает интересы обоих уровней органов власти. Механизм управления юридическими лицами (хозяйствующими субъектами) данного сектора определяется Правительством Российской Федерации. В зависимости от цели создания и деятельности все юридические лица государственного сектора следует подразделять на две группы: - предприятия, работающие в условиях рынка; - предприятия, выражающие специфические интересы общества. Главной целью деятельности предприятий первой группы являются высокие экономические результаты и, в частности, высокая прибыль. Предприятия государственного сектора, работающие в условиях рынка, представляют собой форму государственного предпринимательства и нацелены на повышение доходов государства. Главными целями деятельности предприятий второй группы выступают либо специфические экономические, либо социальные задачи, препятствующие достижению высокой 331 332 экономической эффективности. Предприятия государственного сектора со специфическими общественными интересами представляют собой одну из форм реализации социальной политики государства. Обе указанные классификации – в зависимости от уровня государственной власти субъекта управления и в зависимости от цели создания и деятельности – должны быть отражены в новой редакции Постановления Правительства Российской Федерации №1 от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», в котором данные классификации отсутствуют. *** Предложенные выше меры по корректировке и расширению нормативной базы управления госсектора направлены на формирование аналитического ядра системы управления госсектором, на основе которого можно возводить уже более разветвленную и детальную систему институтов и организационных мероприятий. 332 333 5.3. ОСНОВЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОССЕКТОРА В РОССИИ Рассмотренные в предыдущем параграфе направления совершенствования нормативно-правовой системы управления госсектором ни в коей мере не исчерпывают всей институциональной основы данной системы. Данные предложения по своей сути носят корректирующий и уточняющий характер и не меняют общей концепции государственного регулирования госсектора. Для осуществления более кардинальных сдвигов в имеющейся политике следует произвести и более радикальный пересмотр всего комплекса институциональных норм относительно развития госсектора. В данном параграфе мы наметим основные направления подобной перестройки. 1. Закон о госсекторе, его цель, структура и основные положения. Если разработка множества нормативно-правовых документов позволит составить институциональный фундамент управленческой пирамиды госсектора, то в ее вершине, на наш взгляд, должен находиться специализированный Закон о госсекторе. Чем же непосредственно вызвана необходимость разработки и принятия такого закона? Данная потребность диктуется тем фактом, что госсектор в целом и составляющие его предприятия являются специфическим объектом государственного управления, предполагающие особые, иногда весьма специфические отношения между различными хозяйствующими субъектами в масштабах страны. Предприятия госсектора обладают особым статусом, который должен быть раскрыт в Законе о госсекторе. В соответствии с этим статусом должен формироваться набор специфических прав и обязанностей предприятий госсектора во взаимоотношениях с бюджетами всех уровней (планы развития), органами статистики (определенные формы и сроки отчета), органами государственного управления (формы адми- 333 334 нистративно-хозяйственного управления) и хозяйствующими субъектами других секторов. Давая общую оценку состояния правового регулирования деятельности госсектора, прежде всего, можно констатировать, что в настоящее время нет четкого очерчивания экономических границ государственного сектора экономики. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ №1 от 04.01.99 государственный сектор включает в себя государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и хозяйственные общества с долей государственного участия в акционерном капитале, превышающей 50%. В соответствии же с Постановлением Правительства РФ №1024 от 09.09.99 госсектор представляет собой совокупность экономических отношений, связанных с использованием федерального имущества, закрепленного за государственными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Кроме того, помимо указанных логических противоречий в данных документах дается всего лишь некое перечисление объектов госсектора, но не дается его сущностного определения. Тем самым понятие госсектора заменяется указанием его состава, что представляет принципиальную ошибку, так как здесь в неявном виде стратегические (долгосрочные) аспекты деятельности госсектора подменяются тактическими (краткосрочными). Действительно, состав госсектора может корректироваться в зависимости от обстоятельств и социально-экономических задач государства, а его сущность должна оставаться неизменной. Указанные недостатки должны быть ликвидированы путем задания в Законе о госсекторе критерия отнесения хозяйствующих субъектов к госсектору и ведения более полной и четкой их функциональной классификации. Еще одним недостатком современной системы регулирования госсектором является наличие разных механизмов регулирования деятельности 334 335 его отдельных элементов. Так, государственные унитарные предприятия управляются на основе одной схемы, разработанной специально для подобных экономических объектов, в то время как государственные акционерные общества управляются по совершенно другой схеме, единой для хозяйствующих субъектов всех секторов экономики. Представляется логичным унифицировать данные механизмы на основе введения института правления для всех хозяйствующих субъектов госсектора, что и должно быть закреплено в Законе о госсекторе. Главной целью Закона о госсекторе должно стать раскрытие сущности и особенностей государственного сектора экономики как специфического объекта государственного управления, очерчивание его границ и определение роли в социально-экономической политике Правительства Российской Федерации. Закон должен также заложить институциональные основы системы правоотношений между хозяйствующими субъектами государственного сектора экономики и органами исполнительной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации. В частности, в нем должно быть введено разграничение между методами макроэкономического и административно-хозяйственного регулирования экономики и закреплено положение о том, что госсектор является формой административнохозяйственного регулирования. Одновременно с этим в нем следует раскрыть механизм «перелива» прав и обязанностей частного и государственного секторов при реализации договоров аренды и доверительного управления. Принципиально новым положением Закона должно стать введение института правления для всех предприятий госсектора. Место предлагаемого Закона о госсекторе в системе действующего законодательства определяется, прежде всего, тем, что он представляет собой самостоятельный закон, снимающий существующие противоречия в таких документах, как Постановление Министерства экономики РФ №1 от 04.03.99, Постановление Правительства РФ №1024 от 09.09.99 в редакции 335 336 от 29.11.00 №903, Постановление Правительства РФ №1 от 04.01.99. Его социально-экономические, политические и юридические последствия нам видятся следующими: - налаживание всестороннего систематического статистического учета деятельности госсектора; - ликвидация имеющихся коллизий в законодательстве о госсекторе; - создание правовых основ для формирования единой государственной политики в отношении госсектора; - формирование унифицированного организационного механизма управления хозяйствующими субъектами госсектора. Какие же конкретные положения должны найти отражение в Законе о госсекторе? Прежде всего, в нем должно быть дано определение госсектора и сформулирован критерий отнесения тех или иных хозяйственных объектов к госсектору. Это послужит методологической и правовой основой для определения состава госсектора. Такая операция позволит выделить предприятия госсектора в самостоятельный сегмент экономики, к которому могут быть применены специфические правила, требования, решения и льготы. Данные понятия и критерии нами были подробно рассмотрены в предыдущем параграфе; в данном случае их следует перенести в Закон о госсекторе в качестве первого раздела «Основные понятия». Второй раздел Закона – «Место государственного сектора в экономической политике государства» – предполагает раскрытие особенностей системы государственного регулирования госсектора. Прежде всего, в этом разделе должна найти отражение манифестация детерминант существования государственного сектора экономики. Так, наличие госсектора детерминируется необходимостью решения важных социально-экономических проблем при невозможности осуществления это- 336 337 го решения силами частного и муниципального секторов. Таким образом, само наличие госсектора в национальной экономике является специфической формой упорядочения социально-экономической жизни страны. Другим элементом второго раздела Закона о госсекторе должно стать указание генеральных целей деятельности государственного сектора, к числу которых относятся: - оперативное регулирование ситуации на экономических рынках страны (рынках товаров и услуг), имеющих стратегическое значение; - реализация стратегических решений государства долгосрочного характера. В числе задач, которые призван решать госсектор, наибольшее значение имеют следующие: - способствовать прогрессивной структурной перестройке экономики и смягчению отраслевых и территориальных диспропорций; - стимулировать научно-технический прогресс; - осуществлять концентрацию государственных ресурсов на важнейших направлениях развития экономики, отвечающих стратегическим экономическим интересам и интересам национальной безопасности Российской Федерации; - содействовать удовлетворению потребностей общества в продукции, производство которой частным сектором затруднено или невозможно; - обеспечивать экологическое равновесие и сохранность природной среды. Еще одним элементом рассматриваемого раздела Закона о госсекторе должна быть система условий, которые должны быть соблюдены для обеспечения нормальной деятельности госсектора: - обеспечение целевого характера деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики; 337 338 - всесторонний учет и эффективный контроль над использованием государственной собственности (имущества), составляющей материальную основу государственного сектора экономики; - всесторонний учет и эффективный контроль над использованием доходов от производственной деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора, представляющих собой финансовый результат деятельности данного сектора экономики; - всесторонний учет и эффективный контроль расходов хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики; - максимальная экономия средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемых на нужды государственного сектора экономики; - главенство общеэкономических интересов государства при организации деятельности государственного сектора экономики над критериями финансовой эффективности. На наш взгляд, ключевым моментом второго раздела Закона о госсекторе должны стать статьи, раскрывающие специфику управления госсектором. Смысл этих статей заключается в том, что место государственного сектора в экономической политике страны определяется тем фактом, что помимо использования общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным мерам, государственный сектор, находящийся под непосредственным контролем государства, предполагает широкие возможности использования мер прямого регулирования, базирующихся на административно-хозяйственном управлении юридическими лицами. Система прямого (административно-хозяйственного) регулирования позволяет непосредственно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены продукции экономических рынков страны, имеющих 338 339 стратегическое значение. Прямая административная корректировка деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики позволяет повысить оперативность внедрения в практику принимаемых государственными органами стратегических решений. При этом под прямым (административно-хозяйственным) регулированием экономики по- нимается непосредственное воздействие государства на такие экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов, как объемы, ассортимент и цены производимой ими продукции. Под действие мер прямого (административно-хозяйственного) регулирования экономики подпадают только хозяйствующие субъекты государственного сектора. Реализация прямого (административно-хозяйственного) регулирования государственного сектора экономики достигается посредством осуществления административно-хозяйственного управления юридическими лицами данного сектора руководителями указанных юридических лиц, назначаемых органами государственной власти. Альтернативой системе прямого (административно-хозяйственного) государственного регулирования служит система косвенного (макроэкономического) регулирования экономики. При этом под косвенным (макроэкономическим) регулированием экономики понимается воздействие госу- дарства на экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов с помощью инструментов общего (макроэкономического) действия (налоги, процентные ставки, тарифы, квоты, нормативы общего действия и т.п.). Под действие инструментов общего (макроэкономического) действия подпадают все хозяйствующие субъекты государственного, муниципального и частного секторов экономики. В отличие от мер прямого (административно-хозяйственного) регулирования экономики инструменты общего (макроэкономического) действия не позволяют непосредственно влиять на такие экономические параметры деятельности хозяйствующих субъектов, как объемы, ассортимент и цены производимой ими продукции. 339 340 Особое внимание в Законе должно быть уделено участию государства в прибылях хозяйствующих субъектов смешанного сектора экономики в общегосударственной экономической политике. Через смешанный сектор экономики государство проводит политику своего участия в прибылях акционерных (паевых) обществ данного сектора посредством получения дохода на вложенный капитал. Само же участие в управлении хозяйствующими субъектами смешанного сектора государство проводит через своих уполномоченных представителей в соответствии с законодательством об акционерных (паевых) обществах. Политика управления государственным сектором экономики и политика участия государства в прибылях хозяйствующих субъектов смешанного сектора являются ключевыми составляющими политики управления государственным имуществом и государственными финансами. Отдельно должны быть оговорены в Законе роль и место политики приватизации и национализации в государственном регулировании деятельности госсектора. Действительно, посредством продажи (приватизации) хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики и покупки (национализации) хозяйствующих субъектов частного сектора экономики государство реализует политику регулирования масштаба и структуры государственного сектора экономики. Сам же механизм приватизации и национализации определяется законодательством Российской Федерации, а политика приватизации и политика национализации являются важными составляющими общегосударственной политики управления государственным сектором экономики, государственным имуществом и государственными финансами. Еще одним, третьим, разделом Закона о госсекторе должен, на наш взгляд, стать раздел «Правоотношения государства и хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики». Здесь, прежде всего, должны быть раскрыты задачи в области управления государственным 340 341 сектором экономики. На наш взгляд, в числе задач государственных органов исполнительной власти в области регулирования деятельности госсектора экономики являются: - оптимизация количества и состава хозяйствующих субъектов, входящих в государственный сектор экономики; - определение отраслевых и региональных приоритетов государства; - определение целей деятельности предприятий госсектора; - принятие управленческих решений, направленных на достижение хозяйствующими субъектами госсектора целей их деятельности; - создание необходимых правовых, организационных и экономических условий функционирования и развития государственного сектора экономики; - обеспечение мониторинга и действенного контроля результатов производственной и финансово-экономической деятельности хозяйственных объектов государственного сектора; Задачи, стоящие перед системой государственного регулирования государственного сектора экономики, определяют основные направления политики управления госсектором. Главным элементом третьего раздела Закона о госсекторе должна стать система, конституирующая общую политику развития государственного сектора экономики, которая является основным элементом систе- мы государственного регулирования госсектора в Российской Федерации и направлена на определение ориентиров и приоритетов в его реструктуризации, а также на создание институциональной среды деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики, адекватной складывающимся экономическим условиям. 341 342 Проведение государством общей политики развития государственного сектора экономики, на наш взгляд, предполагает реализацию следующих функций по регулированию и координации деятельности государственного сектора экономики: - разработка принципов, механизмов и форм реализации единой государственной структурной, промышленной, инновационной и инвестиционной политики в государственном секторе экономики; - разработка совместно с заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти и внесение в Правительство Российской Федерации проектов законодательных и иных нормативноправовых актов, а также разработка и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, связанным с деятельностью государственного сектора экономики; - проведение ежегодного анализа состояния и тенденций социальноэкономического развития государственного сектора экономики, выявление диспропорций в его развитии и определение путей их устранения, подготовка предложений по дальнейшему совершенствованию развития госсектора; - осуществление методического руководства и подготовка необходимых исходных данных для разработки отраслевых и региональных прогнозов развития государственного сектора экономики, а также планов развития федеральных казенных и государственных унитарных предприятий; - подготовка с участием заинтересованных федеральных и региональных органов исполнительной власти предложений по формированию и организации федеральных и региональных целевых программ в части хозяйствующий субъектов, входящих в государственный сектор экономики; 342 343 - осуществление организации и координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по управлению хозяйствующими субъектами госсектора; - разработка предложений по совершенствованию ценового регулирования в государственном секторе экономики; - осуществление в рамках адресной федеральной инвестиционной программы формирования годовых лимитов государственных инвестиций, выделяемых для хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики и финансируемых за счет средств федерального бюджета; - подготовка прогнозных и аналитических материалов по вопросам институциональных преобразований в государственном секторе экономики, участие в формировании государственной политики приватизации и управления федеральным имуществом, а также политики по вопросам несостоятельности и финансового оздоровления хозяйствующих субъектов госсектора. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за проведение общей политики развития государственного сектора экономики, и его полномочия должны определяться Правительством Российской Федерации особыми постановлениями, которые будут служить подзаконными актами рассматриваемого Закона о госсекторе. Отдельного рассмотрения в рамках рассматриваемого Закона заслуживают политика развития государственного сектора экономики федерального уровня и ее составляющие, а также политика развития государственного сектора экономики регионального уровня и ее составляющие. Данные виды политики развития госсектора являются важной составляющей общей политики развития госсектора Российской Федерации. Органы исполнительной власти, ответственные за проведение политики развития госсектора федерального и регионального уровней, и их полномочия опре- 343 344 деляются Правительством Российской Федерации и Правительством соответствующего субъекта Российской Федерации соответственно. Определенное своеобразие предполагает политика в определенной отрасли (сфере деятельности) государственного сектора экономики, ко- торая также является важной составляющей общей политики развития государственного сектора экономики Российской Федерации. Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за проведение политики в определенной отрасли (сфере деятельности) государственного сектора экономики, и его полномочия определяются Правительством Российской Федерации. Региональный орган исполнительной власти, ответственный за проведение политики в определенной отрасли (сфере деятельности) государственного сектора экономики региона, и его полномочия определяются Правительством субъекта Федерации Российской Федерации. Механизм согласования решений органов исполнительной власти, ответственных за проведение политики в определенной отрасли (сфере деятельности) государственного сектора экономики, с другими органами исполнительной власти, ответственными за проведение политики развития государственного сектора экономики, определяется также Правительством Российской Федерации. Еще один специфический элемент третьего раздела Закона о госсекторе связан с политикой развития государственного сектора экономики федерально-регионального уровня, проведение которой предполагает реали- зацию следующих функций по регулированию и координации деятельности хозяйствующих субъектов госсектора федерально-регионального уровня: - обеспечение непротиворечивости социально-экономических интересов двух уровней государственной власти; - обеспечение выработки представителями двух уровней государственной власти общей позиции при принятии управленческих решений. 344 345 Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за выработку согласованных решений федеральных и региональных органов власти в отношении хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики федерально-регионального уровня, и механизм согласования решений органов исполнительной власти двух уровней, должны определятся Правительством Российской Федерации. Особое значение для системы государственного регулирования госсектора имеет статистический учет хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики. Поэтому в третьем разделе Закона следует закрепить тезис о том, что информационной основой планирования, прогнозирования и управления развитием государственного сектора экономики должен служить Реестр хозяйствующих субъектов госсектора экономики, в котором отражаются статистические данные о состоянии дел в данном секторе экономики. Для предприятий государственного сектора, работающих в условиях рынка, в Реестре следует фиксировать только экономические показатели. Для предприятий государственного сектора, выражающих специфические интересы общества, в Реестр следует вносить дополнительную информацию о социальных целях их деятельности и степени достижения поставленных целей. Структура Реестра и перечень конкретных показателей для оценки деятельности хозяйствующих субъектов государственного сектора определяются органами исполнительной власти, ответственными за организацию и ведение Реестра хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики. Органы исполнительной власти, ответственные за организацию и ведение Реестра хозяйствующих субъектов государственного сектора экономики, определяются Правительством Российской Федерации. Еще одним важным моментом рассматриваемого раздела Закона о госсекторе должны стать основополагающие положения о формировании института правления на предприятиях госсектора. Однако этот вопрос яв- 345 346 ляется в значительной степени дискуссионным, и некоторые его особенности нами более подробно будут рассмотрены в следующем параграфе. Последним, четвертым, разделом Закона о госсекторе должен, на наш взгляд, стать раздел «Правоотношения между хозяйствующими субъектами государственного и негосударственного секторов экономики». Здесь должны быть раскрыты различные правовые аспекты процесса взаимодействия предприятий госсектора и частного сектора. Сюда входят отношения аренды, доверительного управления, франчайзинга и других форм хозяйственного переплетения двух секторов. Однако здесь мы не будем подробно останавливаться на этих вопросах, так как они в части принципиальных моментов будут рассмотрены в параграфе 5.4. 2. Дополнительные нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность госсектора. Однако нормативно-правовое ядро систе- мы управления госсектором не может ограничиться только вышеназванным Законом о госсекторе. На наш взгляд, оно должно быть дополнено, по крайней мере, еще двумя элементами: «Концепцией развития госсектора» и «Положением о государственной поддержке хозяйствующих субъектов госсектора», оформленным соответствующим постановлением российского правительства. Рассмотрим содержание данных документов. В Концепции развития госсектора, при разработке которой ведущую роль должно играть Министерство экономического развития и торговли РФ, необходимо обозначить, прежде всего, стратегические приоритеты развития госсектора. В данном случае речь идет о необходимости количественно и качественно обозначать те ориентиры, которые должны быть достигнуты предприятиями госсектора в краткосрочной и среднесрочной перспективе. При необходимости задаваемые ориентиры должны иметь регионально-отраслевую детализацию. Для наглядности приведем следующий пример. В настоящее время Россия сильно сдала свои позиции на мировом рынке космических технологий, что выразилось в уменьшении ее доли в общемировом объеме кос346 347 мической продукции. Вместе с тем проведенные исследования показывают, что, например, доля России на мировом рынке космических запусков может абсолютно реально быть доведена с нынешних 20% до 25-30%, а доля на рынке телекоммуникационных услуг – с 1% до 2,5-3,0%. Однако совершенно очевидно, что данная задача ложится, прежде всего, на предприятия госсектора и может быть успешно решена только при всесторонней поддержке со стороны государства. Таким образом, задача по «отыгрыванию» Россией утраченных позиций и усиления своего присутствия на мировом рынке космических технологий является стратегически важной, что и должно найти отражение в Концепции развития госсектора с указанием конкретных количественных целевых ориентиров на определенную дату и механизма реализации поставленной цели. Подобный подход позволит сконцентрировать усилия на ограниченном участке экономических направлений и создать нормативно-правовую базу для реализации поставленных задач. Подчеркнем, что подобный принцип количественных ориентиров в Концепции принципиально отличается от существующей практики и имеет далеко идущие последствия. Так, на сегодняшний день имеющаяся установка российского правительства о переходе от ресурсоемких производств к ускоренному развитию сферы высоких технологий является скорее лозунгом, манифестацией глобальных пожеланий российского руководства. Недостаток конкретики в таких установках осознается особенно остро в период кризиса мирового рынка высоких технологий. В настоящее время конкретные количественные ориентиры имеют место на уровне официальных обсуждений в кабинете правительства и президента страны. Это проявляется в установке достичь удвоения ВВП к 2010 году. Однако эта цифра носит опять-таки слишком общий характер и нуждается в серьезной расшифровке. Именно эту функцию и должна взять на себя «Концепция развития госсектора». 347 348 Помимо индикативной функции количественных показателей «Концепции развития госсектора» следует указать на их активное начало. Речь идет о том, что данные цифры должны лечь в основу всех практических расчетов по составлению планов развития предприятий госсектора, на основе которых должны быть проведены расчеты в финансовых потребностях и дотациях из федерального бюджета. В свою очередь расчетные значения необходимых поступлений из бюджета должны лечь в основу разработки самого бюджета и его отраслевой и функциональной реструктуризации. Важной особенностью такого правового инструмента регулирования госсектора, как «Концепция развития госсектора» является тот факт, что в ней должны быть указаны направления и темпы трансформации госсектора в средне- и долгосрочной перспективе. Причем с течением времени подобные концептуальные установки должны корректироваться и обновляться. Периодичность такого обновления решается правительством по мере возникновения потребности в таковых. Данный факт придает самому документу не только чисто стратегический смысл, но и делает его достаточно гибким. В «Положении о государственной поддержке хозяйствующих субъектов государственного и негосударственного секторов экономики» необходимо предусмотреть возникновение, прежде всего, форс-мажорных обстоятельств в развитии госсектора. Так, в определенные моменты времени некоторые частные и государственные компании, имеющие стратегическое значение для национальной экономики, могут оказываться в состоянии кризиса (иногда по независящим от них обстоятельствам). Банкротство таких компаний с последующей ликвидацией или санацией может быть признано недопустимым по государственным соображениям. В этом случае должен «включаться» механизм оперативного вмешательства государства в деятельность «буксующих» предприятий с выделением соответствующих средств из бюджетных резервов. Таким образом, «Положение о государст348 349 венной поддержке хозяйствующих субъектов государственного и негосударственного секторов экономики» призвано определить организационный и финансовый механизмы оперативной государственной поддержки. Для этого, наш взгляд, правительство страны должно предоставить Министерству экономического развития и торговли РФ право: - проводить экспертизу подобных предприятий; - принимать решение о целесообразности покупки (национализации) данных хозяйственных объектов и о нецелесообразности их продажи (приватизации); - вносить свои предложения по расширению и обновлению специального перечня предприятий, не подлежащих приватизации; - вносить свои предложения в Правительство РФ об оперативном выделении финансовых средств на покупку, поддержку или реорганизацию стратегически важных предприятий. Предлагаемая процедура позволит при необходимости перевести стратегически значимые хозяйственные объекты в состав госсектора или осуществить временную финансовую поддержку частных компаний без последующего изменения их формы собственности. Разумеется, оперативная господдержка может распространяться и на предприятия госсектора, временно попавшие в сложные условия. Таким образом, данное положение является важным дополнением к базовой системе управления госсектором. Следующим звеном в построении работоспособной институциональной базы управления госсектором должен стать документ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ». В нем должны найти отражение определения основных секторов российской экономики: государственного, муниципального, общественного, частного. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ уже оперирует понятиями государственного и муниципального секторов, но не дает их расшифровки. Принятие данного документа позволит конституировать уже существующие понятия и придаст законную силу их повсеместному использованию. Кроме того, в «Закон о бюджетной 349 350 классификации» необходимо внести дополнения, предполагающие включение в имеющиеся классификации специальной градации «государственный сектор экономики». Данное включение должно затронуть как расходную, так и доходную части бюджета. Это позволит окончательно выделить государственный сектор экономики в качестве самостоятельного объекта управления (подробнее об этом было в четвертой главе). Еще одним документом, способствующим налаживанию эффективной системы регулирования госсектора, должно стать постановление Правительства РФ «О мониторинге деятельности государственного сектора». В этом документе должна быть определена необходимость разработки и ведения Реестра хозяйствующих субъектов госсектора. В постановлении следует также указать роль Реестра как информационной базы для подготовки прогнозов и планов развития госсектора, его значение для принятия стратегических решений о направлениях развития госсектора и механизм использования при анализе и планировании бюджета страны. При этом Министерству экономического развития и торговли РФ должна быть поручена разработка общей модели и методики Реестра, а Госкомстату России – его реализация и оперативное обновление. На Минэкономразвития и Минфин России может быть также возложена задача по мониторингу бюджетной эффективности госсектора. Данный документ явится важным шагом в формировании системы статистического учета деятельности госсектора. 3. «Технические» документы поддержки системы управления госсектором. Помимо указанных базовых нормативно-правовых документов для поддержки системы регулирования госсектора целесообразно разработать еще два технических документа – методики «О структуре и составе показателей Реестра хозяйственных объектов госсектора» и «Принципы формирования программы приватизации», разрабатываемые Минэкономразвития России. Первая из названных методик должна обеспечить выполнение постановления Правительства РФ «О мониторинге деятельности государствен350 351 ного сектора» и содействовать упорядочению всей работы по сбору и обработке статистической информации о госсекторе. На наш взгляд, в данном документе должна быть детально разработана «трехзвенная» модель Реестра, которая в общих чертах нам видится следующим образом. Первый информационный блок (раздел) Реестра должен быть качественным, а не количественным. В нем должны указываться цель создания предприятия, стратегические задачи, стоящие перед предприятием, дата его создания, состав учредителей и правления и т.п. Второй информационный блок должен быть представлен объемными (мас- штабными) показателями. Этот блок самый обширный и сюда входят такие показатели, как численность занятых работников, объем реализованной продукции (в стоимостном и натуральном выражении), объем основных производственных фондов, величина прибылей (убытков), величина полученных из консолидированного бюджета дотаций, объем выплаченных налогов и т.п. Третий информационный блок должен состоять из показателей эффективности функционирования предприятия. Сюда относятся такие показатели, как производительность труда, фондоотдача, материалоотдача, энергоотдача, рентабельность, а также показатели социальной и бюджетной эффективности и т.п. Реестр объектов госсектора должен строиться по единой, унифицированной схеме. Это означает, что статистические данные о хозяйствующих субъектах соответствующих групп, входящих в Реестр, должны представляться по единой схеме, за счет чего будет обеспечиваться агрегирование различных объектов госсектора для получения сводной информации. Кроме того, ведение Реестра объектов госсектора следует строить на принципах обновления и накопления информации. Принцип обновления предполагает, что подавляющее большинство показателей деятельности предприятий госсектора подпадает под необходимость текущего мониторинга. Минимальная частота обновления данных должна составлять два раза в год с последующим выходом на агрегированные годовые показатели. При 351 352 успешном ведении данной работы в перспективе можно перейти к квартальному мониторингу состояния дел в госсекторе. Более частое «снятие» информации представляется нецелесообразным. Принцип накопления информации предполагает, что в Реестре госсектора должны сохраняться все статистические данные, за счет чего будут формироваться ретроспективные динамические ряды, которые в дальнейшем будут служить основной как для анализа динамики функционирования госсектора, так и для прогноза его будущей эволюции. Наличие подобного реестра позволит автоматически, с высокой оперативностью получать все необходимые данные как об отдельных сегментах госсектора, так и об интегральной картине его работы. При этом следует отметить тот факт, что данный реестр принципиально отличается от существующего в настоящее время Реестра государственной собственности. Так, если в Реестре государственной собственности информация нацелена на описание «омертвелых» фондов, то в Реестре объектов госсектора должны быть даны все ключевые характеристики «живой» производственной деятельности входящих в него хозяйствующих субъектов. Это не означает, что два реестра совершенно не связаны. Они должны выступать в качестве комплиментарных (взаимодополняющих) информационных массивов и по некоторым показателям даже могут дублироваться. Однако функциональное назначение и строение данных реестров не может быть одинаковым. Методика «Принципы формирования программы приватизации» должна, на наш взгляд, аккумулировать в себе предложенные в параграфе 3.2 критерии приватизации и схему их учета при формировании средне- и долгосрочной программы приватизации с указанием необходимого для этого информационного обеспечения. Статистические показатели, необходимые для наполнения данной методики должны найти отражение в Реестре хозяйственных объектов госсектора. *** 352 353 Подготовка и принятие всех выше перечисленных нормативноправовых документов, на наш взгляд, послужит хорошей основой для формирования российской модели управления госсектором. При правильном конструировании «тела» соответствующих документов можно уже через несколько лет сформировать работоспособную систему управления отечественным государственным сектором. 353 354 5.4. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПОДДЕРЖКИ РОССИЙСКОГО ГОССЕКТОРА Эффективность функционирования госсектора в любой стране мира в основном определяется масштабами его финансирования и институциональными правилами его взаимодействия с государством и экономическими агентами рынка. Тем не менее, помимо этих фундаментальных факторов огромное значение имеют «мелкие» организационные механизмы. Многие из них имеют частный характер, однако все вместе они дают синергетический эффект и ведут порой к формированию качественно иной национальной модели госсектора. Особенность организационных методов совершенствования деятельности госсектора заключается в том, что они не требуют масштабных политических акций и экономических решений, могут быть реализованы в сжатые сроки или постепенно в порядке возникновения благоприятных для них условий. В настоящее время в России имеются все предпосылки для внедрения в жизнь простых организационных инноваций, которые в обозримом будущем позволят повысить работоспособность отечественного госсектора. Одновременно с этим можно констатировать, что мировой опыт уже сейчас предоставляет широчайший спектр подобных методов, подходов, принципов и рекомендаций. Рассмотрим некоторые из них, которые нам представляются наиболее важными и плодотворными. 1. Стабильность институциональной среды управления госсектором. Многими специалистами отмечается, что в основе эффективной рабо- ты госсектора некоторых стран лежит высокая институциональная стабильность ведомств, ответственных за выработку и реализацию экономической политики. Наиболее впечатляющих результатов в этом направлении достигли Швеция, Германия и Япония, где проводится долгосрочная (на срок в 20 лет) политика управления технологическими ресурсами [77, с.99]. 354 355 В противовес данному принципу в России наоборот происходила постоянная институциональная ломка. Типичным примером тому служит нынешнее Министерство экономического развития и торговли РФ, имеющее довольно богатую «историю». Так, первоначально центральный экономический орган страны в лице Госплана СССР был преобразован в Министерство экономики и финансов РФ. Затем новоявленное ведомство «развалилось» на два абсолютно самостоятельных ведомства: Министерство финансов и Министерство экономики РФ. Параллельно Министерство внешних экономических связей РФ преобразовалось в Министерство торговли, после чего слилось с Министерством экономики РФ с образованием нынешнего Министерства экономического развития и торговли РФ. Одновременно с этим в рамках бывшего Министерства экономики и нынешнего Министерства экономического развития и торговли происходили бесконечные рокировки функциональных департаментов, изменялись их функции и задачи, нарастала текучка кадров, трансформировалась сама идеология государственного регулирования. Все это отрицало возможность стабильной политики в отношении отечественного госсектора. В настоящее время продолжаются обсуждения возможной реорганизации Министерства экономического развития и торговли РФ, что создает нервозность как в кругах чиновников, так и в кругах руководителей государственных предприятий. На наш взгляд, такое положение дел следует признать недопустимым. Например, в послевоенной Японии для проведения экономических реформ было создано Министерство внешней торговли и промышленности (МВТП), которое просуществовало более 50 лет. И лишь в 2000 г., когда назрела необходимость смены доктрины государственного регулирования, данное ведомство было преобразовано в Министерство экономики, торговли и промышленности (МЭТП) [77, с.201]. Причем, что крайне важно для России, сама «инаугурация» МЭТП Японии происходила не под знаком «реформирования» МВТП, а под лозунгом его «возрождения» в виде 355 356 МЭТП [77, с.202]. Таким образом, в Японии любые институциональные преобразования предполагают преемственность в генеральной линии экономической политики, сохранение наработанных хозяйственных традиций, стратегическую нацеленность на самые решительные действия и тактическую осторожность при их проведении в жизнь [77, с.204]. Для обеспечения принципа стабильности институциональной среды управления госсектором, на наш взгляд, необходимо законодательно регламентировать минимальные сроки «жизни» Министерства экономического развития и торговли РФ, являющего головным органом в регулировании деятельности госсектора. Это можно сделать путем принятия специального закона, запрещающего серьезное реформирование данного министерства в течение, например, 10 или 15 лет. При необходимости данный закон может либо продлеваться, либо приниматься заново с необходимыми корректировками. Параллельно с этим необходима регламентация и самой политики данного министерства в отношении госсектора. Это можно сделать путем подготовки и обнародования специального документа, где были бы указаны ориентиры, приоритеты, инструменты и характер государственного регулирования развития госсектора. Все эти моменты должны носить долгосрочный характер (10-15 лет) и не должны нарушаться. Таким документом может стать либо «Концепция развития госсектора России», либо «Закон о госсекторе России». Указанная сопряженность стабильности ориентиров в развитии госсектора и методов его регулирования со стабильностью органа исполнительной власти, ответственного за достижение намеченных ориентиров, позволила бы нормализовать психологический климат как внутри госсектора, так и в системе государственного регулирования. 2. Дипломатическая поддержка предприятий госсектора за рубежом. Еще одним важным принципом поддержки эффективной деятельно- сти госсектора является всемерная дипломатическая поддержка зарубеж356 357 ных филиалов его компаний. Во многих развитых государствах подобной поддержкой пользуются не только государственные, но и частные компании. Более того, международная дипломатия является каналом продавливания торгово-экономических интересов страны. Особую активность в использовании этого инструмента проявляют США и Япония. В других странах культивируется более взвешенный подход. Например, в Норвегии в нефтедобыче действует государственная компания-монополист «Статойл», которая в конце 80-х годов переуступила свои права на разведку месторождений нефти другим компаниям в целях расширения геологоразведочной деятельности за пределами страны. В это же время Министерство иностранных дел Норвегии получило директиву обеспечить дипломатическую поддержку деятельности компании «Статойл» за рубежом [77, с.164]. Таким образом, государство всеми возможными способами «охраняет» и стимулирует процесс транснационализации мощных компаний отечественного госсектора. В России сейчас действует довольно любопытная система «лоббирования» внешнеэкономических интересов страны. Так, под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ находятся торговые представительства страны, располагающиеся в российских посольствах, находящихся в ведении Министерства иностранных дел РФ. Это создает организационную основу для оперативного проведения в жизнь активной политики экономической дипломатии в отношении государственных компаний. Между тем имеющиеся возможности пока никак не используются. В этой связи необходима активизация диалога между двумя названными российскими министерствами для совершенствования механизма дипломатической поддержки компаний госсектора России, начиная от момента возникновения такой потребности до момента ее осуществления. Надо сказать, что роль российского Министерства иностранных дел во внешнеторговой политике должна быть вообще переосмыслена. Например, во Франции внешнеторговая политика находится в основном в компетен357 358 ции Министерства иностранных дел и, в частности, в его внешнеэкономических подразделениях. Материализуется эта политика в форме различных инструментов содействия экспорту: через торговые миссии, государственное страхование внешнеторговых операций, льготное кредитование экспортеров и т.п. [77, с.33]. Все эти примеры убедительно показывают, что в России роль международной дипломатии в активизации всех потенциальных инструментов внешнеторговой деятельности страны вообще и компаний госсектора в частности пока нулевая. На наш взгляд, сложившееся положение дел надо срочно менять за счет пересмотра роли Министерства иностранных дел РФ и его связей с Министерством экономического развития и торговли РФ. 3. Создание «организационных буферов» для ускорения НТП. Сейчас уже считается самоочевидным тезис о том, что будущее любой страны зависит от того, насколько хорошо она сможет встроиться в международный рынок высоких технологий; без высокотехнологичного производства любая экономика обречена на второстепенную роль в мировом хозяйстве. Однако события последних лет показывают, что рынок высоких технологий является довольно хрупким и ненадежным. Из-за своей специфики он подвержен кризисам и спадам даже в большей степени, чем традиционные товарные рынки. По сравнению в 90-ми годами, когда фондовый рынок высокотехнологичных компаний был непомерно раздут, сейчас он находится в состоянии кризиса. Своего пика данный рынок акций достиг в 2000 году, после чего котировки упали в среднем на 70% и инвесторы утратили интерес к акциям высокотехнологичных компаний [48, с.23]. В 2001 г. объем операций на этом рынке в Германии сократился в 3 раза, во Франции – в 6 раз, в Италии – в 20 раз. С января 2003 г. в Германии рынок высокотехнологичных компаний официально закрыт; на грани закрытия находятся аналогичные рынки в других западноевропейских странах [48, с.23]. Сказанное недвусмысленно подводит к выводу, что сфера высоких технологий нуждается в государственной поддержке. На наш взгляд, здесь 358 359 можно выделить два уровня проблемы – «товарный» и «ресурсный». На первом уровне государство должно оказывать помощь в «проталкивании» высокотехнологичного готового продукта на рынок для продажи, на втором – оно должно помочь в поддержании высокого технологического уровня традиционных производств и создании новых продуктов. Соответственно и меры государственной организационной поддержки дифференцируются в зависимости от указанных целевых установок. Ярким примером «товарной» стратегии государства может служить Япония, где в период бурного развития электроники была создана Ассоциация по продвижению информационных технологий [56, с.59]. В этом же направлении действуют и другие страны. Например, в Великобритании в 1981 г. на базе государственных организаций была создана финансовокоммерческая «Британская технологическая группа», ставшая крупнейшей компанией по патентованию, лицензированию, передаче технологий и коммерционализации отечественных научно-технических достижений, в том числе за пределами Великобритании [77, с.149]. Таким образом, государство всячески старалось «пристроить» созданный в стране высокотехнологичный продукт и тем самым поддерживало сферу высоких технологий. Для России этот опыт особенно интересен, так как она имеет довольно большую массу ноу-хау, большинство из которых сосредоточено на предприятиях госсектора. Создание на принципах самоокупаемости специальных центров маркетинга и накопления информации о потребностях рынка высоких технологий позволило бы поддержать многие потенциально перспективные предприятия российского госсектора. Примером «ресурсной» стратегии государства служит созданное в Германии Общество им. Фраунгофера, которое объединяет около 60 исследовательских институтов. Задачей общества является сокращение разрыва между фундаментальными исследованиями и хозяйственной деятельностью промышленных фирм [77, с.128]. Для этих же целей в Германии созданы многочисленные отраслевые союзы и сеть торгово359 360 промышленных и ремесленных палат, покрывающая всю страну. Членство в таких палатах и оплата членских взносов являются обязательными для всех фирм промышленности, что играет важную роль в активизации процесса передачи технологий и оказании технического консалтинга [77, с.129]. Так, не случайно, что 43% фирм обрабатывающей промышленности Германии сотрудничает с отраслевыми промышленными союзами в сфере передачи технологий и консалтинга, а 33% всех опрошенных фирм пользуются услугами торгово-промышленных палат [77, с.130]. В Великобритании для преодоления разрыва между высокоразвитой академической наукой и слабым хозяйственным использованием ее достижений по инициативе центральных и местных властей были созданы при университетах так называемые «научно-технические парки», в которых представители науки и промышленности проводят совместную работу над коммерциализацией научных исследований; к 2000 г. в стране насчитывалось 6 таких центров [77, с.149]. Помимо указанных «крупных» организационных мероприятий в Великобритании были введены новые правила, которые облегчили и удешевили приобретение и использование частным сектором научно-технических результатов, полученных за счет бюджетного финансирования в государственных лабораториях и университетах. Были также введены правила, упрощающие временный переход ученых из бюджетных организаций в частные фирмы [77, с.149]. Любопытным «кадровым» дополнением к приведенным примерам может служить опыт Франции, где в 90-ые годы власти страны рекомендовали всем государственным структурам сформировать основной костяк лиц, ответственных за управление на предприятиях технологическими ресурсами [77, с.99]. В данном случае хорошо просматривается использование французским правительством факта высокой административной управляемости предприятий госсектора для налаживания персональной ответственности на таком ответственном участке, как управление нововведе- 360 361 ниями. К настоящему моменту, на наш взгляд, ничто не мешает внедрению этого опыта в России. Подчеркнем, что все рассмотренные организационные механизмы не предполагают прямой финансовой поддержки тех или иных предприятий госсектора. Речь идет о создании неких промежуточных звеньев хозяйственной системы, которые обеспечивают эффективное сотрудничество частного и государственного секторов. Именно поэтому подобные механизмы можно называть «организационными буферами» ускорения НТП. В настоящее время для России этот инструмент регулирования деятельности госсектора является наиболее насущным и перспективным. 4. Амортизационная политика, направленная на ускорение НТП в госсекторе. Применительно к функционированию госсектора данная про- блема НТП преломляется следующим образом. Госсектор во всех странах мира аккумулирует львиную долю научного потенциала, что в принципе позволяет его предприятиям лидировать в области новых технологий. Однако дороговизна новых образцов производственных мощностей и несовершенство институциональной среды часто не позволяют госсектору в полной мере использовать существующие возможности. Низкая же восприимчивость госсектора к научно-техническим инновациям провоцирует аналогичные процессы и в частном секторе. Именно такая картина характерна для российской экономики. Указанная проблема усугубляется плохим финансированием предприятий госсектора. Данный аспект можно хорошо проиллюстрировать и объяснить с использованием полученной в параграфе 2.1 закономерности: при хорошей финансовой подпитке госсектор оказывается более эффективным, чем частный; в противном случае он уступает частному сектору по основным показателям экономической эффективности. Данный факт предполагает следующую интерпретацию. При щедром финансировании со стороны государства госсектор может себе позволить активно обновлять основные производственные фонды, что и позволяет ему добиться более высокой 361 362 экономической эффективности. Если же денег на его поддержание государством выделяется недостаточно, то технологическое обновление застопоривается и госсектор становится менее эффективным, чем частный. Учитывая, что в современных российских условиях делать ставку на улучшение финансирования госсектора в обозримой перспективе бесполезно, было бы логично попытаться компенсировать нехватку денежных средств прогрессивными изменениями в институциональной архитектуре экономики. Практически во всех странах одним из важнейших инструментов активизации НТП является политика ускоренной амортизации. Так, в Великобритании для информационного оборудования введена система 100%-ного амортизационного списания в первый же год его функционирования [77, с.140]. В Швеции действует система, в соответствии с которой компании, ведущие НИОКР, имеют право списать все некапитальные затраты на издержки данного года, включая приборы и оборудование с коротким сроком службы (до 3 лет) [77, с.182]. Для капитальных товаров с большим сроком службы применяются два метода амортизации: прямолинейное списание и фиксированный процент к уменьшающемуся остатку. Практически для всего производственного оборудования установлена норма прямолинейного списания в 20%. Метод фиксированного процента к уменьшающемуся остатку по сути своей представляет собой разновидность ускоренной амортизации основного капитала, позволяющую в первый же год списать на издержки его основную часть; норма амортизации в этом случае установлена в 30% [77, с.183]. Столь гибкая система, применяемая к активной части основного капитала, новейшим видам техники, приборам и оборудованию, применяемым в НИОКР, стимулирует техническое обновление производства, внедрение прогрессивных технологических инноваций. В России до сих пор все приведенные примеры воспринимаются как несбыточная мечта. Между тем введению системы ускоренной амортизации ничто не мешает. Кроме того, на первом этапе эту систему можно бы362 363 ло бы ввести применительно только к предприятиям госсектора; частный сектор можно было бы подключать к данному процессу по мере его «обкатки» в госсекторе. Такой подход, на наш взгляд, представляется вполне обоснованным по следующей причине. Дело в том, что закупка нового оборудования предприятиями госсектора в подавляющем большинстве случаев происходит на инвестиционные средства, полученные из бюджета. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно перейти от обычного субсидирования госсектора к его целевому кредитованию. Так, если государство выделяет средства для осуществления инвестиций в новое оборудование, то ускоренная амортизация этого оборудования будет служить гарантом того, что выданный кредит возвратится государству в сжатые сроки. В противном случае предприятиям госсектора придется годами «собирать» амортизацию с закупленного оборудования. Отсутствие системы ускоренной амортизации для предприятий госсектора в России говорит о том, что она пока очень сильно отстает от развитых государств в деле формирования развитого институционального обеспечения экономического роста. Например, Италия, отстававшая от других стран в части проведения прогрессивной научно-технической политики, уже в 1986 г. частично ликвидировала свое отставание путем введения в амортизационное законодательство положения о льготных условиях списания стоимости нового оборудования [77, с.109]. Таким образом, внедрение основ системы ускоренной амортизации является неотложной необходимостью. Другим довольно интересным и плодотворным в российских условиях примером представляется японская система селективной амортизационной политики, использованная еще в 50-ые годы. Так, при переоценке активов японских предприятий, обесцененных в результате инфляции, стоимость зданий и оборудования была существенно повышена. Однако данное повышение имело четкую отраслевую дифференциацию, ибо правительство решило некоторые отрасли экономики поставить в более выгодные усло363 364 вия для обеспечения их более быстрого развития. В соответствии с этой установкой активы предприятий строительной индустрии были увеличены в 9,9 раза, черной металлургии – в 7,2 раза, электроэнергетики – в 5,4 раза, электротехнического машиностроения – в 5,2 раза, горнодобывающей промышленности – в 1,8 раза [77, с.191]. Учитывая, что Россия так и не смогла за прошедшие годы выйти на «естественные» темпы инфляции в 2-3% годовых, такая система индексации основного капитала представляется вполне оправданной. Кроме того, дифференцированная индексация основных фондов различных отраслей российской экономики уже давно назрела по причине огромной недозагрузки их производственных мощностей. Причем большая часть основных фондов некоторых отраслей в принципе не может быть использована в дальнейшем производственном цикле по причине их безнадежного морального устаревания. В этих условиях было бы чрезвычайно полезно «разгрузить» имущественную часть активов многих российских предприятий и дать им возможность приступить к обновлению своей производственной базы на разумной финансовой основе. Предприятия же госсектора, оказавшиеся «изгоями» в период экономических реформ, не имели бюджетной подпитки для обновления своего производственного оборудования, в результате чего к нынешнему этапу подошли с особо изношенными и морально устаревшими средствами производства. Кроме того, дифференцированная индексация основных фондов разных отраслей экономики является наиболее простым и безболезненным способом проведения структурной политики и проведения в жизнь отраслевых приоритетов государства. Помимо всего сказанного, на наш взгляд, России было бы полезно позаимствовать еще один принцип японской системы селективной ускоренной амортизации, который предполагает ускоренное списание активов по строго определенному перечню, в который попадает оборудование научных лабораторий, опытных и экспериментальных цехов, отдельные виды 364 365 нового отечественного оборудования [77, с.191]. Данный принцип позволил бы достаточно цивилизованным способом поддержать наукоемкое отечественное производство, подавляющую часть которого составляют предприятия госсектора. Фактически внедрение в практику указанного принципа привело бы к эффекту мультипликатора. С одной стороны предприятия госсектора, закупающие передовое оборудование других предприятий госсектора, получали бы возможность быстро возвращать свои инвестиционные вложения, а с другой стороны предприятия госсектора, на чье оборудование распространяется ускоренная амортизация, получили бы возможность более быстрой реализации своей продукции и, скорее всего, расширили бы свой рынок сбыта. 5. Формирование института доверительного управления предприятий госсектора. В настоящее время уже нет никакого секрета, что в большинстве случаев болевым местом всей системы управления госсектором является менеджмент конкретного предприятия. В силу специфики целей и задач государственных предприятий их руководство, как правило, скатывается к одной из крайностей: либо культивирование неэффективной «бюрократической» системы управления, либо действия на основе псевдокапиталистической манеры управления в форме беспринципного «рвачества». Сегодня множество госпредприятий является фатальными банкротами, но по «высшим» соображениям закрывать их нежелательно. В таких обстоятельствах, на наш взгляд, целесообразно передать их в частные руки в форме доверительного управления. Надо сказать, что данная форма вообще становится все более популярной практически во всем мире. Так, передача в доверительное управление пакетов акций предприятий, закрепленных за государством, сейчас воспринимается в качестве одного из важнейших инструментов формирования прогрессивной структуры крупных компаний [77, с.17]. Справедливости ради, следует сказать, что названный инструмент действительно является весьма плодотворным, так как в значительной мере 365 366 снимает антагонизм между частным и государственным секторами. Фактически здесь происходит своеобразное слияние позитивных моментов двух секторов: стабильность функционирования и строгий контроль со стороны государства, присущие предприятиям госсектора, и свобода управленческих решений, присущая предприятиям частного сектора. Плюсом института доверительного управления является его чрезвычайная гибкость, являющаяся следствием контрактной системы. Так, условия передачи госпредприятия в доверительное управление могут гарантировать государству сохранение основного вида деятельности данного предприятия и даже определенной части персонала с последующим ежегодным доходом, зачисляемым в государственную казну, в зависимости от степени успешности деятельности предприятия. Доходы руководителя также могут быть поставлены в зависимость от его управленческих успехов. 6. Формирование дифференцированной системы контрактов с предприятиями госсектора. Надо признать, что передача предприятия госсектора в доверительное управление представителям частного сектора является все-таки довольно радикальным способом повышения эффективности госсектора. Между тем сейчас имеются и промежуточные формы, направленные на достижение тех же целей. Здесь наибольший интерес представляет опыт Франции, где существует дифференцированная система контрактов с предприятиями госсектора: контракт-план и целевой контракт [86, с.20]. Первый применяется к предприятиям, которые действуют в отраслях, где конкурентные процессы ограничены, а рынок стабилен. Это в основном предприятия транспорта и энергетики, причем организационная форма таких предприятий соответствует российским унитарным предприятиям и не предполагает акционерных (долевых) отношений. Контракт-план разрабатывается самим предприятием и детально согласовывается с курирующим министерством, после чего он должен быть одобрен правлением предприятия; впоследствии контракт-план включается в качестве соответ366 367 ствующего элемента в государственный план. Особенности контракт-плана заключаются в том, что он является довольно детальным, предусматривает количественные показатели деятельности предприятия и длительные сроки их планирования (3-5 лет). Целевой контракт применяется к предприятиям, которые действуют в отраслях с высоким уровнем конкуренции и нестабильности рынка. Как правило, это промышленный и финансовый сектора национальной экономики. Целевые контракты не включаются в государственный план, содержат цели производственной и финансовой стратегии предприятия в более общей форме и подлежат оперативной (каждый год) корректировке. Количественные показатели деятельности предприятия либо не устанавливаются, либо устанавливаются самим предприятием. На наш взгляд, в России потребность в подобной системе дифференцированной контрактации уже давно назрела. Например, целевые контракты могли бы дать большую свободу предприятиям, которые, работая в конкурентной рыночной среде, сейчас обременены необоснованными и явно избыточными обязательствами по отношению к государству. В то же время контракт-план может быть с успехом применен к предприятиям, действующим в комфортной экономической обстановке, и позволил бы повысить ответственность их руководства за результаты производственной деятельности. Наиболее широкие возможности применения контрактплана заложены в сфере образования, здравоохранения и науки, в которых пока доминируют государственные учреждения. 7. Формирование института правлений предприятий госсектора. По-видимому, не будет преувеличением сказать, что отсутствие квалифицированных менеджеров и отсутствие механизма согласования интересов государства, коллектива предприятия госсектора и его руководства является самой злободневной проблемой почти всех предприятий российского госсектора. Когда же речь идет о кадровых проблемах управления госсектором и повышении его эффективности, то довольно редко говорят о кон367 368 кретных инструментах и механизмах. Между тем зарубежный опыт дает некоторую полезную информацию по этому вопросу. Например, позитивный опыт Швеции, являющейся, как известно, одним из мировых лидеров в деле построения эффективного госсектора экономики, позволяет нащупать некоторые «нетрадиционные» резервы нынешней российской системы управления госсектором. Прежде всего, в России целесообразно внедрить институт правлений предприятий госсектора. Речь идет о том, что высшим органом, определяющим цели, задачи и общую стратегию каждого конкретного предприятия госсектора, должно быть его правление. Данный вопрос требует довольно серьезного нормативно-правового обеспечения. В частности, следует определить критерии для вхождения физических лиц в состав правления. Как правило, это общая высокая компетентность, предполагающая: знание текущей деятельности предприятия; знание особенностей данного вида бизнеса и отрасли; глубокие знания финансовых вопросов и т.д. Данный момент позволит хотя бы частично предотвратить вхождение в состав правлений лиц с низким профессионально-квалификационным цензом. Особый интерес представляет вопрос о составе бизнес- представителей. По нашему убеждению, данные люди должны представлять хозяйственные структуры (предприятия, банки, страховые компании и т.п.), которые связаны с данным государственным предприятием непосредственными деловыми связями. Только представители предприятийконтрагентов могут быть действительно заинтересованы в успешной деятельности госпредприятия. В противном случае бизнес-представители превратятся в номинальных членов правления, не желающих проявлять активность в выработке прогрессивной политики развития предприятия. Далее следует определить численность входящих в состав правления лиц. Так, например, в Швеции в 2000 г. размер правлений предприятий госсектора колебался в диапазоне от 3 до 14 человек; в среднем их численность составляла 7,6 чел. В России также имеет смысл ввести минимальное 368 369 и максимальное число членов правления для предотвращения кадровых злоупотреблений. Параллельно необходимо разработать критерии по определению размера правления в зависимости от размера подопечного ему предприятия. Здесь можно осуществить привязку численности правления к численности персонала предприятия. Например, для предприятий с числом занятых от 100 до 300 человек правление должно состоять из 3 человек; для предприятий с числом занятых от 301 до 1000 человек состав правления должен включать 4-5 человек и т.д. Одновременно необходимо определить состав правлений. Например, в Швеции в их состав обязательно входит один представитель канцелярии Правительства (кстати, в соответствии со шведским законодательством один и тот же человек канцелярии может входить в состав нескольких правлений); остальные члены правления, как правило, являются представителями деловых кругов. В России, по-видимому, такая система не пройдет ни по политическим, ни по организационным причинам – российские власти просто не готовы на такое «самоустранение», а деловые круги не упустят шанса подмять под себя интересы предприятий госсектора. В этой связи число представителей федеральных (региональных) властей должно быть больше и обеспечивать перевес над представителями бизнеса. При этом желательно, чтобы это были сотрудники разных министерств и ведомств, курирующих соответствующую отрасль экономики. Дополнительно необходимо предусмотреть регламентирующую процедуру по выбору и утверждению председателя правления. На наш взгляд, таковым может быть как представитель властей, так и представитель бизнеса, но без особых прав при голосовании и принятии стратегических решений. Не исключено, что при общем перевесе числа государственных служащих в составе правления было бы более логичным председателя правления выбирать из числа представителей частного бизнеса. Последним звеном в описанной системе должно стать определение системы номинаций членов правления. Здесь необходимо определить, ка369 370 кие структуры участвуют в выдвижении своих представителей и какие структуры участвуют в утверждении окончательного списка, а также механизм взаимодействия данных структур. Подобные нормы должны быть подкреплены разработкой форм и образцов документов, необходимых для номинации лиц в члены правления. В этой связи можно указать на шведский опыт, где «неформальные номинационные комитеты» создаются владельцами крупных предприятий, имеющих официальную биржевую регистрацию (их акции официально котируются на соответствующих биржевых рынках). Все номинации от соответствующих номинационных комитетов документированы и предполагают четкую мотивацию и аргументацию. На наш взгляд, российская система номинаций членов правления может строиться по аналогии со шведской системой без каких-либо существенных корректировок. Единственным ограничением, пожалуй, должен выступать норматив размера организации, выдвигающих номинантов в состав правления. Это может быть численность занятых в организации (например, не менее 500 человек), годовой объем оборота, размер уставного капитала и т.п. Другим важным резервом в управлении госсектором является оптимизация механизма взаимодействия между правлением предприятия и назначаемым им исполнительным директором. Здесь также необходимо дополнить существующую в России правовую систему новыми нормативными документами. Основной идеей данного нововведения является разделение стратегических и оперативных полномочий по управлению госсектором. Так, например, в Швеции в соответствии с Законом об акционерных компаниях ответственность между правлением и исполнительным директором распределяется таким образом, что последний осуществляет текущее оперативное управление компанией в соответствии с основными направлениями 370 371 и указаниями, подготовленными правлением. Аналогичная система должна быть внедрена и в России. Следуя позитивному опыту Швеции, на правление предприятия целесообразно возложить функции по ведению переговоров, найму и увольнению исполнительного директора. При этом необходимо регламентировать два вопроса: квалификацию и оплату труда исполнительного директора. Для решения вопросов первой группы следует определить профессионально-квалификационные критерии, которым должен соответствовать исполнительный директор. Для решения вопросов второй группы следует разработать принципы оплаты труда руководства предприятий госсектора. В Швеции в этой области действуют два взаимодополняющих принципа. Первый из них требует, чтобы зарплата и другие привилегии руководства предприятия госсектора были конкурентоспособными; второй принцип, наоборот, жестко ограничивает зарплату сверху: по заработкам руководства рассматриваемое предприятие госсектора не должно быть лидером в своей отрасли по сравнению с аналогичными предприятиями частного сектора. Для России данные принципы, конечно же, являются слишком общими и нуждаются в конструктивной конкретизации. По всей вероятности, здесь, как и во многих других случаях, можно воспользоваться заданием скользящей величины заработка руководителя предприятия госсектора с помощью официально установленного минимального размера оплаты труда; данная величина должна быть дифференцирована по отраслям и периодически пересматриваться. 8. Предотвращение неоправданной диверсификации деятельности предприятий госсектора. При управлении предприятиями госсектора следует в полной мере задействовать принцип минимизации диапазона направлений их деятельности, который активно претворяется в жизнь практически во всех развитых странах мира. В данном случае речь идет о том, что многие предприятия госсектора со временем склонны расширять свою деятельность за пределы оговоренных базовых направлений. Это способ371 372 ствует распылению ресурсов и может губительно сказаться на достижении основной цели. Сказанное особенно актуально для предприятий госсектора с общественными целями. В связи с этим одним из руководящих принципов управления предприятиями госсектора указанной группы должен стать принцип минимизации диверсификации их деятельности. Именно такой принцип активно проводился Правительством Швеции в 1999-2000 гг. Так, Шведские Железные Дороги ликвидировали такие непрофильные виды своей деятельности, как ресторанное обслуживание и паромные перевозки. Фирма «Telia» расширила свою основную деятельность, перенеся побочные виды в специально созданное для этого самостоятельное предприятие. Фирма «Vattenfall» ограничила даже свою географическую диверсификацию, ликвидируя собственные филиалы за пределами Европы. Применительно к России принцип минимизации диверсификации деятельности предприятий госсектора должен активно проводиться в жизнь курирующими министерствами и ведомствами в отношении низкоэффективных предприятий. По сути дела данный принцип должен играть роль организационной санкции. На наш взгляд, концентрация усилий на основных направлениях деятельности предприятий госсектора позволит в значительной мере упорядочить процесс управления ими и будет препятствовать распылению государственных ресурсов. 9. Создание системы государственного франчайзинга. Среди совре- менных методов повышения эффективности госсектора имеются уже и такие, которые пока выглядят как довольно экзотические. К числу таковых относится государственный франчайзинг. Данная система уже реально работает на транспорте в некоторых районах Великобритании, где лейбористы имеют большинство в местных органах власти [77, с.145]. Данная система возникла как альтернатива примитивным методам приватизации и национализации. Ее смысл заключается в том, чтобы мощная государственная компания продавала частным лицам свою франшизу, 372 373 включая торговую марку и свои технологии организации бизнеса, оказание организационных и консультационных услуг. В результате образуются самостоятельные частные предприятия, которые выступают как некое организационно-производственное продолжение государственной компании и по сути своей играют роль дочерних фирм. Такая система позволяет специфическим образом решить две противоречивые проблемы. С одной стороны государство набирает под свои нужды предприятия частного сектора, которые осуществляют необходимые инвестиции, и тем самым ликвидируют ту неподъемную инвестиционную нагрузку, которую госсектор был бы вынужден нести в отсутствие системы франчайзинга. С другой стороны франшиза позволяет государственной компании проверять и требовать соблюдения должного качества работы «своих» частных предприятий. Кроме того, государственная компания и частные фирмы, выкупившие у нее франшизу, как правило, образуют некий хозяйственную симбиоз, что еще больше связывает их и делает «прозрачными» друг для друга. Хотя система государственного франчайзинга еще довольно молодая, уже сейчас ясно, что в ней заложены большие возможности. Так, например, одна из сложнейших сегодняшних проблем России, связанная с распадом РАО «ЕЭС России», может быть решена путем внедрения государственного франчайзинга. Не исключено, что в нынешних условиях это единственно приемлемое решение. *** Предложенные механизмы регулирования деятельности госсектора являются довольно простыми и вместе с тем довольно действенными. Во всяком случае, они позволяют надеяться, что при их внедрении масштабы и структура госсектора станут более сбалансированными, а его эффективность – выше. Главное – они не требуют больших финансовых затрат, которыми грешат почти все традиционные методы поддержки госсектора. Разумеется, всегда есть вероятность, что вполне разумные организационные схемы и институты, дающие положительный результат в других стра373 374 нах, в России не приживутся. Однако внедренные в жизнь хозяйственные механизмы в дальнейшем можно будет корректировать и усовершенствовать, а при необходимости и отбрасывать, что значительно лучше, чем не иметь вообще никаких механизмов, а именно это и характерно для сегодняшнего российского госсектора. 374 375 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Рассмотренные в данной работе вопросы ни в коей мере не исчерпывают всего комплекса проблем, связанных с функционированием отечественного госсектора и построением эффективной системы управления им. Однако многие рекомендации и предложения, высказанные на страницах книги, на наш взгляд, помогут приступить к формированию более прогрессивной национальной модели госсектора и осуществить многие действия по институциональной поддержке его предприятий и организаций. В дальнейшем многие положения могут быть конкретизированы и уточнены, однако базой для таких уточнений вполне может служить предложенная в работе модель российского госсектора. Авторы выражают надежду, что в ближайшее время российскими властями будут осуществлены более активные действия по формированию нормальной системы управления госсектором взамен тем хаотичным и мало результативным регулятивным действиям, которые осуществлялись до сих пор. Можно констатировать, что на сегодняшний день уже имеются идеологические и методологические основы для проведения эффективной политики регулирования госсектором. Дальнейшее продвижение в этом направлении предполагает в основном готовность властей идти на более решительные институциональные преобразования и проводить в жизнь соответствующие политические решения. Разумеется, многие тезисы и предложения авторов являются предварительными и дискуссионными. Многое еще предстоит проверить и перепроверить. Кроме того, мы прекрасно осознаем, что каким бы ни был госсектор, в любом случае он не является панацеей от всех бед российской экономики. Но если с ним не работать, то от него уж точно нечего ожидать. И авторы надеются, что эта работа будет постепенно налаживаться. 375 376 БИБЛИОГРАФИЯ 1. Абрамов Л. О ходе приватизации в ЧСФР// «Вопросы экономики», №9. 1992. 2. Авеков В.В., Баранова Т.В., Райзберг Б.А. Аренда объектов государственной и муниципальной собственности. М.: МАМАРМЕН. 2001. 3. Амелькин В.В. Дифференциальные уравнения в приложениях. М.: Наука. 1987. 4. Арбатов А.Г., Ромашкин П.Б. Военные и политические аспекты оборонного бюджета 2003 г.// «Мировая экономика и международные отношения», №6. 2003. 5. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект Пресс. 1995. 6. Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике// «Вестник Московского университета. Серия 6, Экономика», №6, 1997. 7. Балацкий Е.В. Принципы управления государственной задолженностью// «Мировая экономика и международные отношения», №5. 1997. 8. Балацкий Е.В. Государственный сектор экономики России в переходный период// «Вестник Российской академии наук», №5, 1998. 9. Балацкий Е.В. Измерение масштабов государственного сектора// «Экономист», №9, 1999. 10. Балацкий Е.В. Информационный фактор в управлении государственным сектором// «Проблемы теории и практики управления», №4, 1999. 11. Балацкий Е.В. Влияние реструктуризации форм собственности на промышленное производство// «Проблемы прогнозирования», №1, 1999. 12. Балацкий Е.В. Управление государственным сектором экономики и бюджетное прогнозирование// «Вестник Московского университета. Серия 6, Экономика», №1, 2000. 376 377 13. Балацкий Е.В. Государственный сектор в системе макроэкономического регулирования// «Проблемы теории и практики управления», №1, 2001. 14. Балацкий Е.В. Использование индикативного мониторинга структурного развития экономики при разработке промышленной политики// «Общество и экономика», №5, 2001. 15. Балацкий Е.В. Особенности российской модели управления государственным сектором// «Проблемы теории и практики управления», №2, 2002. 16. Балацкий Е.В. Особенности государственного сектора промышленности// «Экономист», №6, 2002. 17. Балацкий Е.В. Анализ влияния налоговой нагрузки на экономический рост с помощью производственно-институциональных функций// «Проблемы прогнозирования», №2, 2003. 18. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Критерии и приоритеты приватизации государственной собственности// «Общество и экономика», №12, 2002. 19. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Роль государственного сектора в национальной экономике: общемировые тенденции// «Общество и экономика», №7-8, 2003. 20. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Глобализация мировой экономики и «корпоративная модель» формирования государственного сектора// «Общество и экономика», №9, 2003. 21. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Воспроизводственные аспекты динамики государственного сектора// «Экономист», №9, 2003. 22. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Промышленный государственный сектор России: диспропорции в развитии и способы их устранения// «Вестник РАН», №12, 2003. 377 378 23. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Взаимодействие государственного и частного секторов в России: проблема достижения равновесия// «Общество и экономика», №1, 2004. 24. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Роль государственного сектора в построении «новой экономики» // «Общество и экономика», №2, 2004. 25. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Новые инструменты в технологии принятия решений о приватизации// «Проблемы теории и практики управления», №1, 2004. 26. Балацкий Е.В., Конышев В.А. Институциональная поддержка государственного сектора экономики// «Вестник РАН», №4, 2004. 27. Балацкий Е.В., Лапин В.И. Инновационный сектор промышленности// «Экономист», №1, 2004. 28. Балацкий Е.В., Потапова А.В. Малый и крупный бизнес: тенденции становления и специфика функционирования// «Экономист», №4, 2001. 29. Балацкий Е.В., Потапова А.В. «Узкие места» в региональноотраслевой структуре российской промышленности// «Общество и экономика», №7-8, 2001. 30. Балацкий Е.В., Федорова И.В. и др. Подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации». Предложения по внесению изменений и дополнений в «Бюджетный кодекс Российской Федерации». Научный доклад. М.: ИМЭИ. 2002. 31. Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. М.: Композит. 1996. 32. Бирюков В., Кузнецова Е. Государственная собственность и госсектор в рыночной экономике// «Мировая экономика и международные отношения», №12. 2001. 378 379 33. Бирюков В., Кузнецова Е. Государственная собственность и госсектор в рыночной экономике// «Мировая экономика и международные отношения», №3. 2002. 34. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М.: Дело Лтд. 1994. 35. Болдырев Ю.Ю. О бочках меда и ложках дегтя. М.: Издательство Эксмо, Издательство Алгоритм, 2004. 36. Борбели С. Специфика процессов приватизации в Венгрии// «Проблемы теории и практики управления», №5, 1992. 37. Букреев В.В., Потапов П.А. О реформировании механизма управления унитарными предприятиями// «Управление собственностью», №1. 2003. 38. Бучельников Е.А. Становление рынка и опыт приватизации в Японии// «Финансы», №2, 1992. 39. Волостнов Н.С. Государственное предприятие в рыночной экономике. М.: Издательство «Экономика», 2004. 40. Газизуллин Ф.Р. О новой модели реализации государственной политики в области имущественных и земельных отношений// «Управление собственностью», №1. 2003. 41. Глинкина С. Приватизация в Восточной Европе: мотивы, формы, критерии эффективности// «Проблемы теории и практики управления», №3, 1992. 42. Государственная собственность в развитых капиталистических странах в 80-е годы: курс на приватизацию и создание смешанных предприятий. М.: ИНИОН. 1989. 43. Губайдуллина Ф.С. Крупные транснациональные корпорации на новых рынках// «ЭКО», №3, 2003. 44. Дежина И.Г., Салтыков Б.Г. Об эффективности использования бюджетных средств в российской науке// «Экономика и математические методы», №2, 2002. 379 380 45. Дерябина М.А., Колчин С.В. Приватизация в странах Восточной Европы: сравнительная характеристика// «Общество и экономика», №3-4, 1992. 46. Дианов Е. Успех инноваций определяют высокие технологии// «Экономист», №6, 2002. 47. Долголаптев А.В. Использование интеллектуального ресурса России// «Внешняя торговля», №4-5, 2002. 48. Доронин И. Современные финансовые рынки: тенденции и перспективы// «Мировая экономика и международные отношения», №6. 2003. 49. Доугерти К. Введение в эконометрику. М.: ИНФРА-М. 1999. 50. Друкер П.Ф. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Издательский дом «Вильямс», 2003. 51. Евграшин А.И. Из практики французского индикативного планирования// «Российский экономический журнал», №2. 1998. 52. Житенко Е.Д. Как стимулировать инновационную деятельность?// «ЭКО», №3, 2002. 53. Журавская Е.Г. Приватизация в развивающихся странах Востока// «ЭКО», №3. 1992. 54. Зворыкина Ю.В. Государственные и муниципальные концессии в России. М.: Современная экономика и право. 2002. 55. Зворыкина Ю.В. Концессия объектов инфраструктуры в России. М.: КноРус. 2003. 56. Зелтынь А.С. Государственная промышленная политика в рыночных экономиках// «ЭКО», №3, 2003. 57. Зельднер А.Г. Государство в стратегии российского ответа вызову нового века – глобализации// В сб.: «Государство и экономика: факторы экономического роста». М.: Институт экономики РАН. 2002. 58. Илларионов А., Пивоварова Н. Размеры государства и экономический рост// «Вопросы экономики», №9. 2002. 380 381 59. Ишмаев И.А. Управление государственной собственностью региона-субъекта Российской Федерации. М.: МСЭУ. 2001. 60. Казанцев С.В. Смена формации// «ЭКО», №3, 2003. 61. Кингсли Г.Т., Страйк Р.Дж. Приватизация жилищного фонда в странах Восточной Европы// «Вопросы экономики», №11. 1992. 62. Князев Ю. Спрос на карликов, а не на гигантов: о ходе приватизации в странах Восточной Европы// «Деловые люди», №9. 1991. 63. Комков Н.И. Роль инноваций и технологий в развитии экономики и общества// «Проблемы прогнозирования», №3, 2003. 64. Конышев В.А. Финансово-промышленные группы: проблемы становления и перспективы развития. М.: ИМЭИ. 1998. 65. Конышев В.А. Государственный сектор России: проблемы формирования и направления совершенствования. М.: ИМЭИ. 2003. 66. Конышев В.А. Государственный сектор России в системе макроэкономического регулирования. М.: Издательство «Экономика». 2004. 67. Коровкин А.Г. Согласование динамики вакантных рабочих мест и рабочей силы в России// «Проблемы прогнозирования», №2, 1999. 68. Коровкин А.Г., Лапина Т.Д., Полежаев А.В. Согласование спроса на рабочую силу и ее предложения: федеральный и региональный аспекты// «Проблемы прогнозирования», №3, 2000. 69. Коровкин А.Г., Наумов А.В. Социально-экономические проблемы формирования рациональной занятости// «Экономика и математические методы», №5, 1990. 70. Костина Г. Миллиард на подделках// «Эксперт», №8(221), 2000. 71. Кучуков Р., Савка А. Некоторые особенности процессов глобализации// «Экономист», №5, 2003. 72. Мачульская О.В., Балацкий Е.В. Особенности малого предпринимательства в России// «Проблемы прогнозирования», №2, 1999. 73. Мельников О.В. Приватизация в Республике Беларусь: основные принципы и приоритеты// «Управление собственностью», №1. 2003. 381 382 74. Милованов В.П. Об одном подходе к моделированию механизмов ценообразования// «Экономика и математические методы», №1, 1994. 75. Мовшович С.М., Крупенина Г.А., Богданова М.С. Оценка избыточных тягот налогообложения в российской экономике. М.: РПЭИ. 2000. 76. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Издательство «Весь Мир». 2003. 77. Национальная промышленная политика конкурентоспособности: опыт Запада – в интересах России. М.: ИМЭМО РАН. 2002. 78. Некипелов А.Д. Управление государственными активами: в поисках рыночной альтернативы// «Управление собственностью», №1. 2003. 79. Некраш В. Приватизация: за год можно успеть немало. Франция: Опыт разгосударствления// «Деловые люди», №2. 1991. 80. Нигматулин Р. Об оптимальной доле государственных расходов в ВВП и темпах экономического роста// «Вопросы экономики», №3. 2003. 81. Новейшая история (1939-1992). М.: Просвещение. 1993. 82. Пашкова И.И. Процесс приватизации и иностранный капитал (в посткоммунистических странах)// «Общество и экономика», №3-4, 1992. 83. Перевалов Ю.В., Гимади И.Э., Добродей В.В. Анализ влияния приватизации на деятельность промышленных предприятий. М.: РПЭИ, 2000. 84. Потапова А.В. Структурно-институциональные сдвиги в российской экономике переходного периода. М.: ИМЭИ. 2001. 85. Радыгин А.Д. «Технический» взгляд на приватизацию в странах Запада// «ЭКО», №3. 1992. 86. Рассадина А. Государственный сектор в развитых странах (опыт Франции и Великобритании)// «Экономист», №6, 2002. 87. Романова З. Аргентина: трудный опыт приватизации// «Мировая экономика и международные отношения», №4. 1993. 88. Розанова Н.М. Структура рынка и стимулы к инновациям// «Проблемы прогнозирования», №3, 2002. 382 383 89. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Госкомстат России. 2000. 90. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. М.: Госкомстат России. 2001. 91. Российский статистический ежегодник. Стат. сб. М.: Госкомстат России. 2002. 92. Сатаев С.Б. Развитие региональной системы управления предприятиями государственного сектора экономики (на примере Республики Калмыкия). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М.: ГУУ. 2005. 93. Сизов Ю.С. Рынок ценных бумаг в системе управления собственностью// «Управление собственностью», №1. 2003. 94. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996. 95. Управление государственной собственностью: Учебник. М.: ЭКМОС. 2002. 96. Черников Д. Макроэкономическая теория (учебник для экономических вузов)// «Российский экономический журнал», №7, 1993. 97. Шелковников Г.А. Доходы бюджета от ФГУПов: неразрешенные проблемы// «ЭКО», №6, 2003. 98. Ширяев А. Венчурное инвестирование// «ЭКО», №2, 2003. 99. Ширяева Р.И. Государственная собственность в системе факторов экономического роста// В сб.: «Государство и экономика: факторы экономического роста». М.: Институт экономики РАН. 2002. 100. Экономика и управление недвижимостью: Учебник для вузов. Смоленск: «Сплин плюс». 1999. 101. Юрыгин О. Опыт приватизации в новых федеральных землях Германии// «Вопросы экономики», №9. 1992. 383 384 102. Ballard Ch., Shoven J., Walley J. General equilibrium computations of the marginal welfare costs of taxes in the United States// «American Economic Review», №75, 1985. 103. Diamond P., McFadden D. Some uses of the expenditure function in public finance// «Journal of Public Economy», №3, 1974. 104. Hicks J. The rehabilitation of consumer’s surplus// «Review of Economic Studies», №9, 1941. 105. Mohring H. Alternative welfare gain and loss measure// «Western Economic Journal», №9, 1971. 106. Trotman-Dickenson D.L. Economics of the public sector. L.: Macmillan. 1996. 107. Welfens P., Jasinski P. Privatization and foreign direct investment in transforming economies. Dartmouth, 1994. 384
