НЕКОММЕРЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО СОДЕЙСТВИЯ РАЗВИТИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ НП « НАЦИОНАЛЬНОЕ БЮРО ПО ПЕРЕРАБОТКЕ ОТХОДОВ » 109028, г. Москва, ул. Земляной Вал, д. 50А, стр. 3, ИНН 7709473810 Рабочая группа по выработке предложений по совершенствованию существующих и разрабатываемых НПА в отрасли обращения с отходами ПРОЕКТ 08.02.2016 ДОКЛАД о регулировании в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами г. Москва 8 февраля 2016 года Решение в Российской Федерации глобальной задачи по организации регулирования сферы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), ориентированной на достижение положительного социального, экологического и экономического эффектов, является одной из стратегических целей, которая может быть реализована при комплексном подходе как при подготовке регулирующих нормативных правовых актов (НПА), так и при реализации мероприятий, направленных на развитие и реформирование сферы обращения с отходами в Российской Федерации. По оценке экспертов и специалистов отрасли, в том числе зарубежных, принятые 2014 и 2015 годах Федеральными законами № 458-ФЗ и 404-ФЗ, планируемые к реализации с 01 января 2016 года основные концепции реформы сферы обращения с ТКО стали значительным шагом к началу организации работы отрасли обращения с ТКО на принципах максимального использования исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов, сокращения образования отходов и снижения класса опасности отходов в источниках их образования. Установленный срок завершения формирования нового механизма обращения с твердыми коммунальными – 1 января 2017 года не может быть реализован. Несогласованность работы федеральных ведомств в процессе подготовки НПА, внесение предложений о введении моратория на реализацию отдельных институтов регулирования (экологический сбор и установление нормативов) создали ситуацию, которая затрудняет осуществление деятельности в сфере обращения с ТКО в полном соответствии с требованиям законодательства и, что значительно важнее, не позволяет органам власти субъектов РФ и субъектам хозяйственной деятельности начать реализацию реформы, в том числе обоснованно планировать реализацию и развитие проектов в сфере обращения с ТКО. 1 Необходимость корректировки и уточнения параметров реформы в сфере обращения с ТКО признаются и экспертным сообществом, и субъектами, работающими в отрасли, независимо от степени их заинтересованности в результатах реализации реформы. 1. Регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами январь 2016 года Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ, с учетом изменений, внесенных после 29.12.2014 Федеральными законами № 458-ФЗ, № 203-ФЗ, 404-ФЗ (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ), определил новый механизм регулирования в сфере обращения с ТКО в целях: − привлечения внебюджетных инвестиций в сферу обращения с твердыми коммунальными отходами; − структурирования рынка; − формирования актуальных плановых целевых показателей отрасли; − обоснования тарифной политики. Основой нового механизма регулирования должны были стать НПА, определяющие условия реализации следующих новаций: 1) организации системы управления отраслью путем закрепления ряда полномочий: − за федеральными органами исполнительной власти (в том числе установление ставок экологического сбора, нормативов образования отходов и лимитов на их размещение); − за субъектами РФ – утверждение региональных программ и территориальных схем обращения с отходами; 2) определения основы организации инфраструктуры и планирования в сфере обращения с ТКО: − определение регионального оператора; − лицензирование в сфере обращения с отходами; 3) определения порядка контроля и регулирования деятельности субъектов хозяйственной деятельности потребителей и профессиональных участников в сфере обращения с ТКО: − регулирование тарифов и основ ценообразования в сфере обращения с отходами; − упорядочивание взаимоотношений участников хозяйственной деятельность в сфере обращения с ТКО (определение региональных операторов, порядка организации заключения договоров участниками отрасли); − реализация лицензирования и лицензионного контроля за деятельностью по сбору, транспортированию, обработке, утилизации и обезвреживанию отходов; 2 4) актуализации планирования ценообразования и бюджетных расходов в сфере обращения с ТКО, в том числе путем предоставления субсидий из средств, полученных за счет экологического сбора на софинансирование реализации региональных программ. В настоящее время положениями Федерального закона № 89-ФЗ определены сроки перехода в течение одного года, не позднее 01 января 2017 года. Для обеспечения необходимого регулирования Федеральным законом 89ФЗ (в редакции от 29.12.2014) предусмотрены полномочия по утверждению 29 постановлений Правительства РФ. В настоящее время приняты: 1) Постановление Правительства РФ от 8 октября 2015 г. № 1073 «О порядке взимания экологического сбора», первый срок уплаты экологического сбора установлен 15 октября 2015 года, при этом принято решение о введении моратория на введение экологического сбора – протокол совещания у Председателя Правительства Российской Федерации от 01.06.2015 № ДМ-П13-48пр (в НПА решение о реализации мер по введению моратория не реализовано); 2) Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 г. № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности»; 3) Постановление Правительства РФ от 17 октября 2015 г. № 1113 «О внесении изменений в Постановление правительства Российской Федерации от 01 июля 2014 г. № 603» («О порядке расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сферах коммунального комплекса, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, недополученных доходов, связанных с осуществлением ими регулируемых видов деятельности, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и определения размера компенсации за счет средств федерального бюджета расходов бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, возникших в результате возмещения недополученных доходов»); 4) Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342 «Об утверждении правил представления производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования таких товаров»; 5) Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1520 «О единой государственной информационной системе учета отходов от использования товаров». 3 Отсутствие до настоящего времени НПА федерального уровня, регулирующих весь комплекс отношений в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО), не позволит субъектам РФ: − организовать эффективное формирование инфраструктуры (выбор регионального оператора) без рисков оспаривания результатов конкурса, организовать эффективный контроль за организацией заключения и исполнения договоров субъектами хозяйственной деятельности; − обоснованно сформировать территориальные схемы обращения с отходами, учитывая отсутствие регулирования в части порядка разрешения вопросов по региональным территориальным схемам обращения с отходами, требующим решения на межрегиональном уровне; − начать планирование инвестиционных и производственных программ, в том числе без ориентиров в части предоставления субсидий за счет средств экологических сборов. В этих условиях необходима координация работы федеральных органов исполнительной власти по формированию нормативного регулирования и методического обеспечения реализации механизма регулирования в сфере обращения с ТКО, совершенствование нормативного регулирования, принятие федеральных НПА, определяющих условия реализации нового механизма. 2. Риски реализации нового механизма регулирования обращения с ТКО Регулирование в сфере обращения с ТКО должно обеспечивать устранение следующих рисков: 1) на федеральном уровне: − несогласованность системы управления отраслью; − отсутствие регулирования по ключевым вопросам (готовность и качество НПА); − «административное» регулирование, не учитывающее мнение участников рынка – отраслевых ассоциаций и экспертного сообщества; 2) на региональном уровне: − отсутствие регулирования (готовность региональных НПА и состояние региональных систем обращения с отходами (СОО); − бюджетные возможности регионов по реализации нового механизма регулирования СОО; − конфликты интересов и криминализация отдельных сфер в отрасли; − степень готовности объектов инфраструктуры, степень готовности к реализации проектов в СОО, состояние проектов, реализующихся в сфере обращения с отходами в настоящее время; 4 − доступность кредитных ресурсов; 3) для профессиональных участников СОО и инвесторов: − отсутствие регулирования и/или часто изменение принципов регулирования (политические риски); − формирование системы лицензирования исключающее участие значимого количества субъектов и объектов в деятельности по обращению с ТКО, формализация лицензионного контроля, требования к существенному изменению условий договоров (административные барьеры); − гарантии возврата и доходности инвестиций; − доступность кредитных ресурсов; 4) связанных с повышением платежной нагрузки на население: − иждивенческое отношение к коммунальной сфере; − неготовность к повышению платежей до экономически обоснованного уровня. 3. Проблемы основных мер по созданию регулирования в сфере обращения с ТКО нового механизма Проработка НПА и проектов НПА, устанавливающих институциональную основу нового механизма регулирования в сфере обращения с ТКО, представляется недостаточной в связи с тем, что: − расширение полномочий субъектов РФ без детализации полномочий муниципальных образований в сфере регулирования и обращения с отзодлами, привело к ситуации, в которой муниципальные образования могут обосновано свернуть работу по данному направлению в течении 2016 года; − основой лицензионных требований являются квалификационные требования к персоналу и собственная имущественная база для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации и обезвреживанию отходов; при этом не учитывается отсутствие достаточного количества санкционированных мест для размещения (захоронения) отходов; так например, в Ростовской области в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) внесены только 12 объектов из 353 объектов, имеющихся в области; − в условиях отсутствия федеральных НПА, требующих установления нормативов и тарифов на основе сведений, которые субъектам РФ предстоит собрать и проанализировать в течении 2016 года, сроки, установленные законодательством для полного формирования нового механизма работы отрасли обращения с отходами – 1 января 2017 года, требуют контроля; 5 − виды коммунальных услуг по обращению с ТКО в Жилищном Кодексе РФ не включают «обработку ТКО», что приведет к тому, что данная услуга не будет учитываться в тарифе; − Федеральный классификатор отходов, утвержденный приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445, предусматривает классификацию по видам отходов, а Федеральный закон № 89-ФЗ устанавливает регулирование в зависимости от происхождения отходов, при этом основой тарифного регулирования является Федеральный классификатор отходов; отличия в подходах регулирования в НПА может привести к необоснованным тарифным решениям; − основным критерием для выбора регионального оператора предлагается установить параметр минимальной цены (тарифа) и исключить из участия в выборе регионального оператора субъектов с государственной формой собственности, что может привести к выбору регионального оператора, не имеющего возможностей для оказания услуги в полном объеме (тариф рассчитан исходя из одного вида услуги), практически исключает применение современного оборудования и инновационных технологий и может привести к срыву региональных программ и проектов, реализуемых с участием предприятий с государственной формой собственности (Ростовская область); − в НПА и проектах НПА отсутствует механизм учета затрат инвестора на предварительном этапе проекта, что затрудняет принятие инвестором решения о начале планирования своего участия в деятельности по обращению с ТКО; − отсутствие сокращенной по срокам процедуры для изъятия земельных участков для нужд организации объектов обращения с отходами, может существенно повлиять на сроки реализации проектов в сфере обращения с отходами. 4. Предложения по реализации нового механизма регулирования в сфере обращения с ТКО В качестве первоочередных мер, обеспечивающих начало реализации реформирования сферы обращения с ТКО предлагается: 1) установить сроки подготовки и введения в действие норм регулирования в сфере обращения ТКО по всем аспектам реформы федерального; 2) определить федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за формирование и реализацию государственной политики в сфере обращения с ТКО. Обеспечить координацию работы федеральных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами; 6 3) установить процедуры согласования проектов НПА, реализующих новый механизм в сфере обращения с ТКО (по вопросам стандартизации и технического регулирования), с отраслевым союзом и экспертными организациями; 4) установить сокращенную процедуру для изъятия земельных участков для нужд организации объектов обращения с отходами; 5) обеспечить проработку лицензионных требований и организацию лицензионного контроля в сфере обращения с ТКО. Необходимо обеспечить нормативное правовое регулирование переходного периода к реализации нового механизма регулирования в сфере обращения с ТКО в целях формирования нормативной правовой базы субъектами РФ (в соответствии с их компетенцией) и организации деятельности субъектов хозяйственной деятельности в сфере обращения с ТКО в соответствии с лицензионными требованиями. Ключевыми институтами регулирования, требующими внимания и проработки, в том числе для переходного периода должны стать: − установление порядка разработки и согласования территориальных схем размещения отходов; − установление порядка контроля за реализацией территориальных схем размещения отходов; − уточнение критериев выбора и статуса регионального оператора; − уточнение статуса экологического сбора и порядка его распределения; − определение оснований по учету расходов инвесторов на предварительном этапе реализации проектов в сфере обращения с ТКО; − уточнение положений тарифного регулирования в сфере обращения с ТКО. Исходя из степени готовности и уровня проработки федеральных НПА, регулирующих реализацию нового механизма в сфере обращения с ТКО, необходимо изменение сроков проведения реформы и проработка переходных положений. Основой начала эффективного реформирования в сфере обращения с ТКО должны стать: 1) Определение федерального органа исполнительной власти полномочиями, по комплексной оценке, и реализации мер государственной политики в сфере обращения с ТКО, привлечение к разработке проектов нормативных правовых актов отраслевого союза и экспертных организаций; 2) Определение порядка разрешения межсубъектовых отношений по реализации схем территориального планирования систем обращения с отходами (СОО), т.к. реализация региональных программ, обоснованность 7 3) 4) 5) 6) 7) тарифных решений, обоснованность объема бюджетного финансирования требуют могут выходить за пределы компетенции одного субъекта РФ или отдельного муниципалитета и зависеть от решений, относящихся к компетенции органов власти других субъектов РФ или муниципалитетов; Регулирование вопросов допуска субъектов предпринимательской деятельности для участия в региональной программе, в том числе порядок и условия заключения договоров с региональным оператором; Регулирование монопольного положения регионального оператора в части регулирования его выбора, осуществления его деятельности, необходимости лицензировании его деятельности; Устранение несовпадения перечня видов отходов и состава работ в рамках тарифного регулирования и региональных программ; Обеспечение инвестиционной привлекательности в сфере обращения с отходами с учетом тарифного регулирования, при условии бюджетного планирования и формирования конкурсных условий, учитывающих инвестиционные затраты, время необходимое для реализации инвестиционных проектов, в том числе для объектов инфраструктуры, имеющих значения для нескольких регионов/муниципалитетов; Реализация полномочий Российской Федерации по регулированию нового механизма обращения с ТКО в первой половине 2016 года. Приложения к докладу: 1. Перечень первоочередных мероприятий по нормативному регулированию реализации нового механизма в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО); 2. Предложения по внесению изменений в НПА для целей реализации реформирования в сфере обращения с коммунальными отходами (89-ФЗ, в редакции 458-ФЗ); 3. Предложения по внесению изменений в федеральное законодательство по установлению переходных положений и уточнению сроков введения в действие нового механизма регулирования в сфере обращения с ТКО. 8