Управлять нельзя приватизировать: между бюджетным

Журнал НЭА,
№ 4 (20), 2013, с. 150–153
Горячая тема. Круглый стол
С.А. Афонцев
Институт мировой экономики и международных отношений РАН, Москва
Управлять нельзя приватизировать:
между бюджетным искушением и «грехом нирваны»
В статье утверждается, что большинство возражений против начала новой волны приватизации в России страдает «грехом нирваны», т.е. опирается на некорректное сравнение ограниченных (но позитивных) результатов политики приватизации с возможной (но не доказанной) способностью правительства повысить эффективность государственных предприятий.
Результаты проделанных к настоящему времени эмпирических исследований указывают на то,
что оптимальным решением является сочетание приватизации с активной политикой развития
конкуренции.
Ключевые слова:
предприятий.
приватизация,
политика
развития
конкуренции,
эффективность
Классификация JEL: D04, H11, L33.
Дискуссии о целесообразности приватизации и ее возможных стратегиях в странах
с развивающимися рынками продолжаются
уже более двух десятилетий, и шансы на их
скорое окончание – к сожалению или к счастью – в обозримом будущем отсутствуют. К
сожалению – потому что разнобой оценок
в рекомендациях очевидным образом препятствует выработке эффективной политики
управления государственной собственностью.
К счастью – потому что продолжение дискуссий, безусловно, плодотворнее, чем формирование искусственных догм, довлеющих над
умами экономистов и политиков.
Если по каким-то вопросам в рассматриваемой области и существует консенсус, то он
связан с признанием двух фундаментальных
фактов. Во-первых, позитивное влияние приватизации на развитие экономики в целом
оказалось существенно более скромным, чем
ожидала большая часть экономистов в начале
1990-х годов; во-вторых, восприятие процессов приватизации в обществе оказалось
весьма критическим даже в тех странах, где
ее результаты были наиболее впечатляющими
(Megginson, Netter, 2001; Estrin et al., 2009;
Denisova et al., 2012). Основные надежды, возлагаемые на политику приватизации, традиционно связаны с получением дополнительных
бюджетных доходов, повышением эффективности приватизированных предприятий и развитием рыночной конкуренции. Реальная
практика приватизации в период 1990–2000-х
годов показала, что эти надежды оказались
1
во многом иллюзорными. С одной стороны,
стало очевидным, что фискальный эффект
приватизации в большинстве случаев ограничен и не позволяет решать масштабные бюджетные проблемы. С другой стороны, было
показано, что приватизация неоднозначно
влияет на рост эффективности. При этом наиболее выраженным это влияние оказывается
в отраслях с конкурентной структурой, но сама
приватизация далеко не всегда ведет к росту
конкуренции.
Если говорить о фискальном эффекте,
то следует признать, что поступления от приватизации в лучшем случае позволяют получить разовые доходы, способные улучшить
бюджетные показатели в конкретном году, однако ни в одной стране они не дали системного эффекта при решении бюджетных проблем.
В этом смысле рекомендации, мотивированные фискальным мотивом, могут быть оправданы в ситуации острого бюджетного кризиса
(хотя и в этом случае существует риск серьезно
переоценить возможные результаты1), однако
в среднесрочном плане их влияние на поддержание стабильности бюджета можно считать
инфрамаржинальным. Странам, практикующим консервативную стратегию приватизации (к которым на протяжении последнего
десятилетия относится и Россия), на впечатляющие фискальные результаты рассчитывать
тем более трудно. Характерной иллюстрацией
является опыт Индии. В период 1991–2009 гг.
было полностью или частично приватизировано 50 компаний (21% числа компаний, нахо-
Характерным примером является переоценка роли доходов от приватизации в рамках антикризисной программы
Греции. Если изначально предполагалось, что к 2016 г. за счет продажи государственной собственности будет дополнительно получено 60 млрд евро, то впоследствии эта цифра была сокращена до 15 млрд, причем с учетом продолжающихся приватизационных скандалов даже более скромные фискальные цели приватизации вряд ли будут
достигнуты (Privatization Chief Quits…, 2013).
150
Актуальные проблемы управления государственной собственностью
дившихся в собственности федерального правительства); при этом суммарные доходы от
приватизации составили 12,9 млрд долл., что
эквивалентно 2,6% совокупного бюджетного
дефицита Индии за соответствующий период (Pratap, 2011)2. Очевидно, что о серьезном
вкладе приватизации в решение бюджетных
проблем говорить при этом не приходится.
Влияние приватизации на эффективность деятельности компаний выглядит также
неоднозначно. Во-первых, одним из ключевых
результатов анализа процессов приватизации
в 1990-е годы стала демонстрация того факта,
что приход иностранных собственников оказывает положительное влияние на эффективность
приватизированных
компаний
(Hanousek et al., 2004; Yudaeva et al., 2003; Weill,
2003). В отличие от национальных, иностранные собственники приносят с собой как новые
технологии, так и новые рыночные стратегии,
что позитивно сказывается на деятельности
приватизированных компаний. Во-вторых,
важные выводы были получены на основе изучения связи между эффективностью приватизированных компаний, отраслевой структурой
и масштабами остаточного государственного
участия в собственности. Остановимся на
некоторых из этих выводов.
Еще в конце 1990-х годов было показано, что прирост эффективности приватизированных предприятий положительно зависит
от уровня конкуренции в отрасли. При этом
в конкурентных отраслях рост экономических
показателей приватизированных компаний
достигается главным образом за счет оптимизации численности работников и повышения
производительности, а не роста цен, которого
так часто опасаются критики приватизации3.
Частные собственники, безусловно, любят
деньги, но в конкурентных условиях залогом
получения дополнительной прибыли является
повышение эффективности, а не цен.
Дополнительный аргумент относительно роли конкурентной среды в процессах приватизации связан с определением источников
роста эффективности. Показательным отраслевым примером может служить случай Турции, где в результате приватизации все цементные заводы перешли в частные руки. При этом
одного факта смены собственности оказалось
достаточно для повышения производительности труда на приватизированных заводах. Однако для повышения эффективности распре-
Журнал НЭА,
№ 4 (20), 2013, с. 150–153
деления ресурсов ключевое значение имела
конкурентная среда, в которой функционировали соответствующие заводы: там, где на рынках был более высокий уровень конкуренции,
производители имели максимально мощные
стимулы оптимизировать использование производственных ресурсов (Octen, Arin, 2006).
Интересен также вопрос о том, в какой
степени положительное влияние приватизации на эффективность компаний, функционирующих в конкурентных отраслях экономики,
может зависеть от остаточного уровня государственного участия в собственности. В связи
с этим показательно сравнение Тайваня с материковым Китаем. Применительно к Тайваню
было продемонстрировано, что конкурентная
структура отрасли способствует росту производительности и прибыльности приватизированных компаний, в то время как уровень остаточного государственного представительства
в совете директоров не оказывает на них значимого влияния (Wu, Parker, 2007). Напротив,
в случае материкового Китая структура собственности и управления оказывает критически важное влияние на перспективы реструктуризации и роста эффективности, причем
сохранение высокой доли государственного
участия препятствует росту эффективности
(Gan, Guo, Xu, 2008). Наиболее вероятное объяснение столь разительных различий связано
с длительностью существования рыночных
институтов в рассматриваемых странах и мотивацией государственных представителей в приватизированных компаниях. Тайвань – страна
с устойчивой рыночной экономикой, где
чиновники традиционно были ориентированы
на поддержку конкурентоспособности бизнеса.
И если государство – просто один из многих
эффективных собственников, то его представители в советах директоров голосуют так,
чтобы обеспечить рост эффективности компаний. Такое объяснение хорошо согласуется
с многочисленными примерами эффективной
работы государственных компаний в странах
с развитой рыночной экономикой: если компании с государственным участием работают
в рыночных условиях, то государственные
представители в совете директоров голосуют
за оптимальные рыночные стратегии соответствующих компаний. Напротив, в странах
с развивающимися рынками – и Китай в этом
плане не исключение – мотивация представителей государства в советах директоров может
2
В 1991/92 и 1994/95 бюджетных годах этот показатель составил 8,4%, а в 2003/04 бюджетном году достиг 12,6%;
в остальные годы он колебался от 0 до 4,8%.
3
В частности, вклад роста цен в рост эффективности компаний, приватизированных в конкурентных отраслях
мексиканской экономики в 1983–1991 гг., не превысил 10% (La Porta, López-De-Silanes, 1999).
151
Горячая тема. Круглый стол
существенно отличаться от интересов частных
собственников (Privatisation in China, 2011).
Рассмотренные выше эмпирические
результаты имеют существенное значение для
обсуждения практических перспектив продолжения процессов приватизации в России. Если
оставить в стороне «стратегические» сектора
экономики, в которых поддержание (и даже наращивание) государственного контроля над деятельностью крупных и крупнейших компаний
рассматривается в качестве государственного
приоритета (Афонцев, Ли, 2013), существует
два важных фактора, сдерживающих передачу
государственной собственности в частные руки.
С одной стороны, для правительства ключевым
мотивом приватизации остается фискальный,
что в условиях низкой конъюнктуры на фондовых рынках ведет к откладыванию планов
приватизации «до лучших времен», когда за государственные активы можно будет выручить
больше финансовых средств. С другой стороны,
значительная часть экспертного сообщества,
испытывая разочарование от результатов приватизации 1990-х годов, возлагает надежды на
стратегии, предполагающие отказ от приватизации государственных активов и ориентацию
на повышение эффективности их использования в рамках государственного сектора – либо
с целью дальнейшей продажи по более высокой
цене (что полностью согласуется с фискальным
мотивом в деятельности правительства), либо
для обеспечения продолжительного присутствия эффективных государственных компаний в отдельных отраслях экономики.
Представляется, что обе эти позиции
не могут рассматриваться в качестве академически и политически приемлемых. Первая из
них полностью игнорирует, а вторая – серьезно
недооценивает роль вопросов эффективности,
связанных с решениями о приватизации (либо
об отказе от приватизации) государственных
активов. Эта недооценка связана с характером
сравнения альтернатив: низкому позитивному
влиянию фактически реализованной политики
приватизации на эффективность приватизированных предприятий противопоставляется гипотетическое, желаемое увеличение эффективности компаний, остающихся в государственной
собственности. В экономической науке подобное сравнение реального, уже достигнутого положения вещей с идеальным, пути достижения
которого туманны и неочевидны, получило название «греха нирваны» (Nirvana fallacy) (Demsetz, 1969). Действительно, факт низкого прироста эффективности в результате приватизации можно считать эмпирически доказанным.
Однако не существует никаких – ни эконометрических, ни основанных на конкретных срав-
Журнал НЭА,
№ 4 (20), 2013, с. 150–153
нительных наблюдениях – доказательств того,
что в рамках государственного сектора стран
с развивающимися рынками может быть обеспечен более высокий прирост эффективности.
В этих условиях отказ от приватизации
низкоэффективных государственных активов
в надежде на то, что когда-нибудь в будущем –
неизвестно когда и неизвестно как – государство сможет повысить их эффективность, причем сделает это лучше, чем частный собственник в результате приватизации, представляется лишенным рациональных оснований. Но
и рассчитывать на автоматический рост эффективности в результате приватизации тоже
нет смысла. Как было показано выше, критически важным условием роста эффективности
в результате приватизации является наличие
конкурентной среды, заставляющей нового
собственника вести поиск рыночных стратегий, направленных на повышение конкурентоспособности. Политика приватизации и политика развития конкуренции должны идти
рука об руку. Проблема заключается в том, что
приоритеты развития конкуренции в российской экономической политике давно и прочно
забыты. Пришло время о них вспомнить.
ЛИТЕРАТУРА
Афонцев С., Ли С.Дж. (2013). Российский крупный бизнес в условиях глобального кризиса // Вопросы экономики. № 5. С.40–55.
Demsetz H. (1969). Information and Efficiency:
Another Viewpoint // Journal of Law and
Economics. Vol. 12. No. 1. P. 1–22.
Denisova I., Eller M., Frye R., Zhuravskaya E. (2012).
Everyone Hates Privatization, But Why? Survey
Evidence from 28 Post-Communist Countries
// Journal of Comparative Economics. Vol. 40.
No. 1. P. 44–61.
Estrin S., Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J.
(2009). Effects of Privatization and Ownership in Transition Economies. The World
Bank, Policy Research Working Paper No.
4811. January.
Gan J., Guo Y., Xu Ch. (2008). What Makes Privatization Work? Evidence from a Large-Scale Nationwide Survey of Chinese Firms // Seoul
Journal of Economics. Vol. 21. No. 2. P. 311–331.
Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J. (2004).
Ownership, Control and Corporate Performance after Large-Scale Privatization.
William Davidson Institute Working Paper
Number 652. February.
La Porta R., López-De-Silanes F. (1999). The
Benefits of Privatization: Evidence From
Mexico // The Quarterly Journal of Economics. Vol. 114. No. 4. P.1193–1242.
Megginson W.L., Netter J.M. (2001). From State
152
Актуальные проблемы управления государственной собственностью
to Market: A Survey of Empirical Studies
on Privatization // Journal of Economic Literature. Vol. 39. No. 2. P. 321–389.
Octen C., Arin P. (2006). The Effects of Privatization on Efficiency: How Does Privatization
Work? // World Development. Vol. 34. No. 9.
P. 1537–1556.
Pratap K.V. (2011). Does Privatization Lead to Benigh Outcomes? A Case Study of India //
Sanford Journal of Public Policy. Vol. 2. No. 1.
P. 24–25.
Privatisation in China (2011). Privatisation in China: Capitalism confined // The Economist.
03.09.2011.
Privatization Chief Quits… (2013). Privatization
Chief Quits after Another Misstep in Sales
of Greek Assets // The New York Times.
19.08.2013.
Weill L. (2003). Banking Efficiency in Transition
Economies: The Role of Foreign Ownership
// Economics of Transition. Vol. 11. P. 569–592.
Wu H.-L., Parker D. (2007). The Determinants
of Post-Privatization Efficiency Gains: The
Taiwanese Experience // Economic and Industrial Democracy. Vol. 28. No. 3. P. 465–493.
Yudaeva K., Kozlov K., Melentieva N., Ponomareva N. (2003). Does Foreign Ownership Matter? The Russian Experience // Economics
of Transition. Vol. 11. No. 3. P. 383–409.
REFERENCES (with English translation or
transliteration)
Afontsev S., Lee S.J. (2013). Russian Big Business
Facing Challenges of the Global Crisis. Voprosy Ekonomiki, 5, 40–55 (in Russian).
Demsetz H. (1969). Information and Efficiency:
Another Viewpoint. Journal of Law and Economics, 12, 1, 1–22.
Denisova I., Eller M., Frye R., Zhuravskaya E.
(2012). Everyone Hates Privatization, But
Why? Survey Evidence from 28 Post-Communist Countries. Journal of Comparative
Economics, 40, 1, 44–61.
Журнал НЭА,
№ 4 (20), 2013, с. 150–153
Estrin S, Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J. (2009).
Effects of Privatization and Ownership in
Transition Economies. The World Bank, Policy Research Working Paper No. 4811. January.
Gan J., Guo Y., Xu Ch. (2008). What Makes Privatization Work? Evidence from a Large-Scale
Nationwide Survey of Chinese Firms. Seoul
Journal of Economics, 21, 2, 311–331.
Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J. (2004). Ownership, Control and Corporate Performance after
Large-Scale Privatization. William Davidson Institute Working Paper Number 652. February.
La Porta R., López-De-Silanes F. (1999). The Benefits of Privatization: Evidence From Mexico. The Quarterly Journal of Economics, 114, 4,
1193–1242.
Megginson W.L., Netter J.M. (2001). From State
to Market: A Survey of Empirical Studies
on Privatization. Journal of Economic Literature, 39, 2, 321–389.
Octen C., Arin P. (2006). The Effects of Privatization on Efficiency: How Does Privatization
Work? World Development, 34, 9, 1537–1556.
Pratap K.V. (2011). Does Privatization Lead to
Benigh Outcomes? A Case Study of India.
Sanford Journal of Public Policy, 2, 1, 24–25.
Privatisation in China (2011). Privatisation in
China: Capitalism confined. The Economist.
03.09.2011.
Privatization Chief Quits (2013). Privatization
Chief Quits after Another Misstep in Sales of
Greek Assets. The New York Times. 19.08.2013.
Weill L. (2003). Banking Efficiency in Transition
Economies: The Role of Foreign Ownership. Economics of Transition, 11, 569–592.
Wu H.-L., Parker D. (2007). The Determinants
of Post-Privatization Efficiency Gains: The
Taiwanese Experience. Economic and Industrial Democracy, 28, 3, 465–493.
Yudaeva K., Kozlov K., Melentieva N., Ponomareva N. (2003). Does Foreign Ownership Matter? The Russian Experience. Economics of Transition, 11, 3, 383–409.
Поступила в редакцию 16 октября 2013 года
S.A. Afontsev
Institute for World Economy and International Relations, Moscow, Russia
Privatize or Not? Escaping Budget Temptation
and Nirvana Fallacy
The article argues that most objections against a new wave of privatization in Russia suffer from
a ‘Nirvana fallacy’, i.e., rely on undue comparison of limited (yet positive) results of actual privatization
policies with the alleged ability of the government to raise efficiency of non-privatized enterprises.
Empirical results available thus far suggest that optimal policy choice is to combine privatization with
proactive competition policies.
Keywords: privatization, competition policies, microeconomic efficiency.
JEL Classification: D04, H11, L33.
153