Резервный фонд и Фонд национального

Реклама
информационно-аналитические материалы
Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния России в международной
системе суверенных фондов
А. В. Навой,
кандидат экономических наук; e-mail: [email protected]
Л. И. Шалунова,
e-mail: [email protected]
С
млрд дол. США
уверенные фонды благосостояния (СФБ) в некоторых
странах были созданы еще в 50-х годах прошлого столетия, но только в начале XXI в. им стало уделяться
пристальное внимание. Причиной активизации интереса к
данному виду сбережений официального сектора явилось
резкое увеличение объема их ресурсов: они стали сопоставимы с международными резервами центральных банков. На
1 января 2013 г. совокупная величина СФБ достигла 5,2 трлн
дол. США1, лишь вдвое уступая совокупному объему мировых золотовалютных авуаров и близко к объему резервных
активов развитых стран (см. рис. 1).
По оценкам специалистов Международного валютного
фонда (МВФ), за счет значительного пополнения СФБ, преимущественно в развивающихся странах, совокупный объем
международной системы СФБ может увеличиваться на 800–
900 млрд дол. США ежегодно2.
Обращение столь масштабных ресурсов на международном рынке капитала стало предметом исследовательского
интереса научного сообщества и регуляторных инициатив
международных финансовых организаций. Понятийно-кате-
гориальный аппарат функционирования СФБ систематизирован главным образом в документах МВФ3.
В частности, определены основные цели СФБ, к которым относят:
компенсационную (компенсация нестабильности бюджетных доходов, связанных с экспортными поступлениями,
из-за перепадов международной конъюнктуры);
выравнивающую (стимулирование внутренних отраслей
экономики за счет доходов, поступающих от экспорта невозобновляемых природных ресурсов, формирование источников «длинных денег» в экономике);
доходную (получение более высокого уровня
доходности по сравнению с международными резервами
за счет использования более широкого спектра финансовых
инструментов);
перераспределительную (перераспределение поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов в
пользу будущих поколений);
стабилизационную (использование средств СФБ в периоды кризисов).
Как свидетельствует международная
практика, СФБ образовываются преиму14 000
щественно у экспортеров невозобновляе12 000
мых природных ресурсов, а также в стра5 198
нах, имеющих хроническое положительное
4 315
10 000
сальдо текущего счета платежного баланса.
3 819
В настоящее время большинство созданных
8 000
в мире СФБ (как по объему активов, так и
3 019
6 000
по количеству) сосредоточено в странах с
11404
10 301
формирующимися рынками преимущест8 176
4 000
венно Азиатского региона (см. рис. 2 и 3).
6 959
В соответствии с классификацией
2 000
МВФ СФБ разделяются на: стабилиза0
ционные фонды; фонды будущих поколе01/01/2008
01/01/2011
01/01/2012
01/01/2013
ний; общества размещения официальных
Суверенные фонды благосостояния (СФБ), не включаемые в резервы
резервов; фонды развития; резервные
СФБ в составе международных резервов
Совокупные международные резервы в иностранной валюте минус СФБ
фонды4. Функционально СФБ можно разделить на две категории.
Источник: Sovereign Wealth Fund Institute, IMF.
Стабилизационные фонды в узком
Рис. 1. Динамика совокупного объема СФБ и международных
понимании в общепринятой мировой
валютных резервов (млрд дол. США)
практике формируются для достижения
1
текущей сбалансированности бюджетов
По данным The Sovereign Wealth Fund Institute; http://www.
swfinstitute.org, Sovereign Wealth Quarterly, 2012.
2
World Economic Outlook. Coping with High Debt and Sluggish
Growth. October 2012. IMF. 2012.
26
Sovereign Wealth Funds – A Work Agenda. IMF. 2008. February 29.
Ibid.
3
4
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
информационно-аналитические материалы
наполнении таких фондов играют доходы от управления нав условиях изменяющейся внешнеэкономической конъюнктуры, а также для регулирования национальных финансокопленными средствами.
Средства сберегательных фондов, в отличие от ресурвых рынков. В период благоприятной ценовой конъюнктуры фонды наполняются за счет отчислений от рентных пласов стабилизационных фондов, как правило, не предназнатежей (в той или иной пропорции в
Объем активов
Количество фондов
зависимости от уровня мировых цен).
В условиях ухудшения конъюнктуры
аккумулированные средства исполь69%
зуются для финансирования бюджет40
ных расходов.
Сберегательные фонды (фонды
31%
17
будущих поколений) ориентированы на
накопление ресурсов на длительную
перспективу – обеспечение расходов
бюджета в условиях исчерпания запаРазвитые страны
сов полезных ископаемых в будущем
Страны с формирующимися рынками и развивающиеся страны
и т. п. Помимо отчислений рентных
платежей (как правило, фиксированИсточник: Sovereign Wealth Fund Institute; http://www.swfinstitute.org.
ных и в меньшей степени зависящих
Рис. 2. Суверенные фонды благосостояния в разбивке по группам стран
от мировых цен), значительную роль в
6
5
4
Тимор-Лесте
Тринидад и Тобаго
Перу
Россия
Оман
1 1 1 1
Экваториальная Гвинея
Страны с формирующимися рынками и развивающиеся страны
Развитые страны
Палестина
Нигерия
Мексика
1 1 1 1 1 1
Малайзия
Ливия
Мавритания
Кувейт
Катар
Кирибати
Иран
1 1 1 1 1 1
Казахстан
Габон
Индонезия
1 1 1 1 1 1
Бруней
Ботсвана
Бразилия
Алжир
Бахрейн
Азербайджан
Чили
Саудовская Аравия
ОАЭ
Китай
1 1 1 1 1
Южная Корея
Франция
1 1 1
Норвегия
Канада
Новая Зеландия
Италия
Гонконг
Ирландия
Австралия
США
Сингапур
1 1 1 1 1 1
2
Вьетнам
2
Венесуэла
2
Источник: Sovereign Wealth Fund Institute; http://www.swfinstitute.org.
Рис. 3. Географическое распределение суверенных фондов благосостояния, в единицах
Количество фондов
Объем активов
21
57%
31
43%
3
2
0,2%
Энергетические товары
Нетоварные поступления
0,4%
Медь
Прочие товары
Источник: Sovereign Wealth Fund Institute; http://www.swfinstitute.org.
Рис. 4. Источники поступлений суверенных фондов благосостояния стран мира
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
чены для покрытия бюджетного дефицита (обычно это запрещено законодательно). Средства данных фондов
активно инвестируются в зарубежные
финансовые активы или в развитие
инфраструктурных проектов национальной экономики.
Как правило, основным источником пополнения СФБ являются поступления от экспорта сырьевых товаров,
прежде всего – от поставок энергоносителей (см. рис. 4).
Институциональное положение
СФБ на международном рынке определяется главным образом структурой и объемом их активных операций.
27
информационно-аналитические материалы
Фонды превратились в крупных
70,9
Активы банков
игроков, активы которых пре50,8
вышают ресурсы крупных част- Капитализация рынка акций
ных институциональных инвеМировой ВВП
48,2
сторов – хедж-фондов и инвеДолговые обязательства
43,1
частного сектора
стиционных фондов (см. рис. 5).
28,5
Пенсионные
фонды
Однако в отличие от частВзаимные фонды
27,3
ных форм сбережений СФБ явДолговые ценные бумаги
ляются достаточно новым фе25,6
официального сектора
номеном. Способность фондов Активы страховых компаний
19,1
аккумулировать ресурсы и наМеждународные резервы в
5,1
иностранной валюте
правлять их для решения задач,
3,1
СФБ
стоящих перед государством,
определяет их качественные отХедж-фонды
1,9
личия от частных инвесторов на
Частные фонды 0,8
международном рынке. Кроме
0
10
20
30
40
50
60
70
80
того, в отличие от международных резервов, структура и наИсточник: IMF, Maslacovic M. Sovereign Wealth Funds 2008. International Financial Services. London.
правления инвестирования коРис. 5. Объем активов СФБ в сопоставлении с прочими видами международных
торых в значительной степени
финансовых активов, на конец 2007 г., трлн дол. США
детерминированы международными стандартами, СФБ допускают существенно бóльшую
няя может стать следствием, например, покупки крупных павариативность своих вложений, выраженную, например, в
кетов акций в системообразующих предприятиях и отраслях.
возможности покупать более рискованные рыночные инВыход из сложившейся ситуации развитым странам виструменты (акции, производные финансовые инструменты),
дится в двух направлениях. Первое направление – ограждеа также в инвестировании во внутренние инфраструктурные
ние своих национальных рынков от «излишнего» участия
проекты. Это, с одной стороны, дает государствам – обладаинвесторов из развивающихся стран, в первую очередь это
телям суверенных фондов возможность повысить доходность
касается сегмента торговли акциями. Так, в 2007 г. в США
управления национальными сбережениями, а с другой – дебыли приняты поправки к Закону о защите производства2,
лает их инвестиции более «влиятельными», ставящими пепредусматривающие контроль за осуществляемыми при учаред собой в том числе и определенные политические цели.
стии иностранных инвесторов сделками слияния и поглощеВ связи с этим масштабные организованные финансония в стратегически важных отраслях. Последние в америвые инвестиции формирующихся рынков, поступающие на
канском законодательстве трактуются крайне широко и расмеждународный рынок в форме ресурсов СФБ, не могут не
плывчато и определяются как системы, части и активы, как
вызывать опасений у крупнейших реципиентов финансового
в физической, так и в виртуальной форме, жизненно важные
капитала, прежде всего из числа развитых стран. Это породля США. При этом объектом особого контроля являются
дило попытку систематизировать деятельность cуверенных
операции, контролируемые иностранным государством, т. е.
фондов на наднациональном уровне, ввести нормы их повеоперации в интересах иностранного государства или органа,
дения на уровне международных финансовых организаций.
действующего от его имени или в его интересах. Нетрудно
В 2007 г. МВФ был подготовлен доклад, мотивирующий непредположить, что за данной формулировкой кроются в том
обходимость разработки соответствующих правил1, в коточисле и операции иностранных СФБ.
ром отмечалось, что движение средств СФБ на международВторое направление – выработка международных праном финансовом рынке имеет как положительные (снижение
вил и поведения СФБ (ограничения на виды и формы инвеволатильности цен на финансовые инструменты и премии за
стирования, их срочность и т. д.) на внешних рынках, а также
риск ликвидности), так и отрицательные последствия (труддополнительные требования к раскрытию информации об
но предсказуемые последствия перелива средств суверенных
операциях суверенных фондов. Данное направление было
фондов из одного класса активов в другой и из одной страны
реализовано в рамках так называемых Сантьягских принцив другую). Из этого экспертами МФВ был сделан вывод о
пов, выдержки из которых приведены ниже.
том, что стандартизация процедур формирования и использования средств СФБ будет способствовать большей предОбщепринятые принципы и практика – сказуемости их поведения на различных сегментах междуна«Принципы Сантьяго»3
●● Правовая основа суверенного фонда благосостояния
родного финансового рынка, сделает прозрачной структуру
принятия решений, снизит возможные негативные последдолжна быть прочной, чтобы способствовать его эффективствия перелива ресурсов СФБ.
ной работе и достижению четко определенных и публично
Однако основной озабоченностью развитых стран, связаявленных целей (принципы 1 и 2).
●● В случае, когда деятельность СФБ может оказать
занной с активами СФБ (помимо отраженных в позиции
МВФ), по-видимому, является то, что масштабное движение
существенное воздействие на макроэкономическую ситуасредств СФБ, менеджеры которых руководствуются не всегда
2
Section 721 of the Defense Production Act of 1950, foreign inпонятными критериями, потенциально может повлечь опреvestment and national security Act of 2007.
деленную утрату их экономического суверенитета. Послед3
Sovereign Wealth Funds and Reserve Assets: a Statistical Perspective. Prepared by the Statistics Department International Monetary
Fund. Washington, D.C., 2007. October 29 – November 1.
1
28
International Working Group of Sovereign Wealth Funds: SWFs’
Generally Accepted Principles and Practices (GAPP). Santiago Principles.
IMF. October 2008, Work Agenda, Prepared by Monetary and Capital
Markets and Policy Development and Review Departments.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
информационно-аналитические материалы
цию, она должна тщательно координироваться с политикой,
проводимой национальными органами денежно­-кредитного
регулирования. Статистическая отчетность СФБ должна
регулярно представляться суверенному собственнику для
включения этих данных в системы макроэкономических показателей (принципы 3 и 5).
●● До сведения общественности должны быть доведены
общие направления политики, правила, процедуры, механизмы, источники финансирования операций СФБ, критерии
изъятия и расходования средств (принцип 4).
●● Основы управления СФБ должны включать четкое
разделение функций и полномочий, подотчетность и операционную независимость членов руководящих органов, назначаемых по определенной процедуре, с сохранением за собственником функций надзора за операциями СФБ. Руководящие
органы должны действовать в интересах СФБ, иметь надлежащие права и полномочия для выполнения своих функций.
Оперативное руководство СФБ должно реализовывать стратегические принципы СФБ независимо и в соответствии с определенными обязанностями. Основы управления и цели СФБ,
а также способ обеспечения оперативной независимости от
собственника его руководства необходимо раскрывать общественности (принципы 6, 7, 8, 9 и 16).
●● Подотчетность операций СФБ должна определяться в
законодательном акте и учредительных документах. Годовая
финансовая отчетность об операциях и результатах деятельности СФБ должна составляться своевременно и последовательно в соответствии с общепризнанными международными или национальными стандартами, а также проходить
ежегодный аудит в соответствии с общепризнанными стандартами аудита (принципы 10, 11 и 12).
●● Профессиональные и этические нормы должны быть
четко определены и должны быть известны членам руководящих органов, руководству и сотрудникам СФБ. Сделки с третьими сторонами в ходе оперативного управления
СФБ должны быть экономически и финансово обоснованы
и проводиться в соответствии с правилами и процедурами.
Операции и деятельность СФБ должны осуществляться с
соблюдением всех нормативных требований, в том числе по
раскрытию информации, в странах, в которых они ведут свои
операции (принципы 13, 14 и 15).
●● Финансовую отчетность СФБ необходимо раскрывать
широкой общественности с тем, чтобы продемонстрировать
его экономическую и финансовую направленность в целях содействия стабильности международных финансовых рынков
и укрепления доверия в странах-получателях (принцип 17).
●● Инвестиционная политика СФБ должна быть четкой,
соответствовать заявленным целям, допустимому уровню
рисков и инвестиционной стратегии, установленным собственником или руководящими органами, опираться на обоснованные принципы управления портфелем и раскрываться
общественности. Подверженность СФБ финансовым рискам
и возможность использования заемных ресурсов, степень
привлечения к управлению инвестициями внутренних и/или
внешних управляющих, сфера их деятельности и полномочий, порядок их подбора, а также мониторинг результатов их
деятельности также должны определяться инвестиционной
политикой (принцип 18).
●● Инвестиционные решения СФБ должны быть направлены на максимизацию скорректированной с учетом риска
финансовой прибыли, получаемой в соответствии с его инвестиционной политикой, и должны иметь экономические и
финансовые обоснования (принцип 19).
●● Если инвестиционные решения зависят от иных соображений, эти соображения должны быть изложены в инвестиционной политике и раскрыты общественности. Управление активами СФБ должно осуществляться в соответствии с
общепризнанными методами управления активами.
●● В конкуренции с частными структурами СФБ не должен стремиться к получению преимуществ, связанных с наличием привилегированной информации или ненадлежащим
влиянием со стороны органов государственного управления
либо использовать такое преимущество (принцип 20).
●● СФБ рассматривают права собственности акционеров в качестве фундаментального элемента своих вложений
в инструменты участия в капитале. В случае принятия СФБ
решения об осуществлении им своих прав собственности
осуществление этих прав должно согласовываться с инвестиционной политикой СФБ и обеспечивать защиту финансовой
стоимости его инвестиций. СФБ должен раскрывать общественности подходы к использованию голосующих ценных
бумаг в публично котируемых компаниях, в том числе основные факторы, определяющие осуществление им своих прав
собственности (принцип 21).
●● СФБ должен иметь систему, позволяющую выявлять
риски, связанные с его операциями, оценивать их и управлять ими. Система управления рисками должна раскрываться общественности и включать надежную информационную
систему, систему своевременного представления отчетности,
которые должны обеспечивать возможность надлежащего
мониторинга соответствующих рисков и управления ими
в пределах приемлемых параметров и уровней, механизмы
контроля и стимулирования, кодексы поведения, планирование бесперебойной деятельности и независимую службу
аудита (принцип 22).
●● Финансовые результаты управления активами и инвестициями СФБ (абсолютные и в сравнении с эталонами, если
таковые имеются) следует оценивать и сообщать собственнику в соответствии с четко определенными принципами или
стандартами. СФБ должен участвовать в периодических проверках реализации вышеизложенных принципов или давать
поручение об их проведении (принципы 23 и 24).
По сути, Сантьягские принципы закрепили требования
к предельной прозрачности операций СФБ в отношении целей, источников формирования ресурсов и направлений их
инвестиций. Более того, по сути, Сантьягские принципы
сблизили цели инвестирования средств суверенных фондов с аналогичными задачами размещения резервных активов – приемлемая доходность при минимальном уровне
допустимого риска. Кроме того, ограничиваются направления использования СФБ в иных целях, в том числе для приобретения контроля над компаниями стран инвестирования
(принцип 19). Иными словами, выхолощенными оказались
регулятивные возможности вовлечения ресурсов СФБ в достижение более масштабных задач развивающихся стран, таких, как построение международных производственно-сбытовых цепочек, приобретение хозяйственного контроля над
отдельными предприятиями и отраслями развитых стран.
С точки зрения реализации экономических интересов
на глобальном экономическом пространстве создание нормативных предписаний в отношении управления средствами
СФБ отражает прежде всего волю лидеров мирового хозяйства. Сантьягские принципы позволяют «связать» избыточные сбережения развивающихся стран в наименее продуктивных формах – в виде обязательств по финансовым инструментам развитых стран. Таким образом, последние по-
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
29
информационно-аналитические материалы
30
я
ре
Ко
ия
та
й
Ки
нд
нд
ия
Ир
ла
я
ли
зе
ла
ва
я
Чи
я
си
Ро
с
ли
ра
СШ
А
Но
Тр
и
Постановление Правительства Российской Федерации «О
порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» от 19 января 2008 г. № 18.
2
Постановление Правительства Российской Федерации «О
порядке управления средствами Резервного фонда» от 29 декабря
2007 г. № 955.
1
Ав
ст
да
на
Ка
и
То
ба
го
рв
ег
ия
д
да
ни
ес
те
Но
-Л
Ти
м
ор
Чи
ли
лучают возможность нейтрализовать отри100
цательный финансовый эффект от приобретения дорожающего сырья формирующихся
80
рынков за счет абсорбирования части принадлежавшей им экспортной выручки в ак60
тивах, размещенных на западных рынках.
С другой стороны, развивающиеся страны
40
теряют возможность использовать дополнительные сбережения для решения внутри­
20
экономических задач.
Как свидетельствует международная
практика, размещение активов СФБ в це0
лом соответствует Саньягским принципам.
Основными объектами инвестирования в
настоящее время являются: облигации; биржевые товары; недвижимость и некоторые
виды акций. Причем основным объектом
долговые ценные бумаги
остатки на счетах и депозиты
вложений, как и в случае размещения межпрочие активы
акции
дународных резервов, выступают финансовые активы – акции, долговые ценные бумаИсточник: 4th Annual Meeting International Forum of SWFs; http://www.ifswf.org/pst/
mexico2012/rodriguez.pdf.
ги, депозиты (см. рис. 6).
Россия, обладающая суверенными
Рис. 6. Структура размещения средств некоторых СФБ
фондами благосостояния, также является
по видам активов (по состоянию на 01.01.2011, %)
объектом международного регулирования
номинированные в иностранной валюте. Валютная структуих деятельности.
ра портфеля Резервного фонда и ФНБ определена следуюОтечественная модель построения СФБ формироващим образом: доллар США (45%); евро (45%); фунт стерлинлась в два этапа. На первом этапе (1 января 2004 г. – 1 января
гов (10%)3.
2008 г.) функционировал Стабилизационный фонд, предОсновным каналом наполнения Резервного фонда в теставлявший классический пример аналогичных институтов
чение 2008–2012 гг. выступала часть нефтегазовых доходов
в других странах. На втором этапе (с 1 февраля 2008 г.) Ста(поступления в федеральный бюджет вывозной таможенбилизационный фонд был разбит на два вновь созданных
ной пошлины на нефть, газ и нефтепродукты, НДПИ в виде
фонда: Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благоуглеводородного сырья), превышающих утвержденную на
состояния (ФНБ). Целью формирования Резервного фонда
соответствующий финансовый год величину нефтегазового
является обеспечение финансирования бюджетных расходов
трансферта4. Размер последнего законодательно закреплялся
и сбалансированности федерального бюджета (он выполняет
в процентном соотношении от прогнозируемого на соответроль стабилизационного фонда). Фонд национального бластвующий год ВВП (3,7%). По достижению Резервным фонгосостояния создан для финансовой поддержки национальдом нормативной величины (10% от ВВП)5, новые отчисленой пенсионной системы путем обеспечения софинансирония должны были направляться в Фонд национального блавания добровольных пенсионных накоплений граждан и сбагосостояния. При недостаточных нефтегазовых поступленилансированности бюджета Пенсионного фонда (по сути, он
ях для финансового обеспечения нефтегазового трансферта
представляет собой модель фонда будущих поколений).
использовались средства Резервного фонда6.
Активы, в которые направляются средства российских
Таким образом, процедура наполнения Резервного фонСФБ, определены Правительством Российской Федерации1.
да обусловливала корреляцию (с определенным лагом) его
К ним отнесены: иностранная валюта; долговые обязательобъема с изменением цен на основной товар российского
ства международных финансовых организаций, иностранэкспорта – сырую нефть. Как видно из нижеследующего граных государств; депозиты и остатки на счетах в Банке России
фика, пиковое значение (225,1 млрд дол. США) было достиги иностранных банках. С учетом долгосрочных инвестицинуто в январе 2009 г., с последующим снижением до 112,4
онных целей формирования ФНБ список направлений инвемлрд дол. США на 01.01.2012 (за счет использования средств
стирования его средств дополнительно расширяется за счет
Резервного фонда на покрытие бюджетного дефицита). В
вложений в долговые обязательства юридических лиц, а так2012 г., на фоне оживления мировой конъюнктуры нефти
же в паи инвестиционных фондов2.
и перехода сальдо федерального бюджета в область полоПравительством Российской Федерации установлен
«консервативный» тип и параметры портфеля активов Резер3
Требования к финансовым активам, в которые могут размевного фонда и ФНБ: средства российских СФБ могут направщаться средства Фонда национального благосостояния. Утверждены
ляться либо на приобретение иностранной валюты в целях
Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке
последующего размещения на счетах в Банке России, либо
управления средствами Фонда национального благосостояния» от 19
размещаться в иностранную валюту и финансовые активы,
января 2008 г. № 18; Требования к финансовым активам, в которые
могут размещаться средства Резервного фонда. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке управления средствами Резервного фонда» от 29 декабря 2007 г. № 955.
4
Ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации от
31.07.1998 № 145-ФЗ.
5
Ст. 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
6
Ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
информационно-аналитические материалы
600
582,7
500
469,6
400
371,4
300
200
100
0
фев.08 июл.08
дек.08
май.09
окт.09
мар.10
авг.10
янв.11
июн.11
ноя.11
апр.12
сен.12
фев.13 июл.13
дек.13
ФНБ
Международные валютные резервы Российской Федерации за вычетом СФБ
Международные валютные резервы Российской Федерации
Источник: Банк России, Минфин России.
Рис. 7. Динамика средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния и международных резервов
Российской Федерации в иностранной валюте, в млрд дол. США (c 1 февраля 2008 г. по 1 января 2014 г.)
жительных значений, средства Резервного фонда частично
восстановились.
Для управления Резервным фондом и ФНБ Правительство Российской Федерации в лице Федерального казначейства заключает с Банком России и Внешэкономбанком
договоры банковского счета. Банк России размещает средства Резервного фонда и ФНБ от своего имени, включая их в
состав международных резервов, выплачивая ежегодно Казначейству Российской Федерации доход, соответствующий
прибыльности эталонного портфеля активов, определенного Правительством Российской Федерации. Таким образом,
совокупный объем российских международных резервов
включает в свой состав и средства СФБ. Как показывает
рис. 8, сумма средств Резервного фонда и ФНБ составляет
значительную долю российских резервных активов – их вес
в структуре международных резервов в иностранной валюте на протяжении 2008–2013 гг. оценивается в среднем в
34%1 – см. рис. 7.
С 2012 г. на основании решения Правительства Российской Федерации процедура наполнения Резервного фонда
и ФНБ была изменена. Суть так называемого «нового бюджетного правила» состоит в следующем: 1) нефтегазовые
доходы прогнозируются исходя из цены на нефть, равной
средней цене за последние 10 лет (в течение переходного периода – с 2013 г. по 2018 г. – для расчета базовой цены на
нефть ежегодно будет увеличиваться период усреднения: в
2013 г. – будет использована средняя цена на нефть марки
«Юралс» за 5 лет, в 2014 г. – за 6 лет и т. д.); 2) «сверхплановые» доходы поступают в Резервный фонд до достижения
им 7% ВВП; 3) после достижения предельной величины Резервного фонда не менее 50% избытка нефтегазовых доходов
направляются в ФНБ, а остальные средства – на реализацию
инфраструктурных и других приоритетных проектов; 4) недостаток доходов бюджета, обусловленный более низкой це1
Рассчитано как среднее отношение суммы Резервного фонда
и ФНБ к совокупному объему международных резервов России.
ной на нефть, возмещается из Резервного фонда2.
Так как в настоящее время объем Резервного фонда составляет 4,3% ВВП (на 01.01.2014)3, новые поступления будут направляться исключительно на пополнение этого фонда. В свою очередь, единственным источником пополнения
ФНБ будет расти только за счет доходов от управления его
активами.
Подводя итоги, следует отметить, что, во-первых, создание и наполнение российских СФБ находится в русле
общих тенденций международной практики, характерных
для стран–экспортеров энергетических товаров. Отечественные СФБ находятся на 8-м месте в международной табели о рангах (в группе стран – основных экспортеров нефти,
см. рис. 8). Их структура представляет композитную схему,
включающую преимущества как сберегательных фондов, так
и фондов будущих поколений.
Во-вторых, в структуре активов российских СФБ выбор
сделан в пользу наиболее консервативного портфеля, приближающего их к композиции международных резервов. По-видимому, данный выбор оправдан как значительным объемом
суверенных фондов и, следовательно, большим риском финансовых потерь, так и неустойчивостью сальдо федерального бюджета, обусловливающего потребность в оперативной
мобилизации ресурсов для покрытия бюджетного дефицита.
В-третьих, динамика наполнения Резервного фонда
ФНБ в целом отражает мировую конъюнктуру рынка топливно-энергетических товаров и направлена на трансформацию
2
Постановление Правительства Российской Федерации от
14.08.2013 № 699 «О проведении расчетов и перечислении средств в
связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации»
(вместе с «Правилами проведения расчетов и перечисления средств
в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и
Фонда национального благосостояния»).
3
По данным Минфина России (www.minfin.ru).
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
31
информационно-аналитические материалы
избыточных доходов от внешнеторКитай
1 309
говой деятельности в долгосрочные
ОАЭ
829
Норвегия
804
сбережения экономики. В целом
Саудовская Аравия
681
российские СФБ превратились в
Сингапур
458
Кувейт
386
весомый фонд, находящийся в расГонконг
327
поряжении государства, который
Россия
174
может использоваться им как в комКатар
115
США
108
пенсационных, так и в регуляторАвстралия
89
ных целях.
Алжир
77
Казахстан
69
В-четвертых, новое бюджетЛивия
65
ное правило, начавшее действовать
Южная Корея
57
с 2013 г., за счет большего горизонИран
54
Бруней
40
та учета динамики цен на нефть
Малайзия
39
позволит сгладить поступления и
Азербайджан
34
Франция
26
расходование средств Резервного
Чили
22
фонда.
Ирландия
19
Вместе с тем модель формироНовая Зеландия
19
Канада
16
вания и использования российских
Оман
14
СФБ не лишена недостатков.
Тимор-Лесте
14
Во-первых, наличие объемных
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
суверенных фондов корреспонИсточник: Sovereign Wealth Fund Institute, Минфин России.
дирует с весьма внушительным
государственным долгом, а также
Рис. 8. Объем суверенных фондов благосостояния (СФБ) стран – крупнейших
долгом квазигосударственных кордержателей (по состоянию на 01.10.2013 года, в млрд дол. США)
пораций и банков. Так, по состоянию на 1 июля 2013 г. величина
СФБ составила 171,2 млрд дол. США. Средняя доходность
несколько раз опережали аналогичные темпы роста процентот размещения ресурсов СФБ, которую косвенно можно
ных доходов по инструментам, используемым в управлении
оценить по доходности международных резервов Российсредств СФБ (см. рис. 9). Иными словами, экономика России
ской Федерации, составила около 0,5% годовых1. При этом
получила бы значительно больший экономический эффект
государственный внешний долг на ту же дату оценен в 55,9
от сохранения части экспортируемых природных богатств «в
млрд дол. США2, а внешний долг государственного сектора
земле»6.
в расширенном определении3 – в 364,7 млрд дол. США4. По
В-третьих, модель управления отечественными СФБ,
оценкам авторов, сделанным на основе мониторинга средсоответствуя международной практике и Сантьягским принней цены заимствований, осуществленных Правительством
ципам, тем не менее представляется нам малоэффективной
Российской Федерации, а также компаниями и банками с
с точки зрения достижения целей государственной эконопревалирующим государственным участием, ставка по этой
мической политики Российской Федерации. Потенциально
категории долга составляет от 5 до 8% годовых. Таким обраресурсы СФБ могли бы направляться на приобретение и
зом, наличие объемных СФБ и долга государственного секразвитие производственно-сбытовой структуры российских
тора в расширенном определении обуславливает ежегодный
транснациональных компаний в странах СНГ, Центральной
чистый трансферт в пользу остального мира, который может
и Восточной Европы, они могли бы сыграть важную роль в
быть оценен в величину до 10 млрд дол. США5.
фондировании централизованных закупок за рубежом имВо-вторых, наращивание средств СФБ представляется
портного высокотехнологического оборудования, технолонеэффективной формой абсорбирования сбережений эконогий, ноу-хау и т. д. В нынешнем виде, пополнение российмики ввиду крайне низкого уровня доходности от инвестиских СФБ служит лишь рычагом расширения ресурсной
рования ресурсов суверенных фондов при ускорении темпов
базы банков и государственного сектора развитых стран, они
глобальной инфляции. Как свидетельствуют статистические
исключены из решения задач внутриэкономической политиданные, темпы удорожания цен на нефть и нефтепродукты в
ки России.
В-четвертых, консервативная модель управления рос1
Обзор деятельности Банка России по управлению валютнысийскими СФБ не соответствует высокому уровню «недоми активами. 2013. Вып. 3. С. 12.
капитализированности» отечественной экономики, которая
2
Использованы методология и определения Банка России –
проявляется в крайне высокой изношенности основных
Внешний долг Российской Федерации (аналитическое представлефондов российских предприятий (47,4% по состоянию на коние); www.cbr.ru
3
Внешний долг государственного сектора в расширенном опренец 2011 г.7). Как ни парадоксально, но коэффициент износа
делении охватывает внешнюю задолженность органов государственоборудования еще выше в отраслях, являющихся основными
ного управления, центрального банка, а также тех банков и небанковисточниками пополнения Резервного фонда, – нефтегазовом
ских корпораций, в которых органы государственного управления и
центральный банк напрямую или опосредованно владеют 50 и более
процентами участия в капитале или контролируют их иным способом.
4
Внешний долг Российской Федерации (аналитическое представление); www.cbr.ru
5
Более подробно методику расчета чистого трансферта России
в пользу остального мира см.: Навой А. В.,Чистяков Ю. И. Некоторые итоги международного движения капитала: Российская Федерация, 2006 год // Деньги и кредит. 2007. № 6. С. 25–30.
32
6
Более подробную аргументацию данного тезиса см.: Навой
А. В., Чистяков Ю. И. Поиск эффективных мирохозяйственных
связей: актуальные для России проблемы // Финансовая аналитика.
Проблемы и решения. 2009. № 11(23). С. 24–31.
7
Инвестиции и строительство 2012. Табл. 7.2. «Наличие и состояние основных фондов по видам экономической деятельности».
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
информационно-аналитические материалы
секторе (51,1%1). Таким образом,
350
изъятие части экспортной выруч- 330
ки у экспортеров сырья и их вы- 310
воз за рубеж в наименее доходных
290
270
формах оборачивается нехваткой
средств для обеспечения их расши- 250
230
ренного воспроизводства.
210
Выход из сложившейся си- 190
туации видится нам в пересмо- 170
150
тре направлений использования
130
прежде всего средств ФНБ в пользу
110
разработки финансовых инстру90
ментов, позволяющих вовлечь
70
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
их ресурсы в фондирование внутренних долгосрочных вложений
Ставка LIBOR по 6-мес. депозитам в долларах США
и в инфраструктурные проекты.
Ставка LIBOR по 6-мес. депозитам в евро
Нам представляется, что такой
Мировой индекс неэнергетических товаров
пересмотр должен состоять в возИндекс инфляции на фрмирующихся рынках
Мировой индекс сырьевых товаров
можности использовать накопленные ресурсы для фондирования
Источник: Расчеты авторов по: World Econimic Outlook Database 2012.
целевых программ закупки за рубежом импортного оборудования,
Рис. 9. Динамика глобальной инфляции и ставок на мировом
рынке капитала, % прироста, 2000=100
передовых технологий и НИОКР.
Освоение средств СФБ могло бы
включать следующие этапы.
в банках, кредитных организациях и во Внешэкономбанке
Во-первых, распределение квот на использование валют(до 40%), а также в долговые обязательства, связанные с реаных ресурсов среди профильных министерств в соответствии
лизацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перес разработанной Правительством Российской Федерации федечень которых утверждается Правительством Российской Феральной целевой программой и приоритетными направлениями
дерации2. Тем не менее механизмы освоения указанных реинновационного развития отечественной промышленности.
сурсов для целей долгосрочного развития экономики страны
Во-вторых, проведение тендеров профильными миниостаются слабопроработанными. Нам представляется крайне
стерствами на использование выделенных валютных квот
важным четкое законодательное закрепление того, что средсреди заинтересованных организаций на основании предлоства ФНБ должны быть трансформированы в приобретение
женных ими бизнес-планов и сроков окупаемости инвеститоваров и услуг за рубежом, это позволит использовать зационных проектов.
мороженный эквивалент чистого экспорта и снизить чистый
В-третьих, определение форм отчетности и контроля за
кредит России в пользу остального мира.
целевым характером использования средств ФНБ в бизнесК сожалению подробное описание комплекса предлопроектах.
женных мер выходит за рамки данной публикации, тем не меЧастично данные меры реализованы в форме попранее, по нашему мнению, комплекс предложенных мер позвовок, внесенных в Постановление Правительства Российской
лит повысить эффективность использования национальных
Федерации от 19.01.2008 № 18 (ред. от 19.12.2013) «О посбережений для решения задач внутренней государственной
рядке управления средствами Фонда национального благоэкономической политики, ограничит ущемленное положение
состояния», которые определили возможность размещения
России в системе международного разделения труда. ■
средств ФНБ на депозитах и остатках на банковских счетах
1
Инвестиции и строительство 2012. Табл. 7.2. «Наличие и состояние основных фондов по видам экономической деятельности».
2
Требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2008 № 18 (ред.
от 19.12.2013).
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ ● 2/2014
33
Скачать